ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.123.2012:19
sp. zn. 7 As 123/2012 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: KOMETA a. s.,
se sídlem Okružní 29a, Brno, proti žalovanému: Úřad městské části města Brna, Brno –
sever, se sídlem Bratislavská 251/70, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 4. 7. 2012, č. j. 31 A 63/2010 – 74,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 4. 7. 2012, č. j. 31 A 63/2010 – 74
se zrušuje .
II. Žaloba proti rozhodnutí Úřadu městské části města Brna, Brno – sever
ze dne 31. 8. 2006, č. j. RV/06/0020045 se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 4. 7. 2012, č. j. 31 A 63/2010 - 74,
byla zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Úřadu městské
části města Brna, Brno – sever, (dále jen „stavební úřad“) ze dne 31. 8. 2006,
sp. zn. STU/04/0601419/000/002, č. j. RV/06/0020045 (dále jen „stavební povolení a povolení
terénních úprav“). V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že z dikce ust. §59 odst. 1
písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“)
vyplývá, že účastníkem stavebního řízení se právní subjekt může stát za kumulativního splnění
dvou zákonných podmínek. První je vlastnické právo k sousednímu pozemku a druhou možnost
přímého dotčení vlastnických práv v souvislosti se stavebním povolením. Posouzení možnosti
přímého dotčení je pak věcí volné správní úvahy správního orgánu. Tato úvaha stavebního úřadu
se do dispoziční sféry stěžovatele opakovaně dostala, neboť stavební úřad jej seznámil
s racionálními důvody, proč nepřiznal vlastníkům přilehlých pozemků a staveb na nich
umístěných statut účastníka řízení. Stěžovateli bylo opakovaně sděleno, že realizací dočasné
komunikace a provedením hrubých terénních úprav nedojde k přímému dotčení jeho
vlastnických práv. Účastenství stěžovatele ve stavebním řízení posoudil stavební úřad v souladu
se zákonem, přičemž stěžovateli sdělil, jaká kritéria v rámci své úvahy použil. Krajský soud
se s právním posouzením stavebního úřadu ztotožnil, neboť stěžovatel nesplňuje druhou
podmínku vyplývající z ust. §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Z tohoto důvodu nebyl
opomenutým účastníkem stavebního řízení. Z ustálené judikatury správních soudů (rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007 – 118,
publikovaný ve Sb. NSS č. 6/2009) vyplývá, že nebyl-li žalobce opomenutým účastníkem
stavebního řízení, soud žalobu bez dalšího zamítá.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti, že k rajský soud
se dostatečně nevypořádal s konkrétními námitkami stěžovatele vyjádřenými v žalobě, které byly
podrobněji rozvedeny v replice, a to že napadenou stavbou (v rozsahu stavebního povolení)
došlo k dotčení jeho vlastnických práv k pozemku p. č. 902/4. Stěžovatel poukázal zejména na to,
že stavební úřad i odvolací orgán si text napadeného stavebního povolení nesprávně (gramaticky)
vyložily, když konstatovaly, že neřeší otázku výkopů (stavební jámy). Přitom je z něj patrno,
že toto v rámci povolení terénních úprav povoluje také výkopy, které spadají do řízení
o stavebním povolení v souvislosti s povolením stavebního záměru. Napadené stavební povolení
ve svém obsahu není jenom povolením terénních úprav pro zemní pláň charakteru prací
přípravných a zařízení staveniště, nýbrž i povolením v souvislosti se stavebním záměrem
(výkopem a odvodněním stavební jámy). Výkop a odvodnění stavební jámy byly podle něj
skutečně provedeny. Práva stěžovatele jsou tak napadenou stavbou (napadených stavebním
povolením) podle ust. §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona přímo dotčena. Přes tuto
skutečnost krajský soud uvedl, že „se s právním posouzením tak, jak jej učinil žalovaný, ztotožňuje,
neboť žalobce nesplňuje druhou z podmínek vyplývajících z ustanovení §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona,
a z toho důvodu žalobce nebyl opomenutým účastníkem stavebního řízení.“ Z jakých důvodů stěžovatel
nesplňuje druhou podmínku ve smyslu ust. §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona však
odůvodnění napadeného rozsudku postrádá. Napadený rozsudek tak trpí stejnou vadou
nepřezkoumatelnosti, jako předcházející usnesení krajského soudu ze dne 19. 1. 2011,
č. j. 31 A 63/2010 - 31. Krajský soud v odůvodnění rozsudku připomíná některé partie
z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 2 As 25/2007 – 118, body [54] a [55], aniž by poté z této judikatury učinil jakýkoliv závěr
pro řešenou věc. Stěžovatel k uvedené judikatuře poukázal na své námitky vyjádřené v žalobě
a také v replice, že je opomenutým účastníkem předmětného stavebního řízení a úkony (zejména
podnět k prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí podle ust. §78 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a k provedení přezkumného řízení podle ust. §94
citovaného zákona ve spojení s žádostí o předběžnou otázku podle ust. §57 citovaného zákona)
jsou správními úkony (podle jejich obsahu), kterými se stěžovatel svého účastenství
ve stavebním řízení řádně domáhal. Sdělení Magistrátu města Brna ze dne 14. 3. 2007,
sp. zn. OÚSŘ U 07/13022/U1, lze považovat za konečné rozhodnutí ve věci. Napadenou
stavbou došlo k zásahu do práv stěžovatele, zejména práva vlastnického, a bylo jeho právem
bránit tato svá práva jako účastník správního řízení. Tím, že mu toto právo správní orgán upřel,
bylo nepřípustně prolomeno jeho právo na spravedlivý proces ve správním řízení. S ohledem
na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby napadený rozsudek byl zrušen a věc byla vrácena
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
shledal vadu uvedenou v odstavci 4, k níž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V dané věci se jedná o již v pořadí druhé rozhodnutí krajského soudu. Krajský soud
v souladu se závazným právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozsudku ze dne 27. 10. 2011, č. j. 7 As 36/2011 - 49, posoudil, zda byl stěžovatel
opomenutým účastníkem předmětného stavebního řízení, a to s negativním výsledkem. Krajský
soud se ztotožnil s právním posouzením správního orgánu, pokud se jedná o účastenství
stěžovatele ve stavebním řízení s tím, že tento byl seznámen s racionálními důvody a kritérii, jaká
v rámci své úvahy použil.
Mezi účastníky je sporné, zda stěžovatel jako vlastník mezujícího pozemku měl být
účastníkem stavebního řízení o povolení provedení hrubých terénních úprav pro stavbu „Hrubé
terénní úpravy na pozemcích p. č. 902/105, 902/217, 902/218, 902/223, 902/237 a stavba
obslužné komunikace umístěná na pozemcích p. č. 902/3, 902/42, 902/43, 902/141, 902/224,
902/225, k. ú. Lesná, při ul. Majdalenky v Brně.“
Podle ust. §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona jsou účastníky stavebního řízení osoby,
které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům a stavbám na nich, včetně osob, které mají
vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich, a tato práva mohou být
stavebním povolením přímo dotčena.
Stavební úřad ve stavebním povolení a povolení terénních úprav k okruhu účastníků
řízení mimo jiné uvedl, že „Stavební úřad nepřiznává statut účastníka řízení vlastníkům přilehlých pozemků
a staveb na nich umístěných, neboť dle jeho uvážení, nedojde realizací dočasné komunikace a provedením hrubých
terénních úprav k jejich dotčení.“
Podáním ze dne 6. 12. 2006 stěžovatel sdělil stavebnímu úřadu, že je účastníkem
stavebního řízení, neboť je vlastníkem mezujícího pozemku p. č. 902/4 se stavbou vymezenou
ve stavebním povolení a povolení terénních úprav a jeho vlastnické právo může být přímo
dotčeno. Současně požádal o přijetí takových správně-právních opatření, aby důsledky
protiprávního jednání stavebního úřadu, který vydal zjevně nezákonné (nicotné) správní
rozhodnutí, nezvyšovaly značnou újmu, která mu vzniká. Své výhrady proti zákonnosti
stavebnímu povolení a povolení terénních úprav dále vyjádřil i v dalších podáních. Na tato
podání stěžovatele stavební úřad a Magistrát města Brna reagovaly pouze přípisy.
V daném případě tak stěžovatel v podání ze dne 6. 12. 2006 mimo jakoukoliv pochybnost
vyjádřil nesouhlas s napadeným stavebním povolením, a proto lze toto podání podle jeho obsahu
posoudit jako odvolání proti stavebnímu povolení a povolení terénních úprav. V této souvislosti
lze poukázat na rozsudek ze dne 7. 4. 2011, č. j. 3 Ans 38/2010 - 122, který byl publikován
pod č. 2363/2011 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil, že „Jestliže je odvolání proti
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podáno osobou, která tvrdí, že s ní mělo být jednáno jako
s účastníkem správního řízení a že je tzv. opomenutým účastníkem, je správní orgán povinen o takovém odvolání
vydat rozhodnutí i v případě, že odvolání vyhodnotí jako nepřípustné (§92 správního řádu z roku 2004). Pokud
správní orgán vyřídí takové odvolání pouhým neformálním přípisem, jedná se o nečinnost ve smyslu §80 správního
řádu z roku 2004 a §79 s. ř. s.“ V daném případě byl tedy správní orgán povinen o podaném
odvolání rozhodnout.
Nejvyšší správní soud se proto zabýval tím, zda některý z přípisů stavebního úřadu
a Magistrátu města Brna není rozhodnutím v materiálním smyslu. V této souvislosti
lze především poukázat na judikaturu týkající se této problematiky, zejména na rozsudek
ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že „Úkon správního orgánu je nutno posuzovat podle jeho obsahu, nikoli podle formy,
neboť i neformální přípis může být rozhodnutím v materiálním smyslu (§65 s. ř. s.). Pokud však správní orgán
ve svém přípisu vysvětlil, že mu věc nebyla vrácena k dalšímu řízení, a že tedy o ní nemůže a nebude dále nijak
rozhodovat, nečiní v závěru obsažená věta „považujte tento dopis za zastavení řízení“ z takového přípisu
rozhodnutí, proti němuž by bylo možno podat odvolání.“ (…) „Rozhodnutí ve věci samé, jehož vydání lze žádat
žalobou na ochranu proti nečinnosti podle §79 a násl. s. ř. s., musí splňovat požadavky kladené na rozhodnutí
správního orgánu v §65 s. ř. s. – tedy nejen být rozhodnutím, které zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje
práva a povinnosti, ale též být způsobilé zkrátit na právech právě toho žalobce, který se ochrany před nečinností
správního orgánu domáhá.“ V rozsudku ze dne 24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2005 - 107,
publ. pod č. 923/2006 Sb. NSS, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že pojem „rozhodnutí“
ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s. „je třeba chápat v materiálním smyslu jako jakýkoliv individuální právní
akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení.“
Klíčové je proto posouzení, zda některý z přípisů stavebního úřadu a Magistrátu města
Brna zakládá, mění, ruší či závazně určuje veřejná subjektivní práva stěžovatele. Stavební úřad
v přípise ze dne 15. 12. 2006, kterým reagoval na stěžovatelovo podání ze dne 6. 12. 2006, pouze
sdělil, že stavební řízení bylo ukončeno pravomocným povolením a citoval z tohoto povolení text
odstavce „Okruh účastníků řízení.“ Ani žádný z dalších přípisů není možné podle obsahu
vyhodnotit z hlediska materiálního jako rozhodnutí. Jedná se pouze o neformální sdělení,
že stavební úřad a Magistrát města Brna se nebudou podáními stěžovatele zabývat,
protože otázku okruhu účastníků řízení považují za uzavřenou. V daném případě proto nelze
postupovat ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09,
neboť materiálně neexistuje zamítavé rozhodnutí o odvolání stěžovatele.
S ohledem na výše uvedené podal stěžovatel žalobu za situace, kdy nebylo rozhodnuto
o jím podaném odvolání, tedy předčasně. Správní orgán je tedy povinen o odvolání rozhodnout,
a poté lze proti tomuto rozhodnutí podat správní žalobu.
Tím, že se za této situace krajský soud podanou žalobou věcně zabýval, zatížil řízení
vadou, která má za následek nezákonné rozhodnutí ve věci (§109 odst. 4 s. ř. s.). Již v řízení
před krajským soudem byly důvody pro odmítnutí žaloby, proto Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek a žalobu odmítl pro předčasnost [§110 odst. 1 věta první za středníkem
ve spojení s §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud vedle zrušení napadeného rozsudku rozhodl
současně o odmítnutí podané žaloby, rozhodl podle ust. §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. vedle
nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozsudku
krajského soudu. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti a o žalobě rozhodl Nejvyšší
správní soud podle ust. §60 odst. 3 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení, neboť žaloba byla odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. června 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu