ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.2.2012:54
sp. zn. 7 As 2/2012 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobkyně: CITY
WEST INVESTORS s.r.o., se sídlem nám. 14. října 1307/2, Praha 5, zastoupena
JUDr. Tomášem Vymazalem, advokátem se sídlem Wellnerova 1322/3C, Olomouc,
proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne
13. 10. 2011, č. j. 22 A 198/2011 – 11,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně - CITY WEST INVESTORS s.r.o. domáhá
u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Krajského
soudu v Ostravě ze dne 13. 10. 2011, č. j. 22 A 198/2011 – 11, a věc vrácena tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Krajský soud v Ostravě (dále též „krajský soud“) napadeným usnesením ze dne
13. 10. 2011, č. j. 22 A 198/2011 – 11, odmítl žalobu společnosti CITY WEST INVESTORS
s.r.o., kterou se domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého
kraje, odboru strategického rozvoje kraje, (dále jen „žalovaný“) ze dne 12. 9. 2011,
sp. zn. KÚOK/89309/2011/OSR/105, č. j. KUOK/99101/2011, jímž bylo pro nepřípustnost
zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Stavebního úřadu Městského úřadu Prostějov
(dále též „správní orgán prvého stupně“) ze dne 27. 10. 2010, č. j. PVMU 179205/2010 61,
kterým byla stavebníkovi POZEMSTAV Prostějov, a.s. (dále jen „stavebník“) povolena výjimka
z ust. §17 odst. 5 vyhl. č. 137/1998 Sb., o obecně technických požadavcích na výstavbu,
ve vztahu k požárně nebezpečnému prostoru části stavby: „Výstavba bytových domů - bytový
dům podsklepený č. 5, 6 v Prostějově“.
Krajský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí o povolení výjimky podle §169 zákona
č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) slouží
jako podklad v řízení o dodatečném povolení stavby, bez kterého by stavebník nemohl být
v tomto řízení úspěšný. Rozhodnutí o povolení výjimky je závazným stanoviskem ve smyslu
ust. §149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“). Otázkou soudního přezkoumání závazných stanovisek se již dříve podrobně zabýval
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozhodnutí ze dne 23. 8. 2011,
č. j. 2 As 75/2009 - 113. V tomto rozhodnutí vyslovil názor, že kromě závazných stanovisek,
která mají objektivně vymezený samostatný předmět řízení, existují i závazná stanoviska, která
jsou podkladem pro konečná rozhodnutí (např. stanovisko podle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.). Závazná stanoviska vydaná podle §149 správního řádu nejsou samostatně
přezkoumatelnými rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s., jsou však závazným podkladem
konečného rozhodnutí, a proto je soudní ochrana před jejich zprostředkovanými dopady
umožněna v rámci soudního přezkumu konečných rozhodnutí. O takový případ šlo
i v projednávané věci. Krajský soud dovodil, že rozhodnutí, jehož přezkoumání a zrušení
se v této věci žalobkyně domáhala, má charakter podkladového rozhodnutí. Ochrana před jeho
dopady pak bude žalobkyni poskytnuta v rámci možného soudního přezkoumání konečného
rozhodnutí – rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Žalobou napadené rozhodnutí proto
nepodléhá soudnímu přezkoumání, a podanou žalobu proti rozhodnutí žalovaného bylo nutno
odmítnout podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. s poukazem na ust. §68 písm. e) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podala žalobkyně jako stěžovatelka (dále jen
„stěžovatelka“) kasační stížnost, kterou výslovně opřela o důvody kasační stížnosti
podle ust. §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
Stěžovatelka především nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že rozhodnutí o povolení
výjimky z obecných požadavků na výstavbu je závazným stanoviskem ve smyslu ust. §149
správního řádu. Naopak, je rozhodnutím zcela samostatným, kterým jsou zakládána, měněna,
rušena, či závazně určena práva a povinnosti určitých osob. Jako takové je proto i samostatně
přezkoumatelné soudem. Krajský soud současně ani dostatečně neodůvodnil (nerozvedl svou
úvahu), že napadené rozhodnutí je podkladovým rozhodnutím a jako takové není samostatně
přezkoumatelné správním soudem. V podstatě tuto okolnost jen konstatoval. Úvaha krajského
soudu o charakteru napadeného rozhodnutí je také chybná z toho důvodu, že jde o rozhodnutí
vydané podle §67 správního řádu, které splňuje veškeré definiční znaky rozhodnutí kladené tímto
ustanovením na správní rozhodnutí. Krajský soud ani nepřihlédl k vadě řízení před správními
orgány. Stavební úřad (správní orgán prvého stupně) totiž vadně určil okruh účastníků řízení,
a proto má stěžovatelka jako spoluvlastník nemovitosti i právo být účastníkem řízení. Uvedené
platí tím spíše, týká-li se výjimka bezpečnosti v objektu a jeho okolí. Jako spoluvlastník má
jednoznačný zájem na tom, aby jejich nemovitost byla v souladu s obecnými požadavky
na výstavbu. Došlo-li by totiž k jakékoliv škodné události v souvislosti s povolením výjimky,
odpovědnost za škodu by bezesporu nesli všichni spoluvlastníci objektu.
Žalovaný Krajský úřad Olomouckého kraje považuje kasační stížnost
za neopodstatněnou. Účastenství správního řízení určuje ust. §27 odst. 1 a 2 správního řádu. Byli
jimi stavebník a vlastník stavebního pozemku, do kterého požárně nebezpečný prostor zasahuje.
Stěžovatelka jako vlastník garážového stání nemohla být účastníkem řízení, neboť výjimka
z požárně nebezpečného prostoru se přímo nedotýká jejích práv. Účastenství nesvědčilo
ani jiným osobám, na které poukazovala stěžovatelka, když požárně nebezpečný prostor
nezasahoval nad jejich pozemky. Stěžovatelka jako spoluvlastník domu pak nebyla účastníkem
z toho důvodu, že se požárně nebezpečný prostor netýkal jejího spoluvlastnického podílu
a zasahoval (omezoval) vlastníka jiné nemovitosti – pozemku č. parc. 242/1 v katastrálním území
Krasice, kterým je Město Prostějov. Neopodstatněná je i domněnka stěžovatelky, že požárně
nebezpečným prostorem je i prostor oken v nižších patrech. Je tomu tak proto, že vlastní stavba
má vlastní požárně bezpečnostní řešení. Je pak správný závěr krajského soudu, že napadené
rozhodnutí o udělení výjimky podle §169 stavebního zákona je pouze podkladovým
rozhodnutím pro řízení o dodatečném povolení stavby a má charakter závazného stanoviska.
Právům stěžovatelky pak bude poskytnuta ochrana právě v rámci konečného rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
stěžovatelky zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského soudu
při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Nejvyšší správní soud předesílá, že mu nepřísluší v řízení o kasační stížnosti
proti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby posuzovat věc samu, či případné vady v řízení
před správními orgány. Naopak, je povinen pouze zkoumat, zda obstojí závěr krajského soudu,
že je žalobou napadené rozhodnutí vyloučeno ze soudního přezkumu (nejde o rozhodnutí podle
§65 s. ř. s.), resp. zda toto rozhodnutí obstojí na poli zákonnosti. Z povahy věci se tedy posuzuje
toliko zákonnost usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu ve smyslu ust. §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s.
Podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením
odmítne návrh, jestliže je návrh podle tohoto zákona nepřípustný.
Podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen
"rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho
nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Podle ust. §68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy, domáhá-li se přezkoumání
rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno.
Podle §70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního
orgánu, které nejsou rozhodnutími.
Otázkou, zda rozhodnutí vydané podle §169 stavebního zákona, které jinak slouží jako
podklad v řízení o dodatečném povolení stavby a je závazným stanoviskem podle §149
správního řádu, je přezkoumatelné v soudním řízení správním, resp. zda jde o rozhodnutí
ve smyslu ust. §65 s. ř. s., se Nejvyšší správní soud zabýval opakovaně již dříve. Výklad této
otázky přitom nebyl jednotný (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 5. 2010, č. j. 8 As 58/2009 – 73, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2010,
č. j. 1 As 77/2010 – 95, oba dostupné na www.nssoud.cz). Nejednotnost výkladů byla odstraněna
rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2013,
č. j. 8 As 8/2011 - 66, který je dostupný na www.nssoud.cz. Rozšířený senát tímto sjednocujícím
rozsudkem vyslovil právní názor, že: I. Rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu zpravidla
nezakládá práva a povinnosti fyzických a právnických osob samo o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem
správního orgánu, kterým je rozhodováno o celém předmětu řízení. Takové rozhodnutí lze proto soudně
přezkoumat pouze v režimu §75 odst. 2 s. ř. s. II. Samostatně soudně přezkoumatelným ve smyslu §65 s. ř. s.
by bylo rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu pouze v případě, pokud by po jeho vydání nebylo
k uskutečnění příslušného stavebního záměru zapotřebí žádného navazujícího úkonu stavebního úřadu.
Tímto právním názorem je nyní rozhodující sedmý senát Nejvyššího správního soudu
vázán.
Z obsahu předložených spisů vyplývá, že napadeným rozhodnutím žalovaného ze dne
12. 9. 2011, sp. zn. KÚOK/89309/2011/OSR/105, č. j. KUOK/99101/2011, bylo zamítnuto
(jako nepřípustné) odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí Stavebního úřadu Městského úřadu
Prostějov ze dne 27. 10. 2010, č. j. PVMU 179205/2010 61, kterým tento stavební úřad udělil
stavebníkovi výjimku z ust. §17 odst. 5 vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických
požadavcích na výstavbu, ve vztahu k požárně nebezpečnému prostoru části stavby: „Výstavba
bytových domů - bytový dům podsklepený č. 5, 6 v Prostějově“, a to v souvislosti
s budoucí legalizací nepovolené stavby stavebníka domu ve spoluvlastnictví stěžovatelky
(přístavba 2 nadzemních podlaží bez stavebního povolení jedním ze spoluvlastníků).
Z dosavadního průběhu řízení před správními orgány vyplývá, že ve věci nelegální stavby
společnosti POZEMSTAV Prostějov, a.s. bude nutně následovat správní řízení o dodatečném
povolení stavby. Stěžovatelkou napadené rozhodnutí správního orgánu prvého stupně o povolení
výjimky z ust. §17 odst. 5 vyhlášky o obecných technických požadavcích na výstavbu, je
nezbytným předpokladem pro rozhodnutí tohoto orgánu o dodatečném povolení stavby.
Stěžovatelka bezesporu právě v tomto řízení o dodatečném povolení stavby bude jeho
účastníkem, a to se všemi právy a povinnostmi s tímto účastenstvím souvisejícími. To znamená,
že zde bude moci uplatnit veškeré své výhrady k dotčenému rozhodnutí Městského úřadu
Prostějov ze dne 27. 10. 2010, č. j. PVMU 179205/2010 61 (srov. §75 odst. 2 s. ř. s.).
S ohledem na skutkové okolnosti posuzované věci, dikci ust. §65 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s ust. §68 a ust. §70 s. ř. s. a s přihlédnutím ke sjednocujícímu stanovisku rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu vysloveného v rozsudku ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 - 66,
Nejvyšší správní soud rozhodující v této věci konstatuje, že žalobou napadené rozhodnutí
žalovaného ze dne 12. 9. 2011, sp. zn. KÚOK/89309/2011/OSR/105, č. j. KUOK/99101/2011,
ve věci odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupně ze dne
27. 10. 2010, č. j. PVMU 179205/2010 61, je vyloučeno ze soudního přezkoumávání ve správním
soudnictví. Je tomu tak proto, že nejde o rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky rozhodnutí,
jak ji definuje ust. §65 odst. 1 s. ř. s. Tímto rozhodnutím se proto nezakládají, nemění, neruší
nebo se jím závazně neurčují práva nebo povinnosti stěžovatelky, na kterých by mohla být
napadeným rozhodnutím dotčena. Nejde tedy o rozhodnutí, které by mohlo být samostatně
přezkoumatelné krajským soudem. Jak správně uvedl ve svém usnesení již krajský soud,
stěžovatelka jako žalobkyně bude mít dostatečnou možnost brojit proti rozhodnutí správního
orgánu prvého stupně v řízení o dodatečném povolení stavby, jehož bude (z titulu
spoluvlastnictví dotčené nemovitosti) nepominutelným účastníkem.
Pokud tedy krajský soud žalobou napadené rozhodnutí žalovaného odmítl věcně
přezkoumat podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s ust. §68 písm. e) s. ř. s. , neobstojí
ani námitka stěžovatelky, že rozhodnutí krajského soudu v její věci je nezákonné.
Jde-li o úkon stěžovatelky ze dne 27. 8. 2013 - zpětvzetí kasační stížnosti - Nejvyšší
správní soud konstatuje, že k němu nemohl přihlížet, neboť jde o neúčinný návrh. Podle ust. §37
odst. 4 s. ř. s. platí, že navrhovatel může vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm soud
nerozhodl. O tento případ však v projednávané věci nešlo. Stěžovatelka doručila Nejvyššímu
správnímu soudu své podání – zpětvzetí návrhu (kasační stížnosti) - dne 27. 8. 2013. O kasační
stížnosti však Nejvyšší správní soud rozhodl již dříve dne 21. 8. 2013, jak bylo ostatně možné
zjistit i z úřední desky kasačního soudu, dostupné na www.nssoud.cz. S ohledem na dikci
ust. §37 odst. 4 s. ř. s. tak nemohl Nejvyšší správní soud postupovat ani v intencích ust. §10
odst. 3, 5 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.
Nejvyšší správní soud proto z uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelky proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 10. 2011,
č. j. 22 A 198/2011 - 11, není opodstatněná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání, protože mu
takový postup umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 s. ř. s., za použití ust. §120 s. ř. s.
Stěžovatelka ve věci úspěch neměla a podle obsahu spisu úspěšnému správnímu orgánu nevznikly
žádné náklady v řízení o kasační stížnosti před soudem. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. srpna 2013
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu