ECLI:CZ:NSS:2010:1.AS.77.2010:95
sp. zn. 1 As 77/2010 - 95
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce JUDr. V. J.,
proti žalovanému Krajskému úřadu Jihočeského kraje, odboru regionálního rozvoje,
územního plánování, stavebního řádu a investic, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2,
370 76 České Budějovice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 1. 2010,
č. j. KUJCK/35057/2009/OREG/2, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1. J. G., 2. Ing. J. J.,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 30. 4. 2010, č. j. 10 A 7/2010 - 50,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 30. 4. 2010,
č. j. 10 A 7/2010 - 50, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 1. 2010, č. j. KUJCK/35057/2009/OREG/2, zamítl
žalovaný odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu města České Budějovice, stavebního
úřadu, ze dne 31. 8. 2009, sp. zn. SU/3268/2006 Ka, jímž byla podle §88 odst. 1 písm. b) zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve zněn í pozdějších předpisů
(dále též „stavební zákon“), dodatečně povolena stavba rodinného domu na pozemku p. č. 41
v k. ú. Homole.
Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Českých
Budějovicích; ten rozsudkem ze dne 30. 4. 2010, č. j. 10 A 7/2010 - 50, žalobu zamítl. Uvedl,
že žalobce v podané žalobě zpochybnil především rozhodnutí o povolení výjimky z ustanovení
§25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, vydané
30. 6. 2008, ovšem podle názoru krajského soudu rozhodnutí o výjimce není subsumovaným
rozhodnutím vydaným v rámci řízení podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Řízení
o výjimce bylo zahájeno z iniciativy stavebníků a proběhlo jako samostatné řízení podle právních
předpisů platných v době, kdy bylo udělení výjimky posuzováno. Mohlo být také samostatně
přezkoumáno správním soudem, neboť nepředstavuje rozhodnutí, které by bylo z přezkumu
vyloučeno na základě §68 a §70 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „s. ř. s.“). Samostatnou žalobu ovšem žalobce v dané záležitosti ke správnímu
soudu nepodal, proto se krajský soud nemohl zabývat námitkami ohledně splnění podmínek
pro udělení výjimky podle vyhlášky č. 501/2006 Sb., neboť při přezkoumání rozhodnutí
podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona se soud zabývá toliko námitkami týkajícími
se řízení o odstranění, resp. dodatečném povolení stavby, nikoliv námitkami ohledně povolení
výjimky.
Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku, kterou žalobce poukázal na nesprávný
postup správních orgánů podle §86 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „s. ř.“), že bylo účastníkům řízení rozesláno neúplné odvolání
žalobce. Poznamenal, že žalobce může v žalobě proti správnímu rozhodnutí namítat pochybení
správního orgánu, kterými je zkrácen na svých subjektivních právech, nemůže se však dovolávat
nezákonnosti, resp. vady řízení, které se správní orgán měl dopustit ve vztahu k dalším
účastníkům řízení. Současně krajský soud uvedl, že žalobce v dané věci nepředložil žádné důkazy
o tom, že by taková situace skutečně nastala.
Konečně k námitkám žalobce týkajícím se závažných procesních pochybení v řízení
o dodatečném povolení stavby, jakož i v řízení, jež tomuto řízení předcházelo, krajský soud
uzavřel, že žalobce konkrétně nespecifikoval, v jakých skutečnostech spatřuje pochybení
k jednotlivě citovaným ustanovením správního řádu. Proto v souladu s rozsudkem Nejvyššího
správního soudu, sp. zn. 1 Azs 28/2004, přezkoumal procesní postup správního orgánu
pouze v obecné rovině ve vztahu k obsahu správního spisu. Jelikož za této situace krajský soud
namítané pochybení správního orgánu neshledal, zamítl žalobu jako nedůvodnou.
Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl výše uvedený rozsudek krajského soudu včas
podanou kasační stížností namítaje, že je dán důvod podle ustanove ní §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) s. ř. s. Nesprávné posouzení právní otázky spatřuje stěžovatel v závěru krajského soudu,
že rozhodnutí o výjimce předcházející rozhodnutí o dodatečném povolení stavby ne mělo povahu
podkladového rozhodnutí. Dodatečné stavební povolení bylo žádáno ke stavbě rodinného domu,
který svým umístěním nesplňuje požadavky na odstupové vzdálenosti podle vyhlášky
č. 123/98 Sb. ani podle vyhlášky č. 501/2006 Sb. Je tedy zřejmé, že stav ební úřad byl povinen
vyžádat si od stavebníků doložení rozhodnutí o výjimce, bez něhož by rozhodnutí o dodatečném
povolení stavby nemohlo být vydáno. Rovněž správní orgány obou stupňů považovaly
rozhodnutí o výjimce za rozhodnutí předběžné povahy, bez něhož konečné rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby nemůže být vydáno. Povaha rozhodnutí o výjimce
jako rozhodnutí předběžné povahy je zcela zřejmá jak z obsahu správních spisů,
tak ze samotného smyslu a účelu, pro který bylo rozhodnutí vydáno. Je vyloučené,
aby rozhodnutí o povolení výjimky sloužilo jako podklad pro jakékoliv jiné rozhodnutí
než pro rozhodnutí o dodatečném povolení stavby vedené podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona. Pokud stavební úřad vyzval v průběhu řízení o odstranění stavby stavebníky, aby v rámci
vyřešení předběžné otázky doložili rozhodnutí o povolení výjimky, a řízení o dodatečném
povolení stavby z tohoto důvodu přerušil, je zcela jednoznačné, že šlo o rozhodnutí předběžné
povahy, po jehož právní moci bylo pokračováno v přerušeném řízení o dodatečném povolení
stavby. Krajský soud tedy pochybil, když se nezabýval žalobními námitkami, jimiž stěžovatel
upozornil na vady rozhodnutí o výjimce a potažmo i na vady napadeného rozhodnutí.
Stěžovatel rovněž nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že nepředložil důkazy o tom,
že správní orgán nerozeslal účastníkům řízení úplné odvolání stěžovatele, neboť důkaz o tom,
v jakém stavu bylo odvolání rozesláno účastníkům řízení přiložil stěžovatel k žalobě. Krajský
soud se ovšem tímto důkazem v odůvodnění rozsudku nijak nezabýval, ani jej nehodnotil.
Tím došlo k porušení zásad soudního řízení správního.
K závěru krajského soudu, že stěžovatel namítal porušení procesních předpisů toliko
v obecné rovině, stěžovatel uvedl, že v textu žaloby a v jejím doplnění jsou uvedena konkrétní
namítaná pochybení ve správních řízeních; tato jsou dostatečně popsána tak, aby mohla být
přiřazena k jednotlivým ustanovením správních předpisů. Například na straně 2 žaloby stěžovatel
uvádí, že ve správních řízeních nebyly provedeny jím navrhované důkazy, že zdůvodnění
odmítnutí provedení důkazů bylo nedostatečné a zčásti chybělo (strana 3 žaloby). Svoji
argumentaci týkající se chybného a neúplného dokazování dop lnil stěžovatel v podání
ze dne 25. 3. 2010, doručeném krajskému soudu dne 26. 3. 2010. Z odůvodnění napadeného
rozsudku přitom nevyplývá, zda krajský soud považoval doplnění žaloby za včasné. Také ostatní
žalobní body byly v dostatečně konkrétní podobě uvedeny s odkazem na příslušná ustanovení
právních předpisů a mají oporu ve spisovém materiálu. Krajský soud měl tedy možnost se těmito
žalobními body konkrétně zabývat, ovšem zabýval se jimi pouze částečně a nedostatečně.
Nadto krajský soud v tomto ohledu postupoval v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního
soudu (srov. rozsudek ze dne 2. 8. 2007, č. j. 2 Azs 54/2007 - 42). Z výše uvedeného je patrné,
že krajský soud nesprávně posoudil rovněž skutečnost, zda žaloba, včetně jejího doplnění
ze dne 25. 3. 2010, obsahovala dostatečně konkrétní žalobní body.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost spatřuje stěžovatel
v tom, že se krajský soud nezabýval nejpodstatnějšími důvody správní žaloby a v odůvodnění
rozsudku zřetelně nevyjádřil, jaké stanovisko zaujal ve věci doručení rozhodnutí žalova ného
stěžovateli, tj. zda doplnění žaloby ze dne 25. 3. 2010 považoval za včasné či na něj nahlížel
pouze jako na repliku. Z tohoto důvodu bylo porušeno ústavní právo stěžovatele na spravedlivý
proces, neboť krajský soud se s argumenty stěžovatele dostatečně nevypořádal. Dále stěžovatel
zdůraznil, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá
oporu ve spisech, je s nimi v rozporu a při jejím zjišťování byl porušen zákon
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost; pro tyto vady správního rozhodnutí měl
krajský soud napadené rozhodnutí zrušit.
Závěrem stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný
účinek podle §107 s. ř. s., neboť reálně hrozí dokončení kolaudačního řízení, případně vyd ání
kolaudačního souhlasu na neoprávněně budovanou stavbu. Odkladný účinek přitom není
v rozporu s veřejným zájmem ani se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích
osob.
Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní so ud napadený
rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Následným přípisem ze dne 18. 6. 2010 stěžovatel doplnil kasační stížnost a uvedl,
že krajský soud v napadeném rozsudku dostatečně nerozvedl, zda svůj názor, že rozhodnutí
o povolení výjimky není podkladovým rozhodnutím ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s., vztahoval
ke starému správnímu řádu (zákon č. 71/1967 Sb.) nebo věc posuzoval ve vazb ě na nový správní
řád (zákon č. 500/2004 Sb.). Není totiž pochyb, že říz ení o dodatečném povolení stavby bylo
vedeno podle starého stavebního zákona a podle starého správního řádu z roku 1967.
Proto i řízení o výjimce, jež bylo vedeno v souvislosti s řízením o dodatečném povolení stavby,
mělo být dokončeno podle právních předpisů provádějících stavební zákon z roku 1976.
Jelikož tomu tak v posuzovaném případě nebylo, je rozhodnutí o výjimce nicotným správním
aktem, který v souvislosti s řízením o vydání dodatečného povolení není vydán podle právních
předpisů vydaných k provedení stavebního zákona z roku 1976.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ohledně skutkového stavu odkázal
na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí a na rozsudek Krajského soudu v Českých
Budějovicích. Krajský soud v napadeném rozsudku vyjádřil právní názor, že rozhodnutí
o povolení výjimky není subsumovaným rozhodnutím vydaným v rámci řízení podle §88 odst. 1
písm. b) stavebního zákona z roku 1976. S uvedeným názorem žalovaný nepolemizuje a nadále
setrvává na svém stanovisku uvedeném ve vyjádření k žalobě, že stavební úřad v řízení
o povolení výjimky správně postupoval podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, a podle vyhlášky č. 501/2006 Sb. Dále žalovaný poznamenal,
že podle jeho názoru nejsou dány důvody pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
a navrhl, aby odkladný účinek přiznán nebyl. Uzavřel, že krajský soud posoudil právní otázku
správně a jeho rozsudek je v souladu se zákonem. Rovněž nelze souhlasit s tvrzením stěžovatele,
že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech, nebo že by rozsudek krajského soudu byl nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Proto žalovaný navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta jako nedůvodná.
Osoba zúčastněná na řízení 1. (dále též „stavebník“) ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedla, že podaná kasační stížnost je neopodstatněná a právně irelevantní, a ztotožnila
se s rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích. Údajná procesní pochybení správního
orgánu uváděl stěžovatel ve všech svých podáních, a to většinou demonstrativním výčtem
zákonných ustanovení správního řádu; tato pochybení však nekonkretizoval, což soud
v napadeném rozsudku správně zohlednil. Stavebník je přesvědčen, že se ze strany stěžovatele
jednalo o účelové a obstrukční kroky, které měly za cíl protahovat řízení a znemožňovat
stavebníkovi užívání jeho nemovitosti.
Stavebník se dále vyjádřil ke stěžejní námitce kasační stížnosti, že rozhodnutí o povolení
výjimky je subsumovaným rozhodnutím pro rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Uvedl,
že se ztotožňuje s právním názorem krajského soudu, že řízení o povolení výjimky
je samostatným řízením, tudíž aplikace vyhlášky č. 137/1998 Sb. nepřipadá v posuzované
věci v úvahu. Navíc z ustanovení §8 vyhlášky č. 137/1998 Sb. a z §25 odst. 2 vyhlášky
č. 501/2006 Sb. je zřejmé, že uvedená ustanovení zakotvují obdobné podmínky pro vzájemné
odstupy staveb, proto případná nesprávná aplikace téměř totožného právního předpisu nemohla
mít na správnost rozhodnutí o udělení výjimky žádný vliv. Pro p řiznání odkladného účinku
podle názoru stavebníka neexistuje žádný zákonný důvod. Z těchto důvodů navrhl, aby byla
kasační stížnost pro nedůvodnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Ze spisu vyplynuly následující skutečnosti. Dne 12. 12. 2005 bylo
pod zn. SU/12940/2005 Kb zahájeno řízení podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona
z roku 1976 o odstranění stavby, v jehož průběhu byli stavebníci přípisem ze dne 21. 2. 2006
stavebním úřadem vyzváni k předložení žádosti o dodatečné povolení stavby, jehož součástí měla
být i žádost o povolení výjimky podle §138a stavebního zákona z ustanovení §8 odst. 2 vyhlášky
č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu. Dne 5. 4. 2006 podali
stavebníci u stavebního úřadu žádost o dodatečné povolení stavby rodinného domu na pozemku
p. č. 41 v k. ú. Homole a současně žádost o povolení výjimky z obecných technických požadavků
na výstavbu. Rozhodnutím ze dne 31. 8. 2006, č. j. SU/3285/2006 Kb, byla výjimka povolena.
K odvolání stěžovatele však bylo rozhodnutí o výjimce zrušeno rozhodnutím ze dne 18. 1. 2007,
č. j. KUJCK 31053/2006 OREG/5, neboť krajský úřad dospěl k závěru, že ze spisového
materiálu nelze dovodit, že stavba rodinného domu byla prováděna v rozporu se stavebním
povolením. Přípisem doručeným stavebnímu úřadu 29. 1. 2007 vzali stavebníci žádost o povolení
výjimky zpět a následně bylo řízení o výjimce zastaveno usne sením ze dne 19. 3. 2007,
č. j. SU/710/2007 Bou. Poté stavební úřad rozhodnutím ze dne 4. 6. 2007, č. j. SU/ 12940/2005
Kb, řízení o odstranění rozestavěné stavby zastavil, protože odpadl důvod vedení tohoto řízení;
nebylo totiž prokázáno, že stavebníci provedli stavbu v rozporu s vydaným stavebním
povolením. K odvolání stěžovatele Krajský úřad Jihočeského kraje rozhodnutí o zastavení řízení
potvrdil dne 3. 9. 2007, č. j. KUJCK 26588/2007 OREG/5. Proti uvedenému rozhodnutí
žalovaného brojil stěžovatel žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích,
který rozsudkem ze dne 19. 10. 2007, č. j. 10 Ca 194/2007 - 39, zrušil rozhodnutí správních
orgánů obou stupňů a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Konstatoval, že správní orgány
spolehlivě nezjistily, zda odpadl důvod pro vedení řízení o odstranění stavby zahájeného z úřední
povinnosti a zda jsou dodrženy podmínky pro zastavení řízení; rozhodnutí správních orgánů
obou stupňů tak shledal nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.
Dne 16. 11. 2007 podali stavebníci novou žádost o povolení výjimky a předložili
stavebnímu úřadu projektovou dokumentaci pro dodatečné povolení změn stavby.
Magistrát města České Budějovice, stavební úřad, rozhodnutím ze dne 30. 6. 2008,
č. j. SU/15074/2007 Ka, povolil výjimku z ustanovení §25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb.,
o obecných požadavcích na využívání území, která se týká sní žení odstupové vzdálenosti
mezi rozestavěným rodinným domem na pozemku p. č. 41 a rodinným domem na pozemku
p. č. 38 v k. ú. Homole. K odvolání stěžovatele bylo rozhodnutí o povolení výjimky potvrzeno
rozhodnutím krajského úřadu ze dne 14. 10. 2008, č. j. KUJCK 27858/2008 OREG/3. Následně
stavební úřad rozhodnutím ze dne 31. 8. 2009, č. j. SU/3268/2006 Ka, stavbu rodinného domu
dodatečně povolil. Rovněž toto rozhodnutí napadl stěžovatel odvoláním, které krajský úřad
rozhodnutím ze dne 8. 1. 2010, č. j. KUJCK/350 57/2009/OREG/2, zamítl.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou tzv. opomenutého důkaz u (ad I.)
a námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů (ad II.).
Poté se vyjádřil k námitce, že rozhodnutí o povolení výjimky je rozhodnutím předběžné povahy,
které může být přezkoumáno ve správním soudnictví pouze v rámci následného rozhodnutí
o dodatečném stavebním povolení (ad III.). V rámci úvah o povaze rozhodnutí o povolení
výjimky Nejvyšší správní soud nejprve shrnul dosavadní judikaturu zdejšího soudu v této oblasti,
následně vyslovil závazný právní názor a přihlédl k temporálním aspektům vysloveného právního
názoru. Závěrem se zdejší soud vypořádal s námitkou nicotnosti rozhodnutí o výjimce (ad IV.).
I. Otázka tzv. opomenutého důkazu
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou stěžovatele, že se krajský soud
v odůvodnění napadeného rozsudku nijak nevypořádal s důkazem přiloženým k žalobě,
který dokládal, v jakém stavu bylo odvolání stěžovatele rozesláno účastníkům říz ení.
K otázce tzv. opomenutých důkazů, tj. důkazů, o nichž v řízení nebylo soudem
rozhodnuto, případně důkazů, jimiž se soud v rozhodnutí nezabýval v souladu se zásadou
volného hodnocení důkazů, odkazuje zdejší soud především na bohatou judikaturu Ústavního
soudu, podle níž „[z]ákonem předepsanému postupu v úsilí o právo (zásadám spravedlivého procesu),
vyplývající z Listiny základních práv a svobod (čl. 36 odst. 1), nutno proto rozuměti tak, že ve spojení s obecným
procesním předpisem (o.s.ř.), v řízení před soudem (obecným), musí být dána jeho účastníkovi možnost vyjádřit
se nejen k provedeným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) a k věci samé, ale také označit
(navrhnout) důkazy, jejichž provedení pro zjištění (prokázání) svých tvrz ení pokládá za potřebné;
tomuto procesnímu právu účastníka odpovídá povinnost soudu nejen o vznesených návrzích (včetně návrhů
důkazních) rozhodnout, ale také - pokud jim nevyhoví - ve svém rozhodnutí vyložit proč, z jakých důvodů
(zpravidla ve vztahu k hmotněprávním předpisům, které aplikoval a právním závěrům, k nimž na skutkovém
základě věci dospěl) navržené důkazy neprovedl, resp. pro základ svých skutkových zjištění je nepřevzal (§§153
odst. 1, 157 odst. 2 o.s.ř.); jestliže tak obecný soud neučiní, za tíží své rozhodnutí nejen vadami, spočívajícími
v porušení obecných procesních předpisů, ale současně postupuje v rozporu se zásadami vyjádřenými v hlavě páté
(především čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2) Listiny základních práv a svobod, a v důsledku toho té ž i v rozporu
s čl. 95 odst. 1 úst. zák. č. 1/1993 Sb. Tak zvané opomenuté důkazy (…) proto téměř vždy založí nejen
nepřezkoumatelnost vydaného rozhodnutí (§§221 lit. c), 243b odst. 1 al. 2 o.s.ř.), ale současně
též jeho protiústavnost (čl. 36 odst. 1 Lis tiny základních práv a svobod, čl. 95 odst. 1 úst. zák. č. 1/1993 Sb.“
[srov. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 61/94 ze dne 16. 2. 1995 (N 10/3 SbNU 51),
dostupný na http://nalus.usoud.cz/]. Na shora citovaný nález navázal Ústavní soud v nálezu
sp. zn. IV. ÚS 283/2000 ze dne 16. 6. 2003 (N 90/30 SbNU 363), dostupném
na http://nalus.usoud.cz/, v němž poznamenal, že „je zcela věcí obecného soudu, jak důkazy sám
vyhodnotí, nicméně jejich hodnocením, co do jejich vztahu ke skutečnosti v říze ní prokazované (a tedy jedné
ze subsumpčních podmínek), se v souladu se svými procesními povinnostmi zabývat musí“ (obdobně
se k otázce opomenutých důkazů vyjádřil Ústavní soud např. v nálezu sp. zn. III. ÚS 95/97
ze dne 12. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 569/03 ze dne 29. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 2110/07
ze dne 28. 5. 2009 nebo sp. zn. III. ÚS 3320/09 ze dne 18. 3. 2010; všechny dostupné
na http://nalus.usoud.cz/). Výše uvedený právní závěr vyslovený Ústavním soudem převzal
do své rozhodovací činnosti také Nejvyšší správní soud (např. v rozsudku ze dne 1. 4. 2008,
č. j. 9 Azs 15/2008 - 108, ze dne 28. 5. 2009, č. j. 6 Azs 26/2009 - 100, ze dne 2. 9. 2009,
č. j. 2 Azs 26/2009 - 123; všechny dostupné na www.nssoud.cz).
V souladu s výše citovanou judikaturou není soud povinen provést všechny důkazy
navrhované účastníkem řízení, je ovšem vždy povinen odůvodnit, z jakých důvodů navrhovaný
důkaz neprovedl. Opomene-li se soud v odůvodnění rozhodnutí k navrženému důkazu vyjádřit,
byť by se jednalo o důkaz, který nemůže nijak zvrátit právní názor soudu na věc samu,
je takové rozhodnutí téměř vždy nepřezkoumatelné pro nedostatek dův odů. Na splnění výše
uvedených podmínek je nutné trvat, neboť jsou zárukou práva na spravedlivý proces.
V posuzované věci krajský soud na straně 11 napadeného rozsudku konstatoval,
že „je třeba poukázat na to, že v dané věci žalobce nepředložil žádné důkazy o tom, že by jím namítaná situace
(rozeslání neúplného odvolání stěžovatele ostatním účastníkům řízení) skutečně nastala.
Lze totiž předpokládat, že v případě zaslání neúplného textu odvolání dalším účastníkům řízení, mohou
tito účastníci řízení požádat správní orgán o zaslání chybějících listů. K tomu nebyly ze strany žalobce předloženy
žádné důkazy“. Ze soudního spisu však Nejvyšší správní soud zjistil, že na straně 4 žaloby označil
stěžovatel jako důkaz kopii textové části odvolání ze dne 12. 10. 2009 s kopií průvodního dopisu;
tento důkaz je založen na č. l. 10 - 11 spisu krajského soudu. Je tak zřejmé, že stěžovatel důkaz
o neúplnosti rozeslaného odvolání k žalobě přiložil, krajský soud se k němu ovšem v odůvodnění
napadeného rozsudku opomenul vyjádřit.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že se krajský soud dopustil porušení procesních práv
stěžovatele tím, že se k navrženému důkazu nevyjádřil, naopak v napadeném rozhodnutí explicite
konstatoval, že stěžovatel v tomto ohledu žádný důkaz nepředložil, čímž zatížil své rozhodnutí
vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. V této části je proto rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, k čemuž je Nejvyšší správní soud povinen
přihlédnout i bez námitky (§109 odst. 3 s. ř. s.).
II. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu
a poukázal na skutečnost, že se krajský soud v napadeném rozsudku vůbec nevyjádřil
ke včasnosti doplnění žaloby ze dne 25. 3. 2010, v níž žalobce dostatečně specifikoval
a konkrétně rozvedl, jakých procesních pochybení se žalovaný v řízení dopustil. Z napadeného
rozsudku proto není zřejmé, zda krajský soud považoval doplnění žaloby za včasné, případně
proč k němu v odůvodnění rozhodnutí nepřihlédl.
K otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí soudu pro nedostatek důvodů se zdejší soud
vyjádřil již v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaném
pod č. 133/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz, v němž uvedl, že „[n]edostatkem důvodů pak nelze rozumět
dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody,
pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, bud ou takové vady skutkových
zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel roz hodovací důvody o skutečnosti
v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy v řízení byly provedeny“. Za nepřezkoumatelné se považuje též rozhodnutí, v němž se soud
nevypořádá se všemi uplatněnými žalobními body (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74).
Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že se krajský soud v napadeném rozsudku
námitkami obsaženými v doplnění žaloby (replice) ze dne 25. 3. 2010 nezabýval, ani neuvedl,
zda tyto námitky považuje za včasné či nikoliv. Repliku zmínil krajský soud pouze v rekapitulační
části rozsudku (strana 4 – 5 rozsudku), ovšem blíže se k ní nevyjádřil, byť stěžovatel
tuto písemnost výslovně označil jako „doplnění žaloby, replika k vyjádření žalovaného a osoby na řízení
zúčastněné“ a konkrétně v ní specifikoval, k jakým procesním pochybením ve správním řízení
došlo (neprovedení důkazů navržených žalobcem). V této části je proto rozsudek krajského
soudu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Dále se Nejvyšší správní soud musel zabývat tím, zda je povinen odpovědět i na další
námitky stěžovatele uplatněné v kasační stížnosti, byl-li rozsudek krajského soudu shledán
nepřezkoumatelným. Při řešení této otázky aplikoval Nejvyšší správní soud usnesení rozšířeného
senátu zdejšího soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publikované
pod č. 1566/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz. V citovaném usnesení rozšířený senát vyslovil,
že „krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (podobně též Nejvyšší správní soud v řízení
o kasační stížnosti) není oprávněn vyhnout se hodnocení těch skutkových a právních otázek, které, jelikož se jimi
orgán či soud, jehož rozhodnutí se přezkoumává, v potřebné míře zabýval, samy o sobě předmětem přezkumu být
mohou, poukazem na to, že ve vztahu k jiným skutkovým či právn ím otázkám, od předchozích oddělitelným,
je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní soud podotýká, že zabývat se těmito oddělitelnými
otázkami je nutno jen tehdy, má -li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnut í ve věci (či lze-li vzhledem
k okolnostem rozumně předpokládat, že takový význam mít bude). Pokud se však s ohledem na dosavadní
výsledky řízení, povahu věci či z jiných důvodů stávají v důsledku zrušovacího rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost
některé skutkové a právní otázky (a k nim směřující žalobní či stížní námitky) bezpředmětnými, není nutno
se jimi zabývat; postačí toliko zdůvodnit, proč je má soud v daném řízení nadále za bezpředmětné“ . Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že zbývající kasační námitky směřují proti části rozsudku krajského
soudu, která je oddělitelná od část í nepřezkoumatelných pro nedostatek důvodů. Konkrétně
se jedná o posouzení povahy rozhodnutí o výjimce a námitku nicotnosti rozhodnutí o výjimce,
s nimiž se krajský soud nepochybně dostatečně vypořádal a jejichž řešení ze strany zdejšího
soudu má význam pro další řízení a rozhodnutí krajského soudu ve věci.
III. Rozhodnutí o povolení, resp. nepovolení výjimky podle §169 zákona č. 183/2006 Sb.
III. a. Řízení o výjimce
Z ustanovení §169 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, vyplývá, že výjimku z obecných požadavků
na výstavbu, jakož i řešení územního plánu nebo regulačního plánu odchylně od nich lze v jednotlivých
odůvodněných případech povolit pouze z těch ustanovení prováděcího právního předpisu, ze kterých tento předpis
povolení výjimky výslovně umožňuje, a jen pokud se tím neohrozí bezpečnost, ochrana zd raví a života osob
a sousední pozemky nebo stavby. Řešením podle povolené výjimky musí být dosaženo účelu sledovaného obecnými
požadavky na výstavbu. Podle pátého odstavce téhož ustanovení se řízení o výjimce se vede na žádost
buď samostatně, nebo může být spojeno s územním, stavebním nebo jiným řízením podle tohoto zákona; nemusí
však být ukončeno společným správním aktem.
Z odborné literatury se podává, že řízení o výjimce „se vede podle správního řádu, a to včetně
vymezení okruhu jeho účastníků (…). Stavební úřad zkoumá odůvodněnost žádosti o povolení výjimky především
z hledisek urbanistických, architektonických, územně technických a stavebně tech nických (…). Ve své podstatě
má povolení výjimky (ale i zamítnutí žádosti) charakter rozhodnutí o předběžné otázce a do značné míry
tak předurčuje rozhodnutí ve věci samé“ (srov. Doležal, J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi.
Praha: Linde, 2006. s. 288).
Ze shora uvedeného lze uzavřít, že řízení o výjimce je samostatným řízením,
v němž se podpůrně postupuje podle správního řádu; řízení se zahajuje na žádost a končí
vydáním rozhodnutí o povolení, příp. nepovolení výjimky. Rozhodnutí o výjimce má povahu
rozhodnutí o předběžné otázce pro následné rozhodnutí vydávané ve stavebním řízení
(např. pro stavební povolení, dodatečné stavební povolení apod.). Není rovněž pochyb o tom,
že rozhodnutí o výjimce je rozhodnutím v materiálním smyslu podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Rozhodnutí o výjimce je správním aktem se všemi náležitos tmi správního rozhodnutí,
který s konečnou platností určí, zda stavebník je oprávněn určitým způsobem postupovat
a využívat tímto způsobem svůj pozemek, což se předně dotýká práva vlastnit a pokojně užívat
majetek zakotveného v čl. 11 Listiny základních práv a svobod; n ad rámec práva vlastnického
lze v závislosti na konkrétních okolnostech případu uvažovat také o zásahu do práva na příznivé
životní prostředí (čl. 35 Listiny).
III. b. Shrnutí dosavadní judikatury
Významným rozhodnutím, v němž se Nejvyšší správní soud vyjádřil k povaze rozhodnutí
o výjimce, byl rozsudek ze dne 18. 7. 2007, č. j. 9 As 46/2007 - 54, dostupný na www.nssoud.cz.
V citovaném rozsudku zdejší soud dospěl k závěru, že „rozhodnutí stavebního úřadu o povolení
či nepovolení výjimky z obecných technických požadavků na výstavbu, jakož i případné rozhodnu tí odvolacího
orgánu v dané věci, jsou rozhodnutími předběžné povahy a jako taková jsou vyloučena z přezkumu ve správním
soudnictví“. Dále poznamenal, že „ve své podstatě má rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků
na výstavbu charakter rozhodnutí o předběžné otázce, přičemž obecně platí, že r ozhodnutí o předběžné otázce
je vždy rozhodnutím předběžné povahy“.
Právní názor vyjádřený ve shora citovaném rozsu dku, že rozhodnutí o výjimce
je rozhodnutím předběžné povahy, na něž se vztahuje výluka podle §70 písm. b) s. ř. s., byl
následně převzat četnými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, a to např. v rozsudku
ze dne 30. 8. 2007, č. j. 2 As 79/2006 - 86, ze dne 23. 10. 2007, č. j. 2 As 7/2007 - 67,
ze dne 30. 7. 2008, č. j. 5 As 2/2008 - 88, ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 65/2008 - 97,
nebo ze dne 20. 5. 2009, č. j. 7 As 29/2009 - 58; všechna citovaná rozhodnutí dostupná
na www.nssoud.cz).
Důležitý milník pro posouzení, zda správní rozhodnutí je rozhodnutím předběžné povahy
vyloučeným ze soudního přezkumu podle §70 písm. b) s. ř. s., představuje rozsudek rozšířeného
senátu ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006 - 54, publikovaný pod č. 1982/2009 Sb. NSS,
www.nssoud.cz, v němž se rozšířený senát zabýval povahou rozhodnutí správce daně o zřízení
zástavního práva. V předmětném rozsudku rozšířený senát podrobně shrnul dosavadní judikaturu
správních soudů a Ústavního soudu k rozhodnutí předběžné povahy a zavedl tzv. test rozhodnutí
předběžné povahy. Podle citovaného testu je rozhodnutím předběžné povahy, na něž dopadá
výluka uvedená v §70 písm. b) s. ř. s., jen takové rozhodnutí, které kumulativně splňuje
podmínku časovou, věcnou a osobní.
Časová podmínka stanoví, že rozhodnutí předběžné povahy předchází rozhodnutí
konečnému, na jehož vydání má osoba dotčená předběžným rozhodnutím nárok, a dále,
že konečné rozhodnutí musí podléhat soudnímu přezkumu. Rozhodnutí předběžné povahy pak
musí být vydáno buďto v rámci již zahá jeného řízení před správním orgánem nebo může být
vydáno i mimo takové řízení, v tom případě musí být zákonem jednoznačně stanovena lhůta,
v níž musí být zahájeno řízení a vydáno rozhodnutí konečné. Věcná podmínka ukládá,
aby konečné rozhodnutí zároveň rozhodlo také o vztazích zatímně upravených rozhodnutím
předběžným. Konečně osobní podmínka určuje, že adresátem konečného rozhodnutí musí být
také osoba dotčená rozhodnutím předběžné povahy (srov. rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2009, č. j. 9 Afs 13/2008 - 90, publikovaný
pod č. 2001/2010 Sb. NSS).
Výše uvedený test následně rozšířený senát aplikoval i v usnesení ze dne 24. 11. 2009,
č. j. 1 As 89/2008 - 80, publikovaném pod č. 1999/2010 Sb. NSS, www.nssoud.cz,
v němž se zabýval vzájemným vztahem rozhodnutí o předběžné otázce a rozhodnutí předběžné
povahy. Uvedl, že rozhodnutí o předběžné otázce nemusí vždy vykazovat znaky dočasnosti
či předběžnosti. Naopak, „některá rozhodnutí o předběžných otázkách lze považovat spíše za relativně trvalá,
dlouhodobá a definitivní (např. rozhodnutí o tom, zda určitá osoba je či není st átním občanem, nebo otázka,
pod jaké ustanovení lze subsumovat skutek obviněného, pokud se rozhoduje o tom, zda je úča sten amnestie,
otázka způsobilosti či rozsahu způsobilosti k právním úkonům, atd.). Rozšířený senát tedy shledal, že rozhodnutí
o předběžné otázce nelze ztotožnit s rozhodnutím předběžné povahy“.
Po vydání shora citovaného rozsudku rozšířeného senátu č. j. 2 Afs 186/2006 - 54
se osmý senát Nejvyššího správního soudu zabýval povahou rozhodnutí o výjimce z obecných
technických požadavků na výstavbu v rozsudku ze dne 26. 5. 2010, č. j. 8 As 58/2009 - 73,
dostupném na www.nssoud.cz. Nejprve konstatoval, že se zdejší soud „charakterem rozhodnutí
předběžné povahy zabýval v řadě svých rozhodnutí [srov. např. rozhodnut í ze dne 29. 3. 2006,
č. j. 2 Afs 183/2005 - 64 (č. 886/2006 Sb. NSS), ze dne 31. 7. 2008, č . j. 9 As 88/2007 - 49 (všechna
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), nebo přímo ve vztahu k rozhodnutí
o výjimkách z obecných technických požadavků na výstavbu podle starého stavebního zákona č. 50/1976 Sb.
rozhodnutí ze dne 18. 7. 2007, č . j. 9 As 46/2007 - 54 a ze dne 30. 8. 2007, č . j. 2 As 79/2006 - 86]“.
Dále vyšel z právních závěrů uvedených ve shora citovaném rozhodnutí č. j. 9 As 46/2007 - 54
a uvedl, že rozhodnutí o výjimce z technických požadavků na výstavbu je „chápáno jako rozhodnutí,
které zatímně fixuje určitý stav, a to buď stav normální (bezvýjimečný) nebo stav výjimečný (v případě povolení
výjimky), ale rozhodující je vždy konečné rozhodnutí ve věci samé (např. vydání stavebního povolení či dodatečného
povolení stavby). Tím je naplněn materiální znak rozhodnutí předběžné povahy. Z hlediska procesního znaku
rozhodnutí předběžné povahy je třeba konstatovat, že rozhodnutí o výjimce z ob ecných technických požadavků
na výstavbu má ve své podstatě charakter rozhodnutí o předběžné otá zce, přičemž obecně platí, že rozhodnutí
o předběžné otázce je zpravidla rozhodnutím předběžné povahy“. Závěrem citovaného rozsudku osmý
senát podotkl, že „[s]amotné rozhodnutí o udělení či neudělení výjimky není bez dalšího způsobilé zasáhnout
práva účastníků řízení, neboť jde o rozhodnutí, které se vydává vždy v souvislosti se stavebním nebo jiným
řízením, a teprve výsledek tohoto řízení podle stavebního zákona je způsobilý skutečného (kvalifikovaného)
zkrácení práv účastníků řízení“, a uzavřel, že rozhod nutí stavebního úřadu o udělení nebo neudělení
výjimky je rozhodnutím předběžné povahy, které je vyloučeno z přezkumu ve správním
soudnictví.
První senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení této věci, vázán
závazným právním názorem vysloveným ve shora citovaném rozsudku rozšířeného senátu
č. j. 2 Afs 186/2006 - 65, podrobil rozhodnutí o výjimce obecnému testu rozhodnutí předběžné
povahy a dospěl k závěru, že rozhodnutí o povolení (resp. nepovolení) výjimky není rozhodnutím
předběžné povahy (viz následná část III. c.). Musel tedy uvážit, zda jsou v posuzovaném případě,
kdy osmý senát ve shora citovaném rozsudku č. j. 8 As 58/2009 - 73 pominul závazný právní
názor vyslovený v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 Afs 186/2006 - 54 ohledně charakteru rozhodnutí předběžné povahy a vyslovil závěr
o předběžné povaze rozhodnutí o výjimce, aniž by ho podrobil testu předvídanému rozšířeným
senátem, splněny podmínky pro postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu
podle §17 s. ř. s. Dospěl k závěru, že tomu tak není z následujících důvodů.
Ústavní soud v řadě svých nálezů konstatoval, že „[j]udikatura nemůže být bez vývoje a není
vyloučeno, aby (a to i při nezměněné právní úpravě) byla nejen doplňována o n ové interpretační závěry,
ale i měněna. Změna rozhodovací soudní praxe, zvláště jde -li o praxi nejvyšší soudní instance povolané
i k sjednocování judikatury nižších soudů, je ovšem jevem ve své podstatě nežádoucím, neboť takovouto změnou
zjevně je narušen jeden z principů demokratického právního státu, a to princip předvídatelnosti soudního
rozhodování. To je prioritním důvodem, proč platná právní úprava předepisuje pro soudy nejvyšších instancí
i pro Ústavní soud zvláštní a závazná pravidla přijímání rozhodnutí v situacích, kdy jimi má být jejich dosavadní
judikatura překonána.(…) Dokonce i kdyby takovéto procedury nebyly pro uvedené případy pozitivním právem
zakotveny, nic by to neměnilo na povinnosti soudů přistupovat ke změně judikatury nejen opatrně a zdrženlivě
(tj. výlučně v nezbytných případech opodstatňujících překročení principu předvídatelnosti), ale též s důkladným
odůvodněním takového postupu; jeho součástí nezbytně by mělo být přesvědčivé vysvětlení toho, proč, vzdor
očekávání respektu k dosavadní rozhodovací pra xi, bylo rozhodnuto jinak“ [srov. nález
sp. zn. IV. ÚS 613/06 ze dne 18. 4. 2007 (N 68/45 SbNU 107), nebo obdobně nález
sp. zn. IV. ÚS 2170/08 ze dne 12. 5. 2009; oba citované nálezy dostupné
na http://nalus.usoud.cz/). Nutno dodat, že ve zmíněných případech bylo předmětem sporu
posouzení, zda žalobní bod obsažený v žalobě musí být dostatečně určitý a konkrétní již v e lhůtě
pro podání žaloby, či zda postačuje, aby v této lhůtě žaloba obsahovala alespoň v hrubých rysech
vymezený žalobní bod. V citovaných případech došlo podle Ústavního soudu k porušení
ústavního práva na zákonného soudce tím, že tříčlenný senát nepostupoval v souladu
s §17 odst. 1 s. ř. s. a v případě odlišného právního názoru nepředložil věc k posouzení
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu za situace, kdy nastolený problém nebyl
rozšířeným senátem do té doby řešen (srov. shora citovaný nález IV. ÚS 2170/08).
Z ustanovení §17 s. ř. s. vyplývá, že dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu
při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Při postoupení svůj odlišný právní
názor zdůvodní (odstavec 1). Ustanovení odstavce 1 neplatí, byl-li odlišný právní názor již vysloven ve stanovisku
Nejvyššího správního soudu (odstavec 2). Smyslem citovaného ustanovení je zajistit jednotnou
a předvídatelnou judikaturu Nejvyššího správního soudu, což prakticky znamená, že ve skutkově
a právně obdobných případech má soud dospívat ke stejným právním závěrům. Uvedená zásada
je „nepochybně jednou ze základních zásad fungování právního státu, neboť - ve svých důsledcích - představuje
konkretizaci zákazu jurisdikční libovůle a provedení principu rovnosti. Ak tivováním rozšířeného senátu
je nastolena situace, kdy bude ke konkrétní předložené právní otázce zformulován právní názor, respektovaný
pro futuro všemi senáty rozhodujícími obdobné případy“ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 1. 2006, č. j. 2 Afs 66/2004 - 53, publikované pod č. 1833/2009 Sb.
NSS).
V usnesení ze dne 25. 11. 2008, č. j. 6 Ads 19/2005 - 123, publikovaném
pod č. 1774/2009 Sb. NSS, rozšířený senát rozhodoval v situaci, kdy po vyslovení závazného
právního názoru Ústavního soudu o povinnosti předložit věc rozšířenému senátu došlo ke změně
procesní situace v tom, že rozšířený senát o sporné právní otázce rozhodl a postupem
podle §17 s. ř. s. rozdílné právní názory jednotlivých senát ů Nejvyššího správního soudu
na uvedenou otázku sjednotil. V citovaném usnesení pak rozšířený senát dovodil,
že „[p]okud by rozšířený senát i za této situace rozhodoval v projednávané věci, byl by takový postup
zcela formální, neboť by nemohl vést k jinému posouzení předmětné právní otázky. Funkce rozšířeného se nátu
by se tak omezila pouze na opakování právních názorů již dříve vyslovených, čímž by došlo k eliminaci
jeho základní funkce sjednocovatele judikatury“.
S ohledem na shora citovanou judikaturu Nejvyšší správní soud podotýká, že výše
zmíněný rozsudek osmého senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 58/2009 - 73 se jeví
ojedinělým excesem. V odůvodnění citovaného rozhodnutí zmiňuje osmý senát rozsáhlou
judikaturu Nejvyššího správního soudu k problematice rozhodnutí předběžné povahy, zejména
rozhodnutí devátého senátu č. j. 9 As 46/2007 - 54 týkající se přímo rozhodnutí o výjimce
z obecných technických požadavků na výstavbu. Zcela ovšem pomíjí rozhodnutí rozšířeného
senátu č. j. 2 Afs 186/2006 - 54, v němž se rozšířený senát velmi podrobně věnoval charakteru
rozhodnutí předběžné povahy a vymezil testovací pravidla, jimiž je třeba rozhodnutí předběžné
povahy zkoumat, nehledě na skutečnost, že z citovaného rozhodnutí vycházel rozšířený senát
v několika navazujících rozhodnutích (srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 11. 2009,
č. j. 9 Afs 13/2008 - 90, usnesení ze dne 24. 11. 2009, č. j. 1 As 89/2008 - 80, nebo rozsudek
ze dne 8. 12. 2009, č. j. 7 As 69/2008 - 47, publikované pod č. 2001/2010, č. 1999/2010
a č. 1996/2010 Sb. NSS), vydaných téměř půl roku před zmíněným rozhodnutím osmého senátu.
Z výše uvedeného lze uzavřít, že pokud tříčlenný senát Nejvyšš ího správního soudu nevezme
při svém rozhodování v úvahu rozhodnutí rozšířeného senátu, jež na rozhodování v dané věci
dopadá, jedná se o exces proti povinnosti respektovat rozhodnutí rozšířeného senátu (§17
odst. 1 s. ř. s. a contrario). Takové opomenutí, resp. pochybení jednoho senátu však bez dalšího
nezakládá konflikt judikatury, a tím pádem ani pov innost dalšího tříčlenného senátu předložit věc
k posouzení rozšířenému senátu, aplikuje-li posléze uvedený tříčlenný senát právní závěr
vyjádřený v předchozím rozhodnutí rozšířeného senátu. Proto má Nejvyšší správní soud zato,
že postoupení věci rozšířenému senátu v tomto případě, kdy rozšířený senát právní názor
na rozhodnutí předběžné povahy již dostatečně zřetelně ve svém nedávném rozsudku vyjádřil
(a jehož názor osmý senát ani nezmínil), nemohl proto založit konflikt judikatury, by bylo zcela
formální a nemohlo by vést k jinému posouzení povahy rozhodnutí o výjimce než je provedeno
níže v tomto rozsudku.
Nad rámec nutného lze uvést, že argumentace použitá v citovaném rozhodnutí osmého
senátu č. j. 8 As 58/2009 - 73 není příliš přesvědčivá. Osmý senát s patřuje předběžnou povahu
rozhodnutí o výjimce v tom, že takové rozhodnutí není bez dalšího způsobilé zasáhnout do práv
žalobce. Zásah do práv je ovšem spíše znakem materiální povahy rozhodnutí než vlastností
rozhodnutí předběžné povahy. Teprve je-li rozhodnutí správního orgánu rozhodnutím ve smyslu
legislativní zkratky v §65 odst. 1 s. ř. s., je na místě dále zkoumat, zda na něj nedopadá
kompetenční výluka obsažená v §70 písm. b) s. ř. s., tedy zda není rozhodnutím předběžné
povahy.
III. c. Test rozhodnutí předběžné povahy
Nejvyšší správní soud posuzoval, zda rozhodnutí o povolení, resp. nepovolení výjimky
z obecných požadavků na výstavbu (podle starého stavebního zákona z roku 1976 rozhodnutí
o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu) je rozhodnutím předběžné povahy
vyloučené ze soudního přezkumu podle §70 písm. b) s. ř. s., tj. zda kumulativně splňuje
podmínku časovou, věcnou a osobní (viz výše citovaný rozsudek rozšířeného senátu
č. j. 2 Afs 186/2006 - 54).
Rozhodnutí o povolení, resp. nepovolení výjimky z obecných požadavků na výstavbu
podmínku časovou nesplňuje. S ohledem na předmět řízení, kterým je případné povolení výjimky
z obecných požadavků na výstavbu, se jedná o rozhodnutí konečné. Navazující rozhodnutí
(typicky stavební povolení nebo rozhodnutí o dodatečném povolení stavby) musí předmětné
rozhodnutí respektovat a je jeho obsahem vázáno. Potenciálnímu stavebníkovi umožňuje
či naopak brání v realizaci určitého záměru; správní orgán rozhodující v následném řízení
pak rozhodnutí o výjimce váže co do výroku jeho konečného rozhodnutí (k obdobným závěrům
dospěl rozšířený senát v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikovaném
pod č. 1764/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz, v němž posuzoval zda závazná stanoviska vydávaná
podle zákona č. 114/1992 Sb. jsou samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví).
V řízení o výjimce je tak s definitivní platností rozhodnuto o tom, zda se výjimka
v konkrétním případě povoluje či nikoliv. Rozhodnutí o výjimce nemá charakter zatímnosti
či dočasnosti a jeho účinky nejsou omezeny pouze na období do vydání rozhodnutí konečného
(např. stavebního povolení). Skutečnost, že na rozhodnutí o výjimce navazuje téměř vždy řízení
stavební, případně řízení o dodatečném povolení stavby, v němž stavební úřad z rozhodnutí
o výjimce vychází, není významná. Rozhodujícím hlediskem totiž je, že rozhodnutí o výjimce
nepozbývá právní moci či účinků tím, že je vydáno rozhodnutí navazující (zde: rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby). Může sice nastat situace, kdy budou některé části rozhodnutí
o výjimce obsahově převzaty do rozhodnutí navazujícího; tato skutečnost však nezbavuje
rozhodnutí o výjimce samostatné právní existence. Podobně pokud je kupříkladu rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby předmětem následného přezkumu ve správním soudnictví
a je pro svoji nezákonnost zrušeno, tato skutečnost nemá žádný dopad na platnost předchozího
rozhodnutí o povolení či nepovolení výjimky (obdobně srov. shora citované usnesení
rozšířeného senátu č. j. 8 As 47/2005 - 86).
Nahlížení na rozhodnutí o výjimce jako na rozhodnutí předběžné povahy by mohlo vést
k absurdním důsledkům: v případě zamítnutí žádosti stavebníka o povolení výjimky by byl
stavebník nucen nechat zpracovat projektovou dok umentaci v souladu s negativním rozhodnutím
o výjimce a následně žádat o stavební povolení, aby teprve v rámci soudního přezkumu
stavebního povolení mohl namítat nezákonnost rozhodnutí o výjimce. Stavebník by tak z důvodu
odepření soudního přezkumu rozhodnutí o výjimce byl zcela zbytečně nucen k odlišnému zadání
projektové dokumentace, vynaložení nadměrných nákladů a času, přičemž následný přezkum
zákonnosti rozhodnutí o výjimce v rámci stavebního povolení by postrádal smysl. Podle názoru
zdejšího soudu by tak nebyla zajištěna účelná a včasná soudní ochrana, jak ji specifikoval Ústavní
soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 412/01 ze dne 27. 5. 2003 (N 67/30 SbNU 155), dostupném
na http://nalus.usoud.cz/, v němž se Ústavní soud vyjádřil k zásadám soudního přezkumu
a potažmo i k možnému porušení práva na spravedlivý proces odepřením soudního přezkumu.
Konstatoval, že „[o]dsunovat možnost přezkumu (…) je podle Ústavního soudu nejen neústavní,
ale z faktického hlediska i neefektivní. Každý, o jehož práva nebo závazky dotčené rozhodnutím orgánu veřejné
správy se jedná, musí mít možnost včas a účinně svá práva hájit před nezávislým a nestranným soudem“.
Na okraj zdejší soud poznamenává, že z konstantní judikatury vyplývá, že kompetenč ní
výluky ze soudního přezkumu (§70 s. ř. s.) mají být vykládány restriktivně a v pochybnostech má
být soudní přezkum umožněn. Ústavní soud k výlukám ze soudního přezkumu vztahujícím
se ještě k části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném
do 31. 12. 2002, uvedl, že z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod vyplývá,
že „při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetř eno jejich podstaty a smyslu,
a nesmějí být zneužívána k jiným úče lům, než pro které byla stanovena. Tento ústavní princip znamená, že stejně
zdrženlivě, tedy ve prospěch zachování práva na přístup k soudu a na soudní ochranu, musí soudy
přistupovat k výkladu všech ustanovení o.s.ř. vylučujících přezkum určitých typů spr ávních
rozhodnutí“ [nález sp. zn. IV. ÚS 393/2000 ze dne 17. 5. 2001 (N 76/22 SbNU 151), dostupný
na http://nalus.usoud.cz/]. Obdobný závěr vyslovil rovněž Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2005 - 89, publikovaném pod č. 806/2006 Sb. NSS,
www.nssoud.cz, v němž konstatoval, že „v případě pochybností je zapotřebí jakékoliv výluky ze soudního
přezkumu interpretovat restriktivně, tj. ve prospěch soudního přezkumu; jiný přístup by ve svých důsledcích mohl
být odepřením spravedlnosti – denegatio iustitiae“.
Není-li splněna podmínka časová, je bezpředmětné zkoumat splnění dalších podmínek -
věcné a osobní, neboť aby bylo rozhodnutí svým charakterem předběžné povahy, musely by být
kumulativně splněny všechny tři podmínky.
III. d. Závazný právní názor a temporální účink y rozhodnutí
Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem
k závěru, že rozhodnutí o povolení, resp. nepovolení výjimky je rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s., které podléhá přezkoumání soudem, a nedopadá na ně kompetenční výluka
rozhodnutí předběžné povahy uvedená v §70 písm. b) s. ř. s. Na okraj zdejší soud zmiňuje,
že ke stejnému právnímu názoru dospěl např. i Krajský soud v Brně v rozsudku
ze dne 31. 10. 2006, č. j. 30 Ca 238/2004 - 37, v němž hodnotil zákonnost rozhodnutí o povolení
výjimky z odstupových vzdáleností.
V posuzované věci se stěžovatel domáhá přezkumu rozhodnutí o dodatečném povolení
stavby a v jeho rámci i rozhodnutí o povolení výjimky z odstupových vzdáleností staveb.
Jelikož Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku vyslovil závazný právní názor, že rozhodnutí
o výjimce není rozhodnutím předběžné povahy a je samostatně přezkoumatelné ve sp rávním
soudnictví, musel se zdejší soud dále zabývat posouzením dopadů zásadní změny v rozhodovací
činnosti soudů, tedy judikatorních odklonů, resp. obratů, kterou řešil obecně Nejvyšší správní
soud při své rozhodovací činnosti již vícekrát a na tuto judi katuru je třeba pro stručnost
odkázat (rozsudky ze dne 17. 12. 2007, č. j. 2 Afs 57/2007 - 92, ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 8 Afs 48/2006 - 155, a ze dne 22. 5. 2009, č. j. 2 Afs 35/2009 - 91; všechny dostupné
na www.nssoud.cz).
Nad tento rámec zdejší soud uvádí, že „judikatura soudů představuje jeden z pramenů práva,
a to i v kontinentálním právním prostředí. S precedenty je však třeba pracovat odlišně než s právními předpisy.
Precedens totiž nepředstavuje nic jiného, n ež zobecnitelné pravidlo chování (normu), avšak vždy vztahující
se primárně ke konkrétní soudem rozhodované věci. Judikatorní odklon je nezbytným faktorem,
který se v rozhodovací činnosti soudů vyskytuje. Jakkoliv na straně jedné je určitě nežádoucí,
aby k němu docházelo příliš často, představuje na straně druhé nezbytný dynamický prvek v rozhodovací činnosti
soudů. Pokud však dojde v důsledku sjednocovací činnosti k tomu povolaného orgánu (zde: rozšířený senát NSS)
k judikatornímu odklonu, nelze nově přijatý názor zásadně aplikovat zpětně, pokud by tomu bylo v neprospěch
účastníků řízení, resp. soukromých subjektů (…). Jinak řečeno, v podmínkách právn ího státu je nemyslitelné,
aby se v důsledku provedeného judikatorního odklonu zpětně zhoršilo procesní postavení účastníka řízení
(viz zásada in dubio mitius)“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009,
č. j. 2 As 34/2009 - 65, dostupný na www.nssoud.cz).
S ohledem na shora uvedenou judikaturu nemůže být v důsledku judikaturního odklonu
způsobeného rozhodnutím rozšířeného senátu, v němž byla podrobně vymezena kompetenční
výluka podle §70 písm. b) s. ř. s. a zaveden tzv. test rozhodnutí předběžné povahy, stěžovatel
zbaven práva na přezkum rozhodnutí o výjimce v rámci soudního přezkumu rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby. Pokud by nyní Nejvyšší správní soud aplikoval výše vyslovený
právní závěr, že rozhodnutí o výjimce je rozhodnutím samostatně přezkoumatelným ve správním
soudnictví, byly by tomuto rozsudku přiznány retroaktivní účinky v neprospěch stěžovatele,
čímž by zdejší soud stěžovateli odňal právo domoci se soudn ího přezkumu rozhodnutí,
jež se podle jeho tvrzení dotklo jeho právní sféry. Tak však postupoval krajský soud, jestliže sice
dospěl ke správnému závěru o tom, že rozhodnutí o výjimce je samostatně přezkoumatelné,
zároveň však pominul předchozí judikaturu Nejvyššího správního soudu a judikaturní odklon,
který nastal rozhodnutím rozšířeného senátu. V době rozhodování stavebního úřadu o výjimce
(v roce 2008) totiž existovala konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu, podle níž bylo
na rozhodnutí o výjimce nahlíženo jako na rozhodnutí předběžné povahy vyloučené ze soudního
přezkumu podle §70 písm. b) s. ř. s. (viz výše).
Stěžovatel nemůže být zkrácen na svých právech aplikací právního názoru vysloveného
v tomto rozsudku, proto bude na krajském soudu, aby se v dalším řízení o žalobě zabýval
rovněž námitkami týkajícími se rozhodnutí o povolení výjimky (obdobně též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, č. j. 1 As 20/2009 - 70, publikovaný
pod č. 1877/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
IV. Nicotnost rozhodnutí o povolení výjimky
Lze souhlasit se stěžovatelem, že se krajský soud výslovně ne vyjádřil k námitce nicotnosti
rozhodnutí o výjimce uvedené v doplnění žaloby ze dne 25. 3. 2010. Krajský soud
tak ovšem učinil proto, že považoval rozhodnutí o výjimce za rozhodnutí samostatně
přezkoumatelné ve správním soudnictví. K tomu krajský soud na straně 10 napadeného rozsudku
poznamenal, že „při přezkoumání rozhodnutí, které bylo vydáno podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona se soud zabývá pouze námitkami, které se týkají tohoto řízení, a nikoliv námitkami, ohledně povolení
výjimky, neboť se jedná o řízení zcela samostatné“. Podle krajského soudu tak bylo na stěžovateli,
aby uplatnil veškeré námitky proti rozhodnutí o povolení výjimky v samotné žalobě směřující
proti rozhodnutí o odvolání proti tomuto rozhodnutí, proto se jimi v napadeném rozsudku blíže
nezabýval.
Jelikož Nejvyšší správní soud výše vyslovil právní závěr, že z důvodů temporálních
účinků tohoto rozhodnutí bude nutné v novém řízení před krajským soudem přezkoumat
i námitky směřující proti rozhodnutí o výjimce, posoudí krajský soud v dalším řízení
rovněž námitku nicotnosti rozhodnutí o povolení výjimky, dospěje-li k závěru, že je včasná,
současně však musí mít na zřeteli, že otázkou nicotnosti se zabývá i z úřední povinnosti.
V. Závěr
Konečně námitkou stěžovatele, že je dán důvod k asační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s., tj. že skutková podstata, z níž žalovaný vycházel, nemá oporu ve spisech
a je s nimi v rozporu, se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat, ne boť byla vznesena
pouze v obecné rovině. Stěžovatel tuto námitku neuvedl do kontextu s žádným konkrétním
skutkovým tvrzením, nejedná se tedy o řádně formulovanou kasační námitku.
Žádostí stěžovatele o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se Nejvyšší správní
soud vzhledem k rozhodnutí ve věci samé nezabýval.
S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a tak podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek
Krajského soudu v Českých Budějovicích, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V ně m bude krajský
soud vázán právním názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne
krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. září 2010
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu