ECLI:CZ:NSS:2013:8.AO.1.2011:257
sp. zn. 8 Ao 1/2011 - 257
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatelů: a) RNDr. V. H., b) J.
L., c) Ing. L. R., proti odpůrci: Město Rokytnice nad Jizerou, se sídlem úřadu Horní
Rokytnice 197, Rokytnice nad Jizerou, zastoupenému JUDr. Zdeňkem Kramperou, advokátem se
sídlem Kořenského 15, Praha 5, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – dodatku č. 1 k
územnímu plánu Města Rokytnice nad Jizerou schváleného usnesením zastupitelstva Města
Rokytnice nad Jizerou ze dne 23. 6. 2010, č. 784,
takto:
I. Návrh na zrušení Opatření obecné povahy – dodatku č. 1 k územnímu plánu Města
Rokytnice nad Jizerou, schváleného usnesením zastupitelstva Města Rokytnice
nad Jizerou, ze dne 23. 6. 2010, č. 784, se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
1. Ve vztahu k návrhu, dosavadnímu průběhu řízení a rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu (dále též jen „soud“) o návrhu, účastníkům řízení ostatně zevrubně známým, soud
pro stručnost zcela odkazuje na svůj podrobný rozsudek ze dne 4. 4. 2011, čj. 8 Ao 1/2011 - 107,
dostupný stejně jako jiná dále citovaná rozhodnutí soudu na www.nssoud.cz. Mimo jiné tento
rozsudek byl zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11,
který je stejně jako jiná dále citovaná rozhodnutí Ústavního soudu dostupný
na http://nalus.usoud.cz, včetně odlišného stanoviska předsedy senátu JUDr. Vladimíra Kůrky
k tomuto nálezu.
2. V argumentační části nálezu pod bodem VII. Ústavní soud vytkl soudu, že dostatečně
nevyjádřil test přiměřenosti při poměřování závažnosti důvodů vedoucích k zásahu do práva
územního samosprávného celku na samosprávu. Dále Ústavní soud konstatoval, že stanoviska
orgánu ochrany zemědělského půdního fondu a orgánu ochrany přírody a krajiny jsou dostatečná
a přesvědčivá a požadavky soudu na odůvodnění rozhodnutí o námitkách jsou přemrštěné
a představují nepřípustný zásah do práva na samosprávu. V detailech argumentace Ústavního
soudu, byť podstatně nepřekračujících rámec tohoto shrnutí, soud odkazuje na text nálezu.
3. Soud se ve svém dalším rozhodování zaměřil na vypořádání otázek, které v důsledku
Ústavním soudem zpochybněného názoru na nepřezkoumatelnost stanovisek dotčených orgánů
a vypořádání námitek původně pominul. Tyto otázky se týkaly zejména přiměřenosti zásahu
(spočívajícího v napadeném opatření obecné povahy) zamýšlenému cíli a tvrzeného porušení
předvídatelnosti postupů orgánů veřejné moci a arbitrárnosti postupu odpůrce.
4. S ohledem na vázanost soudu nálezem Ústavního soudu, a to nejen obecnou závaznost
ve smyslu článku 89 odst. 2 Ústavy, ale přímou kasační závaznost v konkrétní věci ve smyslu §82
odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, soud vážil
i potřebu podrobit své závěry testu proporcionality mezi právy navrhovatelů a právem
zastupitelstva Města Rokytnice nad Jizerou na samosprávu (jakkoliv toto zastupitelstvo nebylo
účastníkem řízení před soudem).
5. Obecně se soud vyjádřil k přiměřenosti zásahů územním plánováním zejm. v usnesení
rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120, v části V. 3 (odst. 47 a násl.).
Konstatoval přitom, že územní plán může představovat zásadní omezení ústavně zaručeného
práva vlastnit majetek. Takový zásah musí mít výjimečnou povahu, musí být prováděn z ústavně
legitimních důvodů, jen v nezbytné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně
k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Jedná se o kumulativní
podmínky a nesplnění některé z nich zásadně vede ke zrušení územního plánu v části související
se zásahem. Zároveň však soud nezkoumá, zda zásah překročil spravedlivou míru, přezkum
se omezuje právě jen na posouzení dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu.
V podrobnostech soud odkazuje na citované usnesení.
6. Předmětný územní plán bezpochyby představoval omezení vlastnického práva
navrhovatelů. V obecné rovině soud odkazuje na již zmíněné usnesení rozšířeného senátu
čj. 1 Ao 1/2009 - 120 (zejm. odst. 47) i na svou argumentaci v rozsudku ze dne 5. 2. 2009,
čj. 2 Ao 4/2008 - 88, který byl částečně modifikován usnesením rozšířeného senátu, nikoliv
však v závěru, podle kterého samotná změna územního plánu nevede ke zbavení vlastnického
práva, což ovšem neznamená, že by nedocházelo k zásahu do výkonu vlastnických práv.
Takovým zásahem je třeba rozumět např. i vznik dosud neexistujících limitů užívání majetku.
Zřejmým ekonomickým odrazem této skutečnosti je typicky rozdílná cena jinak srovnatelných
pozemků, které jsou územně plánovací dokumentací vedené jako zastavitelné, a pozemků
nezastavitelných. Ostatně, způsobilost zasáhnout do vlastnického práva územním plánováním
je rozeznána i v rámci smluvního mechanismu Rady Evropy (srov. odkazy v rozsudku soudu
ze dne 31. 8. 2011, čj. 1 Ao 4/2011 - 42). V konkrétní rovině k zásahu do vlastnických práv
žalobců zcela postačí odkázat na rozsudky soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008 - 68,
a čj. 8 Ao 1/2011 - 107 (zejm. odst. 65 a násl. a 101 a 102).
7. Lze připustit, že zásah do vlastnického práva bude mít zpravidla přinejmenším
z časového hlediska výjimečnou povahu, resp. že k modifikaci limitů užívání majetku v důsledku
změny regulace v území (ať již změnou územního plánu nebo přijetím nového) bude docházet
s frekvencí obvykle označitelnou jako výjimečná. Odlišná perspektiva může nastat u výjimečnosti
zásahu z hlediska věcného. V takovém případě by výjimečnost zásahu znamenala stav blížící
se zakonzervování území s minimální možností jeho vývoje. V tomto směru se proto posuzování
soudu nemůže soustředit pouze na rozsah změn a toho, zda je lze hodnotit jako výjimečné,
ale musí také hodnotit, zda se jedná o změny, které respektují oprávněná očekávání v přiměřenou
míru stability, předvídatelnosti a kontinuity fungování veřejné správy v daném území a vyloučení
libovůle. Tím se posuzování výjimečnosti z hlediska věcného v zásadě překrývá s posouzením
posledního kritéria nadefinovaného rozšířeným senátem soudu a zároveň souvisí s kvalitou
argumentace zejména při vypořádání případných námitek vlastníků nemovitostí, dotčených
územně plánovací dokumentací. V nyní posuzované věci bylo možné hodnotit zásah do práv
navrhovatelů jako výjimečný z časového hlediska. K hledisku věcnému se pak soud vyjadřuje dále
v rámci hodnocení toho, zda se odpůrce dopustil libovůle.
8. V souladu s usnesením rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009 - 120 (zejm. odst. 48)
je omezení v podobě územního plánu v principu legitimní, protože je prostředkem k harmonizaci
poměrů na regulovaném území a umožňuje sladit veřejný zájem s individuálními zájmy, týkajícími
se daného území. Cíle vyjádřené odpůrcem, třebaže obecně formulované, tedy zejm. zájem
na ochraně přírody a krajiny a zájem na ochraně chráněných žijících živočichů a chráněných
rostlin a dále udržení nízké míry zastavěnosti z důvodu krajinotvorných jistě představují – opět
přinejmenším v obecné rovině, ústavně legitimní důvody pro omezení vlastnického práva
územním plánem. Zároveň tyto obecně předestřené důvody odpovídají konkrétním důvodům
vyjádřeným ve stanovisku orgánu ochrany přírody a krajiny – které v tomto rozsahu soud shledal
na rozdíl od stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu dostatečným i v rozsudku
čj. 8 Ao 1/2011 - 107 (odst. 73, 98, 99 a 105).
9. Dále je zásah přípustný pouze v nezbytné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích
k cíli. Při hodnocení tohoto kritéria je podstatné, zda existuje více variant, jež mohou naplnit
stanovený cíl a zda byla vybrána ta, která je nejméně invazivní a nejšetrnější k právům jednotlivce
(zde navrhovatelů). V posuzované věci se, i s ohledem na původní zastavitelnost pozemku
a souhlasné závazné stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny pro účely spojeného územního
a stavebního řízení (viz rozsudek čj. 8 Ao 1/2011 - 107, odst. 101) a s ohledem na skutečnost,
že územní plán odpůrce nově učinil zastavitelnými i pozemky dosud určené k jinému funkčnímu
využití, nabízí otázka, zda regulace měnící funkční využitelnost pozemku a jednoznačně
a kategoricky vylučující jeho zastavitelnost byla pouze nejšetrnějším a nezbytným zásahem,
jímž má být dosaženo odpůrcem deklarované ochrany přírody a krajiny a udržení nízké míry
zastavěnosti. Za situace, kdy Ústavní soud prohlásil stanoviska orgánů ochrany zemědělského
půdního fondu a ochrany přírody a krajiny za perfektní, tedy bezvadná, a požadavky soudu
na vypořádání námitek za přemrštěné, tedy rozhodnutí odpůrce o námitkách rovněž
za vad prosté, může ovšem soud jen obtížně dovodit, že předmětné správní akty vykazují deficit
např. v absenci zvažování méně invazivních variant zásahu do práv navrhovatelů. Soudu
proto nezbylo než konstatovat, že pro účely nyní posuzované věci se ve světle nálezu Ústavního
soudu zásah jeví splňovat kritérium šetrnosti a nezbytnosti.
10. Zásah, aby obstál, musí být proveden nediskriminačním způsobem. Podle ustálené
judikatury ESLP se diskriminací rozumí rozdílné zacházení s osobami nacházejícími
se ve srovnatelné situaci, které nemá objektivní a rozumné odůvodnění. Nicméně ne každé
rozdílné zacházení představuje porušení článku 14 Úmluvy. Musí být prokázáno, že s jinými
osobami v analogické nebo v podstatných rysech podobné situaci je zacházeno výhodněji
a že tento rozdíl v zacházení je diskriminační. Za rozpornou s Úmluvou může být považována
i diskriminace nepřímá. Ta se pojmově odpoutává od situace konkrétních stěžovatelů,
a je tak posuzováno odlišné zacházení se skupinou, nikoliv s konkrétními jednotlivci
(např. Kiyutin proti Rusku, rozsudek, 10. 3. 2011, č. 2700/10, Andrle proti České republice,
rozsudek, 17. 2. 2011, č. 6268/08, D. H. a další proti České republice, rozsudek velkého senátu,
13. 11. 2007, č. 57325/00, dostupné na http://hudoc.echr.coe.int). Zároveň platí, že princip
zákazu diskriminace je chráněn především v souvislosti s porušením jiného základního práva
nebo svobody a porušení principu rovnosti předpokládá vztah k jiným základním právům
a tím i intenzitu, která je posunuje do roviny základních lidských práv (srov. např. nálezy
Ústavního soudu ze dne 7. 6. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 4/95, nebo ze dne 8. 11. 1995,
sp. zn. Pl. ÚS 5/95).
11. Vzhledem ke shledanému omezení vlastnického práva navrhovatelů, a tedy zřejmé
souvislosti s jiným základním lidským právem, se soud zabýval zásahem z hlediska samotné
diskriminace. Jen na okraj přitom podotýká, že byť územní plán reguluje funkční využití
pozemků, nelze a priori vyloučit, že jeho prostřednictvím a dotčením jejich vlastnického práva
dojde k diskriminaci určitých osob.
12. Současně je však třeba mít na paměti kontextuální rámec územního plánování. Je zřejmé,
že různé účelové určení srovnatelných či obdobných pozemků samo o sobě není diskriminací,
podstatná by byla existence nějakého diskriminačního kritéria. Jistý význam má i skutečnost,
že se změny netýkaly pouze pozemku ve vlastnictví navrhovatelů (srov. rozsudek ze dne
4. 10. 2011, čj. 4 Ao 5/2011 - 42). Zároveň je ovšem nutné s ohledem na zásadu legitimního
očekávání, kontinuitu fungování veřejné správy a nutnost vyloučení libovůle klást přísná měřítka
na odůvodnění různého funkčního využití srovnatelných pozemků. To platí nejen v případě
změny existujícího územního plánu, ale i v případě přijímání nového územního plánu,
jako v nyní posuzované věci. Přijímání nového územního plánu je totiž do určité míry fikcí
s ohledem na skutečnost, že nový plán nebyl pořizován pro do té doby neregulované území,
a musí tedy přiměřeně respektovat existující vztahy v území. Podobně jako u výjimečnosti zásahu
i zde platí, že posouzení kvality odůvodnění různého funkčního využití srovnatelných pozemků
se do značné míry překrývá s hodnocením vyloučení libovůle a soud se mu věnuje v další části
tohoto rozsudku.
13. Konečně pak postup odpůrce nesměl vykazovat znaky libovůle. S ohledem na skutečnost,
že proti veřejnému statku (ochrana přírody a krajiny) stálo základní lidské právo vlastnit majetek,
měla se uplatnit maxima, podle níž lze základní právo omezit pouze v případě mimořádně silného
a řádně odůvodněného veřejného zájmu, při pečlivém šetření podstaty a smyslu omezovaného
základního práva (nález Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04). Ostatně,
právě řádné odůvodnění je spolu s existencí objektivních a rozumných kritérií hlediskem, podle
něhož lze na neexistenci libovůle usuzovat (z mimořádně bohaté judikatury lze jen namátkou
odkázat např. na rozsudky ze dne 15. 10. 2009, čj. 6 Ao 1/2009 - 98, ze dne 15. 9. 2010,
čj. 4 Ao 5/2010 - 48, ze dne 18. 12. 2012, čj. 1 Ao 3/2011 – 229, nebo na nálezy Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 42/04, ze dne 21. 2. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 29/11 ad.).
14. Soud své pochyby ke kvalitě odůvodnění stanovisek orgánu ochrany zemědělského
půdního fondu a orgánu ochrany přírody a krajiny a odůvodnění rozhodnutí o námitkách
jednoznačně vyjádřil v rozsudku čj. 8 Ao 1/2011 - 107. Zároveň je zřejmé, že by v důsledku
deficitu uvedených správních aktů shledal napadené opatření obecné povahy jako vykazující
znaky libovůle, ale vzhledem k posloupnosti jednotlivých kroků hodnocení opatření obecné
povahy se k této části posuzování nedostal. Uvedené pochyby soudu ovšem byly překonány
nedostatkem pochyb Ústavního soudu o bezvadnosti předmětných správních aktů. Soud může
jen obtížně dospět k závěru, že podle Ústavního soudu perfektní správní akty vykazují deficity
vedoucí až ke konstatování libovůle na straně odpůrce. S ohledem na předmětný nález
proto soud nemohl shledat porušení zákazu libovůle odpůrcem. V zásadě identická argumentace
pak vede k nedůvodnosti námitek navrhovatelů týkajících se předvídatelnosti postupů orgánů
veřejné moci a arbitrárnosti postupu odpůrce.
15. Napadené opatření obecné povahy, podepřené kasačním nálezem Ústavního soudu,
tedy v testu přiměřenosti zásahu, předvídatelnosti postupu orgánů veřejné moci a vyloučení
arbitrárnosti postupu odpůrce obstálo.
16. Za dané situace se již jevilo nadbytečným podrobit testu proporcionality střet
vlastnického práva navrhovatelů s Ústavním soudem shledaným právem zastupitelstva Města
Rokytnice nad Jizerou na samosprávu. Soud ovšem nepochybuje, že by i přes jistou nejednotnost
judikatury Ústavního soudu v tomto směru (srov. např. D. Kosař, Kolize základních práv
v judikatuře Ústavního soudu ČR, Jurisprudence 1/2008) muselo v nyní posuzované věci obstát
právo na samosprávu – stejně jako v předchozích závěrech díky závaznosti kasačního nálezu
Ústavního soudu a téměř absolutní povaze, s níž uvedené právo pro účely tohoto řízení Ústavní
soud nadefinoval.
17. Soud se dále podrobněji nezabýval jednotlivými argumenty vyjádření odpůrce po zrušení
rozsudku čj. 8 Ao 1/2011 – 107. Tato argumentace, překračující rámec nyní posuzované věci,
směřovala k zásadnímu zpochybnění dosavadní judikatury soudu, týkající se přezkumu opatření
obecné povahy. K takovému postupu však neexistoval, ani při zohlednění zdařile stručné
argumentace Ústavního soudu, žádný důvod.
18. Soud se v jednotlivostech nezabýval ani jednotlivými argumenty vyjádření navrhovatelů
po zrušení rozsudku čj. 8 Ao 1/2011 – 107. Tato argumentace, konvenující důvodům zrušeného
rozsudku, byla pro soud v nyní posuzované věci závazně překonána Ústavním soudem.
Navrhovatelům však jistě nic nebrání v tom, aby se sami obrátili na Ústavní soud.
19. Výrok o náhradě nákladů řízení má oporu v §101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož nemá
žádný z účastníků tohoto zvláštního typu řízení na náhradu nákladů právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky podle soudního řádu
správního přípustné.
V Brně dne 2. října 2013
JUDr. Jan Passer
předseda senátu