ECLI:CZ:NSS:2013:8.AS.4.2013:52
sp. zn. 8 As 4/2013 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobce: nezl. E. P., zastoupeného
zákonnou zástupkyní J. P., zastoupeného Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem
Burešova 6, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova
40a, Olomouc, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 9. 2012, čj. KUOK 81108/2012, o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 3. 1. 2013, čj. 22 A
154/2012 - 20,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n e p ři zn áv á právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce je žákem se speciálními vzdělávacími potřebami, který navštěvuje Základní školu
Š. (dále jen „škola“) a vzdělává se formou individuální integrace v běžné třídě.
[2] Krajský úřad Olomouckého kraje, odbor školství, mládeže a tělovýchovy (dále
jen „žalovaný“) vydal dne 12. 6. 2012 pod čj. KUOK/53346/2012 souhlas se zřízením funkce
asistenta pedagoga pro třídy školy, do které chodí žalobce.
[3] K žádosti ředitele školy vydal žalovaný dne 2. 7. 2012 pod čj. KUOK/59837/2012
souhlas (dále též „napadený souhlas“) s převedením funkce asistenta pedagoga do třídy 1. A,
a současně uvedl, že příspěvek na plat asistenta pedagoga poskytne pro úvazek 0,29. Žalovaný
zároveň nevyhověl žádosti ředitele školy o zvýšení příspěvku na plat asistenta pedagoga
v 6. ročníku, kde se vzdělává žalobce, s poukazem na Informaci Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy čj. 14 453/2005-24, část II. odst. 2, podle které se podpůrná služba asistenta
pedagoga doporučuje upřednostnit v prvních třídách školy. V dalších postupných ročnících
se předpokládá postupné omezování asistenční služby v souladu s věkovým i sociálním
osamostatňováním žáků.
[4] Zákonná zástupkyně žalobce podala proti souhlasu žalovaného ze dne 2. 7. 2012
odvolání, které žalovaný vyřídil přípisem ze dne 25. 9. 2012, čj. KUOK 81108/2012. V přípisu
uvedl, že napadený souhlas není správním rozhodnutím a nezasahuje do žalobcových práv.
Žádost o udělení souhlasu podává ředitel školy na základě §16 odst. 9 zákona č. 501/2004 Sb.,
o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (dále jen „školský
zákon“). Zákonní zástupci žáka nejsou účastníky tohoto řízení. Žalovaný v souhlasu ze dne
2. 7. 2012 uvedl i výši příspěvku na plat asistenta pedagoga, vyjádřenou výší úvazku. Výše
příspěvku musí být porovnatelná v rámci celého Olomouckého kraje, aby byl dodržen princip
rovnosti. Zvýšení příspěvku na plat asistenta pedagoga v žalobcově třídě by neodpovídalo
principu rovného přístupu ke vzdělání a mohlo by být diskriminační ve vztahu k ostatním žákům
se zdravotním postižením.
II.
[5] Zákonná zástupkyně žalobce napadla přípis žalovaného ze dne 25. 9. 2012 správní
žalobou ke Krajskému soudu v Ostravě. Krajský soud žalobu odmítl. Předně se zabýval tím,
zda se v posuzovaném případě jedná o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, žalobu
proti jeho nečinnosti, či žalobu na ochranu před nezákonným zásahem.
[6] Žalobce mohl správní žalobou, ať už zaměřenou proti rozhodnutí správního orgánu,
nebo na ochranu před nezákonným zásahem, napadnout jen takový správní úkon, který byl
zaměřen přímo proti němu, nebo v jehož důsledku byl žalobce zasažen. Ani přípis žalovaného
ze dne 25. 9. 2012, ani jeho souhlas ze dne 2. 7. 2012 nesměřují přímo vůči žalobci ani se jimi
nezakládají, nemění, neruší ani neurčují žalobcova práva či povinnosti. Krajský soud zdůraznil,
že žalovaný stanovil v souhlasu ze dne 2. 7. 2012 mj. výši nadnormativního příspěvku na plat
asistenta pedagoga, aniž by tím současně zřídil místo asistenta pedagoga. Zřízení pracovního
místa pro asistenta pedagoga (včetně vymezení jeho rozsahu) náleží podle §16 odst. 9 školského
zákona do pravomoci ředitele školy. Žaloba však nesměřovala proti takovému rozhodnutí ředitele
školy.
III.
[7] Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností podle §103
odst. 1 písm. a), b) a e) s. ř. s. Soud podle něj nesprávně uvedl, že se vzdělává ve třídě 1. A
jako žák se speciálními vzdělávacími potřebami. Stěžovatel ve skutečnosti chodí do 6. třídy.
Výrok žalovaného v napadeném souhlasu, že souhlasí s převedením funkce asistenta pedagoga
do třídy 1. A, se týkal osoby odlišné od stěžovatele. Stěžovatele se týkal pouze výrok napadeného
souhlasu, že příspěvek na plat asistenta pedagoga bude poskytnut pro úvazek 0,29.
[8] Stěžovatel nesouhlasil s názorem krajského soudu, že ani jeden z napadených aktů
žalovaného nesměřuje proti stěžovateli a že se jimi nezakládají, nemění, neruší ani neurčují
jeho práva a povinnosti. Soud se nijak nezabýval reálnými důsledky napadených aktů
na stěžovatelův život.
[9] Napadené usnesení je v rozporu se stěžovatelovým právem na vzdělání a právem
nebýt diskriminován. Škola je povinna zajistit stěžovatelovi podmínky nezbytné pro jeho řádné
vzdělávání, a to na základě §16 odst. 6 školského zákona. K zajištění těchto podmínek může
ředitel školy na základě §16 odst. 9 školského zákona zřídit funkci asistenta pedagoga. Kraj
má na základě §161 školského zákona povinnost zajistit finanční prostředky na účely podle §160
odst. 1 písm. c) školského zákona, tedy i na platy asistentů pedagoga v rámci kraje. Krajský úřad
je zároveň povinen vyčlenit část finančních prostředků od ministerstva pro řešení zvláštních
věcných okruhů a zvláštní pozornost má věnovat zejména funkci asistenta pedagoga,
a to na základě čl. II. Směrnice MŠMT čj. 28786/2005-45 ve znění Směrnice 27985/2007-26.
[10] Stěžovatelův případ je zjevnou diskriminací, neboť na rozdíl od ostatních dětí je nucen
platit za výuku v rámci povinné školní docházky, která je pro děti bez zdravotního postižení
zajištěna bezplatně. Pokud bude stěžovatel ponechán bez odpovídající podpory asistenta, hrozí,
že se jeho školní výsledky výrazně zhorší. Stěžovatel poukázal na související ustanovení Listiny
základních práv a svobod a Úmluvy OSN o lidských právech. Také odkázal na čl. 24 odst. 2
Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením, podle kterého mají smluvní státy
zajistit, aby osoby se zdravotním postižením nebyly vyloučeny z důvodu svého postižení
ze všeobecné vzdělávací soustavy a aby děti se zdravotním postižením nebyly z důvodu svého
postižení vyloučeny z bezplatného a povinného základního nebo středního vzdělávání. Úmluva
OSN o právech osob se zdravotním postižením klade v čl. 24 odst. 2 důraz také na povinnost
státu poskytnout osobě se zdravotním postižením tzv. přiměřené úpravy podle jejích
individuálních potřeb a nezbytnou podporu umožňující její účinné vzdělávání. Žalovaný uznal
příspěvek na práci asistenta pedagoga pouze v rozsahu 9 hodin týdně, což je zcela nedostačující.
Speciální pedagogické centrum totiž doporučilo stěžovateli asistenci v rozsahu 31 hodin týdně.
IV.
[11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že vydal souhlas se zřízením funkce
asistenta pedagoga i pro stěžovatele. Pouze jako doplňující informaci uvedl, o jakou částku bude
zvýšen rozpočet školy. Tuto informaci však nelze brát jako omezení asistence, protože
financování asistenta pedagoga je plně záležitostí školy. Žalovaný postupoval při vydávání
souhlasu podle správního řádu. Souhlas není rozhodnutím o právech a povinnostech, nýbrž
jiným správním úkonem podle §158 odst. 1 správního řádu. Žalovaný se seznámil s rozpočtem
školy, ze kterého vyplývalo, že škola má dostatek finančních prostředků na platy pedagogů,
a tudíž i na zvýšení financování úvazku asistenta pedagoga. Žalovaný také upozornil ředitele školy
na nabídku ministerstva „EU peníze školám“, kterou ředitel nevyužil.
[12] Žalovaný považuje stěžovatelovy potřeby za saturované, neboť stěžovatel při svém
postižení zvládá běžné školní učivo s výborným prospěchem. I přesto žalovaný financuje
podporu asistenta pedagoga nadnormativně. Souhlas se zřízením funkce asistenta pedagoga
nezakládá povinnost krajského úřadu tuto funkci financovat. Škola má možnost pokrýt tyto
náklady i z jiných zdrojů podle §160 odst. 6 školského zákona.
V.
[13] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] V projednávané věci stěžovatel uplatnil důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. a), b) a e) s. ř. s., avšak s ohledem na charakter přezkoumávaného soudního rozhodnutí
je dán toliko důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Tento důvod
je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem speciálním.
[16] První stěžovatelova námitka směřovala proti tomu, že krajský soud v rekapitulační části
rozhodnutí nesprávně uvedl, že se stěžovatel vzdělává ve třídě 1. A Základní školy Š. V důsledku
záměny skutkových okolností měl krajský soud nesprávně dovodit, že žalovaný stěžovateli
vyhověl. Krajský soud se však vůbec nezabýval tím, zda a do jaké míry žalovaný stěžovateli
vyhověl. Zaměřil se výhradně na to, zda byla podaná žaloba přípustná a zda žalobou napadené
rozhodnutí podléhá přezkumu ve správním soudnictví. Dospěl k závěru, že tomu tak není.
Námitka stěžovatele tedy není důvodná. Lze rozumět tomu, že matka stěžovatele brojí proti
převedení funkce asistenta pedagoga do první třídy základní školy, kde se vzdělává jiný žák se
speciálními vzdělávacími potřebami. Nic to však nemění na míře uvedených důvodů týkajících se
právní povahy zřizování této funkce a způsobu jejího financování.
[17] Stěžovatel dále namítl, že napadené správní akty přímo zasáhly do jeho práv, neboť reálně
ovlivnily jeho život. Byl proto oprávněn se proti nim bránit správní žalobou. Ze správního spisu
vyplývá, že žalovaný souhlasil se zřízením místa asistenta pedagoga pro třídu 6. B,
kterou stěžovatel navštěvoval v období 1. 9. 2012 – 31. 8. 2013, a to již souhlasem ze dne
12. 6. 2012, čj. KUOK/53346/2012. Současně stanovil výši příspěvku na plat asistenta pedagoga
ve výši 0,29 úvazku. Ve správních aktech, které následovaly po souhlasu ze dne 12. 6. 2012,
se žalovaný ve vztahu ke stěžovateli zabýval pouze výší příspěvku na asistentův plat. Neshledal
přitom důvody pro zvýšení příspěvku, mj. s poukazem na to, že ve vyšších školních ročnících
se předpokládá postupné omezování asistenční služby v souladu s věkovým i sociálním
osamostatňováním žáků.
[18] Nejvyšší správní soud nepochybuje, vzhledem k obsahu správního spisu, o vhodnosti
asistenta pedagoga pro potřeby stěžovatele. Nejvyšší správní soud si je taktéž vědom,
že stěžovatel je ve smyslu §16 odst. 1 školského zákona žákem se speciálními vzdělávacími
potřebami a že §16 odst. 6 školského zákona stěžovateli zaručuje právo na vzdělání, jehož obsah,
formy a metody budou odpovídat jeho vzdělávacím potřebám a možnostem, stejně jako právo
na vytvoření nezbytných podmínek, které toto vzdělávání umožní, a právo na poradenskou
pomoc ze strany školy a školského poradenského zařízení.
[19] Je však třeba zdůraznit, že služba asistenta pedagoga představuje pouze jedno z řady
podpůrných opatření při vzdělávání žáků se zdravotním postižením (srov. §1 odst. 3 vyhlášky
č. 73/2005 Sb., o vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami a dětí,
žáků a studentů mimořádně nadaných, dále jen „vyhláška č. 73/2005 Sb.“). Nejvyšší správní soud
považuje za zásadní, že na zřízení asistenta pedagoga ve vztahu ke konkrétnímu dítěti není právní
nárok. Tento předpoklad je velmi podstatný při úvaze, zda mohla být vydáním souhlasu dotčena
veřejná subjektivní práva. Ředitel školy je oprávněn, nikoli povinen, zřídit funkci asistenta
pedagoga. Tato funkce se zřizuje pro školní třídu nebo studijní skupinu, ve které se vzdělává dítě
se speciálními vzdělávacími potřebami, nikoli pro konkrétního žáka (srov. spojení může zřídit
funkci asistenta pedagoga v §16 odst. 9 školského zákona). Ředitel školy tedy může zvolit i jiná
podpůrná opatření k zajištění podmínek pro stěžovatelovo vzdělávání, než je zřízení místa
asistenta pedagoga. Ke zřízení funkce asistenta pedagoga je zároveň nezbytný souhlas krajského
úřadu (srov. §16 odst. 10 školského zákona).
[20] Podmínku souhlasu krajského úřadu se zřízením místa pedagogického asistenta nelze
ztotožňovat s otázkou financování tohoto pracovního místa. Z žádného ustanovení školského
zákona nevyplývá, že prostředky ze státního rozpočtu poskytované krajským úřadem jsou
jediným způsobilým zdrojem financování pracovního místa pedagogického asistenta. Školský
zákon řediteli nezakazuje zřídit pracovní místo pedagogického asistenta s vyšším úvazkem,
než který vyplývá z výše příspěvku poskytnutého krajským úřadem. Finanční prostředky jdoucí
nad rámec prostředků ze státního rozpočtu může škola hradit z jiných zdrojů, zejména z vlastních
příjmů, prostředků zřizovatele či jiných osob (srov. §160 odst. 6 školského zákona).
[21] Zároveň je třeba zdůraznit, že úkolem správního soudnictví je poskytovat ochranu
výhradně veřejným subjektivním právům (srov. §2 s. ř. s.). Veřejná subjektivní práva jsou práva
osob založená v právních normách, která umožňují, a současně chrání, určité chování osoby
ve vztazích k subjektům veřejné správy.
[22] Pravomoc k vydání konečného rozhodnutí o zřízení místa pedagogického asistenta
má ředitel školy, a to včetně rozhodnutí o výši jeho úvazku a způsobu jeho financování.
Stěžovatel však brojí proti aktům, kterými žalovaný vyjádřil svůj souhlas se zřízením místa
pedagogického asistenta, nikoli proti rozhodnutí ředitele školy o zřízení či nezřízení tohoto
pracovního místa. Nezbývá než přisvědčit krajskému soudu v tom, že souhlas krajského úřadu
se zřízením funkce asistenta pedagoga působí mezi krajským úřadem a ředitelem školy
a nezasahuje do veřejných subjektivních práv konkrétního žáka.
[23] Ač se to může jevit příkré, ani z §16 odst. 6 školského zákona, ani z jiných ustanovení
platných právních předpisů nevyplývá veřejné subjektivní právo stěžovatele na služby asistenta
pedagoga. Tato služba je pouze jedním z možných podpůrných opatření. Napadené správní akty
tedy samy o sobě nemohly zasáhnout do žádného stěžovatelova subjektivního veřejného práva.
[24] Stěžovatel rovněž namítl, že je postupem žalovaného diskriminován a zkrácen na svém
právu na vzdělání, neboť je okolnostmi nucen přispívat na služby pedagogického asistenta
částkou 2000 Kč měsíčně, ačkoli má ústavně zaručené právo na bezplatné vzdělání na základní
škole, a jiní spolužáci tuto částku vynakládat nemusí.
[25] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že zdravotní stav stěžovatele mu zakládá právo
na přiměřenou úpravu ve vzdělávání ve smyslu §16 odst. 6 školského zákona. Již ale bylo řečeno,
že jeho právo na vzdělávání nemusí, ale toliko může být realizováno prostřednictvím asistenta
pedagoga (viz §16 odst. 9 školského zákona). Právo jednotlivce na vzdělání zakotvené čl. 33
odst. 1 Listiny základních práv a svobod vyžaduje pozitivní konání státu, které ovšem není
neomezené. Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 32/95, uvedl, že pojmový
znak „právo na vzdělání" je sám o sobě vágní, neboť s tímto jen všeobecně formulovaným
právem je spojen nespočet sociálních aspektů a účelů, a to mnohdy rozdílné sociální kvality
a sociálního dopadu. Jakkoliv lze právo na vzdělání vnímat relativně široce, domáhat se jej lze
v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod pouze v mezích zákonů,
které jej provádějí. Právě ze školského zákona ani jej provádějících předpisů nelze dovodit,
že by stěžovateli svědčil právní nárok na přidělení asistenta pedagoga. Z kasační stížnosti
pak nevyplývá ani to, že by mu byl upírán přístup ke vzdělání a ani to, že by byl stěžovatel
v tomto ohledu jakkoliv diskriminován. Stěžovatel ostatně ani neprokázal, že by úroveň jeho
vzdělávání bez pomoci asistenta pedagoga se snížila natolik, že by to mohlo představovat
odepření ústavně garantovaného práva na vzdělání, příp. svévolné či neodůvodněné rozdílné
zacházení s jinými žáky.
[26] Projednávaná kasační stížnost se týká souhlasu žalovaného ze dne 2. 7. 2012 a přípisu
ze dne 25. 9. 2012. Za této situace se Nejvyšší správní soud nemohl věcně zabývat otázkou
ústavnosti požadavku, aby stěžovatel, resp. jeho rodiče, finančně přispíval na služby
pedagogického asistenta. Měsíční výdaj ve výši 2000 Kč jistě může představovat významnou
položku rodinného rozpočtu. Nelze ale odhlédnout od toho, že touto námitkou stěžovatel brojil
přímo proti obsahu napadených správních aktů, nikoli proti důvodům usnesení krajského soudu
o odmítnutí žaloby. Tato námitka by mohla mít případně místo teprve tehdy, pokud by soud
dospěl k závěru, že žalobou napadeným rozhodnutím zasáhl krajský úřad přímo do veřejných
subjektivních práv stěžovatele. Tak tomu však nebylo.
[27] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl
jako nedůvodnou.
[28] Nejvyšší správní soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
protože mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. října 2013
JUDr. Jan Passer
předseda senátu