ECLI:CZ:NSS:2014:10.AS.38.2014:41
sp. zn. 10 As 38/2014 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Miloslava Výborného a Naděždy Řehákové v právní věci žalobce: Statutární město
Liberec, se sídlem nám. Dr. E. Beneše 1/1, Liberec, zast. Mgr. Davidem Hejzlarem, advokátem
se sídlem 1. máje 97, Liberec, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 20. 6. 2012,
č. j. ÚOHS-R133/2011/VZ-7122/2012/310/MMl, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 2. 2014, č. j. 62 Af 80/2012 – 84,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 2. 2014, č. j. 62 Af 80/2012 – 84,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí
předsedy stěžovatele ze dne 20. 6. 2012, č. j. ÚOHS-R133/2011/VZ-7122/2012/310/MMl
(dále jen „rozhodnutí předsedy stěžovatele“). Uvedeným rozhodnutím předseda stěžovatele
zamítl žalobcem podaný rozklad proti rozhodnutí stěžovatele ze dne 27. 5. 2011,
č. j. ÚOHS-S300/2009/VZ-4125/2010/520/JHl (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“),
kterým stěžovatel shledal, že se žalobce dopustil správního deliktu podle ustanovení §120 odst. 1
písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění platném pro projednávanou
věc (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), a za tento delikt žalobci uložil pokutu ve výši
300 000 Kč.
II. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
[2] Stěžovatel na základě zjištění z kontrolního protokolu ze dne 10. 7. 2009,
č. j. K1/2009-8593/2009/540/RDe, zahájil se žalobcem správní řízení ve věci možného
spáchání správního deliktu. V průběhu tohoto řízení stěžovatel zjistil, že žalobce při přípravách
na Mistrovství světa v klasickém lyžování v roce 2009 (dále jen „MS 2009“) rozdělil
projekt na vybudování metropolitní sítě města Liberce na šest různých etap, které zadal
jako tyto samostatné veřejné zakázky:
• Zakázka „MS 2009 – Metropolitní síť města Liberce – I. etapa“: vybudování podzemní
trasy pro optické kabely spojující Liberec s areálem na Ještědu.
• Zakázka „MS 2009 – Metropolitní síť města Liberce – II. etapa“: vybudování trasy
pro optické kabely, spojující Liberec s areálem Vesec, částečně vedoucí po mostních
konstrukcích a vedeních vysokého napětí.
• Zakázka „MS 2009 – Metropolitní síť města Liberce – III. etapa“: revize existujících tras
pro vedení optických kabelů, vybudování propojení všech tras.
• Zakázka „MS 2009 – Metropolitní síť města Liberce – IV. etapa“: položení optických
kabelů ve všech trasách vybudovaných a zrevidovaných v etapách I. – III.
• Zakázka „MS 2009 – Metropolitní síť města Liberce – V. etapa“: vybudování
infrastruktury v areálech Ještěd a Vesec a osazení tras aktivními prvky včetně zařízení
pro provoz bezdrátové sítě.
• Zakázka „MS 2009 – Metropolitní síť města Liberce – VI. etapa“: zřízení paralelní
rádiové komunikační sítě.
[3] Výrokem I. prvostupňového rozhodnutí stěžovatel vyslovil, že žalobce v případě
etap I. - IV. nedodržel zákonný postup dle ustanovení §13 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách,
neboť tyto veřejné zakázky neměly být zadány samostatně jako podlimitní, ale měly být zadány
jako zakázka jediná z důvodu věcné, místní i časové souvislosti mezi nimi. Tím se žalobce
dopustil správního deliktu dle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách,
za což mu byla výrokem II. uložena pokuta ve výši 300 000 Kč. Výrokem III. prvostupňového
rozhodnutí stěžovatel dále konstatoval, že v případě etap V. – VI. nebyla skutková podstata
deliktu naplněna.
[4] Žalobce podal proti výrokům I. a II. tohoto rozhodnutí stěžovatele včas rozklad,
jímž namítal, že projekt metropolitní sítě města Liberce nebyl určen pouze pro konání MS 2009,
nýbrž také i k jejímu následnému využívání. Pokud tedy stěžovatel tvrdí, že jednotícím
účelem etap I. – IV. bylo konání MS 2009, nemá pravdu, neboť metropolitní síť má trvalou
funkci. Stěžovatel se dle rozkladových námitek nevypořádal se všemi tvrzeními žalobce,
k nimž pouze uvedl, že je nemůže akceptovat. Žalobce namítal, že nebylo možné vytvořit
zakázku, která by sloučila všechny čtyři etapy dohromady, o čemž svědčí i fakt, že ke každé
zakázce byl vybrán jiný dodavatel. Podle žalobce byly první tři etapy čistě stavebního charakteru
a poslední tři etapy technologického charakteru, přičemž jejich plnění nelze ztotožňovat.
Žalobce také nesouhlasil s hodnocením stěžovatele, že věcná souvislost namítaných etap je dána
také jednotným CPV kódem. Těchto kódů je omezené množství. Je proto vždy nutné zvolit
CPV kód svým obsahem nejbližší. Při zkoumání předmětu plnění tak nelze vycházet
z CPV kódů, ale pouze ze slovního popisu předmětu plnění. Etapa IV. měla navíc odlišný
CPV kód od prvních tří etap. Všechny čtyři realizované zakázky mají odlišný předmět plnění
a jsou na sobě funkčně nezávislé, což dokládají odborná vyjádření znalců, s nimiž se stěžovatel
nevypořádal dostatečně. K posouzení časové a místní souvislosti přistoupil stěžovatel značně
zjednodušujícím způsobem. Časová souvislost není podle žalobce dána pouze skutečností,
že na sebe předmětné veřejné zakázky navazují. Posuzoval-li stěžovatel místní souvislost
pouze z hlediska konání MS 2009, pak je jeho závěr též nedostatečně podložený. Žalobce
také namítal nesprávný výpočet pokuty, neboť ta měla být vypočtena z ceny zakázek bez daně
z přidané hodnoty. Výše pokuty je dle žalobce značně nepřiměřená, neodpovídá jeho finančním
poměrům a při jejím stanovení nebylo přihlédnuto k polehčujícím okolnostem.
[5] Předseda stěžovatele rozklad jako nedůvodný zamítl a prvostupňové rozhodnutí
potvrdil. Podle rozhodnutí předsedy stěžovatele měl žalobce zakázky na etapy I. – IV. zadat
jako jedinou veřejnou zakázku v přísnějším zákonném režimu a nikoli v podlimitním řízení.
K námitkám ohledně použití CPV kódů předseda stěžovatele uvedl, že stěžovatel nevycházel
pouze z těchto kódů, ale především z jednotícího účelu veřejných zakázek na první čtyři etapy
vybudování metropolitní sítě. Tímto účelem bylo pořádání MS 2009. Etapy I. – III. přitom měly
přípravný charakter pro IV. etapu. Jednotlivé etapy výstavby metropolitní sítě jsou nedělitelným
funkčním celkem. Věcná, časová i místní souvislost je určena pořádáním MS 2009 v Liberci
a přilehlých areálech Ještěd a Vesec. Pokuta byla přiměřená a vypočtená správně, neboť zákon
o veřejných zakázkách vychází z ceny včetně daně z přidané hodnoty.
III. Řízení před krajským soudem
[6] Proti rozhodnutí předsedy stěžovatele podal žalobce dne 27. 8. 2012 žalobu dle části třetí,
hlavy II, dílu 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění
(dále jen „s. ř. s.“), která se obsahově shodovala s podaným rozkladem. Navíc žalobce uplatnil
námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Zpochybňoval také, že by se do řízení
o jedné zakázce sestávající ze všech čtyř etap přihlásilo více dodavatelů, neboť mu není znám
jediný dodavatel, který by v takovém případě splňoval všechny kvalifikační předpoklady.
Součástí žaloby byl i návrh žalobce na moderaci pokuty.
[7] Krajský soud žalobě vyhověl. Z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že se krajský
soud ztotožnil s pojetím CPV kódů, jak jej nastínil žalobce. Tyto kódy neobsahují všechna
myslitelná plnění a slouží spíše pro orientační a statistické účely. Tento argument podle krajského
soudu neobstojí za situace, kdy CPV kód u veřejné zakázky na IV. etapu je jiný. Krajský soud
nezpochybnil, že u všech čtyř zakázek byl splněn jednotný účel, tj. jejich realizace pro účely
pořádání MS 2009. Stěžovatel se však nedostatečně vypořádal s věcnou souvislostí plnění
namítaných etap výstavby metropolitní sítě, neboť všechny nejsou ryze stavebního charakteru.
Pouhé zhodnocení, že se jedná o stavební věci, není dostatečné, neboť takovou charakteristikou
lze obsáhnout neurčité množství zakázek. Jde-li o plnění poptávaná za účelem zajištění MS 2009,
pak dle krajského soudu nemůže tento argument obstát za situace, kdy mezi jednotlivými
plněními existují věcné odlišnosti. Žalobce v průběhu správního řízení opakovaně upozorňoval
na rozdíly mezi jednotlivými plněními, s čímž se předseda stěžovatele nevypořádal. Stěžovatel
se také nezabýval namítanou skutečností, že každou zakázku vyhrál jiný dodavatel s jiným
předmětem činnosti a jinými kvalifikačními předpoklady. Závěry z odborných posudků
předložených žalobcem se taktéž stěžovatel nezabýval a pouze je odmítl s odkazem
na svou úvodní premisu, že všechna plnění byla poptávána za účelem zajištění MS 2009.
Závěr stěžovatele o tom, že etapy I. – IV. výstavby metropolitní sítě města Liberce měly být
shrnuty do jedné zakázky, proto dle krajského soudu neobstojí bez bližšího rozboru a vypořádání
namítaných odlišností jednotlivých plnění a náležitého odůvodnění. Vzhledem k tomu, že krajský
soud shledal věcnou souvislost mezi plněními etap I. – IV. nedostatečně zdůvodněnou, nezabýval
se již dalšími žalobními námitkami.
IV. Kasační stížnost
[8] Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel včas podanou kasační stížností z důvodů
dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Stěžovatel je přesvědčen, že krajský soud otázku věcné souvislosti namítaných plnění
neposoudil správně. Žalobce coby zadavatel měl veřejné zakázky na etapy I. – IV. zadat
jako jedinou zakázku, neboť předmětná plnění spolu věcně, časově a místně souvisejí.
Podle stěžovatele je pro posouzení věcné souvislosti zásadní účel, pro který byla plnění zadávána.
Účelem realizace předmětných zakázek bylo pořádání MS 2009. Za tímto účelem jsou všechna
plnění realizována jako funkční celek ekonomický i technický. Je tedy dle stěžovatele otázkou,
zda by žalobce předmětná plnění poptával nebýt MS 2009. Věcná souvislost plnění dále vyplývá
ze skutečnosti, že zakázky na etapy I. – III. byly přípravnými stavebními pracemi pro umístění
optických kabelů v etapě IV. Tomu odpovídají i stejné CPV kódy u prvních tří etap.
Stěžovatel je dále přesvědčen, že se v bodě 43. prvostupňového rozhodnutí dostatečně vypořádal
s předloženými odbornými vyjádřeními ohledně funkční nezávislosti jednotlivých plnění.
Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, neboť se nezabýval otázkou místní a časové souvislosti
namítaných plnění.
[10] Žalobce svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[11] Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
jsou v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[12] Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení
před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, které mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený
rozsudek z těchto důvodů, přičemž přihlédl k námitce nepřezkoumatelnosti uplatněné
stěžovatelem, a vyvodil z nich následující závěry.
[13] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v tom, že se krajský soud
vypořádával pouze s námitkou týkající se věcné souvislosti veřejných zakázek na etapy I. – IV.
výstavby metropolitní sítě města Liberce, ale nezabýval se potom již dalšími žalobními námitkami.
[14] Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 – 74 (dostupném na www.nssoud.cz, stejně jako veškerá dále citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), konstatoval, že důvod nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
odvolacího orgánu posuzujícího více oddělitelných skutkových nebo právních otázek může být
dán i pouze ve vztahu k některým z nich. Ostatní oddělitelné skutkové nebo právní otázky
krajský soud přezkoumá vždy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci.
V posuzovaném případě krajský soud skutečně vypořádal pouze žalobní námitku směřující
proti věcné souvislosti plnění předmětných veřejných zakázek. Ostatními uplatněnými námitkami
se přitom nezabýval. Otázka časové a místní souvislosti mezi jednotlivými plněními veřejných
zakázek na etapy I. – IV. tak zůstala nezodpovězena a zůstala spornou. Žalobce uvedl konkrétní
důvody, pro které místní i časovou souvislost zpochybnil, například zdůraznil rozdílnost území
areálu Ještědu a Vesce, dovozoval časovou prodlevu v řádu několika měsíců mezi jednotlivými
etapami zakázky. Podle Nejvyššího správního soudu tyto námitky představují oddělitelné
právní otázky, které mají pro další řízení ve věci značný význam. Krajský soud se podrobně
vyjádřil k důležitosti posouzení věcné souvislosti zakázek, dovodil, že byla provedena
nedostatečně a uložil ji žalovanému provést znovu. Přestože v žalobě byly vzneseny námitky
i proti nesprávnému posouzení souvislosti časové a místní, těmito námitkami se krajský soud
nezabýval s odůvodněním, že není-li prokázána věcná souvislost zakázek, nelze závěr
o totožnosti veřejné zakázky dovodit ze souvislosti časové a místní. S tímto závěrem lze souhlasit,
avšak, jak je uvedeno níže, není důvodem pro neposouzení výše zmíněných žalobních námitek.
[15] Stěžovatel je v souladu s právním názorem krajského soudu povinen nově posoudit
věcnou souvislost jednotlivých etap veřejné zakázky, aniž by bylo předestíráno, s jakým
výsledkem. Je tedy nutno předpokládat stejnou pravděpodobnost výsledku pozitivního
či negativního posouzení této otázky. Pokud by stěžovatel na základě doporučeného algoritmu
posouzení dospěl opět k závěru o věcné souvislosti etap zakázky, bylo by ve věci podstatné, zda
jsou naplněny i další znaky souvislosti, tj. časové a místní. V případě nesplnění těchto znaků by
naopak nebylo relevantní, že je dána věcná souvislost jednotlivých částí zakázky - totožnost
zakázky by nebylo možno konstatovat. Je tedy zřejmé, že k závěru o totožnosti zakázky musí být
kumulativně splněny znaky věcné, místní i časové souvislosti, přičemž jejich posouzení
je individuální a nedostatek každé z nich brání finálnímu vyhodnocení zakázky jako jednoho
celku. Bylo by nepřípustné, aby krajský soud v řízení o případné žalobě proti novému rozhodnutí
stěžovatele, po osvědčení věcné souvislosti etap zakázky přezkoumal časovou a místní souvislost,
konstatoval jejich absenci a napadené rozhodnutí z tohoto důvodu zrušil, přestože shodná
námitka byla vznesena již v původní žalobě.
[16] Z těchto důvodů dospěl Nejvyšší správní soud v obdobných případech v minulosti
(např. rozsudek sp. zn. 9 As 3/2010 ze dne 29. 4. 2010) k závěru, že nevypořádal-li se krajský
soud s některou z uplatněných námitek a tato námitka je ve smyslu výše citovaného usnesení
rozšířeného senátu oddělitelná, založil tím nepřezkoumatelnost svého rozhodnutí. Stěžovatel
je vystaven povinnosti vydat rozhodnutí o rozkladu znovu, avšak v pochybnostech,
zda zpochybněné závěry ohledně časové a místní souvislosti obstojí. Vzhledem k tomu,
že žalobce s nimi již jednou vyslovil nesouhlas, lze očekávat, že zůstane-li rozhodnutí
v těchto částech stejného znění, bude opět předmětem přezkumu ve správním soudnictví.
Takový stav je v rozporu s principem rychlosti a efektivity řízení, snižuje právní jistotu
účastníků a dle názoru Nejvyššího správního soudu jej nelze aprobovat. Nejvyšší správní
soud proto shledal napadený rozsudek v části, v níž se krajský soud nevypořádal s námitkami
proti časové a místní souvislosti plnění v předmětných etapách výstavby metropolitní sítě města
Liberce, nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Ve zbývající části je napadený rozsudek
krajského soudu přezkoumatelný.
[17] Nejvyšší správní soud se dále zabýval meritorním přezkumem napadeného rozsudku.
[18] Stěžovatel je přesvědčen, že rozhodnutí jeho předsedy je přezkoumatelné. Namítal,
že pro posouzení věcné souvislosti namítaných plnění je zásadní a postačující účel, za kterým byla
tato plnění v rámci veřejných zakázek poptávána. Věcná souvislost dle stěžovatele vyplývá
z toho, že předmětná plnění představují jeden funkční celek určený pro pořádání MS 2009.
U tří z nich jsou navíc stejné CPV kódy. Vypořádal se dle svého názoru dostatečně i s žalobcem
přednesenými odbornými vyjádřeními.
[19] Nejvyšší správní soud považuje na nutné nejprve zdůraznit, že v posuzované věci bylo
krajským soudem rozhodnutí předsedy stěžovatele zrušeno z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti,
neboť se nevypořádalo se žalobcem tvrzenými odlišnostmi plnění v jednotlivých etapách
výstavby metropolitní sítě. Krajský soud v tomto ohledu vyslovil, že účel namítaných veřejných
zakázek byl nepochybně shodný a na posouzení věcné souvislosti mezi jednotlivými plněními
má nesporně vliv. Nicméně bez náležitého vypořádání žalobcem předestřených odlišností
mezi těmito plněními a náležitého zdůvodnění nelze pouze na základě jednotícího účelu
zadávaných zakázek dovodit věcnou souvislost mezi nimi. S tímto závěrem se Nejvyšší správní
soud ztotožnil. Z uvedených důvodů se krajský soud tedy meritornímu přezkumu rozhodnutí
předsedy stěžovatele nevěnoval.
[20] Žalobce coby zadavatel veřejných zakázek se dle stěžovatele dopustil správního deliktu
dle ustanovení §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách tím, že nedodržel postup
stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tento postup podstatně ovlivnil
nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a s vybraným uchazečem uzavřel smlouvu.
Nedodržení postupu stanoveného zákonem o veřejných zakázkách stěžovatel spatřoval
v porušení ustanovení §13 odst. 3 tohoto zákona, podle něhož zadavatel nesmí rozdělit předmět
veřejné zakázky tak, aby tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity
stanovené zákonem. Žalobce tak dle stěžovatele uměle rozdělil zakázky na etapy I. – IV. výstavby
metropolitní sítě města Liberce tak, aby je mohl zadat v jednodušších podlimitních řízeních.
[21] Problematikou rozdělování veřejných zakázek a vzájemné souvislosti jejich plnění
se zabýval Nejvyšší správní senát v rozsudku ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 Afs 198/2006 – 69,
v němž vyslovil, že zadáním jedné veřejné zakázky, spočívající v plnění stejného
nebo srovnatelného druhu, je nutno rozumět i souhrn jednotlivých zadání určitých relativně
samostatných plnění, týkají-li se tato zadání plnění spolu úzce souvisejících zejména z hledisek
místních, urbanistických, funkčních, časových nebo technologických. Z uvedeného vyplývá,
že veřejnou zakázku nelze rozdělit na menší veřejné zakázky, pokud plnění těchto zakázek
spolu z výše vyjmenovaných hledisek souvisejí. Závěry o těchto souvislostech však musí být
správním orgánem náležitě zdůvodněny. V citovaném rozsudku vyslovený závěr se sice vztahoval
k dřívějšímu zákonu o veřejných zakázkách (zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných
zakázek), nicméně východiska zde uplatněná lze aplikovat i na právě projednávaný případ
z důvodu podobnosti a stejného účelu použitých právních úprav. Ke stejnému závěru dospěl
Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 15. 12. 2010, č. j. 2 Afs 55/2010 – 173.
[22] Stěžovatel uložil žalobci sankci za správní delikt, neboť shledal, že veřejné zakázky
na etapy I. – IV. výstavby metropolitní sítě města Liberce spolu věcně, časově i místně souvisejí.
Nejvyšší správní soud se vzhledem k uplatněným kasačním námitkám zabýval pouze
otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí, tj. zda byly závěry stěžovatele ohledně věcné souvislosti
mezi namítanými plněními dostatečně prokázané a zdůvodněné.
[23] Žalobce ve správním řízení tvrdil a odbornými vyjádřeními podrobně dokládal odlišnosti
jednotlivých plnění, na jejichž základě dospěl k závěru, že se jedná o natolik rozdílná plnění,
že nemusela být zadávána jako jediná veřejná zakázka. Rozdíl mezi prvními dvěma etapami
například žalobce dovozoval ze skutečnosti, že druhá trasa pro optické kabely vedla do jiného
areálu a nevedla pouze v zemi jako první trasa, nýbrž byla zasazena i do mostních
konstrukcí a do vedení vysokého napětí. Ve třetí etapě mělo dojít pouze k revizi již existujících
tras a k dílčím propojením. Trasa čtvrtá pak spočívala v položení optických kabelů ve všech dříve
zbudovaných a revidovaných trasách. Žalobce také namítal, že se stěžovatel vůbec nezabýval
skutečností, že na každou zakázku byl vybrán jiný dodavatel a že vybraní dodavatelé měli rozdílné
kvalifikační předpoklady a jiný předmět činnosti.
[24] Předseda stěžovatele i stěžovatel však ve vztahu k tvrzením žalobce ve svých
rozhodnutích pouze konstatovali, že namítaná plnění spolu věcně souvisela, neboť byla
všechna zadávána v rámci veřejných zakázek za jednotícím účelem pořádání MS 2009,
bez čehož by metropolitní síť v Liberci nevznikla. Z tohoto důvodu se jedná o jeden funkční
celek. Se žalobcem předloženými odbornými vyjádřeními se předseda stěžovatele vypořádal
tak, že je s odkazem na jednotný účel předmětných zakázek považoval za nerelevantní.
S takovýmto postupem správního orgánu se však nelze ztotožnit. Nejvyšší správní soud setrvale
judikuje (srov. např. rozsudek ze dne 23. 7. 2008, čj. 3 As 51/2007 – 84), že pokud se správní
orgán v rozhodnutí o opravném prostředku nevypořádá se všemi námitkami, které v něm byly
uplatněny, způsobuje to nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v nedostatku jeho důvodů.
Vrchní soud v Praze dále rozsudkem ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/1992 – 23, dovodil,
že z odůvodnění správního rozhodnutí musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky
účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí,
proč považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně
provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil
při hodnocení důkazů. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje pouze obecný odkaz
na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými,
je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí. Pouze náležité
odůvodnění je zárukou, že nebylo rozhodováno v důsledku libovůle správního orgánu
a že rozhodnutí bude potenciálně možné přezkoumat prostřednictvím žaloby ke správnímu
soudu.
[25] Pokud tedy žalobce v obou stupních předestřel věcnou a detailní argumentaci,
na jejímž základě dovozoval odlišnosti jednotlivých prostřednictvím veřejných zakázek
zadávaných plnění, pak bylo v souladu s výše uvedenou judikaturou povinností stěžovatele
se se všemi relevantními tvrzeními náležitě vypořádat a uvést k nim ucelené odůvodnění.
Odkaz předsedy stěžovatele na skutečnost, že všechna plnění byla poptávána za účelem pořádání
MS 2009, proto nelze v tomto ohledu považovat za dostačující. K posouzení věcné souvislosti
předmětných veřejných zakázek je zapotřebí posoudit nejen stránku účelu (která zcela jistě hraje
důležitou roli), ale také stránku technologickou a funkční (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 Afs 198/2006 – 69). Stěžovatel se v tomto ohledu nevyjádřil
k námitkám žalobce, podle nichž bylo pro každou veřejnou zakázku zapotřebí jiné kvalifikace,
ani ke skutečnosti, že předmětné veřejné zakázky na čtyři etapy výstavby metropolitní sítě vyhráli
tři různí dodavatelé s různými předměty činnosti. Především se však měl stěžovatel věnovat
žalobcem nastíněnými odlišnostmi mezi jednotlivými plněními, což neučinil. Jak správně
poznamenal krajský soud, jednotící účel předmětných veřejných zakázek ještě nenasvědčuje
splnění hlediska totožnosti či obdobnosti samotných plnění.
[26] Postup, jakým se stěžovatel zabýval předloženými odbornými vyjádřeními znalce z oboru
kybernetika a výpočetní technika a autorizovaného technika oboru pozemní stavby, zdejší soud
považuje taktéž za nedostatečný. Předseda stěžovatele se ve svém rozhodnutí s touto námitkou
vypořádal odkazem na prvostupňové rozhodnutí, v němž je uvedeno, že stavebně-technická
samostatnost předmětných plnění není podstatná vzhledem k tomu, že všechna tato plnění jsou
součástí budované metropolitní sítě, která vznikla za jediným účelem, kterým je pořádání
MS 2009. Pokud se však stěžovatel nezabýval řádně již výše uvedenými argumenty žalobce
ohledně věcné souvislosti zadávaných veřejných zakázek, pak tento závěr stěžovatele nemůže
bez dalšího obstát, neboť se opětovně jenom odkazuje na jednotící účel plnění poptávaných
ve veřejných zakázkách na etapy I. – IV. výstavby metropolitní sítě města Liberce.
[27] V kasační stížnosti stěžovatel dále uvádí, že věcná souvislost jednotlivých plnění vyplývá
i ze stejných CPV kódů uvedených ke každé veřejné zakázce. Připustil dále, že se jednalo
pouze o podpůrný argument.
[28] Systém CPV kódů, které mají být přiřazovány veřejným zakázkám, byl zaveden
již Nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2195/2002 ze dne 5. listopadu 2002
o společném slovníku pro veřejné zakázky (CPV), a to v důsledku snahy o větší otevřenost
a transparentnost veřejných zakázek. Díky jednotnému označování pomocí tzv. CPV kódů mají
dodavatelé z členských zemí Evropské unie možnost se jednodušeji orientovat ve veřejných
zakázkách nabízených v ostatních členských státech. Systém CPV kódů nelze v žádném případě
považovat za všeobjímající, neboť kódů je omezené množství a není vždy dobře možné podřadit
příslušnou veřejnou zakázku pod jeden jediný CPV kód, který by zahrnoval veškerá její specifika.
V takovém případě je povinností zadavatele veřejné zakázky tuto podřadit pod CPV kód,
který je svým obsahem jejímu popisu nejpodobnější a nejvýstižnější (obdobně též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2013, č. j. 7 Afs 98/2012-171). Na základě
těchto skutečností tedy nelze bez dalšího věcnou souvislost veřejných zakázek dovozovat
pouze na základě shodných CPV kódů. Závěry stěžovatele neobstojí obzvláště za situace,
kdy prvostupňovým rozhodnutím vyslovil, že jako jediná veřejná zakázka měly být zadány
veřejné zakázky na etapy I. – IV. výstavby metropolitní sítě, přičemž CPV kódy nebyly shodné
u všech, což sám stěžovatel připustil.
[29] Na základě všech shora uvedených skutečností se Nejvyšší správní soud ztotožnil
se závěrem krajského soudu ohledně nepřezkoumatelnosti rozhodnutí předsedy stěžovatele,
který nedostatečně odůvodnil, na základě jakých skutečností stěžovatel shledal věcnou souvislost
mezi namítanými plněními veřejných zakázek na výstavbu metropolitní sítě města Liberce.
Správní orgány se v projednávaném případě nedostatečně vypořádaly s relevantními tvrzeními
žalobce a s jím předloženými odbornými vyjádřeními.
VI. Závěr a náklady řízení
[30] Nejvyšší správní soud v projednávaném případě dospěl k závěru, že krajský soud
nepochybil, pokud označil rozhodnutí předsedy stěžovatele za nepřezkoumatelné. Kasační
stížnost tedy v tomto rozsahu není důvodná.
[31] Krajský soud nicméně pochybil, pokud nevypořádal i ostatní oddělitelné žalobní námitky.
Napadený rozsudek je proto v části, v níž se krajský soud nevypořádal s námitkami proti časové
a místní souvislosti veřejných zakázek v předmětných etapách výstavby metropolitní sítě
města Liberce, nepřezkoumatelný. Krajský soud tak zatížil rozsudek ze dne 3. 2. 2014,
č. j. 62 Ad 80/2012 – 84, vadou, která měla za následek vydání částečně nepřezkoumatelného
rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší správní soud jej proto z výše uvedených důvodů zrušil
podle stanovení §110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[32] V tomto dalším řízení je krajský soud vázán v tomto rozhodnutí vysloveným právním
názorem Nejvyššího správního soudu.
[33] Dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. rozhode v novém rozhodnutí krajský soud
též o nákladech kasačního řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. září 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu