ECLI:CZ:NSS:2014:2.AFS.73.2014:36
sp. zn. 2 Afs 73/2014 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha
Šimíčka a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce:
Fotovoltaická elektrárna Eliška - Čáslav, s. r. o., se sídlem Hornická 639, Tuchlovice,
zastoupeného JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem se sídlem Karlovo náměstí 28,
Praha 2, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
2. 4. 2014, č. j. 15 Af 109/2011 - 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a průběh dosavadního řízení
[1] Žalobce (dále též „stěžovatel“) provozuje fotovoltaickou elektrárnu v obci Čáslav.
Vyrobenou elektrickou energii dodává do distribuční sítě společnosti ČEZ Distribuce, a. s.
(dále též „plátce daně“). Předmětem sporu se staly platby za elektřinu dodanou do distribuční sítě
v období měsíce ledna a února roku 2011. Společnost ČEZ Distribuce, a. s., uhradila žalobci
jen část z fakturovaných částek za uvedená období. Žalobce požádal plátce daně o vysvětlení
podle ustanovení §237 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen „daňový řád“).
Společnost ČEZ Distribuce, a. s., svůj postup odůvodnila tím, že jako plátce daně byla povinna
z platby srazit a odvést správci daně odvod z elektřiny ze slunečního záření dle §7a zákona
č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie (zákon o podpoře
využívání obnovitelných zdrojů), dále jen „zákon č. 180/2005“, ve znění novely provedené
zákonem č. 402/2010 Sb. (dále jen „zákon č. 402/2010 Sb.“).
[2] Stěžovatel, jakožto poplatník daně, následně podal proti postupu plátce daně stížnost
dle §237 odst. 3 daňového řádu. Finanční úřad v Děčíně (dále jen „správce daně“) tuto stížnost
zamítl rozhodnutím ze dne 6. 6. 2011, č. j. 122857/11/178913501506. Správce daně poukázal
na právní úpravu obsaženou v ustanovení §7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb., ve znění zákona
č. 402/2010 Sb., z něhož plyne, že plátce daně byl povinen srazit nebo vybrat a odvést
tzv. odvod, neboť byly splněny všechny zákonné podmínky pro odvod za elektřinu vyrobenou
ze slunečního záření.
[3] Proti citovanému rozhodnutí správce daně podal stěžovatel odvolání, v němž namítal
porušení řady jeho ústavně zaručených práv zakotvených v Listině základních práv a svobod
či Ústavě České republiky, přičemž vyzdvihl možnost neaplikovat příslušná ustanovení zákona
č. 180/2005 Sb. a nepřiměřenost zásahu do jeho legitimních očekávání a namítl, že se správce
daně řádně nevypořádal s jeho argumentací. Finanční ředitelství v Ústí nad Labem podané
odvolání zamítlo rozhodnutím ze dne 15. 9. 2011, č. j. 8026/11-1200-506330 (pozn. soudu: Finanční
ředitelství v Ústí nad Labem bylo ke dni 31. 12. 2012 zrušeno zákonem č. 456/2011 Sb., o Finanční správě
České republiky. Jeho působnost přešla na Odvolací finanční ředitelství, které tak v nynějším řízení vystupuje jako
žalovaný). Žalovaný se plně ztotožnil s názorem správce daně, který postupoval v souladu
s platnou a účinnou právní úpravou, přičemž odmítl námitku, že se nevypořádal
se stěžovatelovou argumentací, neboť v řízení o stížnosti hodnotí správce daně pouze správnost
postupu plátce daně. Žalovaný neuznal ani námitky týkající se ochrany práva stěžovatele
na spravedlivý proces a ochrany legitimního očekávání, když uvedl, že rozhodnutí správce daně
nemohla být pro stěžovatele překvapivá. Rovněž konstatoval, že stát má právo na výběr daní
a neztotožnil se ani s námitkou porušení zákazu retroaktivity, poněvadž nedošlo ke zpětnému
sražení nebo vybírání a odvedení daně. Dále neshledal ani porušení jiných základních práv
a svobod stěžovatele.
[4] Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu
Ústí nad Labem, v níž argumentoval opětovně tím, že plátce daně měl povinnost neaplikovat
zákon č. 180/2005 Sb. ve znění zákona č. 402/2010 Sb. z důvodu jeho neústavnosti. Důvody
shledával v porušení zákazu retroaktivity a nepřiměřeném zásahu do jeho legitimních očekávání
ve smyslu porušení zákonné garance patnáctileté návratnosti stanovené v §6 zákona č. 180/2005.
Zároveň žalobce považoval stanovený solární odvod za diskriminační a svévolný, ve své podstatě
ústící v zásah do jeho práva svobodně podnikat zaručeného v čl. 26 Listiny základních práv
a svobod.
[5] Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem napadeným nyní projednávanou kasační stížností.
V něm uvedl, že ústavností zákonné úpravy odvodu z elektřiny ze slunečního záření se zabýval
Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (judikatura Ústavního soudu dostupná
z http:/nalus.usoud.cz), na něhož krajský soud plně odkázal, přičemž Ústavní soud neshledal
porušení zákazu retroaktivity či principů legitimního očekávání a právní jistoty. Pokud jde
o Ústavním soudem zmiňované „nalezení spravedlivého řešení“ obecnými soudy, tj. hodnocení
ústavnosti aplikace solárního odvodu v konkrétních případech, odkázal krajský soud
na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013,
č. j. 1 Afs 76/2013 - 57 (veškerá judikatura Nejvyššího správního soudu dostupná
z: www.nssoud.cz). V této souvislosti soud zdůraznil, že za stávající právní úpravy
je nejpřiléhavějším prostředkem k zohlednění individuálních účinků solárního odvodu institut
prominutí daně dle §259 daňového řádu s tím však, že zákon č. 180/2005 Sb. nikterak institut
prominutí daně neupravuje, a proto lze výzvu Ústavního soudu k nalezení spravedlivého řešení
považovat spíše za výzvu určenou zákonodárci než soudům. Soud tak uzavřel, že bez ohledu
na to, zda žalobce svá tvrzení a důkazy o protiústavnosti odvodu a jeho likvidačním dopadu
na svou osobu uplatnil v daňovém řízení nebo v řízení před soudem, nemohly tyto skutečnosti
být v těchto řízeních jakkoli zohledněny a nemohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí správních
soudů.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž namítá kasační
důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), tzn. tvrdí nezákonnost a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
krajského soudu.
[7] Stěžovatel nejprve komentuje shora citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/11,
který dle jeho názoru nezastal jednoznačné stanovisko ohledně ústavnosti či protiústavnosti
zákona č. 402/2010 Sb. Právní závěry tohoto nálezu založily nerovnost jednotlivých výrobců
solární elektřiny, kteří budou vystaveni zcela volné rozhodovací úvaze soudců obecných soudů
z důvodu neexistence jednoznačného výkladového pravidla pro v nálezu užitý pojem „rdousící
efekt“. Proto tento nález stěžovatel pokládá za rozporný s čl. 1 Ústavy ČR.
[8] Tento nález Ústavního soudu dle stěžovatele ústil ve vydání sporného usnesení
rozšířeného senátu zdejšího soudu (viz výše). V této souvislosti stěžovatel vytýká, že při podání
stížnosti dle §237 daňového řádu nepožadoval určit, zda odvod byl vyměřen ve správné výši,
nýbrž usiloval o kompletní navrácení solárního odvodu. Proto nepovažuje dotčené usnesení
rozšířeného senátu pro danou věc za přiléhavé. Zároveň předkládá argumenty, pro které nemá
být rozhodné, zda o prominutí solárního odvodu požádá v rámci institutu prominutí daně
nebo na základě podání stížnosti dle §237 daňového řádu.
[9] Stěžovatel též poukazuje na skutečnost, že zákon č. 402/2010 Sb. je v rozporu s právem
Evropské unie, které musí mít aplikační přednost před právem vnitrostátním. Dle názoru
stěžovatele Česká republika jednoznačně ohrožuje dosažení cílů Evropské unie v oblasti energie
pocházejících z obnovitelných zdrojů (ve svých argumentech se opírá především o směrnici
č. 2001/77/ES o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu
s elektřinou, později nahrazenou směrnicí č. 2009/28/ES).
[10] Stěžovatel dále namítá, že krajský soud nevzal v úvahu jím tvrzené skutečnosti, přičemž
opět zdůrazňuje, že mezi rozhodnutím správního soudu o žalobě proti rozhodnutí správce daně
dle ustanovení §237 a §259 daňového řádu není materiální rozdíl. V této souvislosti zdůrazňuje,
že pochybení státu je nyní přičítáno k tíži toliko několika provozovatelům fotovoltaických
elektráren, přičemž právě žalobce je změnou legislativy nejvíce zasažen a má pro něj fatální
důsledky, které se projevují oním „rdousícím efektem“. Zároveň zdůrazňuje, že přijetím zákona
č. 402/2010 Sb. stát neutralizoval garance stanovené v §6 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona
č. 180/2005 Sb. a došlo k nedůvodnému a nepřiměřenému zvýhodnění provozovatelů
distribučních soustav.
[11] Z těchto důvodů žalobce navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že vůči stěžovateli bylo vždy
postupováno zcela souladně s platnou a účinnou právní úpravou, přičemž správce daně
i žalovaný se museli touto právní úpravou řídit. Navíc vytkl, že otázkou protiústavnosti solárního
odvodu se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, který později doplnilo usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 - 57.
V dané věci tedy i nadále zůstává rozhodné jedině to, zda byl správně a úplně zjištěn skutkový
stav a na něj aplikována příslušná právní úprava, což se ve stěžovatelově případě stalo.
[13] Žalovaný dále odmítl posuzovat ostatní body kasační stížnosti a opět odkázal na výše
citované usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu. Závěrem uvádí, že zcela souhlasí s právním
názorem krajského soudu ve věci nutnosti komplexního výkladu předmětného nálezu Ústavního
soudu, stejně jako se závěrem, že v předchozích řízeních bylo postupováno zcela v souladu
se zjištěným skutkovým stavem a zejména podle příslušných právních norem, přičemž obsahem
stěžovatelových podání v předchozích řízeních byla značně obecná a nekonkrétní tvrzení,
která nemohla mít na posouzení věci vliv.
[14] Žalovaný proto považuje důvody kasační stížnosti za irelevantní a navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu
v Ústí nad Labem v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3,
4 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[16] Jak bylo již předestřeno výše, stěžovatel uplatnil dva kasační důvody, když namítá
nezákonnost rozsudku krajského soudu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a jeho nepřezkoumatelnost
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Z ustálené judikatury zdejšího soudu přitom plyne,
že o nezákonnost by se jednalo tehdy, jestliže by krajský soud aplikoval na zjištěnou skutkovou
situaci nesprávné zákonné ustanovení (případně by opomenul aplikaci některých ustanovení
dalších), anebo by sice vycházel z relevantních zákonných ustanovení, nicméně jejich výklad
by odporoval běžným interpretačním metodám (teleologická, systematická, logická, gramatická
apod.). Za nepřezkoumatelné rozhodnutí pak lze obecně považovat takové soudní
rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný, nebo z nějž nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl
nebo o ní odmítl rozhodnout, rozhodnutí, z nějž nelze seznat, co je výrok a co odůvodnění,
dále rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí s nevhodnou
formulací výroku, která má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod. Nedostatkem
důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze
nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí
soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí
rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kde není zřejmé, zda vůbec
nějaké důkazy v řízení byly provedeny (srov. kupř. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publ. pod č. 133/2004).
[17] Rozhodnou právní otázkou v nyní posuzovaném případě je posouzení možnosti prokázat
„rdousící efekt“ při solárním odvodu v rámci stížnosti na postup plátce daně (§237 daňového
řádu), respektive posouzení otázky, zda lze „rdousící efekt“ prokazovat i v tomto řízení a nikoli
pouze v řízení o prominutí daně.
[18] Relevantním ustanovením, které bylo v projednávaném případě aplikováno, je především
ustanovení §7a zákona č. 180/2005 Sb., ve znění zákona č. 402/2010 Sb., v němž se uvádí,
že „[p]ředmětem odvodu za elektřinu ze slunečního záření (dále jen „odvod“) je elektřina vyrobená ze slunečního
záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v zařízení uvedeném do provozu v období
od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010.“ Ustanovení §7c předmětné novely pak stanoví,
že „[z]ákladem odvodu je částka bez daně z přidané hodnoty hrazená plátcem odvodu formou výkupní ceny
nebo zeleného bonusu poplatníkovi odvodu za elektřinu ze slunečního záření vyrobenou v odvodovém období.“
[19] Pro posouzení mnohých námitek obsažených v kasační stížnosti týkajících se prokazování
porušení rdousícího efektu odvodu a zákonem garantované návratnosti investice, jakož i tvrzené
vady řízení, jíž se měly daňové orgány v této souvislosti dopustit, je pak určující usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 - 57.
[20] Nejvyšší správní soud v tomto usnesení předně konstatoval, že otázkou souladu úpravy
odvodu z elektřiny ze slunečního záření s ústavním pořádkem se již v minulosti zabýval Ústavní
soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Ústavní soud v něm nevyhověl návrhu skupiny senátorů
na zrušení části zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů upravující tzv. solární odvod.
Z citovaného nálezu tak plyne, že tato zákonná ustanovení jsou ústavně konformní a i nadále
proto zavazují jejich adresáty, jakož i soudy (čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR). Na závěr zmíněného
nálezu nicméně Ústavní soud dodal, že „při abstraktním přezkumu ústavnosti není schopen objektivně
prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadená ustanovení v individuálním
případě mohou vyvolat. Předmětem posouzení tedy nyní nemohou být ani specifické případy jednotlivých
výrobců, u nichž s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, s přihlédnutím k míře podnikatelského
a ekonomického rizika může Ústavní soud své posouzení upřesnit v budoucnu.“ Podle Ústavního soudu
totiž zjevně „nelze vyloučit, že v individuálních případech dolehne některé z napadených ustanovení na výrobce
jako likvidační („rdousící efekt“) či zasahující samotnou majetkovou podstatu výrobce v rozporu
s čl. 11 Listiny - tedy protiústavně. Zde bude nutno hodnotit jak dodržení garancí ve smyslu §6 odst. 1 zákona
č. 180/2005 Sb. v jejich dlouhodobém (patnáctiletém) trvání, tak okamžité (průběžné) účinky napadených
ustanovení, aby byl v takovém výjimečném případě vzniklý nárok ochráněn.“ Pro takové specifické případy
pak zavázal obecné soudy „udělat vše pro spravedlivé řešení, jakkoliv se to může jevit složité“
(bod [88] nálezu).
[21] Jakkoli stěžovatel v kasační stížnosti považuje závěry citovaného nálezu za problematické,
vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby (viz čl. 89
odst. 2 Ústavy ČR). Nejvyššímu správnímu soudu tedy jakkoli nepřísluší přehodnocovat nálezy
Ústavního soudu, nýbrž je vázán jejich obsahem. V opačném případě by docházelo k porušení
základního práva stěžovatele na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 9/06).
[22] Stěžovatel má pravdu, že na základě výše uvedeného nálezu Ústavního soudu vyvstala
otázka, jak vyložit uvedený příkaz Ústavního soudu, aby obecné soudy udělaly „vše pro spravedlivé
řešení“, tj. v jakém řízení má být hodnocena ústavnost aplikace solárního odvodu v konkrétních
případech. K tomu je třeba uvést, že Nejvyšší správní soud v některých předchozích
rozhodnutích vyjádřil právní názor, podle nějž by bylo namístě vést dokazování o možném
rdousícím efektu odvodu vůči konkrétnímu subjektu (při řádném uplatnění námitky likvidačního
působení solárního odvodu daným daňovým subjektem) v řízení o stížnosti na postup
plátce daně, což vedlo k postoupení věci (respektive právní otázky) rozšířenému senátu
(srov. §17 s. ř. s.). Pro další rozhodování zdejšího soudu je tedy určující právní názor rozšířeného
senátu, který o této otázce rozhodoval, a jelikož jeho rozhodnutí má za cíl sjednocovat odlišnou
judikaturu tohoto soudu, je zcela logické a pochopitelné, že zavazuje všechny senáty v jejich další
rozhodovací činnosti.
[23] Rozšířený senát k tomu v citovaném usnesení dovodil, že institut stížnosti na postup
plátce daně skutečně není za stávající právní úpravy nástrojem, který by umožnil správci daně
posuzovat věc s přihlédnutím ke konkrétním skutkovým okolnostem a v odůvodněných
případech poskytl poplatníkovi efektivní ochranu. Proto konstatoval, že stížnost dle ustanovení
§237 daňového řádu představuje specifický prostředek obrany poplatníka vůči plátci daně
při uplatňování srážkové daně. Jedná se o ochranu před nezákonným postupem plátce,
o nástroj určený pro „řešení sporu mezi plátcem a poplatníkem“, který slouží zejména
k tomu, aby byl postup plátce podroben kontrole státní moci a poplatník byl před případným
nezákonným postupem plátce prostřednictvím konečného rozhodnutí správce daně ochráněn.
Dle rozšířeného senátu by bylo absurdní klást na plátce povinnost, nota bene bez jakékoliv psané
právní úpravy, aby sám posuzoval likvidační účinky solárního odvodu na poplatníka.
[24] I kdyby se tento institut aplikoval na solární odvod pouze přiměřeně a žádost
o vysvětlení adresovaná plátci byla jen jakýmsi formálním krokem pro následné uplatnění
stížnosti u správce daně, umožňuje ustanovení §237 odst. 3 daňového řádu správci daně
přezkoumat pouze postup plátce, tj. zda plátce při srážce solárního odvodu postupoval v souladu
se zákonem o podpoře. Ten kromě osvobození malých výrobců nepřipouští žádné výjimky,
na základě kterých by byl plátce odvodu své zákonné povinnosti zproštěn, jinými slovy
neobsahuje žádný zvláštní mechanismus, jenž umožní individuální přístup k výrobcům.
V této fázi nalézacího řízení tedy nemá správce daně zákonnou možnost provádět správní úvahu,
na jejímž základě by mohl v konkrétním případě modifikovat výši solárního odvodu.
Podle rozšířeného senátu by tak bylo z ústavního hlediska a s ohledem na požadavky dělby moci
přinejmenším problematické, aby neexistenci psané právní úpravy nahradila bez dalšího moc
soudní.
[25] V tomto usnesení tedy rozšířený senát zdejšího soudu uvedl, z jakého důvodu nelze
chápat daňová řízení dle §237 a §259 daňového řádu za materiálně totožná, jak tvrdí stěžovatel.
Nyní rozhodující druhý senát Nejvyššího správního soudu nehodlá nic měnit na závěrech
rozšířeného senátu, který je dle §17 s. ř. s. povolán k tomu, aby sjednocoval judikaturu uvnitř
samotného Nejvyššího správního soudu. Změna judikatury rozšířeného senátu by představovala
intenzivní zásah do zásady právní jistoty. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/2008 - 77, publ. pod č. 1792/2009 Sb. NSS, judikatura správních soudů
není neměnná, ale skutečnost, že judikatura byla sjednocena právním názorem rozšířeného
senátu, přináší zvlášť významné argumenty ve prospěch setrvání na takto vytvořeném právním
názoru.
[26] Podle stávající zákonné úpravy je tak nejpřiléhavějším a jediným možným prostředkem
k zohlednění individuálních účinků odvodu vyměřeného podle zákona č. 180/2005 Sb.,
leč dopadajícího rdousícím způsobem na jednotlivce, institut prominutí daně. Institut stížnosti
na postup plátce daně dle §237 daňového řádu je specifický potud, že je oprávněn jej užít pouze
daňový subjekt – poplatník daně, a to jen jako kontrolní mechanismus ke zjištění, zda plátce daně
správně srazil či správně vybral „jeho“ daň. Za stávající právní úpravy ale není nástrojem,
který by umožnil správci daně posuzovat věc s přihlédnutím ke konkrétním skutkovým
okolnostem a v odůvodněných případech poskytl poplatníkovi efektivní ochranu.
[27] V této souvislosti Nejvyšší správní soud vytýká, že řízení o stížnosti je klasickým
správním řízením, jehož výsledkem je rozhodnutí o tom, zda stížnost byla či nebyla oprávněná,
přičemž dochází k odbornému posouzení, zda byly či nebyly dodrženy hmotně právní i procesně
právní předpisy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2001, sp. zn. II. ÚS 667/2000).
Naopak institut promíjení daně není dalším opravným prostředkem, což vyplývá i z jeho
systematického zařazení mimo část věnovanou opravným a dozorčím prostředkům,
jakož i z důvodů, pro které je tento institut uplatňován. Ačkoli jejich výsledný efekt může být
pro daňový subjekt totožný či blízký, nelze tato dvě řízení dle daňového řádu směšovat,
poněvadž obě z nich se ve své podstatě zásadně odlišují.
[28] Nadto Nejvyšší správní soud neshledal žádné důvody, pro které by případ stěžovatele byl
natolik specifickým, že by připouštěl odchýlení se od dosavadní judikatury. Pokud tento důvod
stěžovatel spatřuje ve faktu, že v rámci podané stížnosti nepožadoval určit, zda odvod byl
vyměřen ve správné výši, nýbrž usiloval o kompletní navrácení solárního odvodu, nejedná
se o odlišnost relevantní, mající vliv na právní posouzení věci.
[29] Nejvyšší správní soud tak znovu zdůrazňuje, že úprava řízení o prominutí daně
je obsažena předně v ustanovení §259 daňového řádu, které předpokládá, že nárok na prominutí
daně či jejího příslušenství, jakož i pravomoc k tomuto prominutí založí některému z orgánů
veřejné moci buďto jednotlivé zákony nebo přímo daňový řád. Jak již konstatoval krajský soud,
zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů však neupravuje ani institut prominutí
solárního odvodu, včetně případných hmotně-právních podmínek, ani pravomoc správců daně
k jeho promíjení. Předpokladem takového řešení by tedy muselo být naplnění pokynu Ústavního
soudu zákonodárci, aby vytvořil vhodný mechanismus, který by umožnil individuální přístup
k výrobcům, na něž dopadly likvidačním způsobem účinky právní úpravy. Je tedy primárně
na zákonodárci, aby v zákoně stanovil orgánu veřejné moci (ať již kterémukoliv stupni správce
daně) pravomoc zcela nebo částečně prominout předmětnou daň.
[30] Při nečinnosti zákonodárce však přichází v úvahu také aplikace ustanovení
§260 daňového řádu, které zakládá pravomoc promíjet daň či její příslušenství ministru financí,
pokud jde o daně, které spravují ministrem řízené správní orgány, a to buď z důvodu
nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů, nebo při mimořádných, zejména
živelných událostech. Zavedení solárního odvodu jistě nelze považovat za mimořádnou událost
rovnající se např. živelné pohromě ve smyslu §260 odst. 1 písm. b) daňového řádu; jeho paušální
uplatnění však může při konkrétních skutkových okolnostech způsobovat značné nesrovnalosti,
které má na mysli odst. 1 písm. a) citovaného ustanovení, které mohou dosahovat v konkrétních
případech dokonce likvidačních účinků a vést k protiústavnosti samotného odvodu.
[31] Rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu označil rozhodnutí vydané
ministrem financí dle §260 odst. 1 písm. a) daňového řádu za jediný institut,
jehož prostřednictvím může výkonná moc za stávající zákonné úpravy dostát výslovnému pokynu
Ústavního soudu a splnit tak povinnost uplatnit individuální přístup k jednotlivým výrobcům,
kteří se nacházejí ve výjimečné situaci předvídané nálezem sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Vzhledem
k tomu by eventuální nečinnost ministra financí při vydání takového rozhodnutí dokonce „mohla
nabýt podobu nečinnosti protiústavní a nemohla by zůstat bez soudní sankce“ (k podrobnostem viz body
[48] až [57] citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu).
[32] Zároveň stěžovatel namítá, že krajský soud nepřihlédl k žalobcem tvrzeným skutečnostem
o „rdousícím efektu“, což vedlo k nezákonnosti rozhodnutí krajského soudu. Citované usnesení
rozšířeného senátu ale deklarovalo, že prokazování zmiňovaných skutečností není možné
ani v řízení v řízení o stížnosti na postup plátce daně ani v navazujícím soudním řízení.
Pokud tedy správce daně a ani později soud nemohli v dotčeném typu daňového řízení
(tj. stížnosti na postup správce daně) přistoupit k prokazování tvrzených skutečností z důvodů
specifických vlastností daného řízení, resp. toto prokazování by nemohlo mít s ohledem
na závěry rozšířeného senátu žádnou relevanci pro rozhodnutí v tomto řízení, nemůže být logicky
ani rozhodnutí krajského soudu, které se s touto otázkou nevypořádalo, hodnoceno
jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[33] Stěžovatel dále argumentuje tím, že přijatá novela je v rozporu s účelem směrnice
2001/77/ES a s cílem směrnice 2009/28/ES, neboť výsledkem legislativní činnosti českého
zákonodárce nebyla podpora subjektů investujících do obnovitelných zdrojů a Česká republika
se tak nezdržela všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie (viz čl. 4 odst. 3 Smlouvy
o Evropské unii).
[34] Souladem novely zákona o podpoře výroby elektřiny se směrnicí 2009/28/ES, respektive
jejím cílem a účelem, se již zdejší soud zabýval v rozsudku ze dne 20. 12. 2012,
č. j. 1 Afs 80/2012 - 40, publ. pod č. 2808/2013. Zde uvedl, že hlavním smyslem směrnice
2009/28/ES je uložit státům závazek dosáhnout do roku 2020 stanoveného podílu energie
vyrobené z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie. Dle čl. 3 odst. 2
této směrnice jsou státy povinny zavést opatření, kterými účinným způsobem zajistí dosažení
stanoveného podílu energie z obnovitelných zdrojů. Za tím účelem mohou členské státy zavést
režim podpory (viz čl. 3 odst. 3). Režimem podpory se rozumí jakýkoli nástroj,
režim či mechanismus uplatňovaný členským státem či skupinou členských států, který podporuje
užívání energie z obnovitelných zdrojů snížením nákladů na výrobu této energie, zvýšením ceny,
za kterou ji lze prodat, nebo zvýšením množství takto prodané energie prostřednictvím
povinnosti využívat energii z obnovitelných zdrojů nebo jinak. To zahrnuje mimo jiné investiční
pomoc, osvobození od daně nebo snížení daně, vrácení daně, režimy podpory pro povinnost
využívat energii z obnovitelných zdrojů, včetně režimů používajících zelené certifikáty, a režimy
přímé cenové podpory, včetně tarifů výkupních cen a plateb prémií [čl. 2 písm. k) směrnice].
[35] Cílem směrnice 2009/28/ES je dosažení minimálního stanoveného podílu energie
z obnovitelných zdrojů na celkové spotřebě energie na území Evropské unie,
a to prostřednictvím dosažení minimálního podílu energie z obnovitelných zdrojů stanoveného
diferencovaně pro jednotlivé členské státy. Česká republika je povinna do roku 2020 dosáhnout
podílu alespoň ve výši 13%.
[36] Zdejší soud v uvedeném rozsudku dospěl k závěru, že směrnice 2009/28/ES nemá přímý
účinek, neboť předpokladem vertikálního přímého účinku směrnice je, že povinnosti, jež ukládá,
jsou v ní formulovány dostatečně určitě, přesně a bezpodmínečně, a že uplynula lhůta
pro její transpozici (základy této judikatury byly položeny rozhodnutím Soudního dvora
Evropských společenství ze dne 4. 12. 1974 ve věci 41/74 - Yvonne van Duyn proti Home
Office, Recueil s. 1337, z poslední doby viz např. rozhodnutí Soudního dvora EU ze dne
12. 7. 2012 ve věci Vodafone Espana SA, C-55/11, C-57/11 a C-58/11, bod 37). Směrnice
2009/28/ES ukládá České republice povinnost zajistit, aby podíl energie vyrobené
z obnovitelných zdrojů dosáhl v roce 2020 třinácti procent hrubé konečné spotřeby energie.
Ponechává jí přitom široký prostor pro uvážení, jakými konkrétními opatřeními bude tohoto cíle
dosaženo. Směrnice 2009/28/ES dovoluje, aby státy přikročily k subvencování výroby elektrické
energie z obnovitelných zdrojů, čímž činí výjimku z jinak poměrně striktního zákazu veřejné
podpory. Stěžovatelova námitka, že zákonodárce přijetím novely dodatečně změnil dříve
nastavená pravidla podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, tedy ze směrnice
č. 2009/28/ES, není důvodná. Tato směrnice naopak v odstavci 25 zdůrazňuje, že je důležité,
aby členské státy mohly kontrolovat dopady a náklady vnitrostátních režimů podpory. Pro přímý
účinek směrnice tak není splněna hned první z podmínek, tedy existence dostatečně určitého,
přesného a bezpodmínečného závazku členského státu.
[37] Stěžovatel tedy není oprávněn dovolávat se v řízení před vnitrostátním soudem směrnice
2009/28/ES, neboť uvedená směrnice nemá přímý účinek.
[38] S ohledem na výše uvedené neshledal soud žádného důvodu pro položení předběžné
otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Aplikovaná právní úprava odvodu za elektřinu
ze slunečního záření nemá předobraz v žádné z norem evropského práva a žádná z těchto norem
ani zavedení tohoto odvodu nebrání. Ani sám stěžovatel neuvedl žádné konkrétní ustanovení
směrnice, jehož výklad by měl být Soudním dvorem podán. Poukázal pouze na účel směrnice
2001/77/ES a cíl směrnice 2009/28/ES a dále na rozpor s některými základními lidskými právy
a svobodami stanovenými v Úmluvě, Dodatkovém protokolu a Listině základních práv EU,
jejichž porušení ovšem Nejvyšší správní soud s odkazem na výše uvedené neshledává. Jak soud
však vyložil výše, zavedením odvodu zcela nepochybně není kompromitován cíl směrnice
2009/28/ES a nebyla ani porušena základní lidská práva a svobody namítaná stěžovatelem,
což mj. vyplývá již z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/11.
VI. Závěr a náklady řízení
[39] Lze tedy uzavřít, že krajský soud podanou správní žalobu správně zamítl,
neboť bez ohledu na to, zda žalobce svá tvrzení a důkazy o likvidačním dopadu solárního
odvodu na svou osobu uplatnil v daňovém řízení nebo v řízení před soudem, tyto skutečnosti
nemohly být v řízení o stížnosti dle §237 daňového řádu jakkoliv zohledněny a nemohly mít vliv
na zákonnost rozhodnutí žalovaného.
[40] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. Jelikož v řízení o kasační stížnosti nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž je nutno
přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[41] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému
pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly,
a proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. května 2014
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu