ECLI:CZ:NSS:2014:2.AOS.4.2013:54
sp. zn. 2 Aos 4/2013 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci navrhovatele: Obec
Radonice, se sídlem Radonice, Na Skále 185, zastoupeného Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem
se sídlem, Brno, Údolní 33, proti odpůrci: Středočeský kraj, se sídlem Praha 5, Zborovská 11,
o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Středočeského kraje
schválených Zastupitelstvem Středočeského kraje dne 19. 12. 2011 pod č. 4-20/2011/ZK,
v části vymezující koridor pro veřejně prospěšnou stavbu D003 – silniční okruh kolem Prahy
v úseku D1 – Nupaky – Říčany – (Běchovice) (+ 1 x MÚK) a v části vymezující
koridor pro veřejně prospěšnou stavbu D011 – silniční okruh kolem Prahy v úseku Březiněves
(D8) – R10 (+ 1 x MÚK), v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu
v Praze ze dne 13. 8. 2013, č. j. 50 A 12/2013 – 87,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli náhradu nákladů řízení ve výši 4114 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se odpůrce jako stěžovatel domáhá zrušení shora
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Praze ve výroku II. Krajský soud výrokem I.
napadeného rozsudku zamítl návrh na zrušení části opatření obecné povahy – Zásad územního
rozvoje Středočeského kraje schválených zastupitelstvem Středočeského kraje dne 19. 12. 2011
pod č. 4-20/2011/ZK (dále jen „ZÚR SK“ nebo „ZÚR“) v části vymezující koridor
pro veřejně prospěšnou stavbu D003 – silniční okruh kolem Prahy (dále též jen „SOKP“)
v úseku D1 – Nupaky – Říčany – (Běchovice) (+1x MÚK). Napadeným výrokem II. krajský soud
zrušil ZÚR SK v části vymezující koridor pro veřejně prospěšnou stavbu D011 – SOKP v úseku
Březiněves (D8) – R10 (+ 1x MÚK), dále též jen „záměr D011“.
Krajský soud v rozsudku dospěl k závěru, že v ZÚR SK nebylo řádně provedeno
vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D011 na životní prostředí. Krajský soud
shledal nedostatky jak v absentujícím popisu metodologie vyhodnocení vlivů, tak především
v jejich posouzení, v důsledku čehož byla zpochybněna i správnost a úplnost
vymezení kompenzačních opatření a možnost relevantně monitorovat tyto vlivy v budoucnu.
I přes nezpochybnitelnou míru obecnosti ZÚR si posouzení kumulativních a synergických
vlivů musí zachovat určitou míru přezkoumatelnosti, z čehož plyne povinnost určit nejen
to, jaké složky životního prostředí mohou být dotčeny, ale také kumulace jakých plánovaných
a také již realizovaných záměrů byla v určitém místě hodnocena. Krajský soud s ohledem na výše
uvedené dospěl k závěru, že skutkový stav, z nějž stěžovatel při přijetí ZÚR vycházel, postrádá
v důsledku neúplného vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů v rámci posuzování vlivů
ZÚR SK na životní prostředí oporu ve skutkových zjištěních, přičemž jde o nedostatek
ve skutkových zjištěních takové povahy, u nějž s ohledem na jeho rozsah a odbornou povahu
nepřichází do úvahy jeho doplnění v řízení před soudem. Krajský soud tedy ve vztahu
k této námitce shledal důvod pro zrušení napadené části ZÚR v části vymezující koridor
pro veřejně prospěšnou stavbu D011 – SOKP v úseku Březiněves (D8) – R10 (+ 1x MÚK)
podle §76 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s“.
Stěžovatel proti rozsudku krajského soudu v kasační stížnosti výslovně uplatňuje kasační
důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a písm. d) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost rozsudku
pro nedostatek důvodů.
V úvodu kasační stížnosti stěžovatel poukazuje obecně na nepřiměřenost požadavků
krajského soudu ohledně vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, a to jednak s ohledem
na míru obecnosti ZÚR SK, a jednak na proklamace krajského soudu o zásadách zdrženlivosti
zásahů do územně plánovací činnosti, zákazu nahrazování odborné činnosti v rámci přezkumu
opatření obecné povahy soudy a s přihlédnutím k politickému charakteru rozhodnutí o přijatých
řešeních. Stěžovatel považuje za nepřiměřený též požadavek krajského soudu na zjišťování
skutkového stavu, pokud jde o dopad záměru na životní prostředí, když tento požadavek
je v rozporu s obecnou povahou ZÚR jako koncepce, která toliko koordinuje nadmístní záměry,
ale nerozhoduje o jejich přesném umístění.
Stěžovatel následně konkretizuje a rozvádí své námitky v pěti bodech. Předně namítá,
že se krajský soud vůbec nezabýval otázkou, že ve vyhodnocení vlivů ZÚR SK na životní
prostředí (dále jen „SEA“), které bylo vypracováno v rámci Vyhodnocení vlivů ZÚR SK
na udržitelný rozvoj území, byly z hlediska synergických a kumulativních vlivů posuzovány
všechny záměry, a to v podrobnosti odpovídající měřítku zpracování ZÚR SK, tj. 1 : 100 000.
Stěžovatel je toho názoru, že postupoval „nadstandardně,“ neboť vyhodnocení synergických
a kumulativních vlivů u všech záměrů řešených v ZÚR nemá právní oporu. Dovozuje to ze znění
přílohy k zákonu č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění před novelou č. 350/2012 Sb., která požaduje mj. vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů toliko u variant, nikoliv u všech záměrů. Stěžovatel již ve vyjádření k žalobě
upozornil na skutečnost, že u záměru D011 se v ZÚR SK žádné varianty nezpracovávaly
(s ohledem na závazné stanovisko Ministerstva dopravy), a nebyl proto povinen synergické
a kumulativní vlivy vůbec vyhodnocovat. Za nepřezkoumatelný a nesprávný tak má závěr
krajského soudu, který zrušil část ZÚR SK právě z důvodu nedostatečného vyhodnocení
kumulativních a synergických vlivů.
Stěžovatel je dále přesvědčen o tom, že krajský soud nesprávně posoudil otázku
dostatečnosti vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. Stěžovatel připomíná rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 – 105, z něhož plyne,
že správní soudy mají při přezkumu opatření obecné povahy postupovat zvlášť obezřetně
a neposuzovat odbornou stránku věci. Dle stěžovatele tak krajský soud nepostupoval,
neboť neexistuje žádná příručka ohledně vyhodnocování kumulativních a synergických vlivů,
a navíc celé vyhodnocení vlivů na životní prostředí zpracovává projektant SEA s autorizací
Ministerstva životního prostředí. O splnění všech požadavků Ministerstva životního prostředí
při zpracovávání dokumentace SEA svědčí též „závěrečné“ stanovisko ministerstva,
v němž nejsou uvedeny žádné výhrady mj. ke způsobu či úplnosti odborného vyhodnocení
kumulativních a synergických vlivů.
Stěžovatel má také za to, že je naprosto zásadní rozlišovat míru podrobnosti u zpracování
a zkoumání podmínek stávajících a navrhovaných jevů, jejichž selekce odpovídá typu územně
plánovací dokumentace. Stěžovatel zdůrazňuje, že ZÚR jsou koncepcí, rámcem pro další
podrobnější rozpracování záměrů a neměly by být na ně kladeny takové nároky na podrobnosti,
jež jdou nad rámec měřítka jejich zpracování i obsahu; jednotlivé záměry by neměly
být vyhodnocovány ve vztahu k detailním skutečnostem, které sice v území existují, ale ZÚR
je neregistrují.
Stěžovatel se dále domnívá, že termíny „skutkový stav“ či „skutková zjištění“
jsou krajským soudem uváděny bez souvislosti s obecným charakterem ZÚR. Stěžovatel
je toho názoru, že skutkový stav zjistil v míře, která odpovídá podrobnosti ZÚR SK.
Konečně, stěžovatel s ohledem na uvedené nesouhlasí ani se závěrem, že mělo
být provedeno vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D011 s jinými záměry,
ať plánovanými nebo stávajícími. Dle stěžovatele se jedná o zavádění takových požadavků
do územně plánovací praxe, které pořizovatel nemůže splnit, resp. při jejichž splnění by se doba
pořizování i náklady na ZÚR SK neúměrně zvětšily. Stěžovatel se domnívá, že ZÚR SK
i dokumentace SEA mají být v jednotném měřítku. To znamená, že v dokumentaci SEA
by se neměly posuzovat ty vlivy, které nejsou obsahem ZÚR.
S ohledem na uvedené navrhuje stěžovatel napadený rozsudek ve výroku II. zrušit a věc
vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Navrhovatel ve svém vyjádření oponuje všem kasačním bodům uplatněným stěžovatelem.
Pokud jde o obecné konstatování stěžovatele o politickém charakteru ZÚR a o jejich míře
obecnosti, stěžovatel uvádí, že samotné zpracování konkrétního řešení vysoce má odborný
a apolitický ráz a míra obecnosti ZÚR musí odpovídat jejich závaznosti pro nižší stupně územně
plánovací dokumentace. Akcentuje též vyšší míru podrobnosti u liniových dopravních staveb.
Nesouhlasí ani s tvrzenou metodologickou nejistotou, když stěžovatel při vydávání ZÚR
vykonává veřejnou moc a vše co činí, musí činit na základě a v mezích zákona, nikoliv
dle metodologických příruček. Navrhovatel se domnívá, že i u invariantních záměrů je nutné
posuzovat synergické a kumulativní vlivy. Pokud jde o otázku vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů, má navrhovatel za to, že krajský soud neporušil princip minimalizace
zásahů, nezabýval se odbornou stránkou věci, ale v intencích judikatury Nejvyššího správního
soudu přezkoumal, zda má předmětné posouzení zákonem požadované náležitosti. Ke třetí
námitce navrhovatel uvádí, že to, že ZÚR samy ve výsledku některé skutečnosti neregistrují,
neznamená, že by tyto skutečnosti neměly být zohledněny, jsou-li známy, nebo je lze
předpokládat. Domnívá se, že u tak komplikovaných koncepčních projektů, jakými jsou ZÚR,
je žádoucí, aby byl podklad o řád podrobnější než výstup; proto se stěžovatel nemůže odvolávat
na měřítko konečných ZÚR. Navrhovatel dále uvádí, že přístup, kdy identifikaci kumulativních
a synergických vlivů odpůrce nepovažuje za zjišťování skutkového stavu, nutno považovat
za velice formalistický a nenaplňující účel a smysl právní úpravy. Pokud jde o poslední námitku,
navrhovatel k ní opakuje, že dle jeho názoru je při tvorbě výsledného řešení ZÚR nevyhnutelné
brát v úvahu i data, která nebudou ve výsledných ZÚR obsažena. Není možné, aby ZÚR
vycházely pouze „ze sebe sama,“ aby byly uzavřeným abstraktním systémem, kde na vstupu
nemůže být jiný typ dat, než na výstupu. Navrhovatel má za to, že pokud to plánované
záměry svým charakterem vyžadují, pak by použitá metodika měla pracovat i s daty,
která jsou podrobnější, než finální výstup v podobě ZÚR. S ohledem na uvedené navrhuje
navrhovatel kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, za stěžovatele jedná zaměstnanec,
který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno
pro výkon advokacie, a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. V daném
případě je tak kasační stížnost projednatelná.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a přípustně uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení
jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti předně namítá, že se krajský soud nezabýval zásadní
právní otázkou, kterou uvedl ve svém vyjádření k žalobě, a to, že povinnost posuzovat synergické
a kumulativní vlivy je stanovena pouze pro záměry posuzované variantně; u záměru D011
se však žádné varianty nezpracovávaly. Ačkoli krajský soud odkázal na judikaturu
Nejvyššího správního soudu, jím citovaná rozhodnutí se touto otázkou nezabývala. Stěžovatel
je tak toho názoru, že tím, že do ZÚR SK zahrnul též posouzení synergických a kumulativních
vlivů, postupoval nadstandardně.
Příloha č. 1 ke stavebnímu zákonu upravuje rámcový obsah vyhodnocení vlivů
(mj. zásad územního rozvoje) na životní prostředí pro účely posuzování vlivů koncepcí na životní
prostředí. Dle bodu 5 této přílohy, jenž vychází z čl. 5 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále
jen „směrnice SEA“), má být tímto rámcovým obsahem též „zhodnocení stávajících a předpokládaných
vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace, včetně vlivů
sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných,
kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologickou rozmanitost, faunu, floru, půdu, vodu,
ovzduší, klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického a vlivy
na krajinu včetně vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení.“ Stěžovatel ze znění tohoto ustanovení
dovozuje, že se posouzení kumulativních a synergických vlivů uplatní pouze v případě, je-li záměr
posuzován variantně. Jedná se o velice formalistické pojetí výkladu tohoto ustanovení, se kterým
se zdejší soud nemůže ztotožnit, neboť popírá smysl a podstatu vyhodnocení synergických
a kumulativních vlivů navrhovaných záměrů. Tento výklad by totiž vedl k situaci, kdy by vlivy
invariantních koncepcí nebyly vůbec hodnoceny. Stěžovatele je nutno upozornit,
že ani z gramatického výkladu nelze dovodit, že se mají uvedené vlivy posuzovat pouze u variant
záměrů; v tomto ustanovení se totiž o variantách konkrétních záměrů vůbec nehovoří,
když se v něm pojednává obecně o variantách politiky územního rozvoje a územně plánovací
dokumentace. Upustí-li soud od čistě formálního gramatického výkladu a přihlédne též k výkladu
teleologickému, jenž posuzuje účel a smysl daného ustanovení, je zřejmé, že zákonodárce
neměl úmysl uložit povinnost posuzovat uvedené vlivy toliko v případě, jedná-li se o různé
varianty konkrétních záměrů, nýbrž též, jedná-li se o záměr posuzovaný ve variantě jediné.
Ke stejnému závěru lze dospět použitím logického argumentu a maiori ad minus; je-li povinnost
posuzovat uvedené vlivy stanovena pro případ více variant, musí se posoudit také u varianty
jediné. Zdejší soud je navíc toho názoru, že je-li posuzována toliko jedna varianta, má posuzování
uvedených vlivů zcela zásadní význam pro zjištění, zda lze vůbec konkrétní záměr uskutečnit,
případně za užití jakých kompenzačních opatření. Proto zákonodárce již ve fázi koncepčního
plánování záměrů uložil jako úkol územního plánování prověřit též možné kumulativní
a synergické vlivy záměrů na životní prostředí. V této fázi je totiž ještě reálně možné plánované
záměry změnit, upravit nebo od nich zcela upustit a zabránit tak nevratným škodám na životním
prostředí. Je tedy nesporné, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů v rámci
SEA provedeno být musí, ať se jedná o záměry posuzované variantně nebo invariantně.
K opačnému závěru nevede ani stěžovatelův odkaz na bod 6 přílohy požadující
porovnání kladných a záporných vlivů jednotlivých variant; tento požadavek se logicky
uplatní jen tam, kde jsou varianty zpracovány. Nelze proto souhlasit se stěžovatelem,
že posuzoval-li synergické a kumulativní vlivy, jednalo se z jeho strany o nadstandardní postup,
byl-li předmětný záměr posuzován invariantně.
Pokud jde o tu část námitky, v níž stěžovatel brojí proti postupu krajského soudu,
který se předmětnou otázkou nezabýval, zdejší soud upozorňuje na svou konstantní judikaturu
týkající se otázky povinnosti krajského soudu vypořádat se s námitkami uplatněnými žalovaným
v jeho vyjádření k žalobě. Například v rozsudku ze dne 12. 11. 2009, č. j. 1 As 64/2009 – 153
(všechna rozhodnutí jsou dostupná z www.nssoud.cz), zdejší soud konstatoval, že „[n]ezohlednění
důvodů uvedených ve vyjádření žalovaného k žalobě nemůže být vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Je to žalobce, kdo určuje rozsah a meze přezkumu napadeného rozhodnutí v podobě žalobních bodů (§75 odst. 2
s. ř. s.), a proto nevypořádá-li se soud s argumentací žalovaného, pak tím může ovlivnit kvalitu a sílu
svého právního názoru, nikoli však zatížit své rozhodnutí vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti.“ Správní
soud je tak povinen vypořádat se s žalobní argumentací, správní orgán musí naopak
svou argumentaci, jejíž správnost má krajský soud posoudit, vtělit do správního rozhodnutí.
Pokud tedy žalobce ve své žalobě otázku povinnosti posuzovat kumulativní a synergické vlivy
u invariantních záměrů neuplatnil, a stěžovatel, jak sám podotýká, „nadstandardně“
tyto kumulativní a synergické vlivy posoudil, aniž by tuto nadstandardnost v ZÚR
jakkoli naznačil, neměl krajský soud povinnost se k této otázce explicitně vyjádřit. Krajský
soud nicméně, pokud jde o posuzování synergických a kumulativních vlivů, odkázal
mj. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526,
publ. pod č. 2698/2012 Sb. NSS, jenž posuzoval zákonnost Zásad územního rozvoje
Jihomoravského kraje. V tomto rozsudku se mj. uvádí, že ačkoli byla jihovýchodní tangenta
od počátku řešena invariantně, předmětem jejího posouzení musí být i kumulativní a synergické
vlivy, k nimž může dojít (srov. bod 160). Ačkoli se tedy krajský soud k této otázce výslovně
nevyjádřil, lze odpověď na ní nalézt v uvedeném rozsudku, z něhož krajský soud vycházel.
Další námitkou stěžovatel brojí proti tomu, že krajský soud nesprávně posoudil otázku
vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů v ZÚR SK. Má za to, že svým postupem porušil
jím samým citovanou judikaturu, zejm. rozsudek ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 – 105,
dle které správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci.
Stěžovatel poukazuje na to, že v době pořizování ZÚR neexistovala žádná metodická příručka,
která by stanovila, jakým způsobem se měly synergické a kumulativní vlivy vyhodnocovat,
proto se tvrzení, že jejich vyhodnocení bylo nedostatečné, opírá pouze o spekulativní důvody.
Stěžovatelova obrana spočívá též v tom, že vyhodnocení vlivů bylo provedeno projektantem
s autorizací Ministerstva životního prostředí, přičemž ministerstvo ani v závěrečném stanovisku
k návrhu ZÚR SK neuplatnilo žádné výhrady ke způsobu či úplnosti vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů.
Nejvyšší správní soud připomíná, že již v rozsudku ze dne 20. 5. 2010,
č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, publ. pod č. 2106/2010 Sb. NSS konstatoval, že právě „[p]ořizování ZÚR
lze považovat za optimální moment, kdy by mělo docházet k posouzení kumulativních a synergických vlivů
záměrů zamýšlených v koncepci na jednotlivé složky životního prostředí.“ K hodnocení kumulativních
a synergických vlivů se zdejší soud podrobně vyjádřil zejména v již zmiňovaném rozsudku ze dne
21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, v němž uvedl, že posuzování kumulativních a synergických
vlivů na životní prostředí je povinnou součástí hodnocení SEA, přičemž musí zahrnovat alespoň
„1) popis vhodné metodologie, 2) zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně
ovlivněny, 3) identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, 4) posouzení těchto vlivů (zejména
zhodnocení jejich předpokládaných dopadů na složky životního prostředí a učinění závěru, zda jsou dopady
akceptovatelné, případně za jakých podmínek), 5) vymezení kompenzačních opatření a 6) stanovení pravidel
monitorování kumulativních a synergických vlivů.“ Zdejší soud se ve svých rozsudcích zabýval též
rozsahem tohoto hodnocení, když např. v rozsudku ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 – 105
uvedl, že „[n]elze trvat na tom, aby ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů byly výslovně
zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné a skupinové vlivy
na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách územního rozvoje vymezen,
nýbrž je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry,
kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů,
k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování
zásad územního rozvoje.“ Pokud jde o přezkum opatření obecné povahy správními soudy, skutečně
platí, jak to uvedl stěžovatel a ostatně i krajský soud, že v souladu se zásadou minimalizace
soudního zásahu soud toliko přezkoumá, zda posouzení kumulativních a synergických vlivů
„má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno
v navazujících rozhodovacích procesech. Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku
věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší; odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli
územně plánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí
a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. Je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu
opatření obecné povahy tohoto typu postupovaly obzvlášť obezřetně“ (srov. posledně uvedený rozsudek).
Ze spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že hodnocení kumulativních a synergických vlivů
na životní prostředí je v napadených ZÚR SK provedeno v příloze č. 4 ZÚR SK – „Vyhodnocení
vlivů ZÚR SK na životní prostředí“ a v kapitole 5. 11. textové části pod názvem „Hodnocení
kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí“ (str. 158 – 159). V tomto hodnocení je uvedeno,
že „identifikované kumulativní a synergické vlivy jsou prezentovány v tabelárním přehledu
v příloze č. 3 a graficky znázorněny ve výkrese č. 6“. Dále jsou obecně vymezena území,
která budou dotčena působením kumulativních a synergických vlivů; obecně se jedná o území
při hranici Hlavního města Prahy a území v okolí významných sídelních center, případně oblasti,
do kterých jsou umístěny záměry spojené s významnými vlivy. Uvedeno je též, že působení
synergických vlivů je vyvoláno zejména v souvislosti s realizací staveb s významnými vlivy
na složky životního prostředí. Součástí tohoto hodnocení je pak dále velice stručný popis
jednotlivých složek životního prostředí, které budou nejvýznamněji dotčeny (půda, odtokové
poměry v území, krajinní ráz území, fragmentace krajiny a ovzduší). Pokud jde o tabelární přehled
v příloze č. 3 nazvaný jako „Podklad pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů“ je u záměru
D011 uveden pouze vliv na zemědělský půdní fond. Pokud se jedná o grafické znázornění
ve výkresu č. 6, je na mapě vyznačena zelenou linkou oblast s potenciálně významnými vlivy
a to pro oblast celého záměru D011 a je zde vyznačen také možný zásah do zemědělského
půdního fondu (oranžovým kroužkem); jedná se o oblast v blízkosti území navrhovatele,
případně do něj zasahující.
Stěžovateli lze dát za pravdu, že žádný právní předpis v době pořizování ZÚR SK
výslovně nestanovil, jakým konkrétním způsobem by mělo posouzení kumulativních
a synergických vlivů záměrů vypadat a co konkrétně by mělo obsahovat. Již ze samotného pojmu
„zhodnocení“ (srov. bod 5 přílohy stavebního zákona), ale plyne, že se nelze uspokojit
toliko s identifikací možného kumulativního nebo synergického působení záměrů,
bez jejich konkrétnějšího posouzení. Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře již vyjádřil
k obsahovým požadavkům na vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů.
Z již zmiňovaného rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, např. plyne,
že „na posuzování kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje se vztahují rovněž body 2, 3, 4, 6
a 7 přílohy ke stavebnímu zákonu, neboť bez jejich aplikace by byl požadavek na posouzení kumulativních
a synergických vlivů jen prázdnou slupkou bez konkrétního obsahu. Z bodů 2 a 3 vyplývá, že pro řádné
posouzení kumulativních a synergických vlivů je třeba nejprve řádně zjistit skutkový stav (slovy zákona současný
stav životního prostředí v řešeném území), vytipovat charakteristiky životního prostředí, které by mohly
být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny, a vytipovat konkrétní lokality, v nichž by mohly
kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit. Body 6 a 7 pak požadují zohlednění a zhodnocení
kumulativních a synergických vlivů při posuzování záměrů (…) včetně popisu použité metodologie a návrh
kompenzačních opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů.
(…) Právě učiněné závěry jsou plně v souladu se směrnicí SEA, jež byla českému zákonodárci podkladem
pro přijetí interpretované úpravy.“ Pokud jde o fakt, že tato judikatura neexistovala v době pořizování
ZÚR SK, Nejvyšší správní soud podotýká, že judikatura, která upřesnila obsahové náležitosti
posuzování kumulativních a synergických vlivů, pouze interpretovala ustanovení právních
předpisů, která byla účinná již v předmětné době. Jak již ostatně uvedl krajský soud v odůvodnění
napadeného rozsudku, „[p]ři vymezení obsahu hodnocení kumulativních a synergických vlivů na životní
prostředí není rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu zdrojem nově vytvořených pravidel ani neukládá
pořizovatelům územně plánovací dokumentace nové povinnosti. Primárně představuje ´pouze´ provedení výkladu
již existujících právních norem aplikovaných v konkrétních věcech.“ Nejvyšší správní soud připomíná
také tzv. temporální účinky judikatury, ke kterým se vyjádřil i rozšířený senát v usnesení ze dne
21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 – 97. Dovodil v něm mj. to, že „(s)oudy rozhodující ve správním
soudnictví (…) mají povinnost od okamžiku vyhlášení rozhodnutí rozšířeného senátu podle tam zaujatého
právního názoru postupovat ve všech probíhajících a v budoucnu zahájených řízeních.“ Závěry plynoucí
z tohoto rozhodnutí jsou plně využitelné i pro případy, kdy nejde o reflexi nově zaujatého názoru
na výklad práva ze strany rozšířeného senátu či Ústavního soudu, ale lze je nepochybně aplikovat
i na situaci, kdy takový výklad plyne z již ustálené a konstantní judikatury Nejvyššího správního
soudu, bez toho, že by byl „ex cathedra“ vysloven jeho rozšířeným senátem (srov. např. rozsudek
zdejšího soudu ze dne 29. 2. 2012, č. j. 2 Afs 47/2011 - 68). Nelze tedy akceptovat námitku
stěžovatele, že neexistuje-li žádná metodická příručka, jsou závěry o nedostatečném posouzení
uvedených vlivů pouhou spekulací. Stěžovatel, který při pořizování ZÚR vykonává veřejnou moc,
měl postupovat dle znění zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí
a o změně některých souvisejících zákonů, dále podle stavebního řádu a jeho přílohy
a popř. podle směrnice SEA, stejně jako Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích,
a v souladu s těmito předpisy mělo být provedeno též zhodnocení kumulativních a synergických
vlivů v SEA. Ani skutečnost, že SEA byla zpracována projektantem s autorizací Ministerstva
životního prostředí a ani stanovisko ministerstva samy o sobě nepresumují, že ZÚR SK
jsou v souladu se zákonem a že by nemohly být podrobeny dalšímu přezkumu. Krajský soud
tedy správně poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu zabývající se požadavky
na obsah vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů a dle v ní učiněných závěrů
pak posuzoval, zda toto vyhodnocení má v projednávané věci zákonem požadované náležitosti,
zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích
procesech.
Krajský soud vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů v SEA zpracované
k ZÚR SK posoudil vzhledem ke shora uvedeným požadavkům jako nedostatečné. Konstatoval,
že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů v SEA nemůže být pouze formální a nemůže
se omezovat na prostou identifikaci vlivů bez jejich skutečného vyhodnocení. Samotné
vyhodnocení ve vztahu k záměru D011 v SEA chybí. S krajským soudem nutno souhlasit,
že SEA zpracovaná k ZÚR SK selhává jak v popisu metodologie vyhodnocení vlivů,
tak v jejich posouzení. Z výše uvedeného je zřejmé, že synergické a kumulativní vlivy
byly určitým způsobem identifikovány, nicméně nebyly žádným způsobem hodnoceny.
V ZÚR SK jsou uvedeny toliko obecné proklamace, jak mohou různé záměry, bez jejich bližší
specifikace, působit na určité části životního prostředí. U záměru D011 byl v tabelárním přehledu
v příloze č. 3 specifikován toliko možný vliv na zemědělský půdní fond, nicméně, nebyl (v žádné
části ZÚR SK) nijak blíže rozveden. Jak již uvedl krajský soud, z mapové dokumentace plyne,
že v případě realizace záměru D011 v plánovaném koridoru může dojít ke kumulaci
dopravní zátěže minimálně jak se stávající komunikací R10, tak případně s plánovanými
železničními koridory; navrhovatel také uvedl, že k již realizovaným záměrům, které mohou
mít s plánovaným záměrem D011 vliv na životní prostředí, patří zejména silnice
pro motorová vozidla Praha – Mladá Boleslav, silnice třetí třídy Horní Počernice – Radonice
a silnice Vinoř – Radonice. Jejich možný vliv v souvislosti se záměrem D011 nebyl v rámci SEA
vůbec posuzován. Nutno tedy souhlasit s krajským soudem, že vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů záměru D011 s jinými záměry, ať již stávajícími nebo plánovanými, v oblasti,
kde by tyto vlivy přicházely v úvahu, SEA zpracovaná k ZÚR SK neobsahuje.
Takové posouzení, jak bylo provedeno krajským soudem, však žádným způsobem
neporušuje zásadu minimalizace zásahů, jak byla stanovena např. v rozsudku ze dne 27. 1. 2011,
č. j. 7 Ao 7/2010 – 133, či v rozsudku ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 - 105,
na který poukazuje stěžovatel, neboť krajský soud se nijak nezabýval odbornou stránkou věci,
ale toliko v intencích judikatury Nejvyššího správního soudu přezkoumal, zda má předmětné
posouzení zákonem požadované náležitosti a správně dospěl k závěru, že nikoliv. S ohledem
na uvedené je nutno aprobovat závěr krajského soudu, že nedostatečné posouzení kumulativních
a synergických vlivů v ZÚR SK záměru D011, nelze s ohledem na jeho rozsah a odbornost
provést v rámci řízení před krajským soudem; proto bylo na místě ZÚR SK v této části zrušit.
Ostatní stěžovatelovy námitky také směřují do obsahových náležitostí posouzení
synergických a kumulativních vlivů. Poněvadž se Nejvyšší správní soud již k obsahovým
náležitostem tohoto posouzení vyjádřil, a aproboval závěry krajského soudu, bude posouzení
těchto námitek vedeno spíše v obecné rovině. Stěžovatel ve třetím bodu své kasační stížnosti
předně akcentuje míru podrobnosti ZÚR jako koncepce, která nemůže zohledňovat skutečnosti,
které jdou nad rámec měřítka zpracování a obsahu ZÚR. Stěžovatel tak má za to, že jednotlivé
záměry nemohou být vyhodnocovány ve vztahu k detailním skutečnostem, které sice v území
existují, ale ZÚR je neregistrují.
Pokud jde o míru podrobnosti ZÚR, k té se zdejší soud vyjádřil v již zmiňovaném
rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, v tom smyslu, že jestliže mají být zásady
územního rozvoje koncepčním dokumentem, kterému stavební zákon přiřkl punc závaznosti
pro územně plánovací dokumentaci nižšího stupně, musí tomu odpovídat i jejich obsah.
Aby zásady územního rozvoje mohly plnit svoji regulační funkci, musí být postaveny
na dostatečných zjištěních a musí být v určité míře konkrétní. Tento závěr plyne
mj. z toho, že v souladu se základní zásadou práva životního prostředí, tedy zásadou předběžné
opatrnosti (§13 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí), je třeba vycházet z nejhorší možné
varianty. V průběhu pořizování ZÚR by tak mělo být koncepčně prověřeno, zda plánované
záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány (např. i z pohledu budoucího zatížení
území), a preventivně tak bránit vynakládání energie a peněz na nerealizovatelné projekty.
Na vymezování jednotlivých záměrů v zásadách územního rozvoje je tedy třeba nahlížet
celostním způsobem, a to zvláště tehdy, jsou-li zamýšleny záměry v již dosti zatížené části území.
To jinými slovy znamená, že při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů
pro územní plánování ve vztahu k určitému záměru musí být zohledněna jak současná zátěž
území, tak i veškeré plánované záměry, jejichž kumulace vlivů by mohla mít negativní vliv
na životní prostředí v dané oblasti. V případě zjištění takových vlivů by měla být též koncipována
přiměřená kompenzační opatření. Nejvyšší správní soud se již vyjádřil také v tom smyslu,
že „ZÚR jsou v hierarchii územně plánovacích dokumentací relativně abstraktním aktem, jehož obsah
je v dalších fázích územního plánování zpřesňován. Míra možného dotčení na právech je proto obecně nižší
než v případě např. územního či regulačního plánu“. Nicméně, „tato skutečnost nemůže vést
k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jeho práv až na následná řízení v procesu
územního plánování. ZÚR jsou závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování, v případě liniové
stavby představuje vymezení jejího koridoru zásadní krok pro její budoucí definitivní umístění“ (srov. rozsudek
ze dne 20. 9. 2011, č. j. 9 Ao 4/2011 – 78). Nejvyšší správní soud zastává názor, že právě
u tak masivních staveb, jako je plánovaný SOKP, jehož součástí je záměr D011, by mělo
být provedeno kvalitní zhodnocení jejich vlivu na životní prostředí a mj. tedy i kumulativních
a synergických vlivů. Nelze akceptovat závěr, že jestliže ZÚR některé skutečnosti (detailní)
neregistrují, neměly by být tyto skutečnosti zohledněny, jsou-li známé nebo předvídatelné
a ovlivňují-li výsledné posouzení vlivů na životní prostředí. Jak již bylo judikováno v rozsudku
ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, „[s]pecifikem dopravní a technické infrastruktury
je její stavebně-technická povaha. Dopravní a technické stavby jsou typickými představiteli tzv. liniových staveb.
Liniové stavby jsou stavby, u nichž podstatně převládá jeden rozměr, tj. délka nad šířkou a výškou.“ Vzhledem
k jejich plánovanému významu je předem známo jejich reálné provedení včetně rozměrů,
ochranných pásem atd. Potřeba jejích vymezení se tedy podstatně liší např. od vymezení
nadregionálního biocentra či plochy smíšeně výrobní, kde není ani dopředu známo jejich reálné
vytížení, a tyto plochy se budou následně, v dalších územněplánovacích nástrojích, dále členit
a upřesňovat. Tato specifická povaha liniových staveb se projevuje i ve vzájemném průmětu
jednotlivých stupňů územního plánování. Ze stejného rozhodnutí plyne, že „[o]becně mají
být v nejvyšších stupních územně plánovací dokumentace jednotlivé prvky vymezeny s velkou mírou obecnosti
(např. pomocí oblastí) a tyto plochy se mají dále v nižších stupních členit a zpřesňovat dle místních podmínek.
V případě koridorů a ploch dopravní a technické infrastruktury však již k dalšímu členění nedochází.“
Je tak zřejmé, že u záměrů, jejichž členění či upřesňování není již v následných krocích
pravděpodobné, navíc, bylo-li postupováno invariantně, a tudíž pro nižší stupně územně
plánovací dokumentace není dán prostor pro provádění zásadních změn, nutno již na úrovni
ZÚR postupovat konkrétněji, než u záměrů, které mohou doznat na nižších stupních daleko
větších zásahů. Nelze proto a priori rezignovat ani na posouzení detailnějších skutečností,
které jsou pořizovateli ZÚR, resp. zpracovateli SEA, známy, přestože je míra podrobnosti
zpracování ZÚR obecnější, a to i v případě, zjistí-li se, že následně nebudou ve výsledných
ZÚR obsaženy. Jak již bylo ostatně uvedeno, je to právě proces pořizování zásad územního
rozvoje, kdy by mělo docházet k posouzení možných kumulativních a synergických vlivů záměrů
zamýšlených v koncepci na jednotlivé složky životního prostředí, aby se eventuálně předešlo
dalšímu plánování těch záměrů, které nemají šanci na budoucí realizaci. Nutno tedy souhlasit
s navrhovatelem, který ve svém vyjádření uvedl, že pokud to plánované záměry
svým charakterem vyžadují, pak by použitá metodika měla pracovat i s daty či podklady,
které jsou o něco podrobnější, než finální výstup. Není skutečně možné, aby ZÚR
byly uzavřeným abstraktním systémem vycházejícím pouze „ze sebe sama“, jak upozorňuje
navrhovatel ve svém vyjádření.
Krajský soud posoudil vady ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů
jako nedostatečně zjištěný skutkový stav, který nelze doplnit v průběhu soudního řízení,
a v předmětné části ZÚR SK zrušil. Pod bodem č. 4 kasační stížnosti stěžovatel shrnul, že pojmy
„skutkový stav“ či „skutková zjištění“ jsou v rozsudku uváděny bez souvislosti s obecným
charakterem ZÚR SK a že skutkový stav byl zjištěn v míře, která odpovídá podrobnosti
ZÚR SK. Nejvyšší správní soud se již v předchozích odstavcích zabýval mírou obecnosti
ZÚR SK i způsobem vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů plánovaných záměrů
v rámci SEA a dospěl k závěru, že kumulativní a synergické vlivy musí být v rámci SEA
vždy posouzeny (jejich kvalitativní i kvantitativní vliv na životní prostředí). Jak se již tento soud
v minulosti vyjádřil, pro řádné posouzení mj. kumulativních a synergických vlivů je třeba nejprve
řádně zjistit skutkový stav – slovy zákona současný stav životního prostředí v řešeném území
(srov. již mnohokrát zmiňovaný rozsudek ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526).
Názor stěžovatele, že proces posuzování kumulativních a synergických vlivů nespadá pod pojem
zjišťování skutkového stavu, není možné akceptovat. Právě v tomto procesu
jsou totiž posuzovány vlivy stávajících a plánovaných záměrů na jednotlivé složky životního
prostředí, přičemž se zjišťuje, zda lze předmětné záměry, nebo některou z navrhovaných variant,
provést takovým způsobem, aby bylo životní prostředí zasaženo co nejméně, k čemuž jsou pak
eventuálně navrhována kompenzační opatření za účelem minimalizace negativních vlivů záměrů
na jednotlivé složky životního prostředí. Poněvadž se jedná o odborné posuzování stavu
životního prostředí, a s ohledem na stěžovatelem akcentovanou zásadu minimalizace soudních
zásahů, dle které soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily, a už vůbec ne aby samy
zjišťovaly, odbornou stránku věci, nutno aprobovat závěr krajského soudu, že s ohledem
na to, že bylo zjištěno, že kumulativní a synergické vlivy ohledně záměru D011 nebyly v rámci
SEA dostatečně posouzeny, nebyl dostatečně zjištěn současný ani budoucí (předpokládaný)
stav životního prostředí s ohledem na plánované záměry a předmětnou část ZÚR SK
bylo nutné zrušit. Zdejší soud pouze na okraj doplňuje, že souhlasí s krajským soudem
též v tom, že vzhledem k uvedenému nelze akceptovat ani kompenzační opatření ve vztahu
k „vyhodnoceným“ kumulativním a synergickým vlivům; již sama skutečnost, že tyto vlivy nebyly
řádně vyhodnoceny, značí, že stěžovatel nemohl smysluplně přijmout účinná kompenzační
opatření. Pro záměr D011 navíc žádná konkrétní kompenzační opatření v souvislosti
s posuzováním kumulativních a synergických vlivů navržena nejsou (srov. kap. 7. Přílohy 4
ZÚR SK – SEA). Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s krajským soudem, že neúplné
vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů v rámci SEA je zásadním nedostatkem
ve skutkových zjištěních, které nelze zkorigovat v řízení před krajským soudem.
Poslední námitkou pod bodem č. 5 kasační stížnosti stěžovatel brojí proti požadavku
krajského soudu na vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D011
s jinými záměry, ať plánovanými nebo stávajícími. Stěžovatel je toho názoru, že tyto požadavky
jsou nesplnitelné, příp. jejich splnění by enormně zvýšilo náklady i dobu pořizování ZÚR.
Nejvyšší správní soud si je vědom složitosti a nákladnosti procesu pořizování zásad územního
rozvoje, nicméně uvedený požadavek nepovažuje za jakkoli nepřiměřený, když plyne přímo
z dikce bodu 5 přílohy č. 1 ke stavebnímu zákonu; ten požaduje mj. „hodnocení stávajících
a předpokládaných vlivů (podtrženo NSS) navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně
plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých
a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných (…)“. Bylo tak povinností stěžovatele
se v ZÚR SK zabývat nejen kumulativním a synergickým vlivem nových plánovaných záměrů,
ale rovněž vlivem nového záměru a stávajících již realizovaných záměrů v území. V případě,
kdy by kumulativní a synergické vlivy nebyly zjištěny, mělo být v rámci hodnocení uvedeno,
že žádné vlivy zjištěny nebyly. Jak uvedl zdejší soud v již několikrát citovaném rozsudku ze dne
21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526 „kumulativní a synergické vlivy je třeba zkoumat nejen
v případě většího počtu navrhovaných záměrů, ale též tehdy, je-li koncipován byť jediný záměr v území,
ve kterém se již nacházejí realizované záměry a jejichž společné působení s navrhovaným záměrem by mohlo
mít kumulativní nebo synergický efekt.“ Je tedy třeba trvat na tom, aby z vyhodnocení vlivů
byly zřejmé závěry týkající se posouzení stávajících i předpokládaných vlivů navrhovaného
záměru na životní prostředí. Ani tato námitka proto nemůže obstát.
Ze všech shora prezentovaných důvodů Nejvyšší správní soud uzavřel, že kasační stížnost
není důvodná, a nezbylo mu, než ji zamítnout (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení před Nejvyšším správním soudem se opírá o ust. §60
odst. 1, věta první s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., podle něhož, nestanoví-li tento zákon jinak,
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
jež důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Navrhovatel měl v řízení
před Nejvyšším správním soudem plný úspěch, proto mu náleží náhrada nákladů řízení.
Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a proto je povinen zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů
řízení částku ve výši 4114 Kč.
Důvodně vynaložené náklady sestávají z odměny právního zástupce navrhovatele za jeden
úkon právní služby (sepis vyjádření ke kasační stížnosti) podle §9 odst. 4 písm. d) a §7 bod 5
vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění pozdějších předpisů, ve výši 3100 Kč, paušální
náhrady hotových výdajů za jeden úkon právní služby dle §13 odst. 3 advokátního tarifu ve výši
300 Kč, a DPH ve výši 21 % ze součtu uvedených částek ve výši 714 Kč.
Procesně neúspěšnému stěžovateli tak Nejvyšší správní soud uložil povinnost zaplatit
úspěšnému navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku ve výši 4114 Kč, a to do třiceti dnů
od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. dubna 2014
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu