ECLI:CZ:NSS:2014:3.ADS.101.2013:28
sp. zn. 3 Ads 101/2013 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: K. R., zast.
JUDr. Milanem Ostřížkem, advokátem se sídlem Sadová 553/8, Ostrava, Moravská Ostrava,
proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Horní nám. 103/2, Opava, o přezkum
rozhodnutí žalované ze dne 19. 10. 2012, č. j. 3107/1.30/12/14.3, o uložení pokuty, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 10. 2013, č. j. 78
Ad 71/2012 - 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalobce (dále též „stěžovatel“) brojí proti
rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále též „krajský soud“) ze dne 31. 10. 2013,
č. j. 78 Ad 71/2012 - 41, jímž byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne
19. 10. 2012, č. j. 3107/1.30/12/14.3, kterým žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil
rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj (dále jen
„oblastní inspektorát práce“) ze dne 28. 6. 2012, č. j. 5154/10.72/12/14.3 o uložení pokuty.
Tímto rozhodnutím byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu na úseku
zaměstnanosti dle §140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“) kterého se měl žalobce dopustit
tím, že umožnil výkon nelegální práce podle §5 písm. e) bod 1. zákona o zaměstnanosti M. P.,
za což mu byla uložena pokuta ve výši 250.000 Kč.
Správní delikt, který byl předmětem rozhodnutí o uložení pokuty, byl zjištěn kontrolou
oblastního inspektorátu práce dne 22. 2. 2012 ve 13.00 hod. v restaurační provozovně žalobce
na adrese Míru 526, Javorník. O průběhu a výsledku kontroly byl dne 12. 3. 2012 vyhotoven
protokol, z něhož vyplývá, že v předmětné provozovně byl při kontrole mimo jiné přítomen
M. P., který vykonával pracovní činnost pro žalobce jako obsluha za barem – číšník, kdy v době
kontroly obsluhoval zákazníky, vybíral u baru peníze a vystavoval z pokladny účtenky o zaplacení
a to bez uzavřeného pracovního vztahu.
V podané žalobě žalobce uváděl několik žalobních námitek. Především namítal,
že oblastní inspektorát zcela nesprávně vyhodnotil skutkové naplnění správního deliktu, když
vzal za věrohodnou pouze výpověď M. P. učiněnou před zahájením řízení v rámci provedené
kontroly, kdy tento zcela bezdůvodně uvedl, že dne 22. 2. 2012 „práce vykonává na zkoušku,
nemá uzavřený žádný pracovněprávní vztah ke kontrolované osobě“. Žalobce dále poukázal
na to, že již ve svém vyjádření jako vyjádření kontrolované osoby ze dne 7. 3. 2012 a dále pak
i ve svém vyjádření ze dne 7. 5. 2012 upozorňoval, že měl ústní formou uzavřenu se Š. Z., jinak
svým tchánem, smlouvu o dílo, jejímž předmětem bylo zajišťování služeb a výkonů. Touto
smlouvou se Š. Z. žalobci zavázal v případě potřeby vypomáhat svými zaměstnanci.
Oba podnikají v oblasti restauračních služeb, v prostorách, kde kontrola probíhala, provozují
svou podnikatelskou činnost jak žalobce, tak Š. Z.. M. P. je zaměstnán u Š. Z. Správní orgán však
Š. Z. nevyslechl. Nadto není jasné, pokud by vůbec došlo k obsluze, zda se jednalo o zákazníky
žalobce či Š. Z. Pouhou přítomnost za barem nelze označit za výkon práce pro žalobce.
Dále žalobce zejména namítal nedostatky v dokazování, stejně jako skutečnost, že nebylo
nařízeno ústní jednání. Nebyli vyslechnuti svědci a oblastní inspektorát uložil pokutu
jen na základě protokolu. Současně žalobce namítal i likvidační podstatu jemu uložení pokuty
ve výši 250.000 Kč, kterou současně označil za zjevně nepřiměřenou. Žalobce také namítal,
že rozhodnutí žalovaného trpí formálními nedostatky, když neobsahuje poučení o možnosti
přezkumu napadeného rozhodnutí soudem, a současně namítal další procesní pochybení,
spočívající zejména v porušení §2, §3 a §50 odst. 3 správního řádu.
Krajský soud se s žalobními námitkami, jak plyne z rozsáhlého odůvodnění napadeného
rozsudku, obšírně argumentačně vypořádal, přičemž z obsahu odůvodnění napadeného rozsudku
je zřejmé, že řada žalobních námitek byla obsažena již v odvolání proti rozhodnutí správního
orgánu I. stupně a vypořádal se s nimi již i odvolací orgán. Z důvodů v napadeném rozsudku
výslovně vyložených krajský soud neshledal žalobu v žádné ze žalobních námitek důvodnou.
Rozhodný skutkový stav shledal krajský soud za řádně zjištěný, a napadené rozhodnutí zhodnotil
jako vydané v souladu se zákonem.
V kasační stížnosti podávané s odkazem na „§130“ odst. 1 písm. a) a b)“ (stěžovatel
měl zřejmě na mysli „§103“) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“) stěžovatel nesouhlasí se žalovaným, ani krajským soudem, že umožnil
M. P. výkon závislé práce bez uzavření „základního pracovněprávního vztahu“, tedy výkon
nelegální práce podle §5 písm. c) bodu 1 zákona o zaměstnanosti. Namítá neprůkaznost
výpovědi M. P. s ohledem na to, že tento nedodržoval obecně závazné právní předpisy a všechny
orgány a soud především k tomu měly přihlédnout. Stěžovatel má za to, že skutkový stav nebyl
zjištěn úplně a bez pochybností. Postup stěžovatele nelze podřadit pod správní delikt, když
žalobce učinil to, co není zakázáno. V daném případě zcela absentuje aspekt jakékoliv míry
„společenské nebezpečnosti“ k podřazení jednání žalobce pod „deliktní jednání“. Postup
žalovaného i přezkumného soudu sleduje podle stěžovatele pouze dogmatický výklad dílčí části
předpisů v pracovněprávní oblasti podporovaný politickou objednávkou, nikoliv potřebami
podnikatelské veřejnosti. Všechny tyto důvody podle stěžovatele vedou k závěru, že postup
přezkumného soudu nebyl v souladu se zákonem. Nezákonnost napadeného rozsudku spočívá
v tom, že „posouzení právní otázky „povinnosti zjistit úplně a věrně skutkový stav“
ke konstatování deliktního jednání žalobce pro posouzení skutkového stavu „nelegální práce“
dle §5 písm. e) bod 1 záko na o zaměstnanosti je nezákonné ve smyslu §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.“ Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského
soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Stěžovatel současně požádal o přiznání
odkladného účinku podané kasační stížnosti. O této žádosti Nejvyšší správní soud rozhodl
samostatným usnesením ze dne 9. 1. 2014, č. j. 3 Ads 101/2013 - 23.
Žalobce se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti nesouhlasí, že M. P. umožnil nelegální práci, namítá, že činil
jen to, co není zakázáno, zvolený výklad právní úpravy všemi orgány byl dogmatický, a nebyl
řádně zjištěn skutkový stav.
Nejvyšší správní soud považuje za potřebné nejprve připomenout relevantní ustanovení
rozhodné právní úpravy.
Podle §140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti se právnická osoba nebo podnikající
fyzická osoba správního deliktu dopustí tím, že umožní výkon nelegální práce podle §5
písm. e) bodu 1 nebo 2.
V daném případě byla práce M. P. považována za nelegální práci ve smyslu §5 písm. e)
bodu 1 zákona o zaměstnanosti. Podle něj se pro účely tohoto zákona rozumí nelegální prací
výkon závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah.
Ohledně pojmu „závislá práce“ zákon o zaměstnanosti odkazuje na §2 zákoníku práce.
Podle této úpravy je závislou prací práce, která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti
zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů
zaměstnavatele a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně.
K tomu již Nejvyšší správní soud judikoval, že Společným rysem všech znaků závislé práce
vymezených v §2 zákoníku práce z roku 2006 je osobní či hospodářská závislost zaměstnance
na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména
samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35, www.nssoud.cz.
Krajský soud při přezkoumávání napadeného rozhodnutí vyšel i podle názoru Nejvyššího
správního soudu z řádně zjištěného skutkového stavu věci v řízení před správními orgány.
Podle obsahu spisu bylo v projednávané věci zjištěno při kontrole oblastním inspektorátem práce
dne 22. 2. 2012 v provozovně žalobce na adrese Míru 526, Javorník, že vedle dalších
zaměstnanců žalobce byl přítomen i M. P., který vykonával pracovní činnost pro žalobce jako
obsluha za barem – číšník, kdy v době kontroly obsluhoval zákazníky, vybíral u baru peníze
a vystavoval z pokladny účtenky o zaplacení a to bez uzavřeného pracovního vztahu.
Do protokolu uvedl, že práci vykonává jenom na zkoušku, nemá uzavřen pracovněprávní vztah
ke kontrolované osobě a je evidován u Úřadu práce. Již z tohoto zjištění bylo tedy zřejmé,
že M. P. pro žalobce vykonával práci se znaky závislé práce bez uzavřeného pracovněprávního
vztahu.
To ostatně dále potvrdil i sám stěžovatel, když podával dne 7. 3. 2012 vyjádření
k předmětné kontrole u oblastního inspektorátu práce, a uvedl, že M. P. má uzavřenu dohodu
o provedení práce s jeho tchánem, Š. Z., který stěžovateli občas vypomáhá s vypůjčením
zaměstnanců, pokud mu chybí v provozu. Jak zjistil žalovaný, a posléze i krajský soud,
při dokládání této dohody o provedení práce oblastnímu inspektorátu práce však vznikla řada
pochybností. Stěžovatel nejprve uvedl, že dohoda o provedení práce mezi M. P. a Š. Z. je ústní,
potom dne 9. 3. 2012 doložil písemnou dohodu o provedení práce mezi M. P. a Š. Z. ze dne
23. 2. 2014 (tedy uzavřenou den po provedené kontrole) a nakonec dne 7. 5. 2012 ještě předložil
dohodu o provedení práce mezi M. P. a Š. Z. ze dne 16. 2. 2012, a to s odůvodněním, že dohoda
ze dne 23. 2. 2012 byla s M. P. uzavřena znovu, proto, aby mohla být doložena Úřadu práce,
neb předchozí dohodu ze 16. 2. 2012 nechtěl Úřad práce akceptovat, neboť byla úřadu práce
údajně předložena pozdě.
Stěžovatel přitom již ve správním řízení tvrdil, že M. P. mu byl Š. Z. zapůjčen na základě
smlouvy o dílo uzavřené ústně. K této smlouvě však již dále nic bližšího nedoložil ani neuvedl,
a podle krajského soudu, a stejně tak i podle názoru Nejvyššího správního soudu, nikterak
neprokázal splnění zákonných podmínek pro uzavření smlouvy o dílo, jak byly vymezeny §§536
– 565 obchodního zákoníku, popř. §§631 – 656 občanského zákoníku. Nejvyšší správní soud
ještě dodává, že i kdyby tvrzená ústní smlouva o dílo odpovídala zákonným podmínkám pro její
uzavření, plnění předmětu takové smlouvy by potom muselo být prosto znaků závislé práce M. P.
ve vztahu ke stěžovateli, čemuž tak ovšem jak plyne z výše uvedeného, nebylo.
Ten se na provozu restaurační provozovny při prováděné kontrole koordinovaně podílel
společně s dalšími zaměstnanci stěžovatele a to ve stejném organizačním, řídícím i kontrolním
režimu. Jeho pracovní výkon při prováděné kontrole nevykazoval žádné znaky „poddodávky“
prací a výkonů. Naopak se svým charakterem jednalo o práci v pracovním režimu souhrnně
nastaveném stěžovatelem obdobně pro všechny pracovně zapojené osoby.
Nejvyšší správní soud se tak zcela shoduje se žalovaným i krajským soudem
v tom, že pracovní zapojení M. P. v chodu kontrolované restaurační provozovny stěžovatele
při předmětné kontrole neslo znaky závislé práce pro stěžovatele, avšak bez uzavřeného
pracovního vztahu s ním.
Stěžovatel se opakovaně dovolává neprůkaznosti, resp. nevěrohodnosti, výpovědi M. P.,
kterou tento učinil při prováděné kontrole, ohledně svého pracovního postavení a vztahu
ke stěžovateli. Stěžovatel přitom argumentoval tím, že nevěrohodnost M. P. vyplývá již z toho,
že nedodržoval povinnosti, které pro něj vyplývaly z předpisů o zaměstnanosti. Nejvyšší správní
soud se tady taktéž plně ztotožňuje s krajským soudem, a potažmo i se žalovaným, v tom,
že nejen z tvrzeného důvodu, ale ani ze žádných jiných skutečností či okolností, nelze nikterak
dovodit, že předmětná výpověď M. P. před kontrolním orgánem by byla nevěrohodná.
S ohledem na dosud uvedené nemůže Nejvyšší správní soud souhlasit ani s námitkou,
že v posuzované věci nebyl správními orgány řádně zjištěn její skutkový stav. Jak vyplývá
z obsahu spisu učiněné kontrolní zjištění, proběhlo za přítomnosti dalších zaměstnanců
štěžovatele, jejichž pracovněprávní postavení bylo taktéž kontrolováno, zjištění bylo řádně
zaprotokolováno, stěžovatel měl možnost se vyjádřit jak k provedené kontrole, tak následně
i k sepsanému protokolu po provedené kontrole, čehož také využil. Oblastní inspektorát práce
vzal při svém rozhodování v úvahu vyjádření stěžovatele, toto posoudil, skutková zjištění
vyhodnotil jako dostatečně dokladující skutečný stav věci, a návazně rozhodl o uložení pokuty
v souladu s příslušnou právní úpravou. Ani Nejvyšší správní soud z obsahu i kontextu zjištěných
skutečnosti neshledal, že by ve zjištění skutkového stavu v rozsahu potřebném pro posouzení
věci byly pochybnosti, které by rozhodnutí bránily.
Pokud se stěžovatel dovolává toho, že uložená pokuta je likvidační, k tomu Nejvyšší
správní soud připomíná, že uložená pokuta ve výši 250.000 Kč, byla podle §140 odst. 1 písm. c)
zákona o zaměstnanosti stěžovateli uložena na samé spodní hranici zákonného rozpětí pokut
za předmětný správní delikt (zákonná úprava tady počítá s pokutou do 10.000.000 Kč, nejméně
však ve výši 250.000 Kč). Zákonná sazba pokuty v sobě vyjadřuje obecnou závažnost
předmětného deliktu, přičemž zákonné rozpětí možného uložení této pokuty je spojeno
se správním uvážením. Jestliže oblastní inspektorát práce uložil pokutu na samé spodní hranici
tohoto zákonného rozpětí, je již z tohoto zřejmé, že zohlednil ve prospěch stěžovatele
vše, co v jeho prospěch zohledněno býti mohlo, přičemž pod samotnou spodní hranici pokuty
pochopitelně ani žalovaný jako odvolací orgán, již jít nemohl. I podle názoru Nejvyššího
správního soudu tak nelze tak potom nelze uloženou pokutu považovat za nepřiměřenou, stejně
jako nelze souhlasit s tím, že v případě tohoto porušení povinnosti předepsané zákonem
o zaměstnanosti zcela absentuje aspekt jakékoliv míry „společenské nebezpečnosti“.
S ohledem na stěžovatelem v žalobě připomínanou judikaturu Ústavního soudu
o neústavnosti některých zákonných ustanovení s vyšší spodní hranicí zákonného rozpětí
pro uložení pokut za správní delikty, se nabízí úvaha, zda i tento případ právní úpravy
není případem, který by měl být podroben posouzení Ústavním soudem. Touto otázkou
se však výslovně zabýval již krajský soud v napadeném rozsudku, stěžovatel v kasační stížnosti
příp. neústavnost této úpravy spodní hranice pokuty již nenamítá. Krajský soud v napadeném
rozsudku k dané žalobní námitce uzavřel, že i když lze připustit, že výše spodní hranice pokuty
se může jevit vysoká, nelze odhlédnout od závažnosti předmětného správního deliktu podle §140
odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, a proto krajský soud věc Ústavnímu soudu nepředložil.
Souhrnně vzato se Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci zcela ztotožnil
s hodnocením krajského soudu v napadeném rozsudku. Nejvyšší správní soud je tedy téhož
právního názoru, že pro uložení předmětné pokuty byl oblastním inspektorátem práce řádně
a pro posouzení dané věci dostatečně zjištěn skutkový stav věci a pokuta byla stěžovateli uložena
v souladu se zákonem. S ohledem na značnou podrobnost a obsáhlost odůvodnění napadeného
rozsudku ve spojení s tím, že nyní posuzované kasační námitky jsou v podstatě opakováním
některých žalobních námitek, Nejvyšší správní soud ještě dále v jednotlivých podrobnostech
hodnocení věci krajským soudem odkazuje na autentický text předmětného odůvodnění.
Na základě všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po prostudování
obsahu spisu a přezkoumání napadeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě k závěru,
že v dané věci nebyly naplněny tvrzené důvody podané kasační stížnosti. Kasační stížnost
tak Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s.
zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud ve smyslu
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. tak, že vzhledem k tomu, že stěžovatel
neměl ve věci úspěch a žalovanému žádné důvodně vynaložené náklady řízení nad rámec
jeho běžné činnosti nevznikly, žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. července 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu