ECLI:CZ:NSS:2014:3.ADS.83.2013:39
sp. zn. 3 Ads 83/2013 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jana Vyklického a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Ing. M. K.,
zastoupen JUDr. Petrem Holým, advokátem se sídlem Na Kozačce 1289/7, Praha 2, proti
žalovanému: Náčelník Generálního štábu Armády České republiky, se sídlem Vítězné
náměstí 5, Praha 6, adresa pro doručování: Agentura pro právní zastupování, náměstí Svobody
471, Praha 6, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 9. 2010, č. j. 519-2/2010-1416, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 8. 2013, č. j. 9 Ad
22/2010 – 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek
Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 21. 8. 2013, č. j. 9 Ad 22/2010 - 32
(dále jen „napadený rozsudek“), jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí náčelníka
Generálního štábu Armády České republiky ze dne 21. 9. 2010, č. j. 519-2/2010-1416 (dále jen
„napadené rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání proti rozhodnutí zástupce
náčelníka Generálního štábu – ředitele Společného operačního centra Ministerstva obrany ze dne
17. 8. 2010, č. j. 7-3/8/2010 - 1160 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).
V prvostupňovém rozhodnutí byla zamítnuta žádost stěžovatele o zaplacení částky
13 750 USD s úroky z prodlení, na kterou mu měl vůči Ministerstvu obrany vzniknout nárok
v souvislosti s jeho působením jako vojenského pozorovatele OSN v Bosně a Hercegovině
a v Chorvatsku v době od 1. 4. 1994 do 31. 1. 1995. V odůvodnění prvostupňový orgán odkázal
na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 2. 2010, č. j. 21 Cdo 569/2009 – 65, kterým Nejvyšší
soud ČR zrušil předcházející rozhodnutí civilních soudů ve věci stěžovatele a postoupil celou věc
ministru obrany k dalšímu řízení. Při zkoumání, zda je nárok vznesený stěžovatelem vymahatelný,
dospěl služební orgán k závěru, že předmětný nárok je promlčen, protože vznikl v období
od 1. 4. 1994 do 31. 1. 1995 (pozn. NSS: od 1. 4. 1994 došlo k novelizaci aplikovaného ustanovení §11
o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 143/1992 Sb.“) a byl doplněn §11 odst. 3, o nějž se opírá nárok
stěžovatele), a tudíž tříletá promlčecí lhůta uplynula nejpozději v březnu 1998. První úkon,
konkrétně žalobu v této věci směřující k uplatnění nároku na požadovanou částku, však
stěžovatel učinil 31. 7. 2006. Námitka promlčení byla ze strany žalovaného v soudním řízení
řádně uplatněna. Přestože námitku promlčení stěžovatel napadl námitkou údajného rozporu
s dobrými mravy, služební orgán takový rozpor po právní stránce neshledal.
V napadeném rozhodnutí žalovaný uvedl, že je nesporné, že stěžovatel v uvedeném
období skutečně působil jako vojenský pozorovatel v Bosně a Hercegovině a také v Chorvatsku,
přesto však nebylo jeho žádosti na zaplacení, resp. doplacení zvláštního příplatku vyhověno.
Důvodem bylo promlčení nároku ve tříleté promlčecí lhůtě. Ohledně hmotněprávní otázky
namítané stěžovatelem, že na straně žalovaného docházelo k určité změně postoje, žalovaný
uvedl, že ani prvostupňový ani odvolací služební orgán není oprávněn rozhodovat na základě
jakékoliv sebereflexe či morálky, jak stěžovatel požaduje. V řízení bylo nezbytné vycházet
ze skutečností a rozhodnutí, která byla resortem obrany ve věci zvláštního příplatku v minulosti
přijata, a není možné polemizovat, zda tato rozhodnutí byla správná, příp. z jakého důvodu byla
přijata. To by mohlo být důležité pouze v případě, že by byla v rozporu s platnou právní úpravou,
avšak k tomu nedošlo. Bez ohledu na okolnosti, které vedly k rozdílným přístupům tehdejších
ministrů obrany k vyplácení zvláštního příplatku pro vojenské pozorovatele, je v dané zásadní
skutečnost promlčení nároku stěžovatele. Podle názoru žalovaného je jakékoliv posuzování,
zda došlo v rámci řízení o nároku stěžovatele k porušování dobrých mravů, jak stěžovatel tvrdil,
v dané věci bezpředmětné. Jediným důvodem pro nevyhovění stěžovateli pro zaplacení
zvláštního příplatku bylo pozdní uplatnění nároku, neboť od doby působení odvolatele ve funkci
vojenského pozorovatele do podání žaloby uplynulo 11 let. Tento rozhodovací důvod žalovaný
shledal jako dostatečný, ztotožnil se s ním, a proto odvolání zamítl.
Žalobou se stěžovatel domáhal zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci
žalovanému k dalšímu řízení. Především uvedl, že byl jako voják z povolání vyslán jako
tzv. vojenský pozorovatel do mírové mise v Bosně a Hercegovině a Chorvatsku na dobu
od 1. 2. 1994 do 31. 1. 1995. V souvislosti s finančním zabezpečením českých vojáků v zahraničí
bylo resortem ministerstva obrany prezentováno, že příplatek v cizí měně dle zákona
č. 143/1992 Sb., náleží pouze členům českých jednotek v zahraničí a nikoli samostatně vyslaným
jedincům - vojenským pozorovatelům. Dne 5. 8. 2004 bylo rozhodnutím ministra obrany ČR
č. j. 10161/2004 - 8764 toto stanovisko přehodnoceno a bylo konstatováno, že vojenští
pozorovatelé mají na uvedený příplatek nárok. Následné žádosti vojenských pozorovatelů
o doplacení příplatku však byly odmítány s tím, že výklad je sice změněn, ale nárok žadatelů
je již promlčen. Námitka promlčení však nebyla uplatňována u nároků na zaplacení příplatků
splatných ode dne 1. 12. 1999. Podle stěžovatele k tomu není absolutně žádná právní opora
a takový postup zakládá další nerovnost v přístupu k jednotlivým vojenským pozorovatelům
a prohlubuje rozpornost s dobrými mravy. Stěžovatel původní výklad ze strany ministerstva
obrany bez dalšího akceptoval a považoval věc za uzavřenou. Poté, co v roce 2004 došlo
k prezentaci nového stanoviska, uplatnil svůj nárok u žalovaného. Ten však věc odmítal řešit
ve správním řízení, a proto byl stěžovatel nucen obrátit se na obecný soud. Následně až Nejvyšší
soud potvrdil, že věc má být nejprve projednána ve správním řízení. Výsledkem správního řízení
je napadené rozhodnutí. Za podstatu věci, kterou doposud nikdo ze strany ministerstva obrany
seriózně neřešil, považuje stěžovatel to, že k (včasnému) neuplatnění nároku došlo z jeho strany
v důsledku jasného výkladu zastávaného ministrem obrany, tedy vrcholným zástupcem státu.
Žalovaný nevnímal výjimečnost situace, nad touto okolností se nijak vážněji nepozastavil
a v napadeném rozhodnutí se s ní vypořádal pouze tak, že to sice může být pro žalobce
subjektivně důležité, ale žádný zásadní vliv pro řízení a rozhodnutí to nemá. Za uvedených
okolností není dle stěžovatele námitka promlčení, kterou uplatnil žalovaný, namístě, respektive
tato námitka je v rozporu s dobrými mravy a jako taková je neúčinná. Z tohoto důvodu považuje
stěžovatele napadené rozhodnutí za nezákonné, neboť se opírá o skutečnost, která je neúčinná,
tj. o námitku promlčení, která je v rozporu s dobrými mravy. V daném případě jde dokonce
o situaci, že dlužníkem je (a námitku promlčení vznáší) ten, kdo ve správním řízení rozhoduje.
Z vyjádření žalovaného k žalobě vyplynulo, že původní výklad Ministerstva obrany
uplatňovaný do 5. 8. 2004 byl takový, že zvláštní příplatek v USD byl poskytován pouze
těm vojákům z povolání, kteří jako příslušníci české jednotky, do které byli zařazení nebo
odveleni, byli v této jednotce vysláni do jednotky mnohonárodních sil mimo území ČR.
Podle tohoto výkladu nebylo možno přiznávat zvláštní příplatek vojákům z povolání,
kteří s diplomatickými pasy vykonávali službu v zahraničí jako pozorovatelé v misích OSN,
OBSE, popř. ZEU. Účast v pozorovatelských misích vycházela z principu dobrovolnosti, tedy
na základě dohody. Ve prospěch této interpretace svědčila i skutečnost, že pozorovatelé v místě
svého působení byli ekonomicky zajištěni nadnárodní organizací, v jejíž prospěch činnost
vykonávali, a to kromě platu vypláceného v české měně. Po zásadním přehodnocení dosavadních
služebních vztahů vojáků z povolání v souvislosti s přijetím zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích
z povolání, dospělo Ministerstvo obrany k závěru, že nepřiznávání zvláštního příplatku
vojenským pozorovatelům po dobu jejich působení v misích OSN, OBSE či ZEU není v souladu
s ustanovením §11 odst. 3 zákona č. 143/1992 Sb. Proto byla provedena novela rozkazu ministra
obrany č. 49/2003 – Poskytování zvláštního příplatku v jiné než české měně v resortu
Ministerstva obrany, která nabyla účinnosti dnem 1. 11. 2004. Zásady pro dodatečné doplacení
dosud nepromlčených nároků vojenských pozorovatelů ministr obrany stanovil v informační
zprávě č. j. 10161/2004 - 8764, přičemž základem výpočtu se stal stav v rozhodném období, tedy
ke dni 30. 11. 1999, kdy vojáku z povolání vyslanému v rámci jednotky mírových sil k účasti
na mírových operacích OSN, OBSE či ZEU náležel měsíční příplatek podle platové třídy funkce,
do níž byl zařazen podle náročnosti a rizikovosti mise. Podstatným faktorem pro stanovení
období, za něž bude zvláštní příplatek v cizí měně dodatečně vyplacen, bylo rozhodnutí,
zda bude uplatněna námitka promlčení, a pokud ano, kdy k zastavení běhu promlčecí doby.
Po pečlivé úvaze, v jejímž rámci byly zváženy všechny podstatné rozhodné okolnosti, bylo
rozhodnuto, že uplatnění námitky promlčení je na místě, a proto bylo určeno jedno konkrétní
datum, kdy byl běh promlčecí doby zastaven pro všechny dotčené vojáky bez ohledu
na to, kdy byli do mise vysláni. Jako toto datum byl stanoven den 1. 12. 1999, což je den nabytí
účinnosti zákona č. 221/1999 Sb. Ministr obrany proto rozhodl, že vůči všem nárokům, jejichž
splatnost nastala před 1. 12. 1999, bude námitka promlčení uplatněna.
V napadeném rozsudku městský soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. V prvé
řadě zkonstatoval, že v projednávané věci je mezi účastníky nesporné, že žalobci nebyli
v souvislosti s jeho působením ve funkci vojenského pozorovatele OSN v Bosně a Hercegovině
a v Chorvatsku v době od 1. 4. 1994 do 31. 1. 1995 ze strany ministerstva obrany zaplacen
zvláštní příplatek podle §11 odst. 3 zákona č. 143/1992 Sb., a že stěžovatel se začal zaplacení
tohoto příplatku domáhat až poté, co v roce 2004 došlo k přehodnocení dosavadního stanoviska
ministerstva obrany o nemožnosti vyplácení uvedeného příspěvku vojákům vykonávajícím funkci
vojenského pozorovatele v misích mezinárodních organizací. Stěžovatel v nyní projednávané věci
namítá jediné – že námitka promlčení jeho práva na zaplacení zvláštního příplatku uplatněná
správním orgánem je v rozporu s dobrými mravy. Tato námitka však není podle názoru
městského soudu opodstatněná.
Námitka promlčení obecně dobrým mravům neodporuje, neboť tento institut
je institutem zákonným a použitelným ve vztahu k jakémukoliv právu, které se dle zákona
promlčuje. Městský soud odkázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2011
sp. zn. 21 Cdo 85/2010 a dospěl k závěru, že projednávaná věc takovým výjimečným případem,
jenž by odůvodňoval odepření práva žalovanému uplatnit účinně námitku promlčení, rozhodně
není. Stěžovateli objektivně nic nebránilo v tom, aby své právo na zaplacení zvláštního příplatku
uplatnil včas, tj. před uplynutím promlčecí doby. Stěžovatel tak neučinil výlučně z toho důvodu,
že se zcela ztotožnil s výkladem zákona zastávaným v rozhodné době ministerstvem obrany,
že mu (stejně jako jiným vojenským pozorovatelům v misích mezinárodních organizací) tento
příplatek dle zákona nenáleží. Okolností, která jej podnítila k tomu, že se začal zaplacení
zvláštního příplatku domáhat, byla až změna dosavadního stanoviska Ministerstva obrany
o nemožnosti vyplácení uvedeného příspěvku vojákům vykonávajícím funkci vojenského
pozorovatele v misích mezinárodních organizací, k níž došlo v srpnu roku 2004. Až poté, to jest
více než devět a půl roku po ukončení jeho funkce vojenského pozorovatele OSN v Bosně
a Hercegovině a v Chorvatsku, se stěžovatel začal se doplacení zvláštního příplatku domáhat.
Rozpor správním orgánem vznesené námitky promlčení s dobrými mravy nemůže
způsobovat to, že stěžovatel v rozhodné respektoval autoritu výkladu zákona zastávaného
resortem ministerstva obrany. Záleželo pouze na žalobci, zda se s tímto výkladem ztotožní
či nikoliv. Autorita ministerstva obrany jakožto ústředního orgánu státní správy, ani skutečnost,
že žalovaný jakožto služební funkcionář je ve vztahu k žalobci ve služebně nadřazeném
postavení, žalobci se nemohly nikterak bránit v tom, aby se zaplacení zvláštního příspěvku
domáhal před uplynutím promlčecí doby, pokud měl za to, že mu právo na zaplacení tohoto
příplatku náleží. Jak ve svém rozhodnutí přiléhavě uvedl prvostupňový orgán, nezbytnost
udržovat ve vojenském prostředí disciplínu a respektovat autoritu nadřízeného je třeba vykládat
ve smyslu povinnosti řádného plnění vojenských úkolů a rozkazů nadřízených, nikoliv ve smyslu
nemožnosti domáhat se svých nároků plynoucích ze zákona, ať již služebním postupem,
nebo v řízení před soudem.
Městský soud se tedy zcela ztotožnil s názorem, který ve vztahu k dané problematice
zaujal již civilní odvolací soud v rozsudku ze dne 25. 9. 2008, č. j. 53 Co 216/2008 – 50,
podle něhož „má-li být v určité souzené věci posouzeno vznesení námitky promlčení jako výkon práva odporující
dobrým mravům, musí tomu napovídat právě a jedině konkrétní podmínky souzené věci. Rozpor vznesené
námitky promlčení s dobrými mravy z povahy věci nikdy nelze shledat en bloc bez vztahu ke sporům určitých typů
nebo ve vztahu k většímu okruhu adresátů právní normy, resp. eventuálních účastníků řízení. Pak by totiž ohled
na dobré mravy nesloužil jako prostředek korekce individuálně tvrdé aplikace práva, nýbrž by – definováním
sporů určitého typu nebo vymezením většího okruhu adresátů právní normy – vlastně nahrazoval hypotézu právní
normy. Podle městského soudu žalobci objektivně nic nebránilo v tom, aby se vyplacení zvláštního
příplatku u příslušného orgánu domáhal před uplynutím promlčecí doby. Protože tak neučinil,
je nutno marné uplynutí promlčecí doby přičítat výhradně k jeho tíži. Soud v této souvislosti
poukazuje na obecnou právní zásadu „vigilantibus iura“ (práva náležejí bdělým). Samotné
subjektivní přesvědčení stěžovatele o správnosti a autoritě výkladu zákona zastávaného
v rozhodné době ministerstvem obrany nezakládá rozpor správním orgánem vznesené námitky
promlčení s dobrými mravy. Skutečnost, že se M inisterstvo obrany rozhodlo neuplatňovat
námitku promlčení u nároků na zaplacení zvláštních příplatků splatných ode dne 1. 12. 1999, bylo
podle názoru městského soudu v souzené věci irelevantní, protože stěžovatelův nárok do této
skupiny nepatří. V uvedeném nelze spatřovat ani žádnou diskriminaci stěžovatele ze strany
správního orgánu, neboť resort ministerstva obrany aplikuje uvedenou časovou hranici shodně
u všech žadatelů – bývalých vojenských pozorovatelů. Stěžovatel ostatně v řízení netvrdil
(a ani neprokázal) opak. Na tom, že námitku promlčení v souzené věci vznesl
ten, kdo ve správním řízení o žalobcově žádosti rozhodoval, není nic neobvyklého. Žalobce
své právo na zaplacení zvláštního příplatku uplatnil vůči služebnímu orgánu, a je proto logické,
že právě tento orgán, do jehož pravomoci dle rozhodnutí Nejvyššího soudu spadá projednání
a rozhodnutí dané věci, vznesl proti uplatněnému právu námitku promlčení.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že městský soud se ve svém odůvodnění omezil
pouze na citaci judikátu Nejvyššího soudu ČR a na konstatování, že projednávaná věc rozhodně
není takovým výjimečným případem, který by odůvodňoval odepření práva na uplatnění námitky
promlčení. Stěžovatel má za to, že se o takovou situaci jedná, a to z následujících důvodů.
Stěžovatel především tvrdí, že uplynutí promlčecí doby nezavinil, neboť se v dobré víře řídil
oficiálním výkladem zákona č. 143/1992 Sb. ze strany „samotného autora“, tedy České republiky.
Stěžovatel tedy jednal s důvěrou ve stát, resp. jeho příslušný orgán. Odmítnutím nároku
stěžovatele je tak nabouráván princip právní jistoty, který v sobě zahrnuje i důvěru ve stát a jeho
orgány, jakož i princip spravedlnosti. Stěžovatel však neměl žádné pochybnosti o oficiálním
výkladu zákona, což nelze srovnávat se situací, kdy zaměstnavatel nezaplatí zaměstnanci mzdu,
kterou mu platí každý měsíc a která mu nepochybně náleží, a poté zaměstnanec zapomene
svůj nárok uplatnit. Zánik nároku stěžovatele by tak byl nepřiměřeně tvrdým postihem, neboť
žalovaný vytvořil nespravedlivou situaci tím, že zpětně od určitého data některé promlčené
nároky přiznal a vyplatil, a to tak, že datum 1. 12. 1999 doslova „vystřelila od boku“. S tímto
datem však se ve vztahu k předmětnému nároku neváže žádná významná událost, a pokud
žalovaný odkazoval na nabytí účinnosti nového zákona o vojácích z povolání, je třeba zdůraznit,
že ten se daného problému vůbec nedotýká. Vedle vojáků, u nichž námitka promlčení nebyla
uplatňována, pak vznikla nespravedlivá situace ve srovnání s ostatními vojáky v misích,
kteří s promlčením problém vůbec neměli. Městský soud odkázal i na rozhodnutí odvolacího
civilního soudu, č. j. 53 Co 216/2008 - 50, který rozhodoval ve věci předtím, než se věc
po rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR dostala do správního řízení, podle něhož rozpor námitky
promlčení s dobrými mravy nelze z povahy věci nikdy shledat en bloc ve vztahu ke sporům
určitých typů nebo ve vztahu k většímu okruhu adresátů právní normy. Stěžovatel se s tímto
názorem ztotožňuje, nicméně podle jeho názoru to není argument pro zamítnutí jeho nároku,
neboť s touto logikou by nebylo možné dovolávat se neúčinnosti námitky promlčení pro rozpor
s dobrými mravy nikdy, neboť každá situace může mít své analogie. Z uvedených důvodů
stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, v němž navrhl zamítnout kasační stížnost
jako nedůvodnou. K tomu uvedl, že podle jeho názoru městský soud řádně a úplně zjistil
skutkový stav věci a z něj vyvodil správné právní závěry, s nimiž se žalovaný plně ztotožnil.
Ze správního spisu žalovaného vyplývají následující skutečnosti relevantní pro posouzení
věci:
Z rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 9. 2. 2010, č. j. 21 Cdo 569/2009 - 65 vyplývá,
že stěžovatel nejprve dne 31. 7. 2006 podal žalobu na zaplacení částky 13 750 USD s úroky
z prodlení k Obvodnímu soudu pro Prahu 6. Tento soud ve věci samé dospěl k závěru, že žalobci
sice náležel od 1. 4. 1994 nárok na zvláštní příplatek v měsíční výši stanovené ministrem obrany
ve smyslu §11 odst. 3 zákona č. 143/1992 Sb. a §10 odst. 8 nařízení vlády č. 79/1994 Sb.,
který mu měl být vyplacen poprvé v květnu 1994 a naposledy v únoru 1995. V tomto řízení
žalovaný vznesl námitku promlčení, k níž soud přihlédl a žalobu zamítl, neboť tříletá promlčecí
lhůta k uplatnění nároku u soudu uplynula nejpozději dnem 1. 3. 1998. Tento rozsudek
byl potvrzen i v odvolacím řízení rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 53 Co 216/2008 – 50. V dovolacím řízení pak Nejvyšší soud ČR dospěl k závěru,
že pravomoc k projednání a rozhodnutí dané věci není svěřena civilním soudům, ale ministru
obrany, jemuž také Nejvyšší soud ČR celou věc postoupil k vyřízení, přičemž zároveň zrušil
rozsudky obou nižších soudů a řízení v této věci zastavil.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž
zjistil, že je podána osobou oprávněnou a je proti označenému rozsudku přípustná za podmínek
ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Mezi stranami není sporné, že stěžovatel se domáhá na žalovaném zaplacení částky
13 750 USD s úroky z prodlení, na kterou mu měl vůči Ministerstvu obrany vzniknout nárok
v souvislosti s jeho působením jako vojenského pozorovatele OSN v Bosně a Hercegovině
a v Chorvatsku v době od 1. 4. 1994 do 31. 1. 1995. Předmětem sporu mezi stranami
je to, zda mělo být právu žalovaného namítnout promlčení stěžovatelova nároku na zaplacení
předmětné částky s příslušenstvím přiznána soudem právní ochrana proti stěžovateli, anebo
zda je tvrzení stěžovatele, že námitka promlčení je v rozporu s dobrými mravy, opodstatněné.
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě považuje za nutné vyjádřit k právnímu režimu posouzení
otázky promlčení, který vyplývá z odůvodnění rozsudku městského soudu pouze implicitně,
což platí obdobně i pro rozhodnutí žalovaného.
Nárok na příplatek v cizí měně vznikl stěžovateli podle ustanovení §11 odst. 3 zákona
č. 143/1992 Sb., které ve znění s účinností k 1. 4. 1994 znělo
takto:Příslušníku ozbrojených
sil vyslanému v rámci jednotky mírových sil mimo území České republiky se po dobu působení v zahraničí
poskytne zvláštní příplatek v jiné než české měně za podmínek a ve výši stanovených prováděcím předpisem
vydaným podle §23. Podle §10 odst. 8 nařízení vlády č. 79/1994 Sb., o platových poměrech
zaměstnanců ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků
Sboru požární ochrany a zaměstnanců některých dalších organizací (služební platový řád)
ve znění s účinností do 31. 7. 1995 platilo, že „vojáku z povolání, který je vyslán v rámci jednotky
mírových sil k účasti na mírových operacích Organizace spojených národů, se poskytuje po dobu působení
v zahraničí místo příplatku podle odstavce 3 nebo 7 příplatek ve výši 700 USD až 3000 USD měsíčně.
Podmínky pro určení výše příplatku v rámci tohoto rozpětí stanoví a výši příplatku vojáku z povolání určí ministr
obrany.“
Zákon č. 143/1992 Sb. v tehdy platném a účinném znění neupravoval pravidla
pro promlčení platu a dalších peněžitých plněních vyplácených vojákům z povolání, přičemž
v tomto ohledu neobsahoval ani žádnou odkazující normu, která by zakládala subsidiární použití
zákoníku práce či občanského zákoníku. K tomu je zapotřebí dále podotknout, že ani tehdy
platná a účinná úprava služebního poměru vojáků v zákoně č. 76/1959 Sb., o některých
služebních poměrech vojáků (účinném do 30. 11. 1999) chyběla jakákoliv právní úprava
promlčení.
Důsledkem zvláštní povahy služebního poměru a z ní vyplývajících odlišností ve srovnání
s pracovním poměrem je, že podle ustanovení §4 zákoníku práce bylo možno zákoník práce
z roku 1965 použít na pracovněprávní (služebněprávní) vztahy příslušníků ozbrojených
sil v činné službě jen pokud to zákoník práce výslovně stanoví nebo pokud to stanoví zvláštní
předpisy (rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 22. 11. 2001, sp. zn. 21 Cdo 2584/2000).
Jak Nejvyšší soud ČR uvedl ve výše citovaném rozsudku ze dne 9. 2. 2010, č. j. 21 Cdo
569/2009 - 65, kterým zastavil řízení před civilními soudy z důvodu absence věcné příslušnosti
k projednání věci stěžovatele, „protože se žalobce v posuzované věci domáhá nároků, které vznikly před
účinností tohoto zákona, je třeba posuzovat jeho platové nároky na zvláštní příplatek podle dosavadních předpisů,
tj. zejména podle zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých
dalších organizacích a orgánech, ve znění účinném v době od 1. 4. 1994 do 31. 1. 1995, eventuelně - kdyby
uplatněný požadavek žalobce byl posuzován jako nárok na náhradu škody - podle výslovného přechodného
ustanovení §164 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb. rovněž podle dosavadních předpisů, tedy podle zákona
č. 65/1965 Sb., zákoníku práce (srov. §206 odst. 2 cit. zákona).“
Vzhledem k tomu, že předmětný nárok byl nárokem na odměnu v rámci stěžovatelovy
služby coby vojáka z povolání ve služebním poměru, přičemž zákon č. 143/1992 Sb. ani zákon
č. 76/1959 Sb. nestanovily v případě promlčení platových a jiných peněžitých nároků vojáků
z povolání možnost použití úpravy pracovněprávní úpravy promlčení (na rozdíl od náhrady
škody způsobené zaměstnavatelem – viz k tomu ustanovení §206 odst. 2 zákoníku práce
ve znění s účinností do 30. 11. 1999), ztotožnil se Nejvyšší správní soud s tím, že promlčení
tohoto nároku mělo být posuzováno podpůrně podle právní úpravy obsažené v občanském
zákoníku (zákon č. 40/1964 Sb., účinný do 31. 12. 2013).
Podle ustanovení §1 odst. 2 občanského zákoníku upravuje majetkové vztahy fyzických
a právnických osob, majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem, jakož i vztahy vyplývající
z práva na ochranu osob, pokud tyto občanskoprávní vztahy neupravují jiné zákony. Právo
se promlčí, jestliže nebylo vykonáno v době v tomto zákoně stanovené (§101 až 110).
K promlčení soud přihlédne jen k námitce dlužníka. Dovolá-li se dlužník promlčení, nelze
promlčené právo věřiteli přiznat. Podle ustanovení §101 občanského zákoníku platilo, že pokud
není v dalších ustanoveních uvedeno jinak, je promlčecí doba tříletá a běží ode dne, kdy právo mohlo být vykonáno
poprvé. Podle §110 odst. 3 občanského zákoníku dále platilo, že „úroky a opětující se plnění se promlčují
ve třech letech; jde-li však o práva pravomocně přiznaná nebo písemně uznaná, platí tato promlčecí doba,
jen pokud jde o úroky a opětující se plnění, jejichž splatnost nastala po právní moci rozhodnutí nebo po uznání.“
Žalobci vznikl nárok na příplatek v cizí měně v období od 1. 4. 1994 do 31. 1. 1995,
přičemž z uvedené právní úpravy vyplývá, že jednotlivá opětující se plnění tohoto peněžitého
nároku se promlčovala postupně, a to ode dne, kdy právo mohlo být uplatněno poprvé (tzn. den
po dni splatnosti – výplatním termínu) a skončila po uplynutí lhůty tří let. Lze tedy souhlasit
s názorem žalovaného i městského soudu, že nejpozději v březnu 1998 již byl nárok stěžovatele
na přiznání zvláštního příspěvku celkově promlčen, a bylo tedy na žalovaném, zda námitku
promlčení uplatní či nikoliv.
Výkon subjektivních práv a povinností obecně musí být v souladu s dobrými mravy,
jinak takovému výkonu subjektivního práva není možno přiznat právní ochranu
(§3 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, s účinností do 31. 12. 2014). Vztahem
námitky promlčení a korektivu dobrých mravů se v různých kontextech zabývaly
ve své judikatuře české vrcholné soudní orgány. Zejména lze poukázat na nález Ústavního soudu
ze dne 6. 9. 2005 sp. zn. I. ÚS 643/04 a dále ze dne 25. 5. 2011, sp. zn. IV. ÚS 2842/2010
(přístupné na htttp:\\nalus.usoud.cz), v nichž Ústavní soud ČR obecně vymezil podmínky
pro uplatnění korektivu dobrých mravů vůči námitce promlčení
takto:„Námitka promlčení zásadně
dobrým mravům neodporuje, ale mohou nastat situace, že uplatnění této námitky je výrazem zneužití práva
na úkor účastníka, vůči němuž by zánik nároku v důsledku uplynutí promlčecí doby byl nepřiměřeně tvrdým
postihem ve srovnání s rozsahem a charakterem jím uplatňovaného práva a s důvody, pro které své právo včas
neuplatnil. Zásada souladu práv, resp. jejich výkonu s dobrými mravy představuje významný princip,
který v odůvodněných případech dovoluje zmírňovat tvrdost zákona a dává soudci prostor pro uplatnění pravidel
slušnosti (ekvity). Pojem "dobré mravy" nelze vykládat pouze jako soubor mravních pravidel užívaných jako
korektiv či doplňující obsahový faktor výkonu subjektivních práv a povinností, ale jako příkaz soudci rozhodovat
v souladu s ekvitou, což ve svých důsledcích znamená nastoupení cesty nalézání spravedlnosti. Městský soud
v odůvodnění napadeného rozsudku odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2011,
sp. zn. 21 Cdo 85/2010 (přístupný na www.nsoud.cz), v němž Nejvyšší soud posuzoval uvedený
problém v kontextu promlčení pohledávky ze smlouvy o půjčce a dospěl k následujícímu
právnímu názoru, který výstižně charakterizuje podmínky pro uplatnění korektivu dobrých mravů
na námitku promlčení: Dobrým mravům zásadně neodporuje, namítá-li někdo promlčení práva uplatňovaného
vůči němu, neboť institut promlčení přispívající k jistotě v právních vztazích je institutem zákonným
a tedy použitelným ve vztahu k jakémukoliv právu, které se podle zákona promlčuje. Uplatnění námitky
promlčení by se příčilo dobrým mravům jen v těch výjimečných případech, kdy by bylo výrazem zneužití
tohoto práva na úkor účastníka, který marné uplynutí promlčecí doby nezavinil, a vůči němuž by za takové
situace zánik nároku na plnění v důsledku uplynutí promlčecí doby byl nepřiměřeně tvrdým postihem ve srovnání
s rozsahem a charakterem jím uplatňovaného práva a s důvody, pro které své právo včas neuplatnil. Tyto okolnosti
by přitom musely být naplněny v natolik výjimečné intenzitě, aby byl odůvodněn tak významný zásah do principu
právní jistoty, jakým je odepření práva uplatnit námitku promlčení (srov. například odůvodnění rozsudku
Nejvyššího soudu ČR ze dne 22. 8. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1839/2000, který byl uveřejněn pod č. 59 ve Sbírce
soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2004).
Z uvedených hledisek posuzoval předmětnou právní otázku i Nejvyšší správní soud.
Stěžovatel ony výjimečné okolnosti uplatnění svého práva na přiznání zvláštního příplatku
za službu v zahraniční misi spatřuje zejména v tom, že uplynutí promlčecí doby nezavinil,
neboť se v dobré víře řídil oficiálním výkladem zákona č. 143/1992 Sb. ze strany „samotného
autora“, tedy České republiky, a jednal tedy s důvěrou ve stát, resp. jeho příslušný orgán. K tomu
Nejvyšší správní soud uvádí, že je třeba odlišovat oficiální výklad práva a výklad orgánu
aplikujícího právo jako dvě různé formy výkladu odlišované jednak podle subjektu, který výklad
podává, a jednak podle závaznosti takového výkladu (srv. k tomu Harvánek, J. a kol. Právní
teorie. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o, 2013, s. 314 – 317). Výklad zaujatý
žalovaným a posléze jím také změněný byl výklad interního charakteru zavazující služební orgány,
které rozhodují v řízení ve věcech služebního poměru a také platových poměrech příslušníků
ozbrojených sil. Ani tak ovšem nelze tento výklad chápat jako výklad „samotného autora“
(tzn. autentický výklad), neboť v současné době v České republice není standardně takový výklad
práva podáván, přičemž aby se jednalo o autentický výklad, musel by ho podávat
sám normotvůrce, tedy orgán, který danou právní normu vydal, nikoliv jakýkoliv jiný orgán státu.
Oficiální výklad Ministerstva obrany však nebyl žádným způsobem závazný pro samotného
stěžovatele, který není služebním orgánem, tedy orgánem aplikace práva. Pro stěžovatele
byl závazný až výklad zaujatý služebními orgány při rozhodování o jeho nároku na zvláštní
příplatek, neboť v tomto případě se již jednalo o výklad orgánu aplikace práva, který
je pro adresáty individuálních právních aktů relativně závazný (inter partes). Nejvyšší správní soud
tedy souhlasí s názorem městského soudu, že stěžovatele nijak nechránil princip legitimního
očekávání či oprávněné důvěry v tento výklad práva, jakkoliv byl zastáván jeho nadřízenými,
a stěžovatel se mohl u soudu domáhat svého práva i proti tomuto výkladu. Změnu oficiálního
výkladu právní úpravy tedy nelze považovat za důvod pro omezení práva na uplatnění námitky
promlčení vůči nároku stěžovatele.
Ohledně stěžovatelovy námitky, podle níž žalovaný vytvořil nespravedlivou situaci
tím, že zpětně od určitého data některé promlčené nároky přiznal a vyplatil, a to tak, že datum
1. 12. 1999 doslova „vystřelil od boku“, Nejvyšší správní soud uvádí, že se ideově rovněž
neztotožňuje s takovýmto rozlišováním, a to již z pohledu obecných principů výkonu veřejné
správy. Zde jde ovšem primárně o uplatnění civilního institutu promlčení na veřejnoprávní nárok
ze služebního poměru, takže právní otázka zde není čistě veřejnoprávní, ale je třeba zohlednit
i východiska soukromoprávní. Uplatnění námitky promlčení je subjektivním právem, nikoliv však
povinností žalovaného. Pokud se žalovaný rozhodl v určité skupině případů námitku promlčení
uplatnit, a v jiných nikoliv, nic mu v tom ze soukromoprávního pohledu nebrání.
To však bez dalšího nepochybně neplatí z pohledu uplatňování základních zásad služebního
poměru (§2 odst. 3 zákona č. 221/1999 Sb. účinného od 1. 12. 1999), podle nichž jsou služební
orgány povinny zajišťovat rovný přístup a rovné zacházení se všemi uchazeči o povolání
do služebního poměru a se všemi vojáky při vytváření podmínek výkonu služby, zejména pokud
jde o odbornou přípravu a dosažení služebního postupu, odměňování, jiná peněžitá plnění
a plnění peněžité hodnoty. Žalovaný v tomto ohledu měl zjevně snahu svůj postup objektivizovat
stanovením určité časové hranice (1. 12. 1999 – den nabytí účinnosti nové úpravy služebního
poměru zákonem č. 221/1999 Sb.), což zjevně koresponduje i s účinností nové právní úpravy
zmiňovaných zásad. Vzhledem k tomu, že ve věci stěžovatele bylo rozhodováno podle právní
úpravy účinné před 1. 12. 1999 a jeho nárok byl promlčen již nejpozději v březnu roku 1998,
Nejvyšší správní soud nespatřuje v tomto postupu porušení uvedené zásady, a to z toho důvodu,
že pro její uplatnění ve smyslu vyloučení účinku námitky promlčení by chyběl zákonný podklad.
I v tomto ohledu se tedy Nejvyšší správní soud, byť s určitou výhradou v důvodech, ztotožňuje
se závěry městského soudu.
Souhrnně vzato Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému, která by jinak měl právo na náhradu
nákladů řízení, nevznikly žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti, a proto
mu Nejvyšší správní soud žádnou náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu