ECLI:CZ:NSS:2014:3.AS.90.2013:33
sp. zn. 3 As 90/2013 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě, složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobců: a) Mgr. J. S.,
b) M. S., oba zastoupeni JUDr. Alenou Plintovičovou, advokátkou se sídlem Masarykovo nám.
11, Kyjov, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám.
3/5, Brno, proti sdělení žalovaného ze dne 11. 1. 2013, č. j. JMK 4568/2013, sp. zn. S-JMK
132223/2012 OÚPSŘ, a proti sdělení žalovaného ze dne 11. 1. 2013, č. j. JMK 794/2013, sp. zn.
S-JMK 794/2013 OÚPSŘ, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 17. 7. 2013, č. j. 29 A 14/2013 – 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Shora označenými sděleními ze dne 11. 1. 2013 reagoval žalovaný na podnět žalobců (dále
„stěžovatelé“) k přezkumu dvou pravomocných rozhodnutí Městského úřadu Hodonín. Jednalo
se o rozhodnutí ze dne 25. 11. 2011, č. j. MUHOCJ 102864/2011, kterým nebyla stěžovatelům
povolena výjimka z ustanovení §25 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích
na využití území, a dále o rozhodnutí ze dne 12. 7. 2012, č. j. MUHOCJ 62587/2012, kterým bylo
nařízeno odstranění stavby. Dne 11. 1. 2013 žalovaný v obou případech stěžovatelům sdělil,
že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení.
Proti těmto sdělením žalovaného brojili stěžovatelé žalobou proti rozhodnutí správního
orgánu podanou ke Krajskému soudu v Brně (dále „krajský soud“). Krajský soud žalobu
stěžovatelů usnesením napadeným kasační stížností odmítl a o nákladech řízení rozhodl
tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Rozsudek Krajského soudu v Brně
Krajský soud vyšel z toho, že přezkumné řízení je možno zahájit pouze z moci úřední
(ex offo). Podnět k zahájení přezkumného řízení podaný účastníkem proto nemá účinky zahájení
přezkumného řízení. Správní orgán po vyhodnocení podnětu buď shledá důvody k zahájení
přezkumného řízení a toto řízení zahájí, nebo v opačném případě informuje podatele podnětu
o tom, že pro zahájení přezkumného řízení neshledal důvody.
Krajský soud zdůraznil, že zákon č. 150/2002 Sb, soudní řád správní (dále „s. ř. s.“),
umožňuje přezkoumat pouze takové akty správního orgánu, které jsou rozhodnutím ve smyslu
ust. §65 s. ř. s.; podle §70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního
orgánu, které nejsou rozhodnutím. Sdělení podle §94 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
(dále „správní řád“), kterým správní orgán pouze informuje o tom, že neshledal důvody
k zahájení přezkumného řízení, není rozhodnutím. Tímto úkonem je totiž podatel podnětu pouze
informován, že nebyl shledán důvod k zahájení přezkumného řízení. Proto tímto sdělením
žalovaný nijak nezasáhl do hmotněprávních oprávnění a povinností žalobců. Žalovaný pouze
vyjádřil, že přezkumné řízení jako mimořádný prostředek dozorčího práva nepoužije
a že původní pravomocné rozhodnutí zůstává nedotčeno. Soudně přezkoumatelné by mohly
být až správní akty vydané ve fázi po zahájení přezkumného řízení. O takový případ se však
v posuzované věci nejednalo.
Na podporu této argumentace odkázal krajský soud rovněž na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007-71, publikovaný pod č. 1831/2009 Sb.
NSS a na další judikaturu Nejvyššího správního soudu.
Kasační stížnost
Proti tomuto rozhodnutí krajského soudu brojili stěžovatelé kasační stížností,
v níž odkazovali na kasační důvody podle ust. §103 odst. 1 písm. a), b) d) a e) s. ř. s. Stěžovatelé
předně uvedli, že nesouhlasí s hodnocením předmětných sdělení žalovaného jako pouhé
informace, která není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Stěžovatelé se domnívají,
že několikastránkový projev vůle žalovaného s podrobnou analýzou dosavadního správního
řízení a s faktickým konstatováním, že v předcházejících správních řízeních nebyl porušen zákon,
je rozhodnutím v materiálním smyslu.
Pokud by předmětná sdělení neobsahovala rozhodovací proces s vyhodnocením
argumentů podatelů podnětu, byla by jen paušálním sdělením kladným či záporným. V takovém
případě by bylo možné souhlasit s důvody rozhodnutí krajského soudu. Stěžovatelé jsou však
přesvědčeni, že tomu tak není a odkazují na právo na soudní ochranu zaručené Listinou
základních práv a svobod. Stěžovatelé dovozují, že jejich právo na soudní ochranu nemůže být
zúženo pouze proto, že předmětné správní akty byly nazvány jako „sdělení“. Podle názoru
stěžovatelů měly být předmětné úkony žalovaného nazvány jako rozhodnutí o nepřípustnosti
práva účastníků na podání podnětu k provedení přezkumného řízení s podrobným zdůvodněním.
Stěžovatelé odkazují na tvrzení o porušení svých práv ve správním řízení, která uvedli
v žalobě a zároveň ke kasační stížnosti přikládají rozhodnutí o povolení výjimky pro sousední
rodinný dům na pozemku p. č. 1594/7. Stěžovatelé dále předložili rozhodnutí Městského úřadu
Hodonín ze dne 22. 7. 2013, č. j. MUHOCJ 68471/2013.Blh.DODA.Zast o zastavení řízení
o jejich žádosti o dodatečné povolení stavby.
Závěrem stěžovatelé navrhují zrušení usnesení krajského soudu napadeného kasační
stížností.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Ověřil, že stěžovatelé jsou oprávněni k podání kasační stížnosti (§102 s. ř. s.).
V kasační stížnosti, kterou podali včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňují přípustné důvody
podle §103 odst. 1 písm. a), b) d, a e) s. ř. s. a v řízení o kasační stížnosti jsou zastoupeni
advokátkou (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy přípustná.
Následně Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými stížnostními důvody. Přitom neshledal vady uvedené
v ust. §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že stěžovatelé napadají kasační stížností
usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby a tehdy připadá v úvahu pouze kasační důvod podle
ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy tvrzená nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo
o zastavení řízení (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, publikovaný pod č. 625/2005 Sb. NSS.) K tomuto kasačnímu důvodu
také z větší části směřuje argumentace stěžovatelů v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud
se proto nezabýval námitkami stěžovatelů směřujícími k tvrzenému pochybení správních orgánů
ve správním řízení. Tyto námitky stěžovatelů jdou nad rámec rozhodnutí krajského soudu, který
se žalobou stěžovatelů nezabýval meritorně, ale pouze ji odmítl proto, že žalobou napadené
správní akty nejsou podle jeho názoru rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud předesílá, že ust. §65 odst. 1 s. ř. s. nedefinuje rozhodnutí
správního orgánu, které může být předmětem soudního přezkumu, na základě formálních znaků,
ale právě na základě jeho materiální podstaty, když stanoví, že rozhodnutím se rozumí úkon
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Také krajský soud
posuzoval povahu předmětných sdělení žalovaného (v souladu s definicí obsaženou v ust. §65
s. ř. s.) po materiální stránce a jeho argumentace v žádném případě nevychází pouze z formálních
znaků správních aktů, které byly předmětem žaloby.
Nejvyšší správní soud však připomíná, že podle výkladu příslušných zákonných
ustanovení (§94 odst. 1 správního řádu), rozvíjeného dnes již ustálenou judikaturou, nelze
považovat sdělení správního orgánu podle §94 odst. 1 správního řádu po materiální stránce
za rozhodnutí (tedy za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.). Je třeba zdůraznit, že přezkumné řízení
není opravným prostředkem ve správním řízení, ale má charakter dozorčího prostředku, který
se uplatňuje výlučně z úřední povinnosti. To vyplývá explicitně z ust. §94 odst. 1 správního řádu,
podle kterého „V přezkumném řízení správní orgány z moci úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí
v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy.“
V rozsudku ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 – 71, publikovaném pod č. 1831/2009
Sb. NSS, zdejší soud dospěl k závěru, že přezkumné řízení se zahajuje vždy z úřední povinnosti
(tedy i v případě, že to navrhuje účastník dotčeného správního řízení), pokud je důvodné
podezření, že konkrétním pravomocným nebo předběžně vykonatelným rozhodnutím byl
porušen obecně závazný právní předpis. O zjištění příslušného správního orgánu, že není
důvodné podezření, že rozhodnutím byl porušen právní předpis, nevydává správní orgán
rozhodnutí, pouze sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodu do 30 dnů podateli. Oznámení
o nezahájení přezkumného řízení podle ustanovení §94 správního řádu je tedy pouhým sdělením,
nikoliv rozhodnutím. V tomto případě totiž není důvodu zasahovat do právní sféry účastníků
správního řízení, protože jejich práva a povinnosti, změněné nebo vzniklé původním
rozhodnutím, které případně mohlo být napadeno odvoláním nebo správní žalobou, nejsou tímto
sdělením dotčeny.
Stěžovatelé argumentují tím, že předmětná sdělení obsahují vyhodnocení argumentů
stěžovatelů uvedených v podnětu k zahájení přezkumného řízení a z toho dovozují, že by se mělo
jednat o rozhodnutí v materiálním smyslu. K této argumentaci stěžovatelů je třeba poznamenat,
že podle ust. §94 odst. 1 správního řádu neshledá-li správní orgán důvody k zahájení
přezkumného řízení, musí tuto skutečnost sdělit podateli s uvedením důvodů. Sdělení žalovaného
tedy obsahují určité odůvodnění v souladu se zákonem. Z tohoto samotného faktu korektního
jednání státní správy však nelze v žádném případě vyvozovat závěr, zákonu naopak odporující,
že by taková sdělení byla rozhodnutími v materiálním smyslu. Nejsou a nemohou jimi ani být
také proto, že přezkoumání pravomocného správního rozhodnutí podle §94 správního řádu
nemá nic společného s podnětem k takovému postupu, nýbrž důsledně jen s úvahou správního
orgánu o důvodu „…z moci úřední přezkoumat pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně
pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy.“ K tomu přirozeně správní orgán
ani žádný podnět nepotřebuje.
Nejvyšší správní soud shrnuje, že žalobou napadená sdělení nelze z výše uvedených
důvodů považovat za správní rozhodnutí v materiálním smyslu, resp. ve smyslu ust. §65 s. ř. s.,
jak správně konstatoval krajský soud. Proto je nedůvodná také argumentace stěžovatele
dovozující porušení jeho práva na soudní ochranu vyplývající z Listiny základních práv a svobod.
Listina základních práv a svobod zaručuje v čl. 36 odst. 2 soudní ochranu tomu, kdo byl na svých
právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy. Pokud ovšem žalobou napadená sdělení
nebyla po formální ani materiální stránce rozhodnutími (jak bylo vysvětleno výše), nemohou
se stěžovatelé dovolávat porušení práva na soudní ochranu.
Lze tedy uzavřít, že kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. nebyl dán a krajský
soud posoudil otázku vyloučení žalobou napadených správních aktů ze soudního přezkumu
správně.
Nejvyšší správní soud proto posoudil kasační stížnost jako nedůvodnou a jako takovou
ji dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti vůči stěžovatelům rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, proto jim
právo na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo žalovanému, protože však žalovaný
náhradu nákladů nežádal, a případné vzniklé náklady ani jinak ze spisu nevyplývají, Nejvyšší
správní soud náhradu nákladů žalovanému nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. března 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu