ECLI:CZ:NSS:2014:4.ADS.129.2012:91
sp. zn. 4 Ads 129/2012 - 91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: J. V., zast. JUDr.
Josefem Kopřivou, advokátem, se sídlem Vodičkova 33, Praha 1, proti žalované: Policie České
republiky, Krajské ředitelství policie Středočeského kraje, se sídlem Na Baních 1535, Praha
5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 10.
2012, č. j. 7 Ca 167/2009 - 57,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 10. 2012, č. j. 7 Ca 167/2009 - 57,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Ředitel žalované rozhodnutím ve věcech služebního poměru ze dne 20. 4. 2009,
č. j. KRPS-23904-4/ČJ-2009-0100KR-PK, zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí
náměstka ředitele žalované ve věcech služebního poměru ze dne 23. 1. 2009, č. 66/2009, jímž byl
žalobce podle §42 odst. 1 písm. m) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, na vlastní žádost propuštěn ze služebního
poměru příslušníka Policie České republiky ke dni 22. 1. 2009.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 10. 2012, č. j. 7 Ca 167/2009 - 57, žalobu
proti tomuto rozhodnutí zamítl jako nedůvodnou. V odůvodnění rozsudku soud uvedl,
že služební funkcionář je povinen na žádost policisty ro zhodnout o jeho propuštění
ze služebního poměru příslušníka Policie České republiky, a to i v době kratší dvou měsíců
od doručení žádosti. V písemnosti ze dne 22. 1. 2009, označené „Sepsání záznamu o odchodu
ze školící místnosti - pokyn kpt. Mgr. P. Š.“, žalobce výslovně uvedl, že se rozhodl k dnešnímu dni (tj.
22. 1. 2009) ukončit svůj služební poměr k Po licii České republiky, neboť by vzájemné vztahy
mezi ním a kpt. Š. mohly poškodit jméno policie; byl si vědom, že ukončení služebního poměru
je v rozporu s příslušnou právní normou, a vyjádřil ochotu plně nést za své rozhodnutí ukončit
služební poměr k Policii České republiky následky. Z tvrzení žalobce a z výpovědí svědků vzal
Městský soud v Praze za prokázané, že konflikt žalobce s nadřízeným jej přiměl k rozhodnutí
dobrovolně ukončit služební poměr ke dni 22. 1. 2009, což §42 odst. 5 písm. c) zákona
o služebním poměru umožňuje. Žalobce s pořízením záznamu odevzdal na podatelně územního
odboru i svůj služební průkaz, přičemž dispozice se služebním průkazem by nebyla potřebná,
pokud by žalobce záznam učinil jen za účelem řešení služebního konfliktu nebo jen ve snaze
upozornit na to, že se rozhodl ukončit služební poměr výhledově. Městský soud v Praze poukázal
i na odevzdání služební zbraně, nestandardní odchod ze služebních prostor a odevzdání klíčů
od služebního vozidla mimo služební prostory. Doplnil, že žalobce neposkytoval součinnost
na výzvu k seznámení se s podklady odvolacího rozhodnutí a nevzal projev své vůle zpět, ani jej
v odvolání nevysvětlil. Za zásadní důkaz označil Městský soud v Praze písemný záznam ze dne
22. 1. 2009 opatřený podpisem žalobce a odevzdaný v podatelně. Tento záznam byl správně
posouzen jako žádost o ukončení služebního poměru a postoupen příslušnému služebnímu
funkcionáři. Řízení bylo zahájeno na základě žádosti žalobce o propuštění ze služebního poměru
ve smyslu §178 odst. 1 zákona o služebním poměru. Žalobce si podle názoru soudu musel být
vědom toho, že žádost o propuštění ze služebního poměru bude odevzdána k rozhodnutí
příslušnému služebnímu funkcionáři. Převzetí žádosti příslušným služebním funkcionářem,
i v případě, že žádost byla učiněna v podatelně či u nepříslušného funkcionáře, má účinky
zahájení řízení podle §178 odst. 2 písm. a) zákona o služebním poměru a nezbavuje příslušného
funkcionáře oprávnění ani povinnosti o žádosti rozhodnout. Městský soud v Praze uzavřel,
že napadené rozhodnutí vycházelo z náležitě zjištěného stavu věci a žalobce neuvedl skutečnosti,
které by projev jeho vůle vyvrátily. Námitky žalobce soud označil za snahu zachránit neuvážlivé
jednání svědčící o rozporuplnosti osobního přístupu žalobce.
V kasační stížnosti proti tomuto rozsudku žalobce (dále jen „stěžovatel“) namítl
dezinterpretaci ustanovení §175 odst. 1 zákona o služebním poměru. Konstatoval, že slovo
„může“ v uvedeném ustanovení je za potřebí vykládat jako „musí“, neboť příslušník je oprávněn
požádat o propuštění ze služebního poměru pouze svého služebního funkcionáře, nikoliv
jakéhokoliv služebního funkcionáře či jakéhokoliv příslušníka Policie České republiky. Uvedené
ustanovení přitom neznamená dobrovolnost „místa určení žádosti“; žádost směřující k zahájení
řízení o jeho právu nebo povinnosti je možné učinit výhradně u příslušného služebního
funkcionáře. Stěžovatel s odkazem na §37 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů, dovodil, že podání podle §175 odst. 1 zákona o služebním poměru
lze adresovat výhradně příslušnému služebnímu funkcionáři. Kpt. Mgr. P. Š., jemuž bylo podání
adresováno, nebyl služebním funkcionářem ani vedoucím příslušníkem ve smyslu ustanovení §5
odst. 1 zákona o služebním poměru. Informace o plánovaném ukončení služebního poměru byla
podle stěžovatele afektivním jednáním v důsledku konfliktu s kpt. Š., nejednalo se o žádost
adresovanou služebnímu funkcionáři. Stěžovatel se neztotožnil se závěrem soudu, že zákon o
služebním poměru neupravuje obligatorní náležitost místa určení žádosti. Nulita žádosti je podle
stěžovatele dána absolutním omylem v osobě adresáta žádosti a neexistencí vůle žadatele. O
postoupení žádosti příslušnému služebnímu funkcionáři měl být navíc stěžovatel vyrozuměn.
Stěžovatel popřel, že by dne 22. 1. 2009 učinil veškeré kroky k ukončení služebního
poměru; vyjádření „rozhodl jsem se k dnešnímu dni ukončit svůj služební poměr k Policii České
republiky“ nebylo jednostranným úkonem způsobující automatické ukončení služebního poměru.
Podle názoru stěžovatele se do dispozice služebního funkcionáře může dostat pouze žádost
adresovaná tomuto funkcionáři. Podotkl, že příslušník může vzít svou žádost o propuštění zpět
pouze do vydání rozhodnutí; to mu však nebylo umožněno, neboť služební funkcionář žádné
řízení nevedl. Stěžovatel namítal, že k datu 22. 1. 2009 neměl příslušný služební funkcionář
k dispozici ani domnělou žádost stěžovatele, a nemohl tak zahájit řízení o jeho propuštění.
Tvrzení, že rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru bylo vydáno dne 23. 1. 2009, označil
stěžovatel za nepravdivé, neboť tento den bylo rozhodnutí pouze zpracováno a doručeno
stěžovateli až dne 26. 1. 2009 ; právní moci nabylo až dne 23. 4. 2009. Z §42 odst. 5
písm. c) zákona o služebním poměru podle stěžovatele nevyplývá možnost zpětné účinnosti
rozhodnutí. Stěžovatel dále namítl, že mu byl nezákonně vysloven zákaz vstupu do služebních
místností Policie České republiky pouze s poukazem na to, že překážku vstupu si stěžovatel
způsobil sám svým osobním rozhodnutím a odevzdáním služebního průkazu.
Stěžovatel zdůraznil, že jeho podání mělo být hodnoceno podle obsahových a nikoli jen
formálních kritérií a v případě pochybností měl být vyzvá n k odstranění vad ve smyslu
ustanovení §175 odst. 2 zákona o služebním poměru, a to včetně adresování podání příslušnému
služebnímu funkcionáři. Řízení bylo zahájeno dne 23. 1. 2009; služební funkcionář nesdělil
stěžovateli v přípisu ze dne 23. 1. 2009 pouze to, že jeho žádost obdržel, nýbrž rovnou této
žádosti vyhověl. Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že byl zkrácen na svých procesních právech
ve smyslu ustanovení §174 zákona o služebním poměru, a proto nemohl objasnit, jak myslel
své vyjádření obsažené v záznamu. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry Městského soudu
v Praze a uvedla, že stěžovatel se rozhodl ukončit služební poměr sám o své vůli v situaci, kdy byl
toliko vyzván k podání vyjádření ke svému jednání při instruktáži k bezpečnostní akci.
Rozhodnutí služebního funkcionáře bylo podle žalované vydáno v souladu se zákonem
o služebním poměru. Žalovaná se ztotožnila s tím, že kpt. Š. nebyl služebním funkcionářem, byl
však povinen žádost stěžovatele o ukončení služebního poměru postoupit služebnímu
funkcionáři s personální pravomocí. Žalovaná dodala, že s těžovatel začal své rozhodnutí ukončit
služební poměr zpochybňovat až po vydání rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru.
Žalovaná proto navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 13. 5. 2013, č. j. 4 Ads 129/2012 - 44, kasační
stížnost zamítl. Ústavní soud tento rozsudek nálezem ze dne 13. 6. 2014, sp. zn. III. ÚS 2428/13,
zrušil. V odůvodnění Ústavní soud uvedl, že Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku
patřičně nereagoval na námitku stěžovatele, že kpt. Mgr. P . Š., kterému byla adresována
předmětná písemnost, ji nemohl postoupit příslušnému služebnímu funkcionáři podle §175
odst. 4 zákona o služebním poměru, neboť vůbec nebyl služebním funkcionářem. Ústavní soud
proto shledal, že „… Nejvyšší správní soud nedostál povinnosti své rozhodnutí řádně odůvodnit a vypořádat
se námitkou stěžovatele, která je pro posouzení dané věci klíčovou, neboť Nej vyšší správní soud svůj závěr
o zákonnosti postoupení předmětné písemnosti příslušnému služebnímu funkcionáři opřel o §175 odst. 4 zákona
o služebním poměru, aniž by tento svůj závěr řádně odůvodnil, čímž porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces
ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Příslušné zdůvodnění je, do určité míry, obsaženo posléze až ve vyjádření
Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení k ústavní stížnosti, ve kterém Nejvyšší správní soud uvádí,
že není podstatné, zda byl kpt. Mgr. Š . služebním funkcionářem, či nikoliv, neboť pokud by sám kpt. Mgr. P. Š.
služebním funkcionářem nebyl, svědčila by mu shodná povinnost vyplývající ze základních povinností příslušníka
a analogické aplikace ustanovení §175 odst. 4 zákona o služebním poměru. K uvedenému Ústavní soud pro
účely dalšího rozhodování Nejvyššího správního soudu ve věci připomíná, že podle zásady zákonnosti mohou
vykonavatelé veřejné správy uplatňovat veřejnou moc jen způsoby, které jsou zákonem pro jejich rozhodování
stanoveny, a dále, že analogii lze v oboru správního řízení použít toliko za omezujících podmínek - pouze v
omezeném rámci za účelem vyplňování mezer procesní úpravy a dále pouze ve prospěch ochrany práv účastníků
správního řízení, což platí i pro řízení o propuštění ze služebního poměru podle zákona o služebním poměru (srov.
nález sp. zn. Pl. ÚS 21/04 ze dne 26. 4. 2005 [N 90/37 SbNU 241; 240/2005 Sb.]).“
Za dané procesní situace Nejvyšší správní soud znovu přezkoumal napadený rozsudek
Městského soudu v Praze v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které
stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost je důvodná,
neboť napadený rozsudek je nepřezkoumatelný ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje Nejvyšší správní soud v tom,
že se Městský soud v Praze ve svém rozsudku dostatečně nezabýval žalobní námitkou,
že písemnost stěžovatele ze dne 22. 1. 2009 nebyla podána příslušnému služebnímu funkcionáři,
ani jinému služebnímu funkcionáři Policie České republiky, a neměla proto být příslušnému
služebnímu funkcionáři postoupena. Ve světle výše citova ného nálezu Ústavního soudu
lze přitom odpověď na tuto právní otázku považovat za klíčovou pro posouzení důvodnosti
žaloby.
Městský soud v Praze vycházel v napadeném rozsudku z §175 odst. 4 zákona
o služebním poměru, podle kterého „[n]ení-li služební funkcionář příslušný k rozhodnutí ve věci, je povinen
postoupit podání příslušnému služebnímu funkcionáři bezodkladně a uvědomit o tom účastníka.“ Text tohoto
ustanovení výslovně ukládá povinnost postoupit podání toliko služebnímu funkcionáři, nikoliv
jinému příslušníku Policie České republiky.
V projednávané věci není sporu o tom, že stěžovatel adresoval svou písemnost ze dne
22. 1. 2009, nazvanou „Sepsání záznamu o odchodu ze školící místnosti - pokyn kpt. Mgr. P. Š.“, právě
kpt. Mgr. P. Š., který mimo jakoukoliv pochybnost nebyl služebním funkcionářem příslušným k
vydání rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního poměru. Z hlediska aplikace
citovaného ustanovení je však podstatné, zda byl kpt. Mgr. P. Š. ke dni 22. 1. 2009 služebním
funkcionářem, či nikoliv. S touto otázkou se Městský soud v Praze v napadeném rozsudku
nevypořádal, ačkoliv byla namítána již v žalobě.
Podle setrvalé judikatury Ústavního soudu patří povinnost soudů odůvodňovat
svá rozhodnutí k základním principům, které představují součás t práva na řádný proces podle
čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jakož i součást pojmu právního státu podle čl. 1
Ústavy České republiky, a vylučují libovůli při rozhodování. Tato povinnost je pro správní
soudnictví upravena v §54 odst. 2 s. ř. s. Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými
zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Nepřezkoumatelné rozhodnutí neposkytuje dostatečné záruky o tom, že nebylo vydáno
v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené prá vo na spravedlivý proces
(srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, zveřejněný
pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu
ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, zveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02).
Uvedená stálá judikatura Ústavního soudu našla svůj odraz i v konstantní judikatuře
Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44,
rozsudek ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 - 74, rozsudek ze dne 27. 10. 2004, č. j. 7 As 60/2003 - 75, či rozsudek ze dne
25. 11. 2004, č. j. 7 Afs 3/2003 - 93). Této judikatuře je společné, že není- li z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné
nebo vyvrácené, je nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde -li o právní argumentaci
z hlediska účastníka klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud
při vypořádávání se s touto argumentací účastníka pouze konstatuje, že tato je nesprávná,
avšak neuvede, v jakých konkrétních aspektech, resp. důvodech právních či s kutkových,
její nesprávnost spočívá.
Nejvyšší správní soud není oprávněn chybějící úvahy a argumenty Městského soudu
v Praze doplňovat či nahrazovat a provádět za tím účelem vlastní dokazování. Městský soud
v Praze ponechal jeden z významných žalobních bodů nezodpovězený, a svůj rozsudek tak zatížil
vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů rozhodnutí ve smyslu ustanovení §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 10. 2012, č. j. 7 Ca 167/2009 - 57, zrušil a věc
vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 4 s. ř. s., „[z]ruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li
mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloven ým Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí.“ Na Městském soudu v Praze tedy nyní bude, aby si opatřil a provedl
důkazy k prokázání skutečnosti, zda byl kpt. Mgr. P . Š. ke dni 22. 1. 2009
služebním funkcionářem, či nikoliv. Soud přitom bude vycházet zejména z e služebního zařazení
kpt. Mgr. P. Š. a z vnitřního předpisu Policie České republiky, který v souladu s §2 odst. 1 zákona
o služebním poměru blíže specifikuje osoby pověřené rozhodováním ve věcech služebního
poměru. Na základě provedeného dokazování poté Městský soud v Praze znovu rozhodne o
podané žalobě přihlížeje k závěrům obsaženým v nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2014, sp.
zn. III. ÚS 2428/13.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. v novém
rozhodnutí ve věci Městský soud v Praze.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. června 2014
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu