ECLI:CZ:NSS:2014:4.ADS.134.2014:29
sp. zn. 4 Ads 134/2014 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: 1) Š. W., , 2) M. Z., 3)
D. H., zast. JUDr. Marošem Matiaškem, LL.M., advokátem, se sídlem Rumunská 28, Praha 2,
proti žalovanému: Jihočeský kraj, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice,
v řízení o kasační stížnosti žalobců 1) až 3) proti usnesení Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 6. 6. 2014, č. j. 10 A 57/2014 – 20,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 6. 6. 2014, č. j. 10 A 57/2014 –
20, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
[1] Rodiče žalobce 1) se obrátili dne 29. 7. 2013 dopisem na ředitele Krajského
úřadu Jihočeského kraje. Uvedli, že u jejich nyní sedmnáctiletého syna s mentálním postižením
byl již v šesti letech diagnostikován dětský autismus. V důsledku postižení jejich syn vyžaduje
neustálou velmi náročnou péči s naprosto individuálním přístupem, kterou nejsou sami schopni
zajišťovat. Ve všední dny proto využívají služeb týdenního stacionáře provozovaného Centrem
Bazalka v Českých Budějovicích. Tuto službu by však podle okolností příležitostně potřebovali
využívat i v nepracovních dnech. Zařízení umožňující takovou péči však je k dispozici až v jiném
kraji s dojezdovou vzdáleností 120 km. Pokud by byl jejich syn v tomto zařízení umístěn,
znamenalo by to úplné přetrhání rodinných vazeb a ztrátu kontaktu jejich syna s rodiči, prarodiči
a sourozencem, což by všichni těžce nesli. Proto žádali o pomoc krajského úřadu při zajištění
potřebné péče, která by umožnila jejich rodině plnohodnotný život. Ředitel krajského úřadu
na jejich dopis odpověděl dne 6. 8. 2013. Sdělil, že Jihočeský kraj zatím zajišťuje pomoc osobám
s obdobným postižením, jakým trpí jejich syn, pouze formou příspěvků poskytovaných různým
zařízením provozujících pouze službu týdenního stacionáře. Kraj však připravuje do budoucna
rozšíření těchto služeb o služby s celoročním pobytem prostřednictvím příspěvkové organizace
kraje – Domov pro osoby se zdravotním postižením Osek. O víkendech mohou rodiče žalobce
1) využívat terénní sociální služby – osobní asistence.
[2] Rodiče žalobce 2) dne 2. 8. 2013 zaslali dopis hejtmanovi Jihočeského kraje. Sdělili,
že jejich syn (nyní dvanáctiletý) byl ve dvou letech diagnostikován jako autista, později u něj byla
zjištěna rovněž středně těžká mentální retardace. Postupně se u žalobce 2) začaly projevovat
nezvladatelné záchvaty zuřivosti, vzteku a lítosti, a to i přes dodržování předepsané medikace.
Záchvaty žalobce 2) mají často ničivé důsledky a vzhledem k jeho rostoucí fyzické síle od rodičů
jejich překonání vyžaduje značné vypětí. Žalobce 2) navštěvuje týdenní stacionář provozovaný
Centrem Bazalka, přes víkend péči zajišťují pouze rodiče, což však přestává být únosné. Proto
uvítali záměr Centra Bazalka na výstavbu domova pro osoby se zdravotním postižením,
ve kterém by byla péče o žalobce 2) i v nepracovní dny, přitom by však byla zachována možnost
každodenního kontaktu žalobce 2) s rodinou. Rodiče žalobce 2) proto požádali, aby kraj zajistil
spolufinancování provozu zamýšleného domova. V dopisu ze dne 21. 8. 2013 hejtman rodičům
žalobce 2) odpověděl, že o financování provozu domova pro osoby se zdravotním postižením
bude jednáno až poté, co jeho provozovatel ukončí výstavbu objektu a zaregistruje se jako
poskytovatel příslušné sociální služby, přičemž to, zda bude ze strany kraje možné příspěvek
na provoz zařízení poskytovat, nelze předjímat.
[3] Dne 15. 10. 2013 zaslala dopis řediteli Krajského úřadu Jihočeského kraje i matka žalobce
3). Její nyní sedmnáctiletý syn trpí středně těžkou mentální retardací, má diagnostikován dětský
autismus a epilepsii. Vyžaduje neustálý dohled a náročnou péči. Navštěvoval Základní
školu praktickou v Českém Krumlově, po zbytek času byl doma, péči o něj dosud zajišťovala
matka a babička, neboť jeho otec již zemřel a jiné příbuzné nemá. Jeho matka vyjádřila obavy
o to, zda bude schopna i nadále zajišťovat péči o syna, protože sama je nemocná
(má roztroušenou sklerózu) a její matka (babička žalobce 3) je již ve vysokém věku. Po ukončení
školní docházky žalobce 3) nebude moci zůstat stále doma. Přitom špatně reaguje na střídání
asistentů a změny prostředí. Matka žalobce 3) proto žádala o zajištění potřebné sociální péče
po dobu celého týdne v přiměřené vzdálenosti od jejich bydliště. Ředitel krajského úřadu
v dopisu ze dne 25. 11. 2013 uvedl, že požádal odbor sociálních věcí o provedení místního šetření
v bydlišti žalobce 3), při němž bylo zjištěno, že dosud je péče o žalobce 3) uspokojivě zajištěna
jeho matkou. Doporučil matce žalobce 3) využívat služby osobní asistence některým
z poskytovatelů sociálních služeb v místě bydliště.
[4] Dne 23. 12. 2013 zaslal zástupce žalobců 1) až 3) jejich jménem žalovanému žádost
o společnou schůzku k otázce sociálních služeb. Uvedl, že rodiny jeho klientů čelí problému
neexistence adekvátních pobytových sociálních služeb pro děti s těžkým zdravotním postižením
(s poruchou autistického spektra), které by zároveň naplňovaly podmínky pro tzv. komunitní
péči a byly v rozumné vzdálenosti od místa bydliště. Právo na takovou péči vyplývá z čl. 19
Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením. Naopak péče ve velkokapacitních
zařízeních izolovaných od vnějšího světa je pro jeho klienty nevhodná a odporuje modernímu
chápání sociální péče. Řešení potřeb jeho klientů by mělo být předmětem navrhované schůzky,
jíž by se účastnili i zástupci Kanceláře veřejného ochránce práv. Jednání se konalo dne
28. 2. 2014. Zástupci kraje na schůzce sdělili, že Jihočeský kraj se nevyhýbá odpovědnosti
za zajištění péče o děti a mladistvé s poruchou autistického spektra, musí však přistupovat k věci
racionálně s ohledem na finanční možnosti. Proto bylo rozhodnuto, že příspěvková organizace
kraje, ústav v Oseku, bude adaptován i pro potřeby celoročního stacionáře. Naopak kraj
neakceptoval projekt Centra Bazalka a nemůže mu poskytnout příslib příspěvku na provoz,
neboť provoz takového samostatného domova by byl nepřiměřeně finančně náročný. Podle kraje
je úspornější poskytování péče ústavem v Oseku, neboť se jedná o velké zařízení, v jehož rámci
lze efektivněji minimalizovat provozní náklady.
[5] Dne 25. 4. 2014 podali žalobci 1) až 3) u Krajského soudu v Českých Budějovicích
žalobu, kterou se domáhali ochrany před nezákonným zásahem Jihočeského kraje spočívajícího
v tom, že upírá žalobcům právo na poskytování pobytových sociálních služeb v nejméně
omezujícím prostředí a navrhovali, aby krajský soud určil povinnost žalovaného učinit konkrétní
a cílené kroky, aby žalobcům zajistil celoroční pobytovou službu v nejméně omezujícím prostředí.
[6] Žalobci argumentovali především §38 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách,
podle něhož každý má právo na poskytování služeb sociální péče v nejméně omezujícím
prostředí. Toto ustanovení zakotvuje veřejné subjektivní právo žalobců. Dále poukazovali na §93
písm. c) zákona o sociálních službách, z něhož vyplývá, že krajský úřad koordinuje poskytování
sociálních služeb a realizuje a koordinuje sociální práce vedoucí k řešení nepříznivé sociální
situace a k sociálnímu začleňování osob. Podle §95 písm. g) stejného zákona má kraj povinnost
zajišťovat dostupnost poskytování sociálních služeb na svém území v souladu se střednědobým
plánem rozvoje sociálních služeb. V důsledku svého postižení žalobci potřebují celoroční
pobytovou službu, která má být poskytována v nejméně omezujícím prostředí. Taková služba
poskytovaná v nejméně omezujícím prostředí má mít podobu komunitní pobytové služby, která
by byla fyzicky i finančně jejich rodinám dostupná. Rozhodnutí kraje zajistit tyto jejich potřeby
adaptací Domova pro osoby se zdravotním postižením Osek považují žalobci za nesprávné,
neboť se jedná o velké zařízení pro 145 uživatelů, které je zaměřeno na potřeby jiné skupiny
klientů (osoby starší 18 let s mentálním postižením). Žalobci jsou tak do budoucna nuceni
využívat tohoto pro ně naprosto nevhodného zařízení ústavního typu, přičemž jedinou
alternativou je trvalá hospitalizace v psychiatrické nemocnici.
[7] Žalobci se dále dovolávali čl. 19 Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením,
podle něhož smluvní strany uznávají rovné právo osob se zdravotním postižením žít v rámci
společenství s možností volby, a za tímto účelem zajistí, aby osoby se zdravotním postižením
měly právo zvolit si místo pobytu, kde a s kým budou žít a nebyly nuceny žít ve specifickém
prostředí, a aby tyto osoby měly přístup ke službám poskytovaným v domácím prostředí,
rezidenčním službám a dalším podpůrným komunitním službám. Toto ustanovení podle žalobců
zakazuje nucenou institucionalizaci. Kraj vytváří pro žalobce situaci, kdy jim do budoucna
nezbývá jiná možnost než využívat služeb Domova pro osoby se zdravotním postižením
v Oseku, který je zařízením ústavního typu a z různých důvodů jim nevyhovuje. Tak je možnost
volby pouze iluzorní a fakticky se jedná o nucenou institucionalizaci. Ústavní péče podle žalobců
potlačuje osobnost člověka. Kraj má dále povinnost respektovat právo žalobců na život
v komunitě ve smyslu čl. 4 citované úmluvy. Tato povinnost není splněna, pokud kraj
neposkytuje osobám se zdravotním postižením služby potřebné pro umožnění jejich života
v přirozené komunitě a těmto pak nezbývá jiná možnost než ústavní péče. To žalobci hodnotí
jako skrytou násilnou institucionalizaci. Úmluva tak vyžaduje transformaci sociální péče,
její přesun z ústavů do přirozeného prostředí, co nejblíže komunitám klientů, včetně osobní
asistence apod. Jedině tak lze zabránit izolaci či segregaci osob se zdravotním postižením.
Žalovaný však podniká kroky zcela opačným směrem, když namísto transformace ústavní péče
investuje prostředky vyčleněné na sociální péči do rozšíření ústavu v Oseku namísto podpory
komunitních služeb v místech blízkých rodinám žalobců.
[8] Krajský soud v Českých Budějovicích usnesením ze dne 6. 6. 2014, č. j. 10 A 57/2014 – 20,
žalobu odmítl a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů. Jako žalovaného
v usnesení soud uvedl Krajský úřad Jihočeského kraje. V dané věci není dle krajského soudu dána
věcná legitimace žalobců. To dovozuje krajský soud z nesprávné interpretace §38 zákona
o sociálních službách žalobci. Podle soudu z tohoto ustanovení nevyplývá právo na poskytování
služeb sociální péče, nýbrž pouze, pokud je tato péče poskytována, má se tak dít v prostředí
co nejméně omezujícím. Stát není poskytovatelem sociálních služeb, tím jsou místní a regionální
samosprávy, stát pouze samosprávy v této činnosti podporuje. Nejedná se však o poskytování
služeb takového charakteru, které si jednotliví klienti představují. Na poskytování celoroční
pobytové péče, jíž se žalobci domáhají, není právní nárok. Taková služba je navíc poskytována
na základě soukromoprávní smlouvy mezi poskytovatelem a klientem, a právo na poskytování
služeb z takové smlouvy vyplývající má tedy soukromoprávní charakter. Žalobci neuvedli,
v jakém směru jsou porušována jejich veřejná subjektivní práva. Žalovaný má pouze povinnost
koordinovat poskytování sociálních služeb na svém území. Protože zákon nestanoví konkrétní
povinnost žalovaného zajišťovat konkrétní služby, nelze z tvrzení žalobců dovozovat porušení
jejich veřejných subjektivních práv, nýbrž naopak lze dovodit absenci jejich hmotné legitimace
pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Nedostatek hmotné legitimace
žalobců je zjistitelný okamžitě ze samotné žaloby, proto bylo namístě odmítnout žalobu podle
§46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) jako návrh
podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[9] Proti uvedenému usnesení podali žalobci 1) až 3) (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížnost.
Stěžovatelé poukázali, že mají veřejné subjektivní právo a nárok užívat sociální služby. Toto
právo vyplývá nejen z právních předpisů citovaných již v žalobě, nýbrž i z čl. 15 Revidované
sociální charty a čl. 26 Listiny základních práv Evropské unie. Implicitně je obsaženo i v čl. 12
Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, jak vyplývá z dokumentů
Výboru OSN pro hospodářská, sociální a kulturní práva (čl. 12 zahrnuje „právo na přístup a prospěch
z takových zdravotnických a sociálních služeb, které umožní lidem s postižením stát se nezávislými
a které podporují jejich sociální integraci.“ General Comment No. 5. Persons with disabilities, ze dne
12. 9. 1994, bod 34). Stejným způsobem je dle stěžovatelů třeba vykládat i čl. 30 ve spojení s čl. 6,
7 a 31 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatelé poukázali na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 - 35, definující veřejné subjektivní právo. Citovali
i důvodovou zprávu k zákonu o sociálních službách, podle níž v souladu se zásadou subsidiarity
byla přenesena odpovědnost za sociální péči na obce a kraje, které tuto péči zajišťují
v samostatné působnosti, mohou nadále tuto péči poskytovat nebo pro tyto účely zřizovat
právnické osoby. Poskytování sociálních služeb je dle stěžovatelů zajišťováno veřejnou mocí ve
veřejném zájmu. Stěžovatelé uvedli, že požadovaná a pro jejich život nezbytná služba
v současnosti vůbec neexistuje (tj. není pro ně dostupná) a dále že pokud bude taková služba
do budoucna zajišťována, musí splňovat kvalitativní požadavky vyplývající z čl. 19 Úmluvy OSN,
resp. z jí implementujícího §38 zákona o sociálních službách. Povinnosti veřejné moci takové
služby zajistit odpovídá veřejné subjektivní právo stěžovatelů toto právo využívat. Pokud
by byl správný názor krajského soudu, mohl by stát ad absurdum ze dne na den přestat zajišťovat
jakékoli sociální služby, aniž by se postižení mohli proti tomu jakkoli bránit. Stěžovatelé v žalobě
podrobně vylíčili porušení jejich subjektivních veřejných práv, proto nesouhlasí s názorem
krajského soudu, že neuvedli, v jakém směru jsou porušena jejich práva. Stěžovatelé dále uvedli,
že se domnívají, že odůvodnění napadeného usnesení krajského soudu je nedostatečné a tudíž
je toto rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[10] Krajský úřad Jihočeského kraje se ke kasační stížnosti vyjádřil přípisem ze dne 9. 7. 2014.
Uvedl, že nepopírá svoji roli při zajišťování sociálních služeb, jak vyplývá z §95 zákona
o sociálních službách. Tuto svoji pravomoc řádně vykonává, což nemůže být považováno
za nezákonný zásah byť konkrétní výkon této pravomoci by měl dle představ stěžovatelů vypadat
jinak. Krajský úřad dále citoval definici nezákonného zásahu vyplývající z judikatury Nejvyššího
správního soudu a z komentáře k soudnímu řádu správnímu a dovozoval, že žalované jednání
nemůže naplňovat znaky nezákonného zásahu. Žádný ze stěžovatelů není cílem či objektem
žalovaného zásahu, naopak Jihočeský kraj činí kroky potřebné (mj. i) k řešení situace stěžovatelů.
Podle judikatury se nelze domáhat ochrany proti zásahům, které snad teprve v budoucnosti
mohou nastat, avšak aktuálně neexistují. Ani vybudování pobytového zařízení pro péči o děti
s poruchou autistického spektra, které Jihočeský kraj zamýšlí, však nemůže naplňovat znaky
nezákonného zásahu.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelé jsou v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupeni advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost
kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů.
[12] Stěžovatelé kasační stížnost podali výslovně z důvodů uvedených v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[13] Z popsaných důvodů kasační stížnosti však vyplývá, že může být dán toliko důvod
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům
podle písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem speciálním. Nejvyšší správní soud ostatně
již v rozsudku ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, konstatoval, že je-li kasační stížností
napadeno usnesení soudu o odmítnutí žaloby, přichází pro stěžovatele v úvahu z povahy věci
pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti
rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
[14] Kasační stížnost je důvodná.
[15] Ještě před vypořádáním důvodů uvedených v kasační stížnosti Nejvyšší správní soud
předesílá, že krajský soud pochybil již tím, že jako žalovaného v napadeném rozhodnutí označil
Krajský úřad Jihočeského kraje, ačkoli v žalobě stěžovatelé konsekventně uváděli, že se domáhají
ochrany před nezákonným zásahem Jihočeského kraje a k tomu směřovala též jejich argumentace
v žalobě. Ačkoli krajský soud jednal jako se žalovaným účastníkem s jiným správním orgánem,
než který je dle žalobního tvrzení původcem žalovaného nezákonného zásahu a který
byl stěžovateli v žalobě jako žalovaný označen, není zřejmé, proč krajský soud takto postupoval,
neboť v odůvodnění napadeného usnesení krajského soudu nelze nalézt žádné vysvětlení tohoto
postupu. Nejvyšší správní soud musí dát zapravdu Krajskému úřadu Jihočeského kraje, který
ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že kraj a krajský úřad nelze volně zaměňovat,
a to zejména proto, že krajský úřad jedná jako správní orgán zpravidla ve věci přenesené
působnosti, zatímco kraj jako vyšší územně samosprávný celek vystupuje jako žalovaný v případě,
že se jedná o výkon samostatné působnosti, tj. o věc týkající se práva na samosprávu této
veřejnoprávní korporace (kraje ovšem mohou využívat a využívají krajské úřady jako své orgány
i ve věcech výkonu samostatné působnosti). Krajský úřad rovněž výstižně konstatoval,
že argumentace stěžovatelů vychází především z §95 písm. g) zákona o sociálních službách,
podle nějž kraje v samostatné působnosti [srov. §4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské
zřízení)] zajišťují dostupnost poskytování sociálních služeb na svém území v souladu
se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb. Nejvyšší správní soud za žalovaného
považuje Jihočeský kraj.
[16] Podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu nezákonnosti
rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
[17] Podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne
návrh, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[18] Podle čl. 30 Listiny základních práv a svobod občané mají právo na přiměřené hmotné
zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele. Každý, kdo je v hmotné nouzi,
má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Podrobnosti stanoví
zákon.
[19] Podle §36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod každý se může domáhat stanoveným
postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
[20] Podle §38 zákona o sociálních službách služby sociální péče napomáhají osobám zajistit jejich
fyzickou a psychickou soběstačnost, s cílem umožnit jim v nejvyšší možné míře zapojení do běžného života
společnosti, a v případech, kdy toto vylučuje jejich stav, zajistit jim důstojné prostředí a zacházení. Každý
má právo na poskytování služeb sociální péče v nejméně omezujícím prostředí.
[21] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s úvahou krajského soudu, že žaloba stěžovatelů
byla návrhem podaným osobami zjevně k tomu neoprávněnými, neboť stěžovatelům nesvědčila
věcná žalobní legitimace, což mělo být bez jakýchkoli pochybností zjevné již ze žaloby. Krajský
soud tento závěr opřel o názor, že stěžovatelé nemají veřejné subjektivní právo na zajištění
sociálních služeb žalovaným, jehož porušení by mohli v žalobě tvrdit.
[22] Nejvyšší správní soud je naopak toho názoru, že právo zdravotně postižených osob
na pomoc veřejné moci (ať již státu nebo veřejnoprávních korporací) v situacích, kdy si sami,
respektive ani s přispěním svých rodin, nejsou s to zajistit základní životní podmínky, je zahrnuto
v právu na pomoc v hmotné nouzi ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Hmotnou nouzi ve smyslu citovaného ustanovení Listiny totiž není možno vykládat úzce pouze
jako chudobu, nýbrž šíře jako nouzovou situaci způsobenou objektivními podmínkami, včetně
těžkého zdravotního postižení, které občanovi zabraňuje zajistit si své základní životní podmínky
vlastním přičiněním. Uplatnitelnost tohoto práva je sice, jako u řady dalších tzv. hospodářských,
sociálních a kulturních práv omezeno obecnou výhradou zákona (čl. 41 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod), na druhou stranu však zákonodárce je zároveň povinen vydat příslušné zákonné
předpisy k provedení tohoto základního práva (čl. 30 odst. 3 Listiny základních práv a svobod).
Zákonné provedení základního práva na pomoc v hmotné nouzi pak musí splňovat
určité materiální požadavky vyplývající z ustálené judikatury Ústavního soudu. Především
je zákonodárce povinen vyvarovat se zásahu do esenciální podstaty základního práva sociálního
(případný takový zásah by musel obstát v přísném testu proporcionality) a zákonné provedení
takového základního práva nesmí být diskriminační a musí být souladné s testem racionality
[srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 1/08 „Regulační poplatky“), zejména
bod 103 a další v tomto nálezu citovaná judikatura Ústavního soudu]. Test racionality podle
Ústavního soudu znamená, že ústavně konformní je „taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování
nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jež si lze představit jako rozumný prostředek k jeho
dosažení, byť nutně nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.“ (srov. nález
Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 61/04, „Právo na stávku“, bod 41).
Při nastavení konkrétního standardu sociálních práv má demokraticky legitimovaný zákonodárce
při respektování výše uvedených limitů širokou míru úvahy, kterou jsou soudy, včetně Ústavního
soudu, povinny respektovat.
[23] Ustanovení čl. 41 odst. 1 a čl. 30 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nelze
interpretovat způsobem, že by ústavní práva sociální měla být zcela zbavena soudní ochrany.
V citovaném nálezu ve věci Regulační poplatky, bod 114, ostatně Ústavní soud výslovně připustil
zásadní soudní vymahatelnost sociálních práv (zde základního práva na bezplatnou zdravotní péči
dle čl. 31 odst. 1 Listiny základních práv a svobod): „Z výše uvedeného je zřejmé, že abstraktní přezkum
zákona nemůže teoreticky přezkoumat a spolehlivě vyloučit všechny jeho myslitelné účinky do osobní sféry adresátů
norem. Takové případné individuální zásahy jsou však pochopitelně i nadále reparovatelné standardními postupy
včetně ústavní stížnosti.“ Takový výklad by ostatně odporoval čl. 4 Ústavy České republiky, podle
nějž základní práva a svobody (včetně ústavně zaručených sociálních práv) jsou pod ochranou
soudní moci. Z rozhodovací praxe Ústavního soudu lze dovozovat, že sociální práva lze soudně
vymáhat jak pomocí námitky, že jejich zákonné provedení je v rozporu s výše uvedenými
ústavními limity, tak i jako obranu před takovým výkladem a aplikací zákonných předpisů, která
by byla s ústavním zakotvením sociálních práv nekonformní (srov. též nálezy Ústavního soudu
ze dne 9. 6. 2005, sp. zn. II. ÚS 348/04, a ze dne 6. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 377/04, posledně
uvedený nález se ovšem týká práva hospodářského).
[24] Jakkoli se tedy u práv sociálních jedná o práva svým charakterem odlišná od základních
práv či práv politických, nelze jim upírat povahu ústavně zaručených subjektivních veřejných
práv. Jejich odlišný charakter se projevuje tím, že se jedná o pozitivní závazky státu (veřejné
moci) k určitému plnění, ať již v podobě poskytování dávek či jako zde vybudování a financování
zařízení poskytujících služby potřebné k zajištění základních životních podmínek zdravotně
postižených občanů. Způsob, jakým veřejná moc toto plnění zajišťuje pak je zásadně na úvaze
k tomu příslušných orgánů moci zákonodárné či výkonné, respektive zde územní samosprávy.
V těchto otázkách mají příslušné orgány širokou autonomii a jejich rozhodnutí je do značné míry
determinované jak mírou blahobytu společnosti (tj. i množstvím prostředků, které jsou
k dispozici pro budování sociálního státu), vědeckým poznáním a technickým pokrokem (jaká
pomoc je možná a vhodná a jaká naopak zcela nevhodná či dokonce poškozující potřebné
občany), tak i čistě politickým rozhodnutím, zda bude upřednostněn princip solidarity (vyšší
standard sociální ochrany a pomoci) či liberální princip omezující pomoc veřejné moci
na nezbytné minimum a akcentující soběstačnost, respektive pomoc rodiny či komunity
potřebného občana, včetně občanské společnosti. Tato volnost při volbě způsobu naplnění
sociálních práv je nad rámec omezení vyplývajících z podústavního práva) limitována výše
uvedenými kautelami respektování esenciální podstaty sociálních práv (vyjádřené požadavkem
na rovnost v důstojnosti, srov. čl. 1 listiny základních práv a svobod), nediskriminace a racionality
(tj. obecný zákaz svévole). V tomto smyslu a rozsahu tedy jsou sociální práva veřejnými
subjektivními právy i soudně vymahatelnými nároky vůči veřejné moci.
[25] Stěžovatelé v rozhodované věci uplatňují právo, které je zákonem provedeno,
a to především v §38 a dalších ustanoveních zákona o sociálních službách. Krajský soud ovšem
ve svém napadeném usnesení dovodil, že ani z tohoto ustanovení žádné subjektivní veřejné právo
stěžovatelů nevyplývá. To je popřením jak výše popsaného charakteru sociálního práva na pomoc
v hmotné nouzi, které je §38 zákona o hmotné nouzi prováděno, jako veřejného subjektivního
práva, tak i výslovného znění tohoto zákonného ustanovení. Krajský soud má ovšem pravdu,
pokud uvádí, že z §38 zákona o sociálních službách nevyplývá povinnost státu (kraje) zajistit péči
o stěžovatele konkrétním jím požadovaným způsobem, tím ovšem není popřeno veřejné
subjektivní právo z tohoto ustanovení vyplývající. Některá veřejná subjektivní práva sociální mají
zákonem stanovený konkrétní a jednoznačně určitelný obsah (např. právo pojištěnce na dávku
důchodového pojištění v určité výši), jiná mohou mít více obecnou povahu a jejich konkrétní
obsah pak vyplyne z okolností, případně jej modifikují práva a povinnosti vyplývající z dalších
předpisů (např. právo na rovné zacházení). V takových případech má veřejná moc jako adresát
a povinný subjekt veřejného subjektivního práva (s výše uvedenými omezeními) na výběr,
jak sociální práva občanů bude naplňovat.
[26] Není žádného důvodu, který by právu stěžovatelů vyplývajícímu z §38 zákona
o sociálních službách umožňoval odepřít charakter soudně vymahatelného nároku. Sociální
služby jsou zdravotně postiženým občanům podle zákona o sociálních službách zajišťovány
jednak formou příspěvku na péči, který jim umožňuje (zčásti) uhradit náklady této péče
poskytované příslušníky jejich rodiny, případně i certifikovanými poskytovateli sociálních služeb.
Zákon však dále upravuje i přímé poskytování sociálních služeb osobám se zdravotním
postižením (srov. §1 odst. 1 zákona o sociálních službách: Tento zákon upravuje podmínky
poskytování pomoci a podpory fyzickým osobám v nepříznivé sociální situaci … prostřednictvím sociálních služeb
a příspěvku na péči). Sociální služby pak jsou dále rozdělovány na sociální poradenství, služby
sociální prevence a služby sociální péče, kterých se právě stěžovatelé domáhají. Stěžovatelé
konkrétně požadují, aby žalovaný prostřednictvím příspěvku na provoz zajistil poskytování
služby domova pro osoby se zdravotním postižením podle §48 zákona o sociálních službách
v kvalitě souladné s §38 téhož zákona. Zajišťování dostupnosti takovýchto sociálních služeb
přitom stát svěřil zákonem krajům jakožto územním samosprávným celkům [srov. §95 písm. e)
zákona o sociálních službách]. Povinnosti krajů zajistit dostupnost sociálních služeb v podobě
konkretizované citovanými ustanoveními zákona o sociálních službách odpovídá veřejné
subjektivní právo stěžovatelů na zajištění takové pomoci a toto právo je uplatnitelné před soudy,
a to ve smyslu a v rozsahu odpovídajícím jeho povaze jakožto sociálního práva rozebrané
výše. Výklad upírající stěžovatelům veřejné subjektivní právo je o to neudržitelnější, že jiným
nárokům vyplývajícím ze zákona o sociálních službách, konkrétně právu na příspěvek na péči,
soudní ochrana standardně poskytována je (srov. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
6. 1. 2010, č. j. 3 Ads 110/2009 - 49, č. 2018/2010 Sb. NSS).
[27] Stěžovatelé se dále dovolávají svých práv podle čl. 19 Úmluvy OSN o právech osob
se zdravotním postižením (publ. pod č. 10/2010 Sb.m.s.), z něhož vyplývá, že státy, které
jsou smluvní stranou této úmluvy, uznávají rovné právo všech osob se zdravotním postižením žít v rámci
společenství, s možnostmi volby na rovnoprávném základě s ostatními, a přijmou účinná a odpovídající opatření,
aby osobám se zdravotním postižením usnadnily plné užívání tohoto práva a jejich plné začlenění a zapojení
do společnosti, mimo jiné tím, že zajistí, aby: a) osoby se zdravotním postižením měly možnost si zvolit,
na rovnoprávném základě s ostatními, místo pobytu, kde a s kým budou žít a nebyly nuceny žít ve specifickém
prostředí; b) osoby se zdravotním postižením měly přístup ke službám poskytovaným v domácím prostředí,
rezidenčním službám a dalším podpůrným komunitním službám, včetně osobní asistence, která je nezbytná
pro nezávislý způsob života a začlenění do společnosti a zabraňuje izolaci nebo segregaci; c) komunitní služby
a zařízení určená široké veřejnosti byly přístupné, na rovnoprávném základě s ostatními, i osobám se zdravotním
postižením a braly v úvahu jejich potřeby. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že pokud Česká
republika podepsala a ratifikovala citovanou mezinárodní smlouvu, je povinna ji dodržovat (čl. 1
odst. 2 Ústavy České republiky) a účinné naplňování této smlouvy je povinností orgánů moci
zákonodárné, výkonné i soudní. Podle čl. 10 Ústavy České republiky jsou vyhlášené a ratifikované
mezinárodní smlouvy součástí právního řádu a mají přednost před zákonem. Citovaná úmluva
tyto požadavky nepochybně splňuje (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 6. 2010, č. j. 6 Ads 133/2009 - 78, a ze dne 3. 4. 2013, č. j. 6 As 23/2013 - 9). Proto i toto
ustanovení Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením je třeba zohlednit při zjištění
konkrétního obsahu sociálního práva nárokovaného stěžovateli, neboť je třeba považovat
jej za právní úpravu toto sociální právo provádějící ve smyslu §41 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod. Totéž platí i pro stěžovateli uplatňované ustanovení čl. 14 (toto ustanovení
se na případ stěžovatelů použije spíše než jimi uváděný čl. 15) Evropské sociální charty (publ.
pod č. 14/2000 Sb.m.s.), které stanoví, že „[s] cílem zajistit účinné uplatnění práva na využívání služeb
sociální péče se smluvní strany zavazují: 1. podporovat nebo poskytovat služby využívající metod sociální
práce, které přispívají k blahu a rozvoji jak jednotlivců, tak skupin v komunitě a jejich přizpůsobení
společenskému prostředí, 2. povzbuzovat účast jednotlivců a dobrovolných a jiných organizací při zakládání
nebo udržování takových služeb.“ I Evropská sociální charta je totiž mezinárodní smlouvou
ve smyslu čl. 10 Ústavy České republiky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 5. 2006, č. j. 6 Ads 43/2005 - 51, č. 949/2006 Sb. NSS). Přihlédnout je ostatně třeba
i k dalším dokumentům dovolávaným stěžovateli, které mají povahu mezinárodního soft-law
(srov. k tomu nález ve věci Regulační poplatky, bod 89), zejména stanovisku Výboru OSN
pro hospodářská, sociální a kulturní práva.
[28] Nejvyšší správní soud ani v případě široké míry volnosti správního orgánu nevylučuje
možnost porušení subjektivních veřejných práv a z toho plynoucí projednatelnost zásahové
žaloby. V rozsudku ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 - 35, č. 905/2006 Sb. NSS (dále
též „rozsudek ve věci Justiční čekatel“) k tomu Nejvyšší správní soud uvedl: „Již výše se Nejvyšší
správní soud ztotožnil s názorem Městského soudu v Praze, že pravomoc prezidenta republiky jmenovat soudce
tak, jak je upravena Ústavou, a stejně zákonné vymezení předpokladů pro funkci soudce v zákoně o soudech
a soudcích, nejsou koncipovány způsobem, že by z nich bylo možné dovodit, že uchazeč má nárok na jmenování
soudcem, nebo, že uchazeč se může vlastním úkonem u prezidenta republiky ucházet o jmenování soudcem.
V tomto smyslu skutečně platí, že uchazeč o funkci soudce nedisponuje subjektivním hmotným právem,
jako nárokem na jmenování soudcem, ani procesním subjektivním právem, jako právem, vlastním úkonem
se ucházet o jmenování soudcem. (…) Stěžovatel uváděl již v žalobě, a opakovaně uvádí v kasační stížnosti,
že zkrácení na svých právech nespatřuje v tom, že nebyl jmenován soudcem, nýbrž v tom, že byla porušena jeho
jiná veřejná subjektivní práva. Namítal a namítá zkrácení na svém veřejném subjektivním právu na zákaz
diskriminace (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny), porušení veřejného subjektivního práva na rovné podmínky přístupu
k voleným a jiným veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 Listiny, čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských
a politických právech] a porušení veřejného subjektivního práva na projednání věci (mimo jiné) bez zbytečných
průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), a ve spojení s tím dále namítá, že daný postup, kdy byl jako justiční čekatel
navržený na jmenování do funkce soudce odmítnut, v porovnání s předchozími případy jmenování soudců
neodpovídá legitimnímu požadavku předvídatelnosti rozhodování orgánů veřejné moci, který označuje
za nepominutelný komponent principu právní jistoty.“ Dále Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že žaloba je projednatelná a že nelze vyloučit ani to, že by nezákonný zásah mohl spočívat
v nekonání žalovaného správního orgánu, nejedná-li se o nečinnost ve smyslu §79 s. ř. s.
Rozsudek Justiční čekatel je s nyní posuzovanou věcí srovnatelný v tom, že Městský soud v Praze
rovněž žalobu odmítl mj. pro domnělou absenci veřejného subjektivního práva žalobce,
které by mohlo být porušeno. Podobně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení
ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb. NSS, „Aktivní legitimace
neúspěšného žadatele o státní občanství“, dospěl k závěru, že ani „volné“ uvážení správního orgánu
nemůže být na překážku oprávnění podat žalobu proti rozhodnutí o neudělení státního
občanství: „To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu
přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu
rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití
ani z těch hledisek, které mu předepisuje §78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat
ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly
být překročeny. Úvaha šestého senátu o tom, že udělení státního občanství je projevem „neomezené“ státní
suverenity a děje se ve sféře „absolutního“ správního uvážení, je v podmínkách materiálního právního státu
přinejmenším velmi pochybná. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního
pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního
orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných
věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované
libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož
i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké
důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl.“ Nejvyšší správní soud
si je ovšem vědom rozdílností nyní posuzované věci od věci řešené rozšířeným senátem
v citovaném usnesení (zde se jedná o postup územně samosprávného celku při zajišťování
sociálního práva stěžovatelů, při němž má žalovaný značnou volnost ohledně volby způsobu
i standardu poskytované péče, tam se jednalo o správní uvážení při vydání rozhodnutí o žádosti).
Závěr o tom, že přístup k soudu má být jednotlivcům zachován i v případě tvrzených zásahů
do jejich právní sféry (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS, „Přezkum stanovisek I“) v rámci
činnosti správních orgánů, v nichž jim zákon ponechává volnost úvahy, je však využitelný i zde.
[29] Lze tedy uzavřít, že pouze na základě žaloby nelze a priori vyloučit, že stěžovatelům
svědčí subjektivní veřejné právo, proti jehož tvrzenému porušení žalobou brojí, proto nejsou
splněny předpoklady pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Z judikatury
Nejvyššího správního soudu totiž vyplývá, že „postup podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy odmítnutí
návrhu usnesením, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, lze vyhradit pouze případům
nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb
okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé. Pokud tomu tak není, musí soud návrh „propustit do řízení ve věci“,
kdy teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci
rozsudkem.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 - 59,
č. 1047/2007 Sb. NSS).
[30] Žalobu je tedy (nezjistí-li krajský soud jiný důvod pro odmítnutí žaloby) nutné projednat
a teprve v rámci meritorního rozhodování bude posuzováno, zda k zásahu tvrzenému stěžovateli
vůbec došlo, respektive, zda takový zásah je nezákonný, je zaměřen přímo proti stěžovatelům
atd. (srov. znaky nezákonného zásahu vymezené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, č. 603/2005 Sb. NSS). Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu k tomu v usnesení ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007 - 247, č. 1773/2009 Sb. NSS,
„ArcelorMittal“ judikoval, že „[p]osouzení jednotlivých definičních znaků tvrzeného nezákonného zásahu
(zkrácení na právech, nezákonnost zásahu) představuje vždy úvahu ve věci samé, která v konečném důsledku
může vést nanejvýš k zamítnutí žaloby (se závěrem, že k tvrzenému zásahu vůči žalobci nedošlo, nebo že k němu
sice došlo, nebyl však nezákonný, anebo sice nezákonným byl, avšak žalobce jím nebyl přímo zkrácen na svých
subjektivních právech) - §87 odst. 3 s. ř. s., - nikoliv k jejímu odmítnutí pro neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení.“
[31] Nejvyšší správní soud se nyní k těmto otázkám, kterými se krajský soud teprve v rámci
posouzení důvodnosti žaloby bude zabývat, nemůže nijak vyjadřovat. Pouze pokládá za vhodné
shrnout výše uvedený rozbor tak, že soudní přezkum v případě vymáhání nároku na zajišťování
sociálních práv spočívá primárně v posouzení, zda byly naplněny standardy vyplývající
ze zákonného provedení sociálních práv a dále zda konkrétní způsob zajišťování sociálních
práv nezasahuje do esenciální podstaty tohoto práva, není diskriminační a zda vyhovuje
testu racionality ve smyslu citované judikatury Ústavního soudu (nálezy ve věcech Právo
na stávku, Regulační poplatky a další). V ostatním je třeba respektovat prostor pro úvahu veřejné
moci při volbě konkrétní úrovně a způsobu zajištění sociálních práv, nejsou-li dostatečně určitě
stanoveny v zákonné prováděcí úpravě. To platí zejména v posuzované věci, kde zákon svěřuje
zajišťování nárokovaného sociálního práva do samostatné působnosti územních samosprávných
celků. Je třeba vycházet z toho, že i výkon pravomoci soudů ve věcech patřících do samostatné
působnosti územních samospráv je zasahováním do práva na samosprávu, které je zaručeno
čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/2011, „Rokytnice nad Jizerou“).
III.
Závěr
[32] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal názor krajského soudu, na němž
založil své rozhodnutí o odmítnutí žaloby stěžovatelů, nezákonným, nezbylo mu, než
aby přistoupil ke zrušení napadeného usnesení a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
[33] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[34] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí ve věci
(§110 odst. 3 s. ř. s.)
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. října 2014
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu