ECLI:CZ:NSS:2014:4.AS.99.2014:37
sp. zn. 4 As 99/2014 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: O. E.,
zast. JUDr. Michalem Špirkem, advokátem, se sídlem Vysoká 92, Rakovník, proti žalovanému:
Ministerstvo obrany, se sídlem Tychonova 1, Praha 6 – Dejvice, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 4. 2014, č. j. 5 Ad 2/2010 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím ze dne 25. 11. 2009, č. j. 2062/2009-1140 (dále též „napadené
rozhodnutí“), ministr obrany zamítl žádost žalobce proti rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně ze dne 2. 10. 2009, č. j. 139/1/2/10/2009-7542, kterým žalobci nebyl přiznán nárok
na jednorázovou peněžní náhradu ve výši 100.000,- Kč, podle nařízení vlády č. 122/2009 Sb.,
o odškodnění studentů vysokých škol, kterým bylo v období komunistického režimu
z politických důvodů znemožněno dokončit studium na vysoké škole (dále jen „nařízení
o odškodnění studentů vysokých škol“). Žalovaný zjistil, že žalobce byl dnem 21. 1. 1949
vyloučen ze studia na Letecké vojenské akademii v Hradec Králové (dále též „Letecká vojenská
akademie“), která však nebyla vysokou školou, ale tzv. vyšší vojenskou školou, která sloužila
pro přípravu délesloužících poddůstojníků a organizování zdokonalovacích kurzů pro důstojníky
z povolání. Charakter Letecké vojenské akademie dokládají archivní materiály poskytnuté
Vojenským ústředním archivem Praha, zejména fotokopie Věcného věstníku Ministerstva
národní obrany vydaného dne 15. 9. 1945 č. 26, v němž je uveřejněné rozhodnutí č. 250 o zřízení
Letecké vojenské akademie. Žalobce jako doklad své rehabilitace studenta Letecké vojenské
akademie předložil osvědčení vydané podle zákona o mimosoudních rehabilitacích E. č. 6027
ze dne 29. 5. 1992, Federálním ministerstvem obrany, Dekret č. j. 7/1991 ze dne 1. 3. 1991,
vydaný Ministerstvem obrany ČSFR, kterým se žalobci potvrzuje absolvování Letecké vojenské
akademie a kterým se jmenuje do hodnosti poručíka, a Dekret č. j. 11/1991 ze dne 1. 3. 1991,
vydaný velitelstvím letectva a PVOS, kterým se dokládá jeho mimořádné povýšení do hodnosti
plukovníka rozkazem ministra obrany ve věcech personálních č. 040 ze dne 5. 3. 1991.
Žalovaný si dále vyžádal stanovisko Vojenského ústředního archivu Praha, z něhož vyplývá,
že Letecká vojenská akademie, zřízená dnem 15. 9. 1945 výše citovaným rozhodnutím
zveřejněným ve Věcném věstníku Ministerstva národní obrany, neměla charakter vysoké školy,
ale že se jednalo o tzv. vyšší vojenskou školu obdobně jako Vojenská akademie v Hranicích.
V období od roku 1945 až do roku 1951 poskytovaly vysokoškolské vzdělání pouze Vysoká škola
vojenská v Praze a Vojenská inženýrská akademie. Žalovaný proto dospěl k závěru, že žalobci
nevznikl nárok na jednorázovou peněžní náhradu ve výši 100.000,- Kč, podle ustanovení §1
nařízení o odškodnění studentů vysokých škol, protože Letecká vojenská akademie, ze které
byl žalobce 21. 1. 1949 vyloučen, neměla charakter vysoké vojenské školy. K námitkám žalobce
uvedeným v rozkladu žalovaný uvedl, že tehdejší Ministerstvo národní obrany bylo oprávněno
zřizovat soustavu vojenských škol, které připravovaly vojenské odborníky pro jednotlivé druhy
vojska, přičemž zřizovatel byl oprávněn stanovit podmínky pro přijetí ke studiu, obsah přípravy
a podmínky pro další výkon služby v tehdejších ozbrojených silách. S ohledem na ovládání
vojenské bojové techniky proto byla stanovena náročnější kritéria než v případě studia
na civilních školách, a to i s vědomím toho, že žáci během studia vykonávali vojenských výcvik
a někteří též povinnou vojenskou činnou službu. Přestože nelze obsah výuky srovnávat s výukou
a náročností studia na civilních školách, samo o sobě to však ještě nečinní z této školy školu
vysokou. Závěr o tom, že Letecká vojenská akademie nebyla vysokou školou, je rovněž podpořen
vládním nařízením č. 96/1946 Sb., které Letecké vojenské akademii přiznává charakter
vojenského učiliště, nikoliv však školy vysoké. Žalovaný sice zjistil, že žalobce byl osobou
politicky perzekuovanou tehdejším režimem, ale že byl v souvislosti s touto skutečností
v minulosti již rehabilitován, přičemž doba studia na Letecké vojenské akademii mu byla
pro účely důchodového zabezpečení započítána jako výkon funkce I. kategorie, bylo mu rovněž
přiznáno absolvování Letecké vojenské akademie a následně byl mimořádně povýšen do hodnosti
plukovníka. Žalovaný byl tak přesvědčen, že zákonné možnosti pro rehabilitaci žalobce byly
vyčerpány.
[2] Žalobce proti napadenému rozhodnutí brojil žalobou ze dne 15. 12. 2009, v níž tvrdil,
že žalovaný nebral v úvahu politickou situaci v inkriminované době. Poukázal na to, že Letecká
vojenská akademie měla mít původně sídlo v Anglii s tříletým studiem, tedy stejně jako anglické
vysoké školy. S ohledem na podmínky přijetí, mezi něž patřilo ukončení střední školy složením
maturity, se žalobce na akademii přihlásil s předpokladem, že bude studovat na vysoké škole.
V poválečné době komunisté cítili značné antipatie vůči západním vojákům, což se projevilo
po únorovém puči v roce 1948, kdy byla Letecká vojenská akademie jako jedna z prvních
postižena personálními změnami. Již od dubna 1948 začali být vyhazováni bývalí příslušníci
RAF (9 učitelů létání a 16 velitelů) a začaly též čistky v řadách akademiků. Žalobce trval
na tom, že z potřeby omezení vlivu Letecké vojenské akademie a z důvodu jejího západního
zaměření, byla tato škola záměrně vyřazena ze soustavy vysokých škol. Poukazoval rovněž
na to, že k 1. 10. 1950 bylo vysoké vojenské učení reorganizováno na Vysoké vojenské učiliště
a vznikla i Vysoká letecká akademie. Letecká vojenská akademie nebyla na základě politické
perzekuce na 2 roky vysokou školou. Žalobce vyslovil přesvědčení, že žalovaný pouze
z formálního důvodu spočívajícího v neexistenci statusu Letecké vojenské akademie jako vysoké
školy zamítl jeho nárok na odškodnění. Na základě rehabilitace z roku 1991 je však zřejmé,
že tato perzekuce je neplatná, zvláště když tehdejším frekventantům byly dodatečně přiznány
akademické tituly, tudíž musí být zpětně uznáno, že tato akademie byla vysokou školou. Žalobce
nadto poukazoval na náročnost studia, neboť civilní školy neměly stanoveny tak přísné
požadavky na své studenty jako Letecká vojenská akademie. Žalobce proto navrhoval, aby soud
napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[3] Žalovaný se k žalobě vyjádřil podáním ze dne 15. 3. 2010, v němž nejprve uvedl,
že žaloba nesplňuje formální náležitosti kladené na ni zákonem, neboť nesprávně jako
žalovaného označuje Ministerstvo obrany – personální sekci, neobsahuje označení napadeného
rozhodnutí a den jeho doručení a protože žalobce neuvádí řádné žalobní body. K věci samé
žalovaný uvedl, že základní podmínkou pro přiznání jednorázové peněžní náhrady podle nařízení
vlády o odškodnění studentů vysokých škol je to, aby žadatel byl v období od 25. 2. 1948
do 31. 12. 1956 vyloučen z řádného studia na vysoké škole a rozhodnutí o jeho vyloučení bylo
zrušeno zákonem o mimosoudních rehabilitacích. Bývalé Ministerstvo národní obrany bylo podle
žalovaného oprávněno zřizovat za účelem výchovy a výcviku vojáků v činné službě a vojáků
v záloze soustavu vojenských škol, přičemž coby zřizovatel stanovovalo podmínky pro přijetí
ke studiu a samotný charakter škol. Rozhodnutím Ministerstva národní obrany č. 250 ze dne
15. 9. 1945 byla zřízena Letecká vojenská akademie v Hradci Králové, jejímž úkolem bylo
vychovávat a cvičit frekventanty akademie na důstojníky letectva. Po úspěšném absolvování
tříletého výcviku byli absolventi zařazování k bojovým útvarům do důstojnických hodností
bez jakéhokoliv akademického titulu. Srovnání letecké vojenské akademie s právnickou fakultou
je irelevantní, neboť se jedná o zcela odlišné vědní obory. Při posuzování, zda daná škola byla
(či nikoliv) vysokou školou, je rozhodující její akreditace, přičemž Letecká vojenská akademie
nebyla akreditována jako vysoká škola. Tomuto závěrů odpovídá i nařízení vlády č. 111/1934 Sb.,
podle kterého mezi vojenská učiliště patří i vojenská akademie, letecká vojenská akademie
a vojenská inženýrská akademie. Z toho žalovanému vyplývá, že letecká vojenská akademie
nebyla vysokou školou a žalobci proto nemohlo být přiznáno žádné odškodnění podle
nařízení o odškodnění studentů vysokých škol. Žalovaný proto navrhoval, aby soud žalobu
jako nedůvodnou zamítl.
[4] V replice ze dne 16. 4. 2010 žalobce trval na tom, že žaloba nemá žádné formální
vady, které by bránily jejímu věcnému projednání. Ve zbytku pak pouze zrekapituloval
svou předchozí žalobní argumentaci. Uvedl, že po druhé světové válce byla zřízena
Vojenská inženýrská akademie, Vysoká týlová akademie, Vysoká škola intendanční a Letecká
vojenská akademie (všechny s tříletým studiem). Všechny byly akreditovány jako vysoké školy
do 1. 10 1948, s výjimkou Letecké vojenské akademie, která se akreditace dočkala až 1. 10. 1950,
kdy již byl veškerý personál „prokádrován“ a nebylo nebezpečí, že se zde bude propagovat
západní ideologie.
[5] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 4. 2014, č. j. 5 Ad 2/2010 - 39, žalobu
jako nedůvodnou zamítl. V odůvodnění uvedl, že nemá pochyb o tom, že Letecká
vojenská akademie v roce 1949, kdy z ní byl žalobce vyloučen, nebyla vysokou školou,
jak vyplývá z písemností získaných žalovaným, především z rozhodnutí Ministerstva národní
obrany, hlavního štábu velitelství letectva, č. 250 ze dne 15. 9. 1945, kterým se zřizuje Letecká
vojenská akademie jako tzv. vyšší vojenská škola s cílem vychovávat důstojníky letectva
z povolání, jakož i tehdy účinného nařízení č. 96/1949, podle kterého je letecká vojenská
akademie vojenským učilištěm. Tuto skutečnost žalobce de facto nezpochybnil, pouze
vyslovil přesvědčení, že součástí nápravy křivd způsobených komunistickým režimem by mělo
být i hodnocení okolností, které vedly k tomu, že se Letecká vojenská akademie nestala vysokou
školou. To je však pro posouzení případu irelevantní, neboť nařízení o odškodnění studentů
vysokých škol jasně stanoví, že nárok vzniká pouze studentům vysokých škol. Samotný zákon
č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o protiprávnosti komunistického režimu“), na jehož základě
vláda vydala citované nařízení, hovoří pouze o napravení „některých křivd“. Podle tohoto
zákona tedy nelze dospět k závěru, že všechny oběti, které si jinak nepochybně zaslouží účast
a morální zadostiučinění, mají také nárok na finanční odškodnění. Správnímu soudu přitom
nepřísluší přehodnocovat limity, které stanovila vláda citovaným nařízením. Nelze tedy podle
městského soudu argumentovat tím, že daná škola sice nebyla školou vysokou, ale studium
na ní bylo náročnější než na leckteré vysoké škole, a že by jí status vysoké školy býval byl přiznán,
kdyby ji nestíhala nepřízeň komunistického režimu. Takové úvahy jdou totiž nad rámec záměru
nařízení vlády č. 122/2009 Sb., které užilo přísně formálních kritérií. Jakkoli je soudu zjevné,
že žalobce vnímá zamítnutí nároku jako křivdu, neboť do svého studia investoval stejné či vyšší
úsilí než studenti tehdejších „vysokých škol“, ne s každou morální křivdou spojuje právní řád
finanční odškodnění. Ostatně na morální újmu, kterou žalobce podle městského soudu utrpěl,
žalovaný reagoval tím, že mu přiznal status absolventa této akademie, jmenoval jej do hodnosti
poručíka a následně jej mimořádně povýšil do hodnosti plukovníka.
[6] Proti tomuto rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 4. 2014, č. j. 5 Ad 2/2010 - 39,
podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost ze dne 13. 5. 2014. V doplnění kasační
stížnosti ze dne 25. 6. 2014 uvedl, že napadá rozsudek z důvodu uvedeného v §103 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“). Stěžovatel uvedl, že dne 1. 10. 1946 nastoupil jako posluchač do Letecké vojenské
akademie, ze které byl dne 21. 1. 1949 vyloučen z politických důvodů, za což byl v 90. letech
rehabilitován a mimořádně povýšen do hodnosti plukovníka. Za nesprávné považuje
to, že se městský soud zaměřil pouze na zjištění, zda splnil formální podmínky pro vyplacení
částky 100.000,- Kč a když dospěl k závěru, že Letecká vojenská akademie nebyla vysokou
školou, ale pouze tzv. vojenským učilištěm, bez dalšího jeho návrh zamítl. Nezabýval se však
materiální stránkou věci a tehdejší politickou situací v zemi s přihlédnutím k náročnosti studia
a přijímacího řízení. Vysvětlil, že v roce 1945 byly vysokými školami Vysoká škola vojenská
v Praze a Vojenská inženýrská akademie, přičemž Vysoká škola vojenská byla dne 1. 10. 1948
přejmenována na Vysoké učení vojenské, jehož součástí se posléze stala nově vytvořená Vysoká
letecká akademie, jež nahradila postupně zanikající Leteckou vojenskou akademii. Letecká
vojenská akademie se podle stěžovatele stala vysokou školou (jako Vysoká letecká akademie)
až v roce 1950 z důvodů nutnosti předchozího odstranění prozápadně smýšlejících posluchačů
a vyučujících. Stěžovatel nesouhlasil s tím, že ačkoli podmínky pro přijetí na akademii byly
obdobné (velmi náročné) jako u ostatních vysokých škol, nebyla Letecká vojenská akademie
v roce 1945 zařazena mezi ostatní vojenské vysoké školy, a to právě z politických důvodů. Mělo
být rovněž soudem přihlédnuto k tomu, že nároky na její posluchače byly podle stěžovatele
mnohdy vyšší než u jiných vysokých škol. Stěžovatel dále namítal, že vláda nemohla svým
nařízením popřít účel §8 zákona o protiprávnosti komunistického režimu, zvláště když je zřejmé,
že byl perzekuovanou osobou a křivda mu způsobená měla být proto napravena. Vyslovil proto
přesvědčení, že soud měl aplikovat čl. 95 Ústavy a nařízení o odškodnění studentů vysokých škol
neaplikovat a naopak aplikovat přímo zákon o protiprávnosti komunistického režimu, který
žádnou omezující klauzuli neobsahuje. Nařízení vlády totiž zakládá nerovnost mezi studenty
vysokých škol a ostatních škol, kteří podle výkladu uznávaného žalovaným a městským soudem
nemají na finanční odškodnění nárok. Stěžovatel v tomto směru odkazuje na rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2007, č. j. 6 Ads 4/2006 – 32, které se týká taktéž otázky
rovného postavení osob postižených komunistickým režimem, v němž soud poukázal
na skutečnost, že aktivity zákonodárce a moci výkonné v oblasti nápravy křivd způsobených
minulým režimem nejsou náležitě provázány a postrádají i logiku, takže o to těžší je úloha soudů,
které mají být tím orgánem, který poskytne ochranu právům postižených osob. O to významnější
se pak tato úloha soudu jeví za situace, kdy jsou podmínky nároku formulovány jen mocí
výkonnou, což je fakticky i případ stěžovatele. Stěžovatel proto navrhoval, aby pod zákonné
nařízení vlády aplikováno nebylo a aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu z toho
důvodu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti stěžovatele vyjádřil podáním ze dne 4. 7. 2014, v němž
se plně ztotožnil se závěry městského soudu. Vyslovil přesvědčení, že není dán důvod údajné
nezákonnosti rozsudku městského soudu, jak tvrdí stěžovatel, a že nařízení o odškodnění
studentů vysokých škol je v rozporu se zákonným zmocněním podle §8 zákona o protiprávnosti
komunistického režimu. Tento svůj závěr žalovaný opírá o rozsudek Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 6 Ads 76/2012, který se sice vyjádřil k jinému případu odškodňování, ale tam uvedené
závěry jsou použitelné i na danou věc. Podle žalovaného by soud neměl posuzovat, proč nebyla
škola zřízena jako škola vysoká. Upozornil dále na to, že pokud by soud neaplikoval nařízení
o odškodnění studentů vysokých škol, jak požaduje stěžovatel, nebyl by zde žádný titul
pro přiznání odškodnění, kterého se stěžovatel domáhá. Žalovaný proto navrhoval, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[8] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek Městského soudu v Praze vzešel (ustanovení §102 s. ř. s.), kasační
stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny důvody
podle ustanovení §104 s. ř. s. způsobující její nepřípustnost.
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněného důvodu. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[10] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodu uvedeného
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto rozsudek Městského soudu
v Praze přezkoumal podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto
ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován
nesprávný právní názor.
[11] Po přezkoumání věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Podle ustanovení §8 odst. 1 zákona o protiprávnosti komunistického režimu „vláda
je zmocněna, aby nařízením napravila některé křivdy spáchané na odpůrcích komunistického režimu
a na osobách, které byly postiženy jeho perzekucemi, v oblasti sociální, zdravotní a finanční.“ Podle ustanovení
§1 nařízení o odškodnění studentů vysokých škol „osoba, která byla v období od 25. února 1948
do 31. prosince 1956 vyloučena ze řádného studia na vysoké škole1) a rozhodnutí o jejím vyloučení bylo zrušeno
zákonem o mimosoudních rehabilitacích2), (dále jen „rehabilitovaný student“) má nárok na jednorázovou peněžní
náhradu ve výši 100 000 Kč (dále jen „jednorázová náhrada“), pokud je státním občanem České republiky3)
a příslušná vysoká škola měla sídlo na území, které je součástí území České republiky.“
[12] Z předloženého správního spisu Nejvyšší správní soud pro posouzení případu zjistil
následující rozhodné skutečnosti:
Rozhodnutím Ministerstva národní obrany č. 250, zveřejněným ve Věcném věstníku
Ministerstva národní obrany vydaného dne 15. 9. 1945 č. 26, byla zřízena Letecká vojenská
akademie se sídlem v Hradci Králové. Jejím úkolem bylo vychovávat a cvičit frekventanty
akademie na důstojníky letectva z povolání. Po úspěšném absolvování Letecké vojenské akademie
měli být absolventi jmenováni důstojníky a zařazeni podle dosaženého prospěchu, celkové
způsobilosti a potřeby pro další výkon služby v ozbrojených silách.
[13] K otázce rozsahu pravomoci správního soudu neaplikovat podzákonný právní předpis, je-
li v rozporu se smyslem zákona a jeho limity, a tudíž k možnosti soudu přímo postupovat podle §
8 odst. 1 zákona o protiprávnosti komunistického režimu se vyjádřil Nejvyšší správní soud v
rozsudku ze dne 7. 11. 2012, č. j. 6 Ads 76/2012 – 63, podle kterého „z výše uvedených závěrů citované
judikatury vyplývá, že Nejvyšší správní soud si byl vždy vědom problematičnosti přístupu tvůrců úpravy
konkrétního odškodnění zvolené skupiny obětí křivd komunistického režimu formou vládního nařízení. Takovýto
postup, plynoucí ovšem už z vůle zákonodárce formulovat tak široké zmocnění pro moc výkonnou, vyvolává
opakovaně potřebu analýz z hlediska ústavních konformit… V případech odškodnění obětí komunistického
režimu formou nařízení vlády se rozhodnutím vlády určují skupiny osob, které budou odškodněny, rozsah
finančních prostředků, které na to budou užity z veřejných rozpočtů, dochází tedy k volbě, kdo bude odškodněn,
v jakém rozsahu a kdy… I přes všechny uvedené výhrady, stavící popsané zmocnění na sám okraj ústavnosti,
Nejvyšší správní soud ani v roce 2007 v citovaném rozsudku č. j. 6 Ads 4/2006 - 32, ani v současnosti
při posuzování této věci, nedospěl k závěru, že je toto zmocnění protiústavní. Nejvyšší správní soud pouze uzavírá,
že forma nařízení vlády je z řady výše uvedených důvodů krajně nevhodná, a to i přesto, že si je vědom toho,
že v posuzovaném případě v konečném důsledku představuje flexibilnější možnost přiznání odškodnění, což může
mít pro konkrétní lidské osudy pozitivní význam… Nejvyšší správní soud i městský soud jsou stejně jako všechny
jiné státní orgány vázány principy demokratického právního státu, tedy i důležitým principem dělby moci. Městský
soud v posuzovaném případě svým rozhodnutím o neaplikovatelnosti stanoveného časového rozsahu vymezujícího
osobní rozsah nařízení významně změnil stěžejní pravidlo o odškodnění a z pohledu Nejvyššího správního soudu
je velmi problematické, zda obecné soudy takovou pravomoc mají. Obecná pravidla v demokratickém státě stanoví
moc zákonodárná, prováděcí pravidla, s limity výše uvedenými, stanoví moc výkonná, obecné soudy jsou primárně
pověřeny rozhodováním konkrétních případů a aplikací právních norem. Svou výše popsanou pravomoc
neaplikovat podzákonný předpis, je-li v rozporu se zákonem či ústavou, musí soud realizovat zdrženlivě…
Z citované právní úpravy vyplývá jednoznačně, že vláda byla oprávněna posuzované nařízení vlády vydat
a postupovat dle vlastní diskrece, omezené jen normami vyšší právní síly. Jak již bylo řečeno, Nejvyšší správní soud
má pochybnosti o vhodnosti úpravy odškodnění obětí komunistického režimu formou nařízení vlády, avšak
neshledává tento postup jako neústavní. Diskrece vlády je tedy dosti široká, neboť je to ona jako politický orgán,
kdo rozhoduje o výběru křivd, a tedy i o výběru obětí, které budou odškodněny, i o výši odškodnění. Zákonodárce
ve zmocňovacím ustanovení nestanovil vládě jako normotvůrci žádné speciální limity, vyjma toho, kdo je považován
za oběť křivd a v které oblasti má být náprava křivd realizována. Zákon dokonce jednoznačně předvídá
to, že budou napraveny pouze některé křivdy. Pokud pak vláda ve svém nařízení zvolila jen určité časové období
pro odškodnění studentů vyloučených ze studia na vysoké škole, a to kratší, než byla celá doba komunistického
režimu časově vymezeného v zákoně, není sám o sobě takovýto postup v přímém rozporu se zákonem. Zákon
o protiprávnosti komunistického režimu evidentně počítá s tím, že nebudou odškodněny všechny oběti a že dojde
k volbě rozsahu příslušného odškodnění podle konkrétního rozhodnutí. To nic nemění na tom, že všechny oběti
si zaslouží účast a morální zadostiučinění. Tento zákonný výrok však neznamená, že všechny oběti, které
si zaslouží účast a morální zadostiučinění, mají nárok na finanční odškodnění… Zbavení možnosti studovat
vysokou školu z politických důvodů bylo nespravedlivým zásahem do lidského života ze strany komunistického
režimu, tento zásah však utrpěli nejen lidé, kteří byli z vysokých škol vyloučeni, ale i lidé, kteří vůbec z politických
(či tzv. kádrových) důvodů na vysokou školu nebyli přijati anebo jim bylo předem znemožněno se vůbec
o vysokoškolské studium ucházet, ač k němu měli všechny předpoklady. To však neznamená, že by bylo možno
zpochybňovat zákonnost posuzovaného nařízení, neboť tuto oblast křivd spočívajících v zamezení přístupu
k vysokoškolskému vzdělání vůbec neodškodňuje. Pokud zákon určuje časový rozsah doby, kterou označuje jako
komunistický režim, rozhodně výslovně nestanoví, že není možno některé křivdy, které mají být odškodněny,
limitovat kratším časovým úsekem. Časový úsek stanovený jako dobu komunistického režimu zákonodárce spíše
formuloval proto, aby bylo zřejmé, které limity není možno překročit jak v oblasti běhu promlčecích lhůt pro trestní
postihy, tak pro majetkové reparace. Jde tedy především o určení, že není možno jako komunistický režim označit
dobu mimo zákonem stanovenou lhůtu… Při úvahách o povinnosti rovného zacházení je třeba vycházet z toho,
že nedovolené nerovné zacházení je možno konstatovat pouze v případě, kdy se poruší pravidlo „stejnému stejně,
odlišnému odlišně“. Tedy není možno konstatovat nedovolené nerovné zacházení v případech, kdy se různě zachází
s osobami, které nejsou ve stejné situaci. I v případě, kdy by se dospělo k závěru, že se zachází různě s osobami,
které jsou ve stejné situaci, nejedná se o zakázané nerovné zacházení tehdy, pokud má toto různé zacházení
přijatelný a vysvětlitelný důvod, tedy legitimní účel. „Srovnatelnost jako klíčový prvek zásady rovnosti v sobě velmi
často obsahuje hodnotové úvahy, které ovšem nebudou navenek vyjádřeny.“ (M. Bobek, P. Boučková, Z. Kühn:
Rovnost a diskriminace, C. H. Beck Praha, 2007, str. 61) Nejvyšší správní soud nachází dva hlavní
cíle odškodnění obětí právě z doby mezi rokem 1948 a 1956; oba jsou podle názoru soudu s to být cíli
legitimními: jednak reflektovat historickou etapu režimu mezi rokem 1948 až 1956, jednak zdůraznit sociální
aspekt odškodnění. V případech odškodnění obětí komunistického režimu formou nařízení vlády se rozhodnutím
vlády určují skupiny osob, které budou odškodněny, rozsah finančních prostředků, které na to budou užity
z veřejných rozpočtů, dochází tedy k volbě, kdo bude odškodněn, v jakém rozsahu a kdy. Tento přístup
se do značné míry vymyká dalšímu důležitému principu demokratického právního státu, a to principu dělby mocí,
podle nějž takovéto důležité politické a ekonomické otázky má rozhodovat zastupitelský orgán se zákonodárnou
pravomocí, tedy parlament, nikoli výkonný orgán, jímž je vláda. I přes všechny uvedené výhrady, stavící
popsané zmocnění na sám okraj ústavnosti, Nejvyšší správní soud ani v roce 2007 v citovaném rozsudku
č. j. 6 Ads 4/2006 - 32, ani v současnosti při posuzování této věci, nedospěl k závěru, že je toto zmocnění
protiústavní. Nejvyšší správní soud pouze uzavírá, že forma nařízení vlády je z řady výše uvedených důvodů
krajně nevhodná, a to i přesto, že si je vědom toho, že v posuzovaném případě v konečném důsledku představuje
flexibilnější možnost přiznání odškodnění, což může mít pro konkrétní lidské osudy pozitivní význam.“
[14] Nejvyšší správní soud pokládá na prvním místě za potřebné zdůraznit, že souhlasí
se závěrem městského soudu, že Letecká vojenská akademie nebyla vysokou školou, neboť
nenaplňovala s ohledem na rozhodnutí Ministerstva národní obrany č. 250, zveřejněného
ve Věcném věstníku Ministerstva národní obrany vydaného dne 15. 9. 1945 č. 26, její formální
znaky.
[15] Ostatně mezi účastníky řízení není o této skutečnosti fakticky sporu, protože
sám stěžovatel v rámci kasační argumentace přiznává, že Letecká vojenská akademie neměla
status vysoké školy, když tvrdí, že se soud měl zabývat materiální stránkou věci a že až následně
se Letecká vojenská akademie, resp. Vysoká letecká akademie, která ji posléze nahradila, stala
vysokou školou. Nejvyšší správní soud v tomto směru předesílá, že není oprávněn spekulovat,
proč se Letecká vojenská akademie nestala vysokou školou již v roce 1945, jak argumentuje
stěžovatel, neboť to není předmětem přezkumu této věci. Je totiž nutné vycházet z prokázaného
faktu, že tato akademie nikdy nezískala status vysoké školy. Skutečnosti, které se udály před
rokem 1948, tedy i zřízení Letecké vojenské akademie, nadto jdou z hlediska stanoveného
časového rámce mimo působnost zákona o protiprávnosti komunistického režimu a nařízení
vlády o odškodnění studentů vysokých škol.
[16] S ohledem na výše citovanou judikaturu je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že bylo
úkolem městského soudu a žalovaného zabývat se tím, zda stěžovatel naplnil všechny podmínky
stanovené v nařízení o odškodnění studentů vysokých škol a nebylo jejich úkolem,
aby s přihlédnutím k politickým okolnostem tehdejší doby a dalším skutečnostem tvrzeným
stěžovatelem (např. o náročnosti studia a podmínkách přijetí na Leteckou vojenskou akademii
ve srovnání s jinými tehdejšími vysokými školami) postupovaly nad rámec tohoto prováděcího
předpisu, resp. mimo něj, případně postupovaly přímo podle zákona o protiprávnosti
komunistického režimu. Bylo totiž věcí normotvůrce, aby určil, na které skupiny postižených
osob se bude odškodnění vztahovat a na které nikoliv. V tomto směru je nutné poukázat rovněž
na to, že samotný zákon o protiprávnosti komunistického režimu zmocňuje vládu k nápravě
pouze některých křivd. I když má Nejvyšší soud nadále pochybnosti o vhodnosti této právní
úpravy, tedy úpravy odškodnění obětí komunistického režimu formou nařízení vlády neshledává
takový postup protiústavním. Jak již bylo v jeho judikatuře opakovaně uvedeno diskrece vlády
je zde poměrně široká, neboť je to právě ona, která rozhoduje o rozsahu okruhu osob,
na něž se odškodnění vztahuje a o výši jejich nároků. Bylo tak na vládě aby stanovila hranice,
v nichž chce zmírnit či odčinit křivdy spáchaném minulým režimem a je tudíž pochopitelné
že pro některé skupiny osob, na něž se již odškodnění nevztahovalo (jako je i právě posuzovaný
případ) se stanovení konkrétní hranice mohlo jevit jako příliš tvrdé. Nejedná se však o postup
protizákonný. Sám zákon o protiprávnosti komunistického režimu počítá s tím, že ne všechny
křivdy spáchané komunistickým režimem v letech 1948 až 1989 budou napraveny.
[17] Výše zmíněný názor Nejvyššího správního soudu se opírá rovněž o judikaturu
Ústavního soudu, podle něhož „Ústavní soud již mnohokrát vyslovil - a to v souvislosti s restitučními
předpisy - že je základním oprávněním státu, aby stanovil hranice, v nichž chce odčinit, resp. zmírnit
některé křivdy spáchané dřívějším režimem.“ (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2008,
sp. zn. I. ÚS 1335/08). Ústavní soud rovněž opakovaně konstatoval, že československý stát, který
se po listopadu 1989 rozhodl odčinit majetkové a jiné křivdy, k nimž došlo v předcházejícím
období v důsledku nedemokratických postupů předchozího režimu, se rozhodl vyjít z principu
alespoň částečného zmírnění vzniklých křivd, vědom si toho, že provést úplnou rehabilitaci nebo
úplné odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškozeni, není možné (srov. nález Ústavního
soudu ze dne 6. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 46/2000, publikovaný pod č. 279/2001 Sb.).
[18] Vzhledem k uvedenému nepřísluší ani Nejvyššímu správnímu soudu rozšiřovat okruh
osob, na které dopadá nařízení o odškodnění studentů vysokých škol, resp. „promíjet“ podmínky
pro přiznání nároku podle citovaného nařízení. Nejvyšší správní soud si je vědom toho,
že komunistický režim po své nástupu v roce 1948 ovlivnil život studentů a pedagogů nejen
vysokých škol, ale i dalších školských zařízení, včetně Letecké vojenské akademie, v jejímž rámci
se pohybovaly i osoby s bojovými zkušenostmi z RAF z období 2. světové války. Tato okolnost
však nedokládá, že by správní soud mohl jít mimo rámec nařízení o odškodnění studentů
vysokých škol, neboť bylo a je věcí příslušné politické reprezentace rozhodnout, komu a jaké
odškodnění bude z titulu perzekucí komunistickým režimem poskytnuto.
[19] K požadavku stěžovatele na aplikaci čl. 95 Ústavy Nejvyšší správní soud odkazuje
na výše již citované závěry rozsudku Nejvyšší správního soudu ze dne 7. 11. 2012,
č. j. 6 Ads 76/2012 – 63, jenž ve vztahu k nařízení o odškodnění studentů vysokých škol dospěl
k závěru, že (byť z hlediska formy označil právní úpravu odškodnění za problematickou)
takovému požadavku nemůže být vyhověno. Nejvyšší správní soud nemá v dané věci důvod
se od těchto závěrů odchýlit, proto na ně pro stručnost zcela odkazuje.
[20] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že již v rozsudku ze dne 7. 3. 2007,
č. j. 6 Ads 4/2006 – 32, dospěl k závěru, že „aktivity zákonodárce a moci výkonné v oblasti nápravy křivd
způsobených v období let 1948 - 1989 postrádají vzájemnou provázanost a začasté i logiku; o to těžší je úloha
soudu, jenž má být tím, kdo poskytne ochranu právům osob, jež byly v těchto letech postiženy a náprava křivd,
jež se takovým osobám udály, byla prováděna ze strany zákonodárce a dokonce i moci výkonné bez potřebných
souvislostí a ohledů na osud jednotlivých skupin postižených osob. Případ, kdy dokonce pouze a jedině moc
výkonná, tedy vláda, svým nařízením formuluje okruh osob a podmínky, za nichž jim má být přiznáno určité
plnění jako „zákonný nárok“, přičemž zákonným rámcem je pouze velmi obecný zákon č. 198/1993 Sb.,
o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, může soud v duchu ústavních pravidel,
jimiž je vázán zákonodárce, moc výkonná i soud, přijmout jen na samém okraji své pravomoci přiznané
mu Ústavou (čl. 95) nepřihlédnout k aktům moci výkonné, pokud je neshledá za souladné se zákonem, tím spíše
s předpisy ústavního pořádku (čl. 95 Ústavy). Soud hledá jen velmi těžce právní argumenty pro vysvětlení, že jednu
a tutéž materii jednou upravuje vláda nařízením, a podruhé zas Parlament zákony, přičemž osobní rozsahy norem
se v některých případech překrývají, jiné příběhy zase autoři norem nechali bez právní úpravy a nároků
na nápravu křivd.“
[21] Nejvyšší správní soud uzavírá, že absence vzájemné provázanosti předpisů,
jakož i formulace okruhu osob a podmínek, za nichž jim má být odškodnění přiznáno,
toliko nařízením vlády (tedy podzákonným předpisem), může sice v některých případech
přimět soud k tomu, aby vzal takové nedostatky na zřetel a k normám nižší právní
síly nepřihlédl, to však jen za předpokladu že nejsou souladné se zákonem, zde se zákonem
o protiprávnosti komunistického režimu. Takový nesoulad však v projednávané věci
zjištěn nebyl. Nedokládá ani - s ohledem na výše uvedené závěry Nejvyššího správního soudu -
že je nutné postupovat podle čl. 95 Ústavy a aplikovat přímo zákon o protiprávnosti
komunistického režimu. Přitom je třeba upozornit, že při takovém postupu by stěžovateli rovněž
nemohlo být přiznáno odškodné, neboť ustanovení §8 zákona o protiprávnosti komunistického
režimu v tomto směru nic bližšího nestanoví. Nelze tedy postupovat tak, jak fakticky požaduje
stěžovatel, tedy že prostřednictvím čl. 95 Ústavy budou odstraněny či doplněny některé
podmínky pro přiznání odškodnění tak, aby mohl být předmětný nárok stěžovateli přiznán.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[22] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Městského soudu v Praze k závěru, že nebyl naplněn tvrzený důvod
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., za použití ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1 poslední
věty s. ř. s. zamítl.
[23] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci procesně
úspěšný, proto nárok na náhradu nákladů řízení nemá; žalovanému náklady řízení nad rámec
jeho běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu Nejvyšší správní soud právo na náhradu nákladů
řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu