ECLI:CZ:NSS:2014:5.AS.94.2013:23
sp. zn. 5 As 94/2013 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: I. P., zast.
JUDr. Dagmar Kláskovou, advokátkou se sídlem U Soudu 388, Hradec Králové, proti
žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245,
Hradec Králové, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Ing. M. Ch., 2) JUDr. J. H.,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 22. 10. 2013,
č. j. 30 A 110/2012 - 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 17. 9. 2012, č. j. 12272/UP/2012/Bo, žalovaný zamítl odvolání
žalobce a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Hradec Králové ze dne 21. 5. 2012,
č. j. MMHK/069455/2012, jímž tento stavební úřad zamítl žádost žalobce o povolení výjimky
z ustanovení §5 odst. 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění
pozdějších předpisů. Žádost se týkala odstavných a parkovacích stání a žalobce ji podal
v souvislosti s projektem půdní vestavby domu č. p. 112 v Hradci Králové, na pozemku
st. p. č. 118/1 v k. ú. Kukleny.
Žalobce napadl dne 25. 10. 2012 rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu
v Hradci Králové, který ji usnesením ze dne 22. 10. 2013, č. j. 30 A 110/2012 - 49, odmítl,
přičemž své rozhodnutí zdůvodnil následujícím způsobem:
Krajský soud se v prvé řadě zabýval otázkou, zda mu podle soudního řádu správního
přísluší věcně se zabývat předmětnou žalobou, a to s ohledem na skutečnost, že jí bylo napadeno
rozhodnutí o nepovolení výjimky z obecných technických požadavků na výstavbu, které je podle
judikatury Nejvyššího správního soudu vyloučeno ze soudního přezkumu. Krajský soud odkázal
v této souvislosti na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2013,
č. j. 8 As 8/2011 – 66, publikovaný pod č. 2908/2013 Sb. NSS.
Ve shodě s uvedeným rozsudkem krajský soud konstatoval, že žalobou napadené
rozhodnutí nevyvolává žádné bezprostřední právní účinky na práva jakýchkoli osob a jde pouze
o jeden z podkladů pro následná řízení o povolení žalobcem zamýšlené stavby. Ani v případě
kladného rozhodnutí o dané žádosti o povolení výjimky by nemohlo být se zamýšlenou stavbou
bez dalšího započato a obdobně ani záporné rozhodnutí o této žádosti ještě neznamená zamítnutí
celé stavby. K tomu může dojít pouze v povolovacím řízení, ať již územním nebo stavebním.
I když nelze brojit přímo proti rozhodnutí o výjimce, lze zcela jistě brojit proti jeho důsledkům,
např. proti vydání či naopak nevydání povolení dané stavby. Samotné rozhodnutí o výjimce tedy
není podle krajského soudu bez dalšího způsobilé zasáhnout práva účastníků řízení, neboť jde
pouze o rozhodnutí, které se vydává v souvislosti s územním, stavebním nebo jiným řízením
vedeným podle stavebního zákona, a teprve výsledek tohoto řízení je skutečně způsobilý zkrácení
práv účastníků řízení. Posouzení splnění technických požadavků na stavby, jakož i případné
rozhodnutí o výjimkách z těchto požadavků, tak není vyloučeno ze soudního přezkumu, jehož
lze dosáhnout v rámci přezkoumání finálního rozhodnutí o věci samé. Krajský soud dospěl
k závěru, že žalobou napadené rozhodnutí není správním rozhodnutím v materiálním smyslu,
tj. samostatně přezkoumatelným rozhodnutím správního orgánu podle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť
se jím nezakládají, nemění ani neruší práva či povinnosti jmenovitě určené osoby. Z tohoto
důvodu krajský soud žalobu jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68
písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu včasnou kasační stížností opírající
se o důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy namítal nezákonnost rozhodnutí krajského
soudu o odmítnutí žaloby.
Stěžovatel uváděl, že k povolení zamýšlené půdní vestavby mohl dospět dvojím
způsobem, a to buďto tím, že v předstihu podá žádost o povolení předmětné výjimky, nebo tak,
že tuto žádost spojí až se samotnou žádostí o vydání územního rozhodnutí a stavebního
povolení. Výhodou první varianty je to, že k samotné žádosti o povolení výjimky není třeba
zpracovávat projektovou dokumentaci, na níž by bylo třeba v daném případě vynaložit částku
100 000 – 200 000 Kč, která by se v případě postupu podle druhé varianty a nepovolení výjimky
stala zmařenou investicí. Závěry krajského soudu vedou k tomu, že bez vynaložení uvedené
částky se stěžovatel nemá možnost domoci soudního přezkoumání rozhodnutí správních orgánů.
Tento závěr považuje stěžovatel za rozporný se zaručeným právem na soudní ochranu.
Pokud by byl správný závěr krajského soudu, že rozhodnutí o výjimce lze přezkoumávat
až v rámci přezkoumání územního rozhodnutí či stavebního povolení, pak v podstatě celé
dosavadní čtyřleté řízení bylo pouze zbytečným zdržením věci. V takovém případě není důvod
k tomu, aby správní orgány vydávaly předběžná rozhodnutí o posouzení výjimky z technických
požadavků na výstavbu, pokud následně jsou tato rozhodnutí vyloučena ze soudního přezkumu.
Na druhé straně opačný přístup jde zcela proti smyslu správního řádu, a to mj. z hlediska šetření
práv účastníka řízení a eliminace zbytečných nákladů.
Formalistický výklad zákona ze strany krajského soudu, který toliko převzal závěr
ze zmiňovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2013,
č. j. 8 As 8/2011 – 66, porušuje základní právo stěžovatele na soudní ochranu, neboť vyžaduje
vynaložení zbytečných nákladů na zpracování projektové dokumentace k tomu, aby se soud
věcně zabýval přezkoumáním závěrů správního orgánu, přičemž je zřejmé, že stejného účelu lze
dosáhnout i bez vynaložení těchto nákladů.
Stěžovatel je tedy toho názoru, že pokud správní orgán samostatně rozhodl o splnění
technických požadavků na výstavbu a vydal ve věci rozhodnutí se všemi náležitostmi dle
správního řádu, včetně možnosti podání opravných prostředků, pak by tato rozhodnutí neměla
být bez dalšího vyloučena ze soudního přezkoumání, zvláště když tímto postupem bude nejlépe
naplněn obsah a smysl správního řízení a rozhodování, pokud jde o ochranu práv účastníka
správního řízení a následnou možnost soudní ochrany.
S ohledem na uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný Nejvyššímu správnímu soudu sdělil, že nevyužije svého práva vyjádřit
se ke kasační stížnosti.
Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud především zdůrazňuje, že krajský soud při posouzení podmínek
řízení v této věci nepochybil, když postupoval v souladu se zmiňovaným rozsudkem ze dne
30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 – 66, publikovaným pod č. 2908/2013 Sb. NSS, v němž se rozšířený
senátu Nejvyššího správního soudu, stejně jako řada předcházejících rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, zabýval shodnou otázkou, tedy soudním přezkoumáním rozhodnutí o výjimce
z obecných požadavků na výstavbu [tj. z obecných požadavků na využívání území, technických
požadavků na stavby a obecných technických požadavků na bezbariérové užívání staveb
stanovených prováděcími právními předpisy – viz §2 odst. 2 písm. e) zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v relevantním znění (dále jen „stavební
zákon“)], přičemž konstatoval:
„Dodržení obecných požadavků na výstavbu je zásadním kritériem pro rozhodování příslušných orgánů
v jednotlivých řízeních a jiných postupech podle stavebního zákona. Z pohledu legislativně technického není možné
ani žádoucí upravovat veškeré požadavky na využívání území, či technické požadavky na stavby, včetně
požadavků zabezpečujících bezbariérové užívání staveb přímo ve stavebním zákoně V ustanovení §169
stavebního zákona je proto všem aktérům procesu výstavby uložena všeobecná povinnost respektovat obecné
požadavky na výstavbu, které jsou blíže konkretizovány prováděcími předpisy (srov. zejména §53 odst. 4 písm.
c), §68 odst. 1 písm. c), §90 písm. c), §§107, 111, 117 odst. 3, §122 odst. 3 a §129 odst. 2 písm. c)
stavebního zákona č. 183/2006 Sb., ve znění účinném za posuzované období).
Výjimku z této povinnosti lze udělit pouze tehdy, předvídá-li tuto možnost ustanovení prováděcího
právního předpisu (…), a to za podmínky, že tím nebude ohrožena bezpečnost, ochrana zdraví a života osob
a sousední pozemky nebo stavby a že takovým řešením bude dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky
na výstavbu. Důležitou podmínkou je souhlas dotčeného orgánu, pokud se výjimka či odchylné řešení jím
chráněných zájmů dotýká.
Orgánem příslušným k rozhodování o výjimce z obecných požadavků na využívání území při pořizování
územního, resp. regulačního plánu je příslušný pořizovatel [srov. §2 odst. 2 písm. a) stavebního zákona]; jde-li
však o výjimku z obecných požadavků na využívání území při stanovení požadavků na vymezování pozemků
a umisťování staveb na nich, rozhoduje o výjimce stavební úřad příslušný rozhodnout ve věci (§§13, 15 a 16
stavebního zákona). Stavební úřad příslušný rozhodnout ve věci rozhoduje rovněž o výjimce z technických
požadavků na stavby a technických požadavků zabezpečujících bezbariérové užívání stavby. Pro úplnost rozšířený
senát uvádí, že s účinností od 1. 1. 2013 bylo zákonem č. 350/2012 Sb., upuštěno od zákazu povolit výjimky
v případech, kdy je vydáván územní souhlas. Příslušným rozhodnout o případné výjimce tak bude stavební úřad,
který je příslušný k vydání územního souhlasu.
Rozhodnutí o výjimce jsou vydávána buď v rámci samostatného správního řízení, nebo může být řízení
o výjimce spojeno s územním, stavebním nebo jiným řízením, vedeným podle stavebního zákona. Nemusí však být
ukončeno společným správním aktem (§169 odst. 5 stavebního zákona).
Ve správním soudnictví jsou soudnímu přezkoumání podrobena rozhodnutí orgánů veřejné správy, jimiž
bylo rozhodnuto o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod. Toto ustanovení obsahuje generální klausuli - obecnou garanci přístupu k soudu
vyjádřenou v první části ustanovení formulací „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu
veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí“. Současně však v druhé
části tohoto ustanovení „nestanoví-li zákon jinak“ se ponechává uskutečnění této garance v konkrétních případech
na úvaze zákonodárce. Jak vyplývá z výše uvedené ústavní konstrukce, zákonodárce může v rámci konkrétního
zákona dále upravit zda, kdy a jak přezkoumávat. Nadto „zákonodárce může některá rozhodnutí orgánu
veřejné správy, kterými je rozhodováno o subjektivních právech fyzických a právnických osob, vyloučit z přezkumu
soudy, ovšem nesmí tak učinit u takových rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod.“ (srov. nález
pléna ÚS ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, č. 291/1999 Sb.)
Výjimky ze soudního přezkumu mají být vykládány zužujícím způsobem, přičemž v pochybnostech
má být přezkum umožněn. Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval kupříkladu v rozsudku ze dne
15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005 - 89, č. 809/2006 Sb. NSS: „Je-li sporné, zda se na rozhodnutí
správního orgánu vztahuje kompetenční výluka ve smyslu §70 s. ř. s. […], je zapotřebí zvolit
výklad maximálně dbající zachování práva na přístup k soudu.“ Stejné požadavky formuluje taktéž
judikatura Ústavního soudu (namátkou viz kupř. nález ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99,
č. 291/1999 Sb.).
Ve smyslu ustanovení §70 s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny mimo jiného úkony správního
orgánu, které nejsou rozhodnutími [§70 písm. a) s. ř. s. ], a úkony předběžné povahy [§70 písm. b) s. ř. s.].
Rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu, ať už je vydáváno samostatně
či ve spojení s jiným stavebním řízením, nemá charakter rozhodnutí předběžného ve smyslu ustanovení §70
písm. b) s. ř. s., neboť (…) nesplňuje časovou podmínku, vytyčenou rozhodnutím rozšířeného senátu ze dne
27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006 – 54. Rozhodnutí o výjimce totiž nepozbývá právní moci či účinků tím,
že je vydáno rozhodnutí navazující.
Výše uvedený dílčí závěr ovšem k vyřešení otázky samostatného soudního přezkumu posuzovaného aktu
nepostačuje. Aby mohlo být rozhodnutí o povolení výjimky podrobeno samostatnému soudnímu přezkumu, musí
především jít o rozhodnutí, které je samo o sobě způsobilé zasáhnout do práv jednotlivce. Soudní řád správní
má zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo
právnických osob (srovnej usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002 - 42, publikované
pod č. 906/2006 Sb. NSS).
Jakkoliv je v řízení o výjimce s definitivní platností rozhodnuto o tom, zda se výjimka v konkrétním
případě povoluje či nepovoluje, a účinky takového rozhodnutí nejsou omezeny do doby, než je vydáno konečné
rozhodnutí, nemá samotné povolení či naopak nepovolení výjimky do práv účastníků žádné přímé dopady. Tak
by tomu bylo pouze v případě, pokud by se již na základě samotného rozhodnutí o výjimce mohl záměr, pro který
byla tato výjimka požadována, fakticky uskutečnit, anebo se naopak musel uskutečnit v jiné podobě, než pro
kterou byla požadována výjimka, resp. se vůbec uskutečnit nemohl. Jinými slovy samostatný soudní přezkum
by byl zcela na místě v těch situacích, kdy na rozhodnutí o výjimce nenavazuje žádný další úkon správního orgánu,
který by byl podroben soudní kontrole.
V převážné většině případů však bude na rozhodnutí ve věci výjimky navazovat rozhodnutí ve věci samé,
případně souhlas příslušného stavebního úřadu. V situacích předvídaných v §169 odst. 3 stavebního zákona, tedy
když výjimku z obecných požadavků na využívání území uděluje pořizovatel pro účely územního nebo regulačního
plánu, bude na takové rozhodnutí navazovat právě regulační či územní plán.
Rozhodnutí o umístění stavby nebo stavební povolení, tedy rozhodnutí ve věci samé jsou pak nepochybně
rozhodnutími přezkoumatelnými ve správním soudnictví ve smyslu §65 s. ř. s. Soudnímu přezkumu je podroben
i územní či regulační plán, a to prostřednictvím návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§101a
s. ř. s.) Soudnímu přezkumu jsou podrobeny také souhlasy, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení
či oznámení (zejména souhlasy vydávané dle §96, §106, §122, §127 stavebního zákona). Jakkoliv jsou totiž
takové souhlasy z materiálního hlediska rozhodnutím ve smyslu §9 a §67 správního řádu, neboť zakládají
žadateli práva (např. právě právo provést stavbu) a přímo se dotýkají práv a povinností ostatních subjektů, které
jsou povinny toto konání strpět, stavební zákon u těchto souhlasů nepředpokládá správní řízení a tedy ani vydání
správního rozhodnutí. V souladu s rozhodnutím rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010 - 76,
se tak pro nedostatek předepsané formy nemůže jednat o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s; soudní přezkum
je však zajištěn prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem (§82 s. ř. s).
Rozhodnutím o výjimce tak v převážné většině případů nedochází ke konečnému zásahu do práv
účastníků. Z pohledu teorie se jedná se o subsumovaný správní akt, který se svou povahou podobá závazným
stanoviskům, vydávaným podle ustanovení §149 správního řádu (srovnej rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne
23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009 - 113). Teprve výsledek „hlavního řízení“, pro jehož účely žadatel o povolení
výjimky usiluje, je způsobilý skutečného (kvalifikovaného) zkrácení práv účastníků řízení.
Rozšířený senát si je vědom rozdílů mezi úpravou závazných stanovisek podle §149 správního řádu
a rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu (dříve z obecných technických požadavků na výstavbu)
dle §169 stavebního zákona. Skutečnost, že o výjimce se na rozdíl od závazných stanovisek může vést
samostatné správní řízení, které vyústí ve vydání formálního rozhodnutí se všemi náležitostmi uvedenými v §68
správního řádu, však ničeho nemění na tom, že z materiálního hlediska jde v převážné většině případů
o podkladové rozhodnutí, které je přezkoumatelné soudem až v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí,
nikoli o rozhodnutí ve smyslu §67 správního řádu a §65 s. ř. s. Přezkum správních aktů je ve správním
soudnictví upraven zcela autonomně a právní úprava obsažená v §169 stavebního zákona se týká výlučně
postupu uvnitř tohoto řízení. Na případné účastenství podle §27 odst. 2 správního řádu nemají proto tyto závěry
žádný vliv. Účastenství v řízení o povolení výjimky se tak bude řídit uvedeným ustanovením, bez ohledu na to,
že na svých právech budou případní účastníci tohoto řízení přímo dotčeni až konečným rozhodnutím ve věci.
Tento závěr podporuje samotné znění §169 stavebního zákona, které stanoví, že o příslušné výjimce
je oprávněn rozhodnout vždy stavební úřad příslušný rozhodnout ve věci. Sám stavební zákon tedy předpokládá,
že na rozhodnutí o výjimce navazuje další akt stavebního úřadu, kterým je rozhodováno o celém předmětu řízení
(…).
Rozhodnutí o tom, že (…) byla pro potřebu umístění bytového domu povolena výjimka, která spočívá
ve zmenšení odstupové vzdálenosti mezi rodinným domem a zamýšleným bytovým domem, žádným způsobem
do práv (…) nezasahuje. Zásadní a rozhodující pro případný zásah do (…) práv je až umožnění realizace
zamýšleného záměru prostřednictvím konečného rozhodnutí ve věci, tj. rozhodnutím o umístění zamýšlené stavby.
Teprve na základě tohoto rozhodnutí může být předmět výjimky skutečně realizován či slovy dosavadní judikatury
„uveden v život“. Z tohoto úhlu pohledu je pak zcela nepodstatné, zda řízení o výjimce probíhá samostatně nebo
ve spojení s územním, stavebním či jiným řízením ve věci samé, či že o výjimce rozhoduje stejný orgán jako ve věci
samé.
Povolení či nepovolení výjimky (…) tak nemá povahu rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s.,
jelikož samo o sobě není zásahem do práv či povinností. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s. Jakkoli totiž nelze
brojit přímo proti rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu, zcela nepochybně lze brojit
proti jeho důsledkům v rámci soudního přezkumu rozhodnutí, v projednávané věci proti vydání rozhodnutí
o umístění stavby.“
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu tedy dospěl k následujícím závěrům:
„[R]ozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu zpravidla nezakládá práva a povinnosti fyzických
a právnických osob samo o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem správního orgánu, kterým je rozhodováno
o celém předmětu řízení. Takové rozhodnutí lze proto soudně přezkoumat pouze v režimu §75 odst. 2 s. ř. s.
Samostatně soudně přezkoumatelným ve smyslu §65 s. ř. s. by bylo rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků
na výstavbu pouze v případě, pokud by po jeho vydání nebylo k uskutečnění příslušného stavebního záměru
zapotřebí žádného navazujícího úkonu stavebního úřadu.“
Jak je tedy patrné z citované argumentace, která sama o sobě poskytuje dostatečnou
odpověď na většinu kasačních námitek stěžovatele i v nyní posuzované věci, rozšířený senát
zdejšího soudu nerozlišil přípustnost samostatných žalob proti rozhodnutím o výjimce
z obecných požadavků na výstavbu podle toho, zda se jedná o žalobu samotného žadatele proti
rozhodnutí správního orgánu, jímž jeho žádosti o povolení výjimky nebylo vyhověno, nebo
o (v dosavadní soudní praxi častější) případ žaloby jiného účastníka daného správního řízení proti
rozhodnutí, jímž žádosti o povolení výjimky vyhověno bylo. Rozšířený senát naopak dovodil
samostatnou přezkoumatelnost ať již kladného či záporného rozhodnutí o výjimce pouze v těch
případech, kdy k uskutečnění zamýšleného záměru žadatele o výjimku postačuje samotné
povolení této výjimky a kdy potom žádný další správní akt, s nímž je jinak rozhodnutí o výjimce
společně soudně přezkoumatelné, logicky nemůže následovat. O takový případ se ovšem nejedná,
jak vyplývá již ze samotné kasační stížnosti stěžovatele, v nyní posuzované věci.
Právním názorem vyplývajícím z citované argumentace rozšířeného senátu je pátý
senát Nejvyššího správního soudu, rozhodující v této věci, vázán (§17 odst. 1 s. ř. s.) a nemůže
se od něj sám odchýlit, ledaže by předmětnou právní otázku opětovně předložil k posouzení
rozšířenému senátu a vyzval ho, aby své (ovšem teprve půl roku staré) rozhodnutí revidoval. Ani
k takovému postupu ovšem neshledal nyní rozhodující senát Nejvyššího správního soudu žádný
důvod. Naopak je třeba zdůraznit, že závěry rozšířeného senátu neznamenají odepření ústavního
práva na soudní přezkoumání rozhodnutí o výjimce, ale pouze stanovení, v souladu s čl. 36
odst. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod, v jaké fázi řízení a za jakých zákonných podmínek
je možné se takového přezkoumání domoci.
Pokud jde o námitku stěžovatele, že uvedenou judikaturou nutí správní soudy
neúspěšného žadatele o povolení výjimky, aby vedl hlavní „povolovací řízení“ a zbytečně tak
vynakládal značné částky na projektovou dokumentaci, Nejvyšší správní soud připomíná, že,
jak již konstatoval rozšířený senát, ustanovení §169 odst. 1 stavebního zákona ukládá
mj. fyzickým a právnickým osobám, jakož i příslušným orgánům veřejné správy, všeobecnou
povinnost respektovat obecné požadavky na výstavbu stanovené prováděcími právními předpisy.
Podle §169 odst. 2 stavebního zákona potom lze výjimku z obecných požadavků na výstavbu
v jednotlivých odůvodněných případech udělit pouze z těch ustanovení prováděcího právního
předpisu, ze kterých tento předpis povolení výjimky výslovně umožňuje, a jen pokud se tím
neohrozí bezpečnost, ochrana zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby a zároveň
řešením podle povolené výjimky musí být dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky
na výstavbu.
Možnost udělení výjimky z povinnosti respektovat obecné požadavky na výstavbu je tedy
nejen vázána na řadu podmínek a má být omezena na skutečně důvodné případy, ale především
podléhá správnímu uvážení příslušného správního orgánu, tedy na povolení výjimky nemá žadatel
právní nárok. To také znamená, že rozhodnutí o výjimce, ať již je následně posuzováno správním
soudem společně s rozhodnutím o hlavním předmětu řízení (jako podkladový akt ve smyslu §75
odst. 2 s. ř. s.), nebo výjimečně, za již zmíněných okolností, samostatně, podléhá soudnímu
přezkoumání pouze v omezeném rozsahu. Jak totiž vyplývá z dikce §78 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
a z ustálené judikatury správních soudů k tomuto ustanovení, samotné správní uvážení
přezkoumávají správní soudy pouze z toho hlediska, zda správní orgán nepřekročil meze svého
správního uvážení či je nezneužil. Míra volnosti správního orgánu při rozhodování na základě
správního uvážení je tedy limitována především zákazem libovůle, jenž pro orgány veřejné moci
vyplývá z ústavně zakotvených náležitostí demokratického a právního státu. Je-li však rozhodnutí
správního orgánu řádně a logicky zdůvodněno, má-li oporu ve spisu a bylo-li přijato v řízení,
v němž byla respektována procesní práva jeho účastníků, není správní soud oprávněn nahrazovat
úvahu správního orgánu úvahou vlastní a dospět ke zrušení daného rozhodnutí toliko na základě
odlišného hodnocení skutečností, jež byly předmětem správního uvážení.
Je tedy na stěžovateli, aby za daných okolností a za situace, kdy příslušný stavební úřad
zamítl žádost stěžovatele o povolení výjimky z ustanovení §5 odst. 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb.
týkající se odstavných a parkovacích stání a kdy toto rozhodnutí potvrdil rovněž žalovaný jakožto
odvolací správní orgán, zhodnotil, zda je ochoten i přesto pokračovat v jednotlivých právních
krocích nezbytných k povolení jeho záměru na vybudování půdní vestavby v domě č. p. 112
v Hradci Králové, včetně možnosti následného soudního přezkoumání finálního správního aktu
vydaného v dané věci, a to společně s rozhodnutími o výjimce, a samozřejmě při vědomí všech
nezbytných nákladů, které si takové právní kroky i v případě, že nakonec nebudou úspěšné,
vyžádají, či zda takové riziko i případných finančních ztrát podstoupit odmítne.
Pouze obiter dictum Nejvyšší správní soud dodává, že je rovněž výhradně na stěžovateli,
bude-li chtít dosáhnout soudního přezkoumání rozhodnutí o výjimce, jakou strategii zvolí,
aby nezbytné náklady s tím spojené, minimalizoval. Nic například stěžovatele nenutí k tomu,
aby žádal o vydání společného územního rozhodnutí a stavebního povolení ve smyslu §94a
stavebního zákona, v aktuálním znění, jak snad naznačuje v kasační stížnosti; může se nejprve
omezit na žádost o vydání územní rozhodnutí, přičemž rozhodnutí správních orgánů o této
žádosti jsou již samostatně soudně přezkoumatelná a v rámci případné žaloby proti takovým
rozhodnutím by byl stěžovatel oprávněn napadnout i podkladová rozhodnutí o nepovolení
výjimky. Přitom pro vydání územního rozhodnutí se dle §86 odst. 2 písm. e) stavebního zákona,
v aktuálním znění, ve spojení s §1a a přílohou č. 1 vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci
staveb, vyžaduje předložení méně podrobné dokumentace, než je projektová dokumentace
nezbytná pro vydání stavebního povolení [§110 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, v aktuálním
znění, ve spojení s §2 a přílohou č. 5 vyhlášky č. 499/2006 Sb.]. Zpracování dokumentace pro
vydání územního rozhodnutí si tedy zpravidla vyžádá nižší náklady, než je tomu u projektové
dokumentace.
Stěžovatel by měl rovněž zvážit, zda jeho záměr půdní vestavby (tj. změny dokončené
stavby) skutečně vyžaduje povolení výjimky z ustanovení §5 odst. 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb.,
o technických požadavcích na stavby, o kterou požádal. Podle názoru Nejvyššího správního
soudu totiž toto ustanovení, podle něhož se odstavná a parkovací stání řeší jako součást stavby,
nebo jako provozně neoddělitelná část stavby, anebo na pozemku stavby, v souladu s normovými
hodnotami, pokud tomu nebrání omezení vyplývající ze stanovených ochranných opatření,
stanoví již konkrétní způsob provedení odstavných a parkovacích stání. Naproti tomu samotný
požadavek na jejich zřízení v určitém počtu vyplývá primárně z §20 odst. 5 písm. a) vyhlášky
č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, podle něhož se stavební pozemek
vždy vymezuje tak, aby na něm bylo vyřešeno umístění odstavných a parkovacích stání pro účel
využití pozemku a užívání staveb na něm umístěných v rozsahu požadavků příslušné české
technické normy pro navrhování místních komunikací, což zaručuje splnění požadavků této
vyhlášky. I z tohoto ustanovení daného prováděcího právního předpisu je možné povolit výjimku
(viz §26 vyhlášky č. 501/2006 Sb.); po danou věc je však zásadní rovněž skutečnost, že podle §1
odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. se při rozhodování mj. o nástavbách a stavebních úpravách
podle této vyhlášky postupuje, pokud to závažné územně technické nebo stavebně technické
důvody nevylučují. Posouzení, zda jsou takové důvody dány i v případě záměru stěžovatele, již
není otázkou správního uvážení; naopak při splnění dané podmínky, tedy při existenci takových
závažných důvodů, jakkoli poměrně obecně definovaných, by měl stěžovatel právní nárok na to,
aby se na jeho záměr půdní vestavby §20 odst. 5 písm. a) vyhlášky č. 501/2006 Sb. nepoužil
a v takovém případě by tudíž ani nemusel žádat o výjimku z tohoto ustanovení. Ačkoliv i s touto
otázkou se správní orgány v žalobou napadených rozhodnutích vypořádaly, a to s negativním
výsledkem pro stěžovatele, muselo by jejich posouzení dané otázky být obsaženo především
v jejich konečném rozhodnutí týkajícím se záměru stěžovatele a podléhalo by na základě případné
žaloby proti takovému rozhodnutí a následné kasační stížnosti v plném rozsahu kognici správních
soudů.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 a 5 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, náleželo by mu tedy právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, které mu však nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Osobám zúčastněným na řízení neuložil soud žádné povinnosti, za něž by jim příslušela náhrada
nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. ledna 2014
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu