ECLI:CZ:NSS:2014:6.ADS.63.2013:63
sp. zn. 6 Ads 63/2013 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Evy Šonkové v právní věci
žalobkyně: BÖGL a KRÝSL, k. s., se sídlem Praha 5, Renoirova 1051/2a, IČ: 263 74 919,
zastoupené JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, se sídlem Brno, Těsnohlídkova 9,
proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Opava, Kolářská 451/13, týkající se
žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. července 2010, č. j. 1689/1.30/10/14.3, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě
ze dne 18. července 2013, č. j. 38 Ad 53/2010 - 58,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamít á .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepři znáv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Začátkem srpna 2008 se žalobkyně, která je obchodní korporací, podílela
(prostřednictvím svého odštěpného závodu v Ostravě) jako subdodavatelka na zhotovení stavby
„Rekonstrukce mostu ev. č. 484-014 přes trať ČD ve Studénce“. Jejím úkolem bylo provést
výsun a zásun ocelové konstrukce mostu. Během přípravy na zasunutí mostu zpět na původní
místo došlo 8. srpna 2008 k jeho zřícení a řada osob byla zraněna (mimo jiné i v důsledku
následného železničního neštěstí, kdy do zřícené konstrukce mostu narazila vlaková souprava).
Mezi zraněnými osobami pracujícími v době neštěstí na stavbě se nacházela i osoba samostatně
výdělečně činná, která pro žalobkyni subdodavatelsky zajišťovala některé přípravné práce (dále
též „stěžovatelčin subdodavatel“), a dále zaměstnanec obchodní korporace KATANREB s. r. o.,
která se také podílela na subdodávce zásunu a výsunu mostní konstrukce, a to tím, že prováděla
bednící, tesařské, betonářské a pomocné práce pro hlavního dodavatele stavby. Obě tyto osoby
utrpěly zranění, v případě zaměstnance KATANREB s. r. o. šlo o zranění velmi vážná.
[2] V návaznosti na zřícení mostu provedl Oblastní inspektorát práce pro Moravskoslezský
kraj a Olomoucký kraj (dále též „oblastní inspektorát“) u žalobkyně státní kontrolu ohledně
plnění povinností k zajištění bezpečnosti práce. Na základě výsledků kontroly proběhlo
v roce 2009 vůči odštěpnému závodu žalobkyně sankční řízení ohledně neplnění povinností
na úseku bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Výsledné rozhodnutí o pokutě však bylo
v roce 2010 zrušeno v přezkumném řízení pro procesní nezpůsobilost odštěpného závodu být
účastníkem řízení. Následně uložil oblastní inspektorát žalobkyni za jednání jejího odštěpného
závodu pokutu ve výši 40 000 Kč, a to nejprve příkazem a následně, po podání odporu
a provedení správního řízení, rozhodnutím ze dne 13. května 2010 č. j. 1227/10.11-M/10/14.3
(společně s povinností nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč). Podle oblastního inspektorátu
se žalobkyně dopustila správního deliktu podle §30 odst. 1 písm. e) zákona č. 251/2005 Sb.,
o inspekci práce, v tehdy účinném znění, za který bylo možno uložit pokutu až do výše 2 mil. Kč
[§30 odst. 2 písm. a) zákona o inspekci práce]. Své rozhodnutí odůvodnil oblastní inspektorát
zejména tím, že již dne 5. srpna 2008 se konstrukce mostu stávala nestabilní, jak vyplývá
z fotografií založených ve spise. Přesto žalobkyně – jako zhotovitelka části stavby – nepřijala
žádná opatření k prevenci rizik, k ochraně života a zdraví a zajištění bezpečnosti práce
svých zaměstnanců a zaměstnanců subdodavatelů, jak vyplývá ze stavebního deníku stavby,
a to až do 8. srpna 2008, kdy došlo k definitivnímu zhroucení mostní konstrukce.
[3] Proti rozhodnutí oblastního inspektorátu podala žalobkyně odvolání, které žalovaný
Státní úřad inspekce práce zamítl v návětí označeným rozhodnutím a napadené rozhodnutí
oblastního inspektorátu potvrdil. Krajský soud v Ostravě (dále též „krajský soud“) žalobu
proti odvolacímu rozhodnutí zamítl v návětí označeným rozsudkem.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas kasační
stížnost. Pro její značnou obsáhlost ji Nejvyšší správní soud v následující stručné rekapitulaci
rozdělil do několika tematických okruhů.
[5] Východiskem pro první, nejpočetnější skupinu námitek je teze, že povinnost přijmout
opatření k prevenci rizik netížila stěžovatelku, nýbrž jiné osoby. Stěžovatelka uvádí, že v případě
staveb zajišťovaných prostřednictvím subdodavatelů zajišťuje veškerá opatření k prevenci rizik
a zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (dále též „BOZP“) koordinátor BOZP.
V daném případě tuto funkci vykonávala pro Moravskoslezský kraj jako objednatele stavby
na základě mandátní smlouvy SGS Czech Republic, s. r. o. Další odpovědnou osobu je
podle stěžovatelky možno spatřovat v hlavním dodavateli stavby, ODS – Dopravní stavby
Ostrava, a. s., přičemž jimi stanovená opatření stěžovatelka splnila. S těmito obchodními
korporacemi vedl oblastní inspektorát podle informací stěžovatelky taktéž sankční řízení
o porušení povinností při prevenci rizik a zajišťování BOZP na téže stavbě (podle stěžovatelky
jde tedy o totožný skutek) a zároveň zaměstnanci těchto obchodních korporací čelí společně
se zaměstnanci stěžovatelky v soudním řízení trestnímu obvinění v souvislosti se železničním
neštěstím ve Studénce.
[6] Správní orgány podle stěžovatelky nevymezily vzájemný rozsah povinností stěžovatelky,
hlavního dodavatele stavby a koordinátora BOZP, a v důsledku toho jí mohly nesprávně přičíst
vinu za delikty spáchané jinými osobami. S tím souvisí i námitka stěžovatelky, že jí správní orgány
neumožnily nahlédnout do spisů v těchto souvisejících řízeních, aby případně mohla namítnout
překážku věci rozhodnuté, příp. překážku litispendence. Podle názoru stěžovatelky měl oblastní
inspektorát příslušná sankční řízení spojit do společného řízení podle §140 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Nevyužitím tohoto postupu porušil
oblastní inspektorát „zásadu trestání spolupachatelů“, neboť podle stěžovatelky zásady řízení
o deliktech vylučují, aby pro stejný skutek byly samostatně postiženy dvě osoby,
které jej nespáchaly jako spolupachatelé (s odvoláním na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. května 2007 sp. zn. 8 As 17/2007, publikovaný pod č. 1338/2007 Sb. NSS). Konečně
stěžovatelka v této souvislosti vytýká správním orgánům, že si ve svých rozhodnutích samy
protiřečí, neboť kdyby měli být za zajišťování BOZP odpovědni i subdodavatelé, musely
by správní orgány řešit i podíl jejího subdodavatele na nepřijetí potřebných opatření (osoby
samostatně výdělečně činné, která utrpěla zranění), což správní orgány odmítají a stěžovatelku
bez zjevného důvodu vyjímají z řetězce subdodavatelů a sankcionují ji.
[7] V souvislosti s argumentem, že nebyla povinna přijímat opatření, za jejichž nepřijetí je
pokutována, pak stěžovatelka také poukazuje na to, že nikdy nepřevzala staveniště ani jeho část
a neodpovídá ani za (chybějící) zápisy o učiněných opatřeních ve stavebním deníku. Důkaz
záznamem o převzetí staveniště stejně jako důkaz stavebním deníkem nebyl podle stěžovatelky
v řízení řádně proveden podle §53 odst. 6 správního řádu. Navíc stěžovatelka nikdy nepřevzala
staveniště jako celek, nýbrž pouze „přistoupila na své pracoviště vymezené v části staveniště
převzaté generálním dodavatelem.“ Toto pracoviště zahrnovalo především manipulační prostor
na vysouvacích drahách a místa založení tažných zařízení, neboť stěžovatelka měla podle ústní
(jinde stěžovatelka uvádí konkludentní) smlouvy o dílo uzavřené mezi ní a hlavním dodavatelem
stavby pouze zapůjčit své tažné zařízení a provést podle pokynů hlavního dodavatele výsun
a zásun mostu. Stěžovatelka před samotnou operací provedla pouze přípravu spočívající
v rozmístění vozíků a jeřábových drah zapůjčených hlavním dodavatelem stavby.
[8] Nadto stěžovatelka upozorňuje, že svou tezi o tom, že povinnosti podle §102 odst. 1
zákoníku práce tížily pouze investora, hlavního dodavatele stavby a koordinátora BOZP, chtěla
doložit znaleckým posudkem znalce z oboru BOZP Vladimíra Burdy (údajně jej přiložila
ke svému odvolání i k žalobě), správní orgány i soud však tento důkaz bez dostatečného
odůvodnění odmítly. Přitom podle stěžovatelky již provedené znalecké posudky v probíhajícím
trestním řízení (zejména posudek prof. Holického z Kloknerova ústavu ČVÚT) konstatují,
že hlavní příčinou pádu mostu bylo špatné založení podpěrných bárek a jejich nedostatečné
zavětrování, což prováděl hlavní dodavatel stavby, ODS – Dopravní stavby Ostrava, a. s.
[9] Stěžovatelka na str. 10 kasační stížnosti také uvádí, že učinila vše, co od ní bylo možno
dle §102 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, v tehdy platném znění, požadovat,
tedy zejména své pracovníky poučila, vybavila ochrannými prostředky, provedla nezbytné
technologické operace minimalizující riziko ohrožení bezpečnosti a ochrany zdraví osob
na pracovišti, jakož i další (již blíže nespecifikovaná) opatření. Na citované tvrzení,
že stěžovatelkou přijatá opatření byla za dané situace dostatečná, pak navazuje argument,
že správní orgány opomněly specifikovat (uvedením alespoň jediného příkladu), jaká (další)
konkrétní opatření měla stěžovatelka přijmout, aby svým povinnostem na úseku BOZP dostála.
Podle stěžovatelky tak měl oblastní inspektorát správně dokonce učinit ve výroku
svého rozhodnutí, který je bez takové specifikace neurčitý.
[10] Konečně třetí skupinu kasačních námitek tvoří výhrady proti nedostatečnému
odůvodnění rozsudku krajského soudu způsobujícímu jeho nepřezkoumatelnost. Obecnost
odůvodnění rozsudku podle stěžovatelky vylučuje podrobnější rozporování jeho závěrů,
přesto některé konkrétní výhrady uvádí. Soud podle ní odmítl její výše citované argumenty
prostou negací bez řádného odůvodnění a neodůvodnil odmítnutí některých navržených důkazů
(spisy ze sankčních řízení vedených s hlavním dodavatelem stavby a s koordinátorem BOZP,
znalecký posudek z oboru BOZP opatřený stěžovatelkou, výslechy zaměstnanců hlavního
dodavatele stavby a koordinátora BOZP, smlouvy hlavního dodavatele stavby s jinými
subdodavateli, projektová dokumentace, plán BOZP). Závěrem stěžovatelka cituje řadu rozsudků
zdejšího soudu, které se zabývaly nedostatky odůvodnění rozhodnutí jak správních orgánů,
tak i soudů.
[11] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Důvody stížnosti, jak je stěžovatelka obsahově vymezila, se opírají
o §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť směřují jednak k tomu, že správní orgány nedostatečně zjistily
skutkový stav a porušily podstatným způsobem ustanovení o řízení, dále k tomu, že rozsudek
krajského soudu je pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelný, a konečně k tomu, že soud
nesprávně posoudil právní otázku odpovědnosti stěžovatelky za správní delikt.
[13] Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
IIIa. Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval nepřezkoumatelností napadeného rozsudku,
neboť oprávněnost této námitky by sama o sobě musela vést k jeho zrušení. Nejvyšší správní
soud však shledal, že krajský se soud se, sice stručně nicméně naprosto konkrétně, zabýval všemi
žalobními body, a to vždy též s uvedením úvahy, která jej k jeho názoru vede. Pouhá strohost
odůvodnění ještě nepřezkoumatelnost nezpůsobuje. Krajský soud ve svém rozsudku jasně
dovodil, že povinnosti na úseku BOZP vyplývající ze zákoníku práce stíhaly stěžovatelku
jako zaměstnavatele, tudíž její objektivní odpovědnost mohla být dána i vedle hlavního
dodavatele stavby a dalších zúčastněných osob. Nešlo tedy o totožné skutky, z čehož pak vyplývá
i nadbytečnost stěžovatelkou navržených důkazů. Konečně, pokud jde o výrok rozhodnutí
oblastního inspektorátu, krajský soud uvedl, že z něj jednoznačně vyplývá, jakého správního
deliktu se stěžovatelka dopustila (nesplnila právní povinnost k prevenci vzniku rizik),
kdy se tak stalo a v čem spočívalo vzniklé riziko (nestabilita konstrukce mostu). Krajský soud dále
poukázal na to, že v odůvodnění rozhodnutí oblastního inspektorátu se mimo jiné uvádí,
že „ve stavebním deníku není od 5. 8. do 8. 8. 2008 žádný zápis o přijatých opatřeních ani jiný doklad
o těchto opatřeních, které byly v té době vykonávána, včetně možného zastavení stavby do doby doplnění
a aktualizace plánu bezpečnosti a ochrany zdraví při práci na staveništi dle skutečností, jak to požaduje §15
odst. 2 zákona č. 309/2008 Sb.“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
[15] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud se přiměřeně vypořádal se všemi
hlavními argumenty stěžovatelky. Rozhodně nelze tvrdit, že by pouhá stručnost jeho odůvodnění
znemožnila stěžovatelce, aby se závěry soudu a úvahami k nim vedoucími v kasační stížnosti
kvalifikovaně polemizovala.
IIIb. Povinnost přijmout opatření k prevenci rizik
[16] O skupině kasačních námitek stěžovatelky, která vycházela z toho, že správní orgány
i soud chybně posoudily právní otázku, koho tížila odpovědnost za přijetí opatření k prevenci
rizik (z čehož pak plyne i nedostatečné zjištění skutkového stavu v této věci), uvážil Nejvyšší
správní soud takto.
[17] Jak vyplývá již z rozsudku krajského soudu, povinnosti na úseku prevence rizik
a bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců dle zákoníku práce mají vzájemné průniky,
pokud jde o osoby odpovědné za jejich přijetí. Jedno a totéž opatření tak mohou mít povinnost
přijmout různé subjekty na různých úrovních řízení a každý z nich může být potrestán
za své vlastní selhání. Jinými slovy, každý zaměstnavatel má povinnost chránit před riziky
své zaměstnance a dokonce i další osoby zdržující se na jeho pracovišti, včetně
svých subdodavatelů a zaměstnanců jiných dodavatelů. Tutéž povinnost však má (v rámci
svých objektivních možností) též hlavní dodavatel v rozsahu celé stavby a další subdodavatelé
v rozsahu svých pracovišť a vůči svým zaměstnancům odesílaným na jiná pracoviště.
Stěžovatelčina kasační stížnost je z velké části založena na předpokladu, že tomu tak není;
její východisko je však chybné. Ostatně stěžovatelka sama svou tezi o tom, že povinnosti
podle §102 odst. 1 zákoníku práce tížily pouze investora, hlavního dodavatele stavby
a koordinátora BOZP, do značné míry relativizuje, když na str. 10 odůvodnění kasační stížnosti
uvádí, že učinila vše, co od ní bylo možno dle §102 odst. 1 zákoníku práce požadovat.
[18] Stěžovatelka především ve své kasační stížnosti nesprávně interpretuje zásadu ne bis
in idem. Tato zásada nevylučuje, že by za totéž opomenutí mohly být potrestány dvě různé osoby,
jestliže obě stíhala tatáž právní povinnost. Říká pouze tolik, že za totéž jednání nemůže být
potrestána tatáž osoba dvakrát (srov. Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty.
1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, 446 s., str. 54). O takový případ se zde však nejedná. Většina
argumentů stěžovatelky z prvního okruhu kasačních námitek směřuje k tomu, že vedení řízení
o sankci za porušení téže povinnosti s hlavním dodavatelem stavby, resp. koordinátorem BOZP,
již samo o sobě vylučuje vedení řízení proti ní. To je ovšem v rozporu nejen s právní teorií,
ale též s konstantní judikaturou. Pro ilustraci lze uvést například rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 10. července 2008 č. j. 1 As 51/2008-72, publ. pod č. 1882/2009 Sb. NSS,
podle nějž není vyloučeno, aby určitý škodlivý následek (zde znečištění vodního toku) byl
způsoben konáním či opomenutím více právnických osob (a to případně i v souběhu
s přestupkem fyzické osoby); v takovém případě správní orgány zkoumají odpovědnost každé
z právnických osob ve vztahu k jí porušené právní povinnosti samostatně a těmto právnickým
osobám jsou pak sankce udělovány rovněž samostatně. Polemizovat lze tak jedině o tom,
zda správní orgány neměly řízení týkající se porušení týchž povinností různými subjekty spojit
do společného řízení, jak tvrdí stěžovatelka. Opírat takový požadavek lze však jedině o zásadu
hospodárnosti, přičemž není zřejmé, jak by takováto vada řízení mohla ovlivnit zákonnost
výsledného rozhodnutí, jelikož poukaz na totožnost projednávaného skutku by zjevně nemohl
přinést takové výsledky, jaké si od něj stěžovatelka slibovala.
[19] Závěr o nutnosti zastavit řízení by bylo možno založit jedině na tom, že povinnost
přijmout potřebná opatření tížila pouze a jedině jiné subjekty, zatímco pro stěžovatelku právní
úprava tyto povinnosti nestanovovala. Takto ale věc nestojí, neboť zákon stěžovatelce v pozici
subdodavatele stavby předmětné povinnosti naopak jasně ukládá.
[20] V části páté zákoníku práce věnované bezpečnosti a ochraně zdraví při práci zapracoval
zákonodárce požadavky směrnice Rady 89/391/EHS ze dne 12. června 1989, o zavádění
opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci (rámcová směrnice),
ve znění směrnice 91/383/EHS, kterou se doplňují opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany
zdraví při práci zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou nebo v dočasném pracovním
poměru. Citovaná směrnice v čl. 3 písm. b) uvádí, že se „‚zaměstnavatelem‘ rozumí každá fyzická
nebo právnická osoba, která je smluvní stranou pracovní smlouvy se zaměstnancem a odpovídá za podnik nebo
závod.“ Směrnice pak každému zaměstnavateli stanovuje povinnosti k ochraně zdraví
a bezpečnosti při práci, přičemž v čl. 6 odst. 4 se uvádí: „Aniž jsou dotčena ostatní ustanovení
této směrnice, pokud jsou na jednom pracovišti přítomni zaměstnanci více podniků, musí zaměstnavatelé
spolupracovat při uskutečňování opatření týkajících se bezpečnosti, hygieny a ochrany zdraví při práci
a, s přihlédnutím k povaze činností, koordinovat svou činnost v oblasti ochrany a prevence pracovních rizik,
vzájemně se informovat o rizicích a informovat také své zaměstnance nebo zástupce zaměstnanců.“ Úvodní část
věty („Aniž jsou dotčena ostatní ustanovení této směrnice…“) jasně vymezuje, že povinnost vzájemné
koordinace a sdílení informací představuje další povinnost nad rámec povinností stanovených
jednotlivým zaměstnavatelům. Jejím cílem není vyloučit odpovědnost jednotlivých
zaměstnavatelů za nepřijetí odpovídajících opatření a „svalit“ ji pouze na osobu pověřenou
koordinací BOZP.
[21] Uvedenou evropskou úpravu transponuje do českého právního řádu §101 odst. 3
zákoníku práce (zde i dále citován v tehdy účinném znění): „Plní-li na jednom pracovišti úkoly
zaměstnanci dvou a více zaměstnavatelů, jsou zaměstnavatelé povinni vzájemně se písemně informovat o rizicích
a přijatých opatřeních k ochraně před jejich působením, která se týkají výkonu práce a pracoviště, a spolupracovat
při zajišťování bezpečnosti a ochrany zdraví při práci pro všechny zaměstnance na pracovišti. Na základě písemné
dohody zúčastněných zaměstnavatelů touto dohodou pověřený zaměstnavatel koordinuje provádění opatření
k ochraně bezpečnosti a zdraví zaměstnanců a postupy k jejich zajištění.“ Na něj pak navazuje odstavec
čtvrtý, který každému ze zaměstnavatelů, jejichž zaměstnanci plní úkoly na tomtéž pracovišti,
ukládá mimo jiné povinnost „zajistit, aby jeho činnosti a práce jeho zaměstnanců byly organizovány,
koordinovány a prováděny tak, aby současně byli chráněni také zaměstnanci dalšího zaměstnavatele.“ Odstavec
pátý rozšiřuje povinnost zaměstnavatele zajišťovat bezpečnost a ochranu zdraví při práci
na „všechny fyzické osoby, které se s jeho vědomím zdržují na jeho pracovištích.“
[22] Z konstrukce právní úpravy je tedy zcela zřejmé, že ani povinnost koordinovat přijímání
opatření na úseku BOZP, ani odpovědnost jednoho zaměstnavatele za přijetí určitého opatření
k ochraně zdraví a bezpečnosti jeho vlastních zaměstnanců nevylučovala odpovědnost
stěžovatelky za přijetí (týchž) opatření k ochraně zdraví a bezpečnosti všech osob a k prevenci
rizik na jejím přiděleném pracovišti. Tyto povinnosti konkretizuje (pokud jde o prevenci rizik)
§102 odst. 1 zákoníku práce: „Zaměstnavatel je povinen vytvářet bezpečné a zdraví neohrožující pracovní
prostředí a pracovní podmínky vhodnou organizací bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a přijímáním opatření
k předcházení rizikům.“ Pro úplnost je možno uvést, že podle odstavce druhého se prevencí rizik
rozumí „všechna opatření vyplývající z právních a ostatních předpisů k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví
při práci a z opatření zaměstnavatele, která mají za cíl předcházet rizikům, odstraňovat je nebo minimalizovat
působení neodstranitelných rizik.“ Odstavec čtvrtý tuto úpravu doplňuje v tom směru, že „není-li možné
rizika odstranit, je zaměstnavatel povinen je vyhodnotit a přijmout opatření k omezení jejich působení tak,
aby ohrožení bezpečnosti a zdraví zaměstnanců bylo minimalizováno. Přijatá opatření jsou nedílnou
a rovnocennou součástí všech činností zaměstnavatele na všech stupních řízení. O vyhledávání a vyhodnocování
rizik a o přijatých opatřeních podle věty první vede zaměstnavatel dokumentaci.“
[23] Vzhledem k tomu, že v daném případě se jednalo o provádění stavby mostu (kdy navíc
bylo možné předpokládat zvýšené riziko ohrožení života nebo poškození zdraví), je třeba doplnit
přehled právní úpravy též citací zákona č. 309/2006 Sb., kterým se upravují další požadavky
bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v pracovněprávních vztazích a o zajištění bezpečnosti
a ochrany zdraví při činnosti nebo poskytování služeb mimo pracovněprávní vztahy (zákon
o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci), v tehdy účinném znění.
Ten v §3 odst. 1 vymezuje zaměstnavatele a jeho povinnosti
takto:„Zaměstnavatel, který provádí
jako zhotovitel stavební, montážní, stavebně montážní nebo udržovací práce pro jinou fyzickou nebo právnickou
osobu na jejím pracovišti, zajistí v součinnosti s touto osobou vybavení pracoviště pro bezpečný výkon práce. Práce
podle věty první mohou být zahájeny pouze tehdy, pokud je pracoviště náležitě zajištěno a vybaveno.“ Další
požadavky na bezpečnost a ochranu zdraví při práci při přípravě projektu a realizaci stavby
vymezuje odstavec druhý citovaného ustanovení, z nich je pro nyní posuzovaný případ důležitý
požadavek uvedený v písmenu p), kde zákon vyžaduje po zaměstnavateli „přijetí odpovídajících
opatření, pokud budou na staveništi vykonávány práce a činnosti vystavující zaměstnance ohrožení života
nebo poškození zdraví.“ Konečně §15 citovaného zákona, který zmiňuje v odůvodnění
svého rozhodnutí jak oblastní inspektorát, tak krajský soud, zní: «Budou-li na staveništi vykonávány
práce a činnosti vystavující fyzickou osobu zvýšenému ohrožení života nebo poškození zdraví, které jsou stanoveny
prováděcím právním předpisem, … zadavatel stavby zajistí, aby před zahájením prací na staveništi byl zpracován
plán bezpečnosti a ochrany zdraví při práci na staveništi (dále jen „plán“) podle druhu a velikosti stavby tak,
aby plně vyhovoval potřebám zajištění bezpečné a zdraví neohrožující práce. V plánu je nutné uvést potřebná
opatření z hlediska časové potřeby i způsobu provedení; musí být rovněž přizpůsoben skutečnému stavu
a podstatným změnám během realizace stavby» (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
[24] Správní delikt, který je stěžovatelce v souvislosti s porušením výše popsaných povinností
kladen za vinu, je upraven v §30 odst. 1 písm. e) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce,
v tehdy účinném znění. Právnická osoba se podle tohoto ustanovení dopustí správního deliktu
na úseku bezpečnosti práce tím, že „nezajistí přijetí opatření potřebných k prevenci rizik, ačkoli k tomu má
povinnost podle zvláštního právního předpisu“.
[25] Z uvedeného přehledu zákonné úpravy jasně vyplývá, že povinnost přijmout opatření
k prevenci rizik vůči osobám zdržujícím na pracovišti stěžovatelky během přípravy na zasunutí
konstrukce mostu stěžovatelku stíhala. Správní orgány ji z řetězce subdodavatelů nevyjímají
svévolně, jak stěžovatelka tvrdí. Je však logické, že nepostihují nepřijetí opatření na úseku BOZP
stěžovatelčina subdodavatele, který již žádného dalšího zaměstnance ani subdodavatele neměl,
a nebylo zde tedy osoby, v jejíž prospěch zákoník práce ukládá povinnost přijímat opatření
na úseku BOZP. Nadto jde o podnikající fyzickou osobu, která sama utrpěla zranění v důsledku
nedostatečné prevence rizik ze strany stěžovatelky, hlavního dodavatele stavby, koordinátora
BOZP a případně dalších osob.
[26] Na tomto závěru nemůže nic změnit ani tvrzení stěžovatelky, že nikdy nepřevzala
staveniště ani jeho část a neodpovídá ani za (chybějící) zápisy o učiněných opatřeních
ve stavebním deníku. Důkaz záznamem o převzetí staveniště stejně jako důkaz stavebním
deníkem byl v řízení – v rozporu se stěžovatelčinými tvrzeními – řádně proveden, neboť správní
orgán jej přečetl při ústním jednání dne 23. března 2010, na němž byl přítomen právní zástupce
stěžovatelky. Je přitom zřejmé, že pracoviště stěžovatelky (manipulační prostor na vysouvacích
drahách a místa založení tažných zařízení) zahrnovalo i prostor zasažený následným zřícením
mostu, kde bylo zcela na místě v souvislosti se zjištěnou nestabilitou zasouvané mostní
konstrukce přijmout opatření k prevenci rizik podstupovaných zaměstnanci a dalšími osobami
(zde zejména stěžovatelčiným subdodavatelem – osobou samostatně výdělečně činnou).
Pokud jde o obsah stavebního deníku, ten je zcela přiměřeným důkazem svědčícím o tom,
že žádná zvláštní opatření v souvislosti s destabilizací mostu přijata nebyla. Stěžovatelka ostatně
proti tomuto zjištění ani nestaví svá vlastní tvrzení o tom, že by snad přijala opatření,
která by hlavní dodavatel stavby opomněl do stavebního deníku zapsat. Stejně tak nenabízí
ke zpochybnění „mlčení“ stavebního deníku v tomto směru žádný „protidůkaz“, například
v podobě své vlastní dokumentace o vyhledávání a vyhodnocování rizik a o přijatých opatřeních,
kterou stěžovatelka měla vést podle §102 odst. 4 zákoníku práce.
[27] Výše uvedenou argumentací by nemohl otřást ani stěžovatelkou opakovaně zmiňovaný
(ve správním ani v soudním spise však obsažen není) znalecký posudek znalce z oboru BOZP
Vladimíra Burdy (údajně jej přiložila ke svému odvolání i k žalobě), který správní orgány i soud
jako nadbytečný důkaz odmítly. Rozsah povinností stěžovatelky a jiných subjektů podílejících se
na stavbě rekonstrukce mostu ve Studénce je otázkou právní, nikoliv odbornou, k níž se znalec
nemůže vyjadřovat (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. listopadu 2008,
č. j. 1 As 59/2008-77, publ. pod č. 1946/2009 Sb. NSS). Naopak odbornou otázku by mohl
představovat fakt, zda informace, jež měla stěžovatelka v době před neštěstím k dispozici,
svědčily o existenci rizika, případně zda a jaká opatření bylo potřeba z hlediska standardů BOZP
v dané situaci přijmout. To však, soudě podle vyjádření samotné stěžovatelky, předmětem
posouzení znalce nebylo. Stejně tak se k podstatě věci zjevně nevztahují ani posudky z trestního
řízení, neboť sama stěžovatelka uvádí, že se v nich znalci vyjadřují k tomu, co bylo hlavní
příčinou pádu mostu. V nyní posuzované věci však nejde o to, kdo pád mostu zavinil, a způsobil
tak obecné ohrožení, ale zda stěžovatelka na vzniklé riziko (které bylo zjevné již tři dny předtím,
než k pádu došlo) reagovala přijetím odpovídajících opatření k ochraně zaměstnanců a osob
vyskytujících se na jejím pracovišti.
IIIc. Dostatečnost přijatých opatření
[28] Pokud jde o druhou linii stěžovatelčiny argumentace, totiž že učinila k prevenci rizik vše,
co od ní bylo možno požadovat, a že správní orgány opomněly specifikovat, jaká (další)
konkrétní opatření měla stěžovatelka přijmout, i tato argumentace postrádá pevný základ.
Nejprve je nutno obecně uvést, že odpovědnost za daný delikt je v zákoně o inspekci práce
pojata jako odpovědnost objektivní (bez ohledu na zavinění), jak je to ostatně u správních deliktů
právnických osob obvyklé (srov. Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání.
Praha: C. H. Beck, 2013, 446 s., str. 309 a násl. včetně tam citované judikatury). Samozřejmě
objektivní odpovědnost nelze zaměňovat s odpovědností absolutní. Nebylo by možné
zjednodušeně argumentovat tak, že jestliže se stalo neštěstí, pak to samo o sobě je
již dostatečným důkazem o tom, že právnická osoba své povinnosti zanedbala. Takový pohled by
opomíjel možnost nepředvídatelného zásahu vyšší moci (např. náhlá povodeň, neočekávatelná
vada materiálu) a omezené množství informací, které bývají zpravidla k dispozici v době
před neštěstím (jinými slovy, přijatá opatření se vzhledem k okolnostem mohla z objektivního
pohledu jevit jako dostatečná). Jakkoliv zákon o inspekci práce neobsahuje výslovnou úpravu
podobných liberačních důvodů, výše uvedená hlediska by soud jistě musel zohlednit,
a to již s ohledem na materiální stránku deliktu.
[29] Je pravda, že žalovaný v odůvodnění odvolacího rozhodnutí poměrně nešťastně
a zkratkovitě vypořádává tuto námitku tak, že stěžovatelka sama měla vědět, jaká opatření měla
učinit tak, aby byla dostatečná. Jak ale poukázal již krajský soud, oblastní inspektorát
přinejmenším jeden příklad možného opatření k prevenci rizik ve svém rozhodnutí uvádí. Jde
o zastavení stavby do doby doplnění a aktualizace plánu bezpečnosti a ochrany zdraví při práci
na staveništi dle nových skutečností, jež nastaly v průběhu realizace stavby. Zastavením stavby
se pochopitelně nemíní zastavení celé stavby (to by mohl provést jen hlavní dodavatel
nebo investor), ale neprovedení či odložení těch stavebních prací, které byly předmětem smlouvy
mezi hlavním dodavatelem a stěžovatelkou jako subdodavatelem. Jinými slovy, podle názoru
oblastního inspektorátu, s nímž se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje, jestliže má
zaměstnavatel (zde v pozici subdodavatele) signály, že udělením pokynu svým zaměstnancům
či subdodavatelům by je vystavil riziku, kterému nelze na jeho řídící úrovni nijak efektivně
předejít, pak má odmítnout takový pokyn vydat do doby, než bude riziko odstraněno
nebo než budou přijata potřebná opatření na úrovni celé stavby nebo koordinace BOZP.
[30] Je potřeba si uvědomit, že povinnosti zaměstnavatelů na úseku BOZP jsou stanoveny
k ochraně zaměstnanců, kteří jsou slabší stranou smluvního vztahu a v řadě případů vykonávají
dílčí činnosti, aniž by měli na rozdíl od zaměstnavatele informace o celém pracovním procesu
a o rizicích, která jsou s plněním jejich přiděleného pracovního úkolu spojena. To do značné míry
platí též pro subdodavatele a osoby přicházející na pracoviště určitého zaměstnavatele zvnějšku.
Je tedy spravedlivé požadovat, aby zaměstnavatel těmto osobám nejen předával informace,
ale aby je do jisté míry též chránil před podstupováním nepřiměřeného rizika, a to i za cenu sporu
se svým smluvním partnerem.
[31] Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že deliktní jednání v daném případě
mělo formu opomenutí, proto je zcela dostatečné, že příklad možného opatření k prevenci rizik
se objevuje pouze v odůvodnění rozhodnutí o udělení sankce. Předmětem deliktu není nepřijetí
určitého konkrétního opatření, jak předpokládá ve své kasační stížnosti stěžovatelka,
neboť pak by každé existující možné opatření k prevenci rizik zakládalo samostatný správní
delikt. Jak ale vyplývá z výše uvedené citace zákona o inspekci práce, správní delikt spočívá
v nepřijetí opatření potřebných k prevenci rizik v situaci, kdy taková opatření byla potřebná
objektivně. Smyslem požadavku na určitost výroku je to, aby skutek nebyl zaměnitelný s jiným
skutkem spáchaným týmž obviněným, a aby se tudíž předešlo dvojímu postihu jedné osoby
za totéž jednání. Výrok rozhodnutí o uložení pokuty je z tohoto pohledu dostatečně určitý,
jelikož specifikuje osobu pachatele deliktu, místo a čas jeho spáchání, právní povinnost, kterou
stěžovatelka opomněla splnit, i riziko, které ji ke splnění této povinnosti mělo vést. I v této otázce
se tedy Nejvyšší správní soud zcela shoduje s odůvodněním rozsudku krajského soudu.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Nejvyšší správní soud uzavírá, že v daném případě tížila stěžovatelku povinnost přijmout
opatření pro zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a k prevenci rizik, jimž mohly být
vystaveni zaměstnanci a další osoby pohybující se na jejím pracovišti. Při tak vážném riziku,
jaké hrozilo v daném případě, měla stěžovatelka v krajním případě zastavit své práce na stavbě
do doby aktualizace plánu BOZP, a to případně i proti vůli svých smluvních partnerů a osob
stojících na vyšších stupních řízení (hlavního dodavatele stavby, koordinátora BOZP).
Jejich vlastní odpovědnost za přijetí potřebných opatření k prevenci rizik je na stěžovatelčině
odpovědnosti nezávislá a stojí vedle ní, proto je nutno stěžovatelkou navržené důkazy hodnotit
jako nadbytečné. Jde navíc o deliktní odpovědnost objektivní, přičemž stěžovatelka
ve své kasační stížnosti neuvádí žádný liberační důvod, jenž by ji mohl její odpovědnosti zprostit.
Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě v souladu s §110 odst. 1 větou první s. ř. s. jako nedůvodnou
a zamítl ji.
[33] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný měl ve věci
úspěch, podle obsahu spisu mu však žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. února 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu