ECLI:CZ:NSS:2014:6.AS.148.2013:31
sp. zn. 6 As 148/2013 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně:
EUROPOLYMER, s.r.o., se sídlem Wintrova 25, Brno, zastoupené JUDr. Radoslavem
Dostálem, advokátem, se sídlem Šumavská 31, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra ČR,
se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 3. 2009,
č. j. MV-14180-643/OAM-2008, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 9. 10. 2013, č. j. 5 Ca 223/2009 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
v částce 4114 Kč, splatné k rukám JUDr. Radoslava Dostála, advokáta, se sídlem
Šumavská 31, Brno, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a průběh předchozích řízení
[1] Žalovaný uložil v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen “napadené rozhodnutí”)
žalobkyni jako zvoucí osobě podle §123 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky (dále jen “zákon o pobytu cizinců”) povinnost uhradit náklady spojené
se správním vyhoštěním cizince V. D. V. Městský soud v Praze k žalobě rozsudkem označeným v
záhlaví (dále jen “městský soud” a “napadený rozsudek”) napadené rozhodnutí zrušil, věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení a uložil mu povinnost zaplatit žalobkyni náklady řízení.
[2] Městský soud vyložil smysl ustanovení §36 odst. 2 a 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, a dospěl k závěru, že výzva, kterou žalovaný doručil žalobkyni, v sobě zahrnuje oznámení
o zahájení řízení, výzvu k vyjádření se účastníku řízení ve stanovené lhůtě, seznámení
ho s podklady pro rozhodnutí a informaci, že po uplynutí lhůty rozhodne. Nepřisvědčil
tak námitce žalobkyně, že měla být k uplatnění svého práva seznámit se s podklady
pro rozhodnutí vyzvána zvlášť. Za akceptovatelný označil soud postup, kdy by žalovaný vydal
rozhodnutí poté, co by výzva zůstala bez reakce ze strany žalobkyně, avšak za situace,
kdy mu žalobkyně sdělila, že její jediný jednatel nikdy nepodepsal ani na policii neověřoval žádné
pozvání pro jmenovaného ani jiného cizince vietnamské státní příslušnosti, jej aprobovat odmítl.
Městský soud usuzoval, že řízení by se pravděpodobně ubíralo jiným směrem, kdyby jednatel
žalobkyně nahlédl do spisu a seznámil se s vyplněným formulářem pozvání. Správní orgán měl
v důsledku nesouhlasného vyjádření zpozornět a povšimnout si také, že na kopii formuláře
pozvání se údaj o datu podpisu zavazující se osoby o sedm dní liší od data na ověřovací doložce
a není patrné, podle jakého dokladu totožnosti byly údaje o zvoucí osobě ověřeny.
Podle městského soudu není možné ověřit podpis jako patřící jisté osobě, nepodepíše-li se přímo
před ověřujícím orgánem, takže se datum podpisu a ověření musejí shodovat. Městský soud
proto konstatoval, že žalovaný nezjistil řádně skutkový stav. I když podle něj správní orgány
obecně nemusí dokazováním vyvracet prostý nesouhlas účastníka s jejich zjištěními, v této věci
stěží mohly od jednatele žalobkyně žádat, aby uvedl víc, než že zjištěný stav neodpovídá
skutečnosti, pokud neměl k dispozici sporné pozvání, a to ani v kopii. Uložil žalovanému opatřit
si originál pozvání a zabývat se nesrovnalostmi mezi daty na formuláři, zvážit vyžádání vyjádření
podpis ověřujícího policisty a výslech jednatele žalobkyně, bude-li navržen a naznačí-li návrh,
o jakých skutkových okolnostech hodlá účastník vypovídat a co chce prokázat.
[3] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížnost.
Namítal, že soud nevyšel ze zjištěného stavu věci a neposuzoval všechny důkazy nejen jednotlivě,
ale i v souhrnu. Nesouhlasil s názorem soudu, že se neměl spokojit se stručným vyjádřením
žalobkyně, jež neobsahovalo návrh na doplnění podkladů či další dokazování. Dovodil-li soud,
že měl stěžovatel přimět žalobkyni k nahlédnutí do spisu a její vyjádření mu nemělo stačit, dostal
se takovým tvrzením do rozporu se svým vlastním závěrem, že stěžovatel postupoval v souladu
s §36 správního řádu. Žalobkyně sama měla ve smyslu zásady „každý nechť střeží svá práva“
využít svých procesních oprávnění k nahlédnutí do spisu, navržení důkazů či doplnění podkladů.
Soudem vytvořená povinnost správního orgánu zaslat účastníkovi řízení s oznámením
o jeho zahájení i kopii pozvání je podle stěžovatele nelogická a překračuje rámec zákona.
Vždyť zvoucí osoba ví, že cizince pozvala, přičemž její podpis a totožnost jsou policií ověřeny.
Případné pochybnosti o obsahu úředního formuláře o pozvání má řešit v průběhu pozvání
nebo řízení o povinnosti uhradit náklady a její procesní aktivitu nelze nahradit úkony správního
orgánu. Ověření totožnosti a podpisu zvoucí osoby pokládal v daném případě za řádné a rozpor
mezi daty přičítal chybě v psaní. Podotkl, že záznamy v Cizineckém informačním systému
vyvracejí tvrzení žalobkyně, že nikdy nepozvala žádného vietnamského státního příslušníka,
což snižuje její věrohodnost. Soud se však tímto důkazem nezabýval a neosvětlil,
proč mu nepřikládá důkazní hodnotu (jde tzv. opomenutý důkaz). Podle jeho mínění žalobkyně
své důkazní břemeno neunesla.
[4] Pokyny soudu pro další řízení pokládá stěžovatel za dílem nesplnitelné a dílem
nadbytečné, neboť po více než čtyřech letech nelze originál pozvání dohledat a správnost ověření
nebyla účastníkem v průběhu správního řízení zpochybněna. Má za to, že ani účastník
sám pochybnosti o obsahu kopie pozvání neměl, jinak by do spisu nahlédl. Kvůli více
než pětiletému časovému odstupu považoval za nereálný výslech policisty, jenž provedl ověření,
a ani výslech účastníka řízení by nová, zásadní zjištění nepřinesl, proto by ani nové rozhodnutí
nemohlo být jiné. Nezákonnost napadeného rozsudku spatřoval v nesprávném posouzení právní
otázky, chybném výkladu §36 správního řádu a uložení povinností soudem nad rámec zákona.
Navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Žalobkyně kasační stížnost ve svém vyjádření označila za nedůvodnou a napadený
rozsudek za věcně správný. Konstatovala, že stěžovatel se dostal do důkazní nouze
a není schopen předložit originál zvacího formuláře se všemi zákonem stanovenými náležitostmi
jako stěžejní důkaz. Fotokopie nesplňuje tyto požadavky formálně ani obsahově. Neobstojí
stěžovatelova argumentace, že se originál pozvání nedá po více než čtyřech letech dohledat
a tvrzení o tom, že žalobkyně měla pozvat na území ČR i jiné cizince je zavádějící. Uplynutím
skartační lhůty se také operovat nedá, když stěžovateli nic nebránilo předložit originál listiny
soudu již na počátku řízení a nelze pominout, že jedině stěžovatel (a nikdo jiný) měl možnost
fyzicky tento důkaz zajistit, stejně jako vyslechnout dříve policistu, jenž provedl ověření podpisu
na pozvání. Podle žalobkyně městský soud při výkladu a aplikaci právních předpisů nepochybil,
když měl na zřeteli jejich účel a smysl. Navrhla zamítnutí kasační stížnosti a přiznání práva
na náhradu nákladů řízení.
II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu kasační stížnosti
a z důvodů v ní uvedených. Zkoumal přitom, zda netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
dále jen „s. ř. s.“) a žádnou takovou vadu neshledal.
[7] Stěžovatel uplatnil kasační stížností výslovně důvod nesprávného právního posouzení
uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Konkrétní výtky jsou však pod tato ustanovení
podřaditelné jen zčásti a ve zbytku (např. vytýkané pominutí důkazu záznamy z cizineckého
informačního systému) představují námitky tzv. jiné vady řízení před soudem, jež mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Žalovaný vydal rozhodnutí o povinnosti k úhradě nákladů spojených se správním
vyhoštěním cizince podle §123 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, a to na základě
odstavce 2 téhož ustanovení, jež říká: „nelze-li uhradit náklady z jistoty ani z peněžních prostředků cizince,
uhradí je plně nebo jejich zbývající část osoba, která se k tomu zavázala v pozvání ověřeném policií (…)“.
Při posouzení důvodnosti uplatněných námitek vyšel Nejvyšší správní soud z §168 zákona
o pobytu cizinců, který předmětné řízení neuvádí mezi těmi, v nichž se podle správního řádu
nepostupuje, takže se ustanovení správního řádu na projednávaný případ použijí. Nepochybně
je tedy třeba ctít i zásady správního řízení, včetně tzv. zásady materiální pravdy zakotvené
v ustanovení §3 správního řádu, podle níž „postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci,
o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky
uvedenými v §2“ (zejména zásadou legality, zákazu zneužití pravomoci, souladu s veřejným zájmem
a dalšími). Správní orgán je tedy povinen zjistit tolik informací, kolik potřebuje daný procesní
úkon (zde vydání rozhodnutí). Podle §50 odst. 3 správního řádu „v řízení,
v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné
okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena“.
[10] Z textu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel nesouhlasí s tím, jak městský soud
posoudil otázku, zda skutkový stav, který vzal stěžovatel za základ pro své rozhodnutí, byl zjištěn
v postačující míře. Strany se rozcházejí v názoru na to, zda existují důvodné pochybnosti
o skutkovém stavu a v závislosti na tom formulují svá stanoviska k věci. Stěžovatel má za to,
že skutkový stav zjistil dostatečně a že zde nebyly důvodné pochybnosti o tom, že vznikly
náklady v určité výši, k jejichž úhradě je povinna zvoucí osoba, a že tou osobou je právě
žalobkyně. Žalobkyně v průběhu správního řízení nezpochybnila vznik ani výši nákladů, nebrojila
proti názoru, že je namístě uložit povinnost k úhradě zvoucí osobě, ale svou obranu staví
na tvrzení, že ona není zvoucí osobou. Ve svém písemném vyjádření k výzvě stěžovatele popřela,
že by uvedeného cizince do České republiky pozvala. Zjištění o tom, kdo se zavázal k úhradě
nákladů za cizince pozvaného na naše území, opírá stěžovatel o jedinou listinu, a to kopii
formuláře pozvání. Tam je skutečně uvedena jako zvoucí osoba žalobkyně i její jednatel Z. V.,
v části vyhrazené pro datum a podpis se nachází razítko žalobkyně, nezřetelný podpis a datum 21.
7. 2008, a u ověřovací doložky je datum 28. 7. 2008, evidenční číslo policisty s náznakem podpisu,
razítko cizinecké policie a nečitelný údaj o dokladu, podle něhož měly být údaje o zvoucí osobě
ověřeny.
[11] Městský soud hodnotil postup stěžovatele jako souladný se zákonem do okamžiku,
než od žalobkyně obdržel vyjádření. Ačkoli dal žalobkyni jako osobě, jíž hodlal uložit povinnost,
najevo připravenost vydat rozhodnutí ve věci, její nesouhlasné vyjádření ho mělo za dané
konkrétní situace vést ke změně procesní strategie. Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu
shoduje s názorem městského soudu. Namísto vydání rozhodnutí na základě zpochybněného
skutkového stavu měl stěžovatel v součinnosti s účastníkem řízení zapracovat na odstranění
pochybností, jež se v průběhu řízení vyskytly. Pokud tak neučinil, vydal rozhodnutí opírající
se o nedostatečně zjištěný skutkový stav, tedy porušil §3 správního řádu. Je evidentní, že žádná
ze stran soudního řízení správního subjektivní pochybnosti o skutkovém základu neměla
(žalobkyně o tom, že cizince vietnamské státní příslušnosti nezvala, a stěžovatel naopak o tom,
že tak učinila). Požadavek naplnění zásady materiální pravdy (jak uvedeno výše) však stíhá správní
orgán. Ten musí důkladně zvážit okolnosti, jež dosud vyšly najevo, a vyhodnotit je v tom smyslu,
zda poskytují náležitou oporu pro rozhodnutí určitého obsahu. Vznik a výše nákladů,
jež měly být státu uhrazeny, pochybné nebyly. Říci to i o určení osoby, jíž měla být taková
povinnost uložena, však za dané situace nebylo opodstatněné.
[12] Účelem ověření podpisu na zvacím formuláři policií je vyloučení záměny totožnosti
zavazující se osoby, a tím také posílení důkazní hodnoty této listiny právě pro případ,
kdy nastanou zákonem předvídané okolnosti (vznik nákladů spojených s vyhoštěním, jež cizinec
není s to uhradit) a je namístě uložení povinnosti zavázané osobě, případně též její následné
vymožení. Tyto účinky však může mít pouze listina, u níž bylo ověření provedeno náležitým
způsobem, dokumentovaným řádným vyplněním ověřovací doložky. V projednávaném případě
vykazuje ověřovací doložka na listině, jež je součástí spisu (kopie zvacího formuláře)
hned několik nedostatků. K ověření mělo podle ní dojít sedm dní po podpisu zvoucí osobou
a nelze seznat, podle jakého dokladu byla její totožnost ověřena, podpisy aktérů jsou nezřetelné.
Taková listina sice může sloužit jako důkaz svého obsahu, avšak zmíněné vady ověření tuto její
vlastnost významně zeslabují. Popřela-li žalobkyně výslovně, že by konkrétního cizince pozvala,
je zjištění o převzatém závazku dovozované z nikoli řádně ověřené listiny natolik zpochybněno,
že stěžovateli vzniká povinnost vyvinout určitou (další) procesní aktivitu k opatření
si způsobilého podkladu pro rozhodnutí. Za situace, kdy žalobkyně tvrdila, že cizince nepozvala,
nelze očekávat, že by k takovému negativnímu tvrzení současně nabídla konkrétní důkaz. Obsah
podkladů, jež měl stěžovatel k dispozici, naopak mohl a měl vést k procesním krokům směřujícím
k odstranění nyní už zcela zjevných pochybností. Logickým a zcela přirozeným by za takové
procesní situace v tomto typu řízení bylo předvolání žalobkyně k výslechu, kde by se mohla
vyjádřit k předmětné listině, předestřené jí nejlépe v originále. Vydání rozhodnutí
bylo za popsaných okolností přinejmenším předčasné. Městský soud při jednání poskytl
žalobkyni příležitost se ke kopii pozvání, jež byla založena ve správním spisu, vyjádřit, ale žádná
zjištění podporující závěry stěžovatele, se mu získat nepodařilo. Jednatel žalobkyně totiž sdělil,
že má jiné písmo, než jakým byla vyplněna první strana formuláře, a rubovou stranu nepodepsal.
Připustil, že v minulosti pozval několik příslušníků jiného státu (Ukrajiny), ale učinil
tak v Olomouci a nikoli v Brně a listinu musel vždy vyplnit i podepsat na místě před ověřující
osobou. Jelikož stěžovatel originál zvacího formuláře před soudem nepředložil a nedodal
ani jiné důkazy, jež by rozptýlily pochybnosti o skutkovém základu pro napadené rozhodnutí,
městský soud je oprávněně zrušil a věc vrátil stěžovateli s pokyny k doplnění řízení. Význam
zásady materiální pravdy pro rozhodování orgánů veřejné moci o právech a povinnostech
adresátů veřejné správy je pro spravedlivé a zákonné rozhodnutí nepominutelný. Ve svých
rozhodnutích jej opakovaně zdůrazňuje i Ústavní soud: „postupují-li správní orgány nebo soudy
způsobem, který nemůže vést k vydání rozhodnutí na základě objektivně zjištěného skutkového stavu, dochází
k porušení principu legality a k ohrožení principu spravedlivého procesu.“ (srov. nález ze dne 15. 5. 2001,
sp. zn. IV. ÚS 402/99, http://nalus.usoud.cz).
[13] Městský soud tedy postupoval správně, pokud stěžovateli uložil, aby si opatřil podklady
pro nové, náležité posouzení otázky, zda osobou, jež podepsala pozvání a zavázela
se tak k určitým povinnostem, byla skutečně žalobkyně. Nesprávného právního posouzení
se v tomto ohledu nedopustil.
[14] Stěžovatelem kritizované úvahy městského soudu nad postupem, který by byl v intencích
tehdy účinné právní úpravy vhodný z pohledu dosažení cíle správního řízení při dodržení práv
účastníka řízení (např. možnost doručení kopie pozvání spolu s oznámením o zahájení řízení)
Nejvyšší správní soud neshledal protizákonnými. Měly toliko doporučující povahu
a nadto korespondovaly s konstrukcí a účelem předmětného správního řízení. Stěžovatelem
užitou „argumentaci kruhem“ nelze než odmítnout. Není-li ověření totožnosti zvoucí osoby
v pořádku, není možné bez dalšího vycházet z toho, že osoba uvedená ve formuláři
jej také podepsala a jedná se skutečně o projev její vůle, a proto nelze tvrdit, že zvoucí osoba musí
mít povědomost o tom, že projev vůle pozvat cizince na území ČR učinila, či že případné
pochybnosti mohla a měla řešit v průběhu pozvání nebo v rámci řízení o povinnosti uhradit
náklady za cizince. Pouze z otisku úředního razítka a identifikačního znaku ověřujícího policisty
nelze usuzovat na řádné ověření a rozdíl v datech přičítat chybě v psaní, jak uvedl stěžovatel,
ani dovozovat řádné porovnání údajů na základě předloženého dokladu totožnosti, nebyl-li vůbec
identifikován. Právě pro takové zjevné nedostatky předložené kopie zvací listiny
není opodstatněné ani tvrzení stěžovatele, že jednatel žalobkyně „je tím, kdo opakovaně
a masivně zval cizince na území ČR“, opřené o záznamy v cizineckém informačním systému,
obsahující řadu policií ověřených pozvání vietnamských občanů. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že toto zjištění není způsobilé samo o sobě snížit věrohodnost tvrzení jednatele
žalobkyně, když nejsou k dispozici bližší údaje nasvědčující tomu, že by se z těchto informací
dalo vycházet, např. listiny obsahující ověření, jež na rozdíl od toho, jež je předmětem
přezkoumávaného správního řízení, žádné pochybnosti nevzbuzuje. Městský soud v odůvodnění
svého rozhodnutí zmínil, že stěžovatel předložil výsledky vyhledávání v informačním systému,
podle nichž pozvala žalobkyně na území ČR deset cizinců z Vietnamu, přičemž z toho osm
pozvání bylo ověřeno ve stejný den jako ono sporné. Stěžovateli je třeba přisvědčit v tom,
že městský soud tento důkaz nijak nehodnotil, avšak Nejvyšší správní soud v tom neshledává
pochybení, jež by mělo vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Je tomu tak proto,
že pro vyhodnocení skutkového stavu jako takového, o němž panují důvodné pochybnosti,
stačilo neprůkazné ověření totožnosti na předmětném zvacím formuláři ve spojení s tvrzením
žalobkyně. Navzdory řešeným nedostatkům ověření pozvání v nyní projednávaném případě navíc
stěžovatel ani neuznal za vhodné předložit k důkazu vyvracejícímu tvrzení žalobkyně o jiných
podobných případech formuláře obsahující řádně ověřené pozvání dalších vietnamských občanů,
dokládající prostý výpis z evidence. Závěrem lze podotknout, že údajná nemožnost dohledat
originál sporného pozvání a objektivně předpokládatelné slábnutí důkazní hodnoty výpovědi
policisty, jenž provedl ověření, v čase, nemůže vést ke zproštění povinnosti správního orgánu
vydat rozhodnutí na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že stěžovatel ve správním řízení postupoval mechanicky, postoj žalobkyně chybně
vyhodnotil jako procesní pasivitu a pominul zjevné pochybnosti o skutečnosti podstatné
pro rozhodnutí, pročež si neopatřil podklady další, bez nichž neměl vydat rozhodnutí.
Tím porušil v podstatné míře ustanovení o řízení před správními orgány, což mělo za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
III. Závěr a náklady řízení
[15] S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že městský soud dospěl v napadeném rozsudku
ke správnému závěru o nezákonnosti napadeného rozhodnutí a vrácení věci žalovanému
k dalšímu řízení bylo zcela namístě. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost stěžovatele
podle §110 odst. 1 věta poslední s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl. Stěžovatel se v novém řízení
bude řídit pokyny formulovanými městským soudem v odůvodnění jeho rozsudku.
[16] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel v řízení neměl úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Úspěšné žalobkyni soud přiznal náhradu nákladů zastoupení advokátem za jeden úkon právní
služby (písemné vyjádření ve věci) dle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění účinném do 31. 12. 2013, ve výši 3100 Kč [podle §9 odst. 4 písm. d) ve spojení
s §7 bodem 5. advokátního tarifu], k němuž náleží paušální náhrada hotových výdajů
dle §13 odst. 3 téhož předpisu v částce 300 Kč, zvýšené o DPH, jehož je zástupce žalobkyně
plátcem, na celkových 4114 Kč. K jejímu zaplacení stanovil stěžovateli přiměřenou lhůtu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. května 2014
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu