ECLI:CZ:NSS:2014:7.ANS.10.2012:62
sp. zn. 7 Ans 10/2012 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Z. Y., zastoupený
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011 - 29,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011 – 29,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011 – 29, zamítl
žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal ochrany proti nečinnosti ministerstva
vnitra (dále jen „ministerstvo“) ve věci prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu na území
České republiky. Městský soud se v odůvodnění rozsudku zabýval zejména otázkou, zda došlo
ve správním řízení k neodůvodněným průtahům, v jejichž důsledku věc nebyla v zákonem
stanovené lhůtě vyřízena a bylo třeba stěžovateli poskytnout ochranu před nečinností ve smyslu
ust. §79 a násl. s. ř. s. Stěžovatel se dovolával vydání rozhodnutí o prodloužení dlouhodobého
pobytu podle ust. §44 zákona č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), jehož předpokladem bylo řádné zjištění skutkového stavu. Z obsahu
správního spisu podle městského soudu vyplynulo, že stěžovatel v průběhu roku 2011 doplňoval
podklady pro vydání rozhodnutí s cílem kladného vyřízení své žádosti. Dne 8. 11. 2011 vydala
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců opatření proti nečinnosti, kterým přikázala
ministerstvu vydat rozhodnutí do 30 dnů od doručení tohoto opatření. Ministerstvo však
v souladu s tímto rozhodnutím nekonalo, neboť vyhodnotilo, že nemůže vycházet z listin
prokazujících řádně zjištěný skutkový stav. Dne 23. 1. 2012 proto vyzvalo stěžovatele k doložení
dokladu o zajištění ubytování na území a dokladu, který by prokazoval jeho příjem. Z tohoto
důvodu zároveň přerušilo řízení ve smyslu ust. §64 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). S ohledem na skutečnost, že stěžovatel
uvedené doklady nedoložil, a to ani ke dni rozhodnutí městského soudu, trval na straně
stěžovatele důvod přerušení. Proto městský soud dospěl k závěru, že žalobě nelze vyhovět.
Postup ministerstva, které řízení přerušilo z důvodu nutnosti doplnění podkladů pro rozhodnutí
ve věci, městský soud shledal „zcela na místě“. Princip zachování práv a právem chráněných zájmů
účastníků, tj. aby byla věc projednána bez zbytečných průtahů, nemůže být upřednostňován
na úkor principů ostatních, např. povinnosti správních orgánů postupovat v řízení v souladu
se zásadou řádného zjištění skutkového stavu, v souladu s procesními předpisy, v souladu
s hodnocením důkazních prostředků jednotlivě i v jejich vzájemné souvislosti. Podání žaloby
na ochranu proti nečinnosti nemohlo plnit účel předvídaný zákonem, když bez součinnosti
stěžovatele nemohl správní orgán dostát své povinnosti vydat rozhodnutí v zákonem stanovené
lhůtě.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že nebyl
o přerušení správního řízení řádně vyrozuměn, neboť usnesení ze dne 23. 1. 2012,
č. j. OAM-28497-15/DP-2011, nebylo doručeno v souladu s ust. §34 odst. 2 správního řádu.
Stěžovatel přitom námitku, že řízení o jeho žádosti nebylo přerušeno, uplatnil již u jednání před
městským soudem, přičemž ten se s ní vůbec nevypořádal. Stěžovatel dále poukázal na to,
že k vydání usnesení o přerušení řízení došlo po několikanásobném uplynutí zákonné lhůty
pro vydání rozhodnutí a také po uplynutí lhůty 30 dnů stanovené v opatření proti nečinnosti
Komisí pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. Řízení bylo přerušeno až po více
než 9 měsících, ač skutečnost, v níž ministerstvo shledalo důvod pro přerušení (doložení
2 dokladů k žádosti), existovala již v době podání žádosti. Proto podle stěžovatele nelze
považovat za správný a důvodný závěr městského soudu, že postup ministerstva byl „zcela
na místě“. S ohledem na to, že se jedná o žalobu na ochranu proti nečinnosti, byl městský soud
povinen zkoumat okolnosti, za nichž došlo k přerušení správního řízení, a zvláště
pak kdy k němu došlo. Stěžovatel také odkázal na ust. §169 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu
cizinců, které správnímu orgánu ukládá povinnost vydat rozhodnutí bezodkladně, avšak nelze-li
takto rozhodnout, je třeba rozhodnutí vydat ve lhůtě 60 dnů ode dne podání žádosti o vydání
povolení k dlouhodobému pobytu. Stěžovatel proto považuje za zřejmé, že zákonodárce
s ohledem na předpokládanou komplikovanost žádosti upravil délku maximální lhůty pro vydání
rozhodnutí na 60 dnů od podání žádosti. V této lhůtě je správní orgán povinen vydat rozhodnutí
a zároveň také dostát všem povinnostem ze zákona pro něj vyplývajícím, např. povinnosti řádně
zjistit skutkový stav, postupovat v souladu s procesními předpisy, atd. Na základě výše
uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti sdělilo, že ve věci žádosti stěžovatele
o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky zjistilo nedostatky
ohledně nedoložení příslušných zákonem stanovených dokladů. Vyzvalo proto stěžovatele
k doplnění příslušných náležitostí, které ve výzvě specifikovalo. Z toho důvodu zároveň řízení
přerušilo. Dále ministerstvo odkázalo na obsah správního spisu a rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 4. 4. 2012, č. j. 3 A 221/2011-29-32. Vzhledem k uvedeným skutečnostem
navrhlo, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4
s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu podal stěžovatel dne 4. 4. 2011 žádost o prodloužení
povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky. Dne 14. 4. 2011 byly správnímu
orgánu doručeny podklady pro rozhodnutí ve věci (potvrzení Finančního úřadu pro Prahu 1
ze dne 6. 4. 2011, potvrzení Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 13. 4. 2011, aj.), které
byly následně doplněny dne 22. 4. 2011(fotokopie průkazu pojištěnce VZP, potvrzení Pražské
správy sociálního zabezpečení ze dne 19. 4. 2011). Dne 8. 11. 2011 vydala Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců na návrh stěžovatele opatření proti nečinnosti
č. j. MV-104114-4/SO-2011, kterým uložila odboru azylové a migrační politiky ministerstva,
aby do 30 dnů od doručení tohoto opatření vydal rozhodnutí v řízení o žádosti o prodloužení
povolení k dlouhodobému pobytu stěžovatele na území České republiky. Dne 12. 12. 2011 byla
správnímu orgánu doručena smlouva o výkonu funkce jednatele uzavřená mezi stěžovatelem
a společností EURO KING s. r. o. uzavřená dne 1. 1. 2011. Dne 23. 1. 2012 správní orgán vyzval
stěžovatele k odstranění vad podané žádosti, neboť nebyl doložen doklad o zajištění ubytování
na území České republiky a doklad prokazující příjem cizince. Současně vydal usnesení, kterým
přerušil řízení o žádosti stěžovatele podle ust. §64 odst. 1 písm. a) s právního řádu
s odůvodněním, že „dne 4. 4. 2011 byla podána žádost o prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání, přičemž při posuzování žádosti bylo
zjištěno, že podaná žádost trpí vadami, neboť neobsahuje všechny zákonem stanovené náležitosti“.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, která nebyla nijak blíže konkretizována. Jak vyplývá z ustálené judikatury, má-li
být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud
za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč
považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje pro věc zásadní
argumentaci účastníků řízení za nedůvodnou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, a také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne
1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75). Meritorní
přezkum rozsudku je tak možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti,
tzn., že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozsudku. Tato kritéria
napadený rozsudek městského soudu splňuje. Z jeho odůvodnění je zjevné, že městský soud
vyhodnotil jako oprávněný důvod pro přerušení řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému
pobytu skutečnost, že je třeba doplnit podklady pro rozhodnutí ve věci.
Nejvyšší správní soud se též zabýval stížní námitkou týkající se nedoručení usnesení
o přerušení řízení ze dne 23. 1. 2012, kdy se s tímto neměl městský soud ve svém rozsudku vůbec
vypořádat. Podle obsahu soudního spisu však stěžovatel takovou námitku v řízení před městským
soudem neuplatnil. Městský soud se pak zcela logicky nemohl s touto námitkou jakkoliv
vypořádat. Tuto stížní námitku proto zdejší soud shledal jako nedůvodnou.
Pro posouzení dalších stížních námitek byla zásadní právní otázka týkající se možnosti
soudu v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu zkoumat a zohlednit
důvodnost přerušení správního řízení. Při předběžném hodnocení zákonnosti závěru městského
soudu sedmý senát Nejvyššího správního soudu zjistil, že v této otázce existují v judikatuře
rozpory, a proto věc postoupil rozšířenému senátu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
poté v usnesení ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012 - 46, vyslovil závěr, že „skutečnost,
že rozhodnutí správního orgánu o přerušení řízení je vyloučeno z přezkoumání soudem v řízení o žalobách proti
rozhodnutím, nesouvisí s povinností soudu v řízení na ochranu proti nečinnosti zabývat se k žalobní námitce
otázkou, zda je řízení přerušeno důvodně“. Rozšířený senát tak vyslovil názor, že by odlišný závěr
de facto vedl k odepření poskytnutí soudní ochrany, tedy k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práva a svobod. Navíc rozšířený senát v citovaném usnesení vyslovil, že „ v řízení
na ochranu proti nečinnosti vychází Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti ze skutkového
stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu“.
Podle ust. §169 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců je správní úřad povinen vydat
rozhodnutí bez zbytečného odkladu. V případě, že nelze vydat rozhodnutí bez zbytečného
odkladu, je povinen vydat rozhodnutí do šedesáti dnů ode dne podání žádosti o vydání povolení
k dlouhodobému pobytu, povolení k trvalému pobytu podle §69, je-li žádost podaná na území,
povolení k přechodnému pobytu a povolení k trvalému pobytu podle §87g a 87h.
Podle ust. §79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního
orgánu, se může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností
správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.
V dané věci je nepochybné, že ministerstvo nedodrželo zákonnou lhůtu pro vydání
rozhodnutí, když o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu podané
stěžovatelem dne 4. 4. 2011 nerozhodlo v zákonné lhůtě a neučinilo tak ani ve lhůtě 30 dnů
od doručení opatření proti nečinnosti ze dne 8. 11. 2011, č. j. MV-104114-4/SO-2011. Teprve
po více než 9 měsících od podání žádosti vydalo dne 23. 1. 2012 usnesení, kterým správní řízení
přerušilo z důvodu, že žádost stěžovatele trpí vadami, které je třeba odstranit.
Nečinností se obecně rozumí stav, kdy správní orgán nekoná přesto, že mu to zákon
ukládá. Podmínkou pro úspěšné uplatnění žaloby na ochranu proti nečinnosti je pak tvrzení,
že správní orgán ani po bezvýsledném využití prostředků na ochranu proti nečinnosti nevydal
ve správním řízení v zákonem stanovené lhůtě rozhodnutí a zároveň tu nejsou žádné relevantní
překážky, aby takto činil. Rozhodl-li správní orgán o přerušení řízení v době, kdy délka řízení
několikanásobně překročila šedesátidenní zákonem stanovenou lhůtu pro vydání rozhodnutí,
přičemž skutečnost, v níž byl shledán důvod pro přerušení řízení (v tomto případě doložení dvou
dokladů k žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu), nepochybně existovala
již v době podání žádosti, byla žaloba na ochranu proti nečinnosti podána zcela důvodně. V dané
věci totiž správnímu orgánu nic nebránilo v tom, aby stěžovatele k odstranění nedostatků jeho
žádosti vyzval již v době, kdy ještě neuplynula zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí. Mají-li
soudy efektivně poskytovat ochranu těm, kteří se brání proti průtahům ve správním řízení
způsobeným nečinností správních orgánu, není možné připustit, aby správní orgány mohly svoji
nečinnost eliminovat zneužitím institutu přerušení správního řízení. Podstatou sporu přitom
nebyla otázka možnosti přezkoumání zákonnosti rozhodnutí o přerušení řízení s následkem
zrušení takového rozhodnutí, ale otázka, zda k přerušení řízení došlo věcně důvodně a v souladu
se zákonem. V daném případě Nejvyšší správní soud vyhodnotil přerušení řízení jako nedůvodné,
když jej správní orgán užil jen jako jakousi procesní ochranu, která měla zastřít porušování
povinnosti vyřizovat věci bez zbytečných průtahů, jak je stanoveno v ust. §6 odst. 1 s. ř.
Na tomto základě pak Nejvyšší správní soud posoudil námitky stěžovatele týkající se nečinnosti
ministerstva a účelnosti jeho postupu jako opodstatněné.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
podle ust. §110 odst. 1 věta první s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl
v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. února 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu