ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.15.2014:34
sp. zn. 7 As 15/2014 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: Obec
Zdíkov, se sídlem Zdíkov 215, Zdíkov, zastoupena Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem
se sídlem Příběnická 1908, Tábor, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem
U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti osoby zúčastněné na řízení: I. Z. R.,
II. Z. T., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 20. 12. 2013, č. j. 10 A 75/2012 – 97,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 20. 12. 2013,
č. j. 10 A 75/2012 – 97 se zrušuje .
II. Žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 20. 6. 2012,
č. j. KUJCK 17380/2011 OREG/7 se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 20. 12. 2013,
č. j. 10 A 75/2012 – 97 byla zamítnuta žaloba podaná žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti
rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 20. 6. 2012,
č. j. KUJCK 17380/2011 OREG/7, kterým bylo zrušeno opatření obecné povahy ve formě
územního plánu obce Zdíkov, o kterém rozhodlo zastupitelstvo dne 30. 3. 2011 a který nabyl
účinnosti dne 24. 4. 2011. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že napadeným
rozhodnutím bylo ve zkráceném přezkumném řízení podle ust. §174 odst. 2 a §98 zákona
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zrušeno opatření obecné
povahy, a tím bylo zasaženo do práv obce. Proto je stěžovatelka aktivně legitimována k podání
žaloby. Nemá-li řízení o opatření obecné povahy žádné účastníky, pak s účastníky nelze uvažovat
ani v řízení přezkumném, je-li jeho předmětem územní plán. Krajský úřad proto postupoval
v souladu s ust. §174 odst. 2 a §95 odst. 4 správního řádu, nejednal-li v přezkumném řízení
se žádnými účastníky. Neexistence účastníků řízení má za následek nemožnost podat odvolání,
a proto je rozhodnutí vydané v přezkumném zkráceném řízení rozhodnutím konečným. Bylo-li
napadeným rozhodnutím zasaženo do práv stěžovatelky a není-li proti němu přípustný řádný
opravný prostředek, jsou splněny podmínky pro ochranu práv podle ust. §5 s. ř. s. Krajský soud
se proto napadeným rozhodnutím věcně zabýval v rozsahu uplatněných žalobních bodů.
Provedl-li krajský úřad zkrácené přezkumné řízení, pak podle ust. §98 věta třetí správního
řádu je prvním úkonem správního orgánu vydání rozhodnutí. Ust. §174 odst. 2 věta druhá
správního řádu se vztahuje i ke zkrácenému přezkumnému řízení. Protože nebylo zapotřebí vydat
usnesení o zahájení řízení a napadené rozhodnutí bylo vydáno do tří let od účinnosti územního
plánu, bylo vydáno včas. Pro využití institutu zkráceného přezkumného řízení stanoví ust. §98
správního řádu tři požadavky, které musí být splněny současně. Podle názoru krajského soudu
nebylo provedení zkráceného přezkumného řízení pro důvody tvrzené v žalobě vyloučeno.
Územní plán byl vydán nedohodnutý v plném rozsahu s dotčenými orgány i v rozporu s výrokem
rozhodnutí o námitkách a nebyl projednán s veřejností v rozsahu, ve kterém byly provedeny
podstatné úpravy po veřejném projednání návrhu územního plánu. Pokud jde o přezkumné
řízení, jedná se o zvláštní postup podle části šesté, který nemá účastníky, ale jen dotčené osoby
ve smyslu ust. §172 odst. 4 a 5 správního řádu. Přezkumné řízení je postupem podle části šesté
správního řádu, na který se přiměřeně aplikují ustanovení části druhé správního řádu, především
ust. §94 až 98, což znamená, že přezkumné řízení o opatření obecné povahy je vedeno
bez účastníků ve smyslu části druhé správního řádu. Proto nelze proti vydanému rozhodnutí
podat opravný prostředek ve formě odvolání. Z toho plyne, že nemohlo dojít k porušení
stěžovatelčina práva vyjádřit se k projednávané věci. Bylo však možno využít ust. §174 správního
řádu a opatření obecné povahy přezkoumat v přezkumném řízení. Odkaz stěžovatelky
na ust. §27 správního řádu označil krajský soud za nepřiléhavý, a to s odkazem na §172 odst. 4
a 5 správního řádu.
Za nedůvodnou označil krajský soud námitku nepřezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí. V jeho odůvodnění jsou jasně uvedeny důvody, pro které byl územní plán zrušen
a je v něm také uveden výčet podstatných úprav územního plánu, které nebyly projednány
s veřejností. Krajský úřad příkladmo uvedl, co bylo důvodem pro zrušení územního plánu.
Proto je napadené rozhodnutí i v této části přezkoumatelné, neboť z jeho obsahu je zřejmé,
které procesní nedostatky krajský úřad shledal a v čem spočívaly a příkladmo uvedl, které změny,
resp. úpravy, územního plánu nebyly projednány. S ohledem na skutečnost, že se jedná o značný
rozsah přezkoumávané dokumentace a zjištěných pochybení, nebylo nezbytné uvést výčet všech
jednotlivých zjištěných pochybení. Podstatné je, že územní plán je vypočtenými vadami stižen,
přičemž se jedná o takové vady, které ho činí nezákonným.
Namítala-li stěžovatelka, že některé písemnosti byly nad rámec doručování veřejnou
vyhláškou doručovány některým dotčeným osobám poštou, krajský úřad v odůvodnění
napadeného rozhodnutí řádně poukázal na to, že se jedná o pochybení, které ale není takového
rázu, aby mělo vliv na zákonnost a přímý dopad do práv a právem chráněných zájmů řešení
územně plánovací dokumentace dotčených osob. S těmito závěry se krajský soud ztotožnil.
K námitce ohledně absence dokladu o vystavení „Zadání“ k nahlédnutí způsobem umožňujícím
dálkový přístup krajský soud odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí, ve kterém krajský
úřad uvedl, že skutečnost, že ve spise není založen doklad o vystavení zadání, nepovažuje
za takové pochybení, které by vedlo ke zrušení územního plánu. Jako nedůvodnou posoudil
krajský soud i stěžovatelčinu výhradu, že došlo k nedodržení zákonné lhůty ke zveřejnění
vyhlášky o konání veřejného projednání. Stejně tak jako nedůvodné posoudil i námitky týkající
se změn provedených v územním plánu, regulativů obsažených v územním plánu a vypořádání
námitky H. a J. V. Také žalobní námitka o rozporu s principem proporcionality nebyla shledána
důvodnou. Z obsahu napadeného rozhodnutí vyplývá, že krajský úřad se zabýval tím,
zda ochrana práv nabytých v dobré víře převažuje nad zjištěnými pochybeními a dospěl k závěru,
že zejména nebylo respektováno ust. §53 odst. 2 stavebního zákona, což představuje takový
zásah do práv dotčené veřejnosti, pro které bylo nutné územní plán zrušit. Jedná se o vady zcela
zjevné, ve velkém počtu a závažné, proto úsudek krajského úřadu o nezbytnosti zrušit územní
plán jako celek je zcela přiměřený. Stěžovatelka může obtížně argumentovat újmou, jestliže při
projednání a vydání územního plánu postupovala v rozporu předpisy stavebního práva.
V souvislosti se zásadou proporcionality poukázal krajský soud na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73. Krajský úřad nemohl s ohledem na
zjištěná pochybení zrušit pouze část územního plánu, neboť zrušení některých rozhodnutí
o námitkách by znamenalo zásah do velké části územního plánu a i jeho změnu, přičemž krajský
úřad nemůže rozhodnutím podle ust. §97 odst. 3 správního řádu územní plán změnit. Na závěr
krajský soud poznamenal, že nový územní plán obce Zdíkov nabyl účinnosti dne 16. 8. 2013
a nahradil v plném rozsahu územní plán, který byl napadeným rozhodnutím zrušen.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti tvrdila, že krajský soud nesprávně
posoudil právní otázku spočívající v tom, zda a) bylo možno vést přezkumné řízení týkající
se opatření obecné povahy zkráceným způsobem, b) vydáním napadeného rozhodnutí bylo
zasaženo do stěžovatelčina práva (a dalších dotčených osob) vyjádřit se k projednávané věci,
c) byla dodržena lhůta k zahájení přezkumného řízení, d) byla zrušením opatření obecné povahy
jako celku porušena zásada přiměřenosti.
Stěžovatelka poukázala na to, že již v žalobě uváděla, že z ust. §174 odst. 2 věty druhé
správního řádu je zřejmé, že každé přezkumné řízení, jehož předmětem je opatření obecné
povahy, musí být zahájeno vydáním usnesení o zahájení tohoto řízení. Je tedy zcela vyloučeno
vést ve vztahu k opatření obecné povahy zkrácené přezkumné řízení. Při přípravě územního
plánu jsou dotčeny zájmy a práva velmi širokého okruhu subjektů, které měly možnost
prostřednictvím námitek a připomínek ovlivňovat podobu územního plánu. Jde o koordinaci
veřejných a soukromých zájmů v území. Není tedy žádoucí, aby výsledek tohoto náročného
procesu mohl být zrušen rozhodnutím, které nemohl nikdo ovlivnit. Stěžovatelka také poukázala
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž rozhodnutí v přezkumném řízení o opatření
obecné povahy je rovněž opatřením obecné povahy (viz rozsudky ze dne 13. 12. 2013
č. j. 5 As 101/2013 - 40 a ze dne 24. 10. 2013, č. j. 4 Aos 3/2013 - 33). Z tohoto závěru vyplývá
nemožnost vést o opatření obecné povahy zkrácené přezkumné řízení. Další námitka týkající
zásahu do stěžovatelčina práva vyjádřit se k projednávané věci je spojená s otázkou stanovení
okruhu účastníků přezkumného řízení. Stěžovatelka je přesvědčena, že přezkumné řízení týkající
se územního plánu se přímo týká jejího práva na samosprávu. Územní plán je jediným právním
regulačním mechanismem, jehož prostřednictvím může autoritativně ovlivňovat podobu a rozvoj
svého území. Proto rozhodnutí státní správy o takto zásadní samosprávné kompetenci nemůže
být přijato, aniž by se s těžovatelka k němu mohla vyjádřit. Proto musí být účastníkem
přezkumného řízení týkajícího se územního plánu obec. Krajský úřad postupoval v rozporu
s právní úpravou, když nezveřejnil návrh opatření obecné povahy (§172 odst. 1 správního řádu)
a nedal stěžovatelce, a ani jiným dotčeným osobám, možnost uplatnit k návrhu připomínky
a námitky (§172 odst. 4 a 5 správního řádu). Stěžovatelka odkázala také na čl. 101 odst. 4 Ústavy,
podle něhož může stát zasahovat do činnosti územně samosprávných celků, jen vyžaduje-li
to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. V daném případě však krajský úřad
zasáhl do stěžovatelčina práva na samosprávu způsobem, který není v souladu se zákonem.
Krajský úřad, a následně krajský soud, vyložil ustanovení právních předpisů způsobem, který vedl
k zásahu do práva na samosprávu a práva na spravedlivý proces. Podle názoru stěžovatelky
krajský úřad také nedodržel lhůtu stanovenou v ust. §96 odst. 1 správního řádu, kterou je nutno
vztáhnout i na vydání rozhodnutí ve zkráceném řízení. Lhůta podle ust. §174 odst. 2 správního
řádu je nepřekročitelnou objektivní lhůtou, která modifikuje obecné pravidlo v ust. §97 odst. 2
správního řádu. Stěžovatelka je i nadále přesvědčena, že krajský úřad svým rozhodnutím porušil
zásadu přiměřenosti a krajský soud tuto právní otázku chybně posoudil. Hlavní rozpor
s principem proporcionality shledává v tom, že krajský úřad zrušil celý územní plán a nikoliv
jen části, kterých se přímo dotýkaly tvrzené nezákonnosti. Případné nezákonnosti bylo možné,
a z hlediska zásady přiměřenosti i nutné, řešit zrušením pouze části územního plánu. Pokud jde
o nezákonnosti spočívající v procesních vadách (rozhodnutí v rozporu se stanovisky dotčených
orgánů, neopakování veřejného projednání, rozpor výsledného územního plánu s rozhodnutím
o námitkách), tyto je nutno z hlediska přiměřenosti zásahu posuzovat pouze ve vztahu
k rekapitulovaným věcným (obsahovým) změnám územního plánu. Na základě výše uvedeného
stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil jak rozsudek krajského soudu,
tak rozhodnutí krajského úřadu.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti krajský úřad uvedl, že napadený rozsudek byl vydán
v souladu s právními předpisy a je řádně odůvodněn. Krajský úřad se neztotožňuje s názorem
stěžovatelky, že z ust. §174 odst. 2 věta druhá správního řádu vyplývá, že každé přezkumné
řízení týkající se opatření obecné povahy musí být zahájeno. Správní řád v přezkumném řízení
obecně umožňuje, při splnění podmínek stanovených v ust. §98 správního řádu, vydat
rozhodnutí ve zkráceném řízení bez jeho zahájení. Text ust. §174 odst. 2 věty druhé správního
řádu je možno považovat za speciální k ust. §96 odst. 1 správního řádu, kterým je prodloužena
zákonem stanovená propadná lhůta pro přezkum opatření obecné povahy z 1 na 3 roky. Ostatně,
že opatření obecné povahy lze přezkoumat ve zkráceném řízení vyplývá z ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu (viz např. usnesení ze dne 6. 3. 2012, č. j. 8 Ao 8/2011 - 129
a rozsudek ze dne 13. 12. 2013, č. j. 5 As 101/2013 - 40). K využití zkráceného přezkumného
řízení pro přezkum opatření obecné povahy se vyjádřil JUDr Josef Vedral. Ph.D. v díle „Správní
řád - komentář, (str. 837, rok vydání 2012), kde uvedl, že „Není vyloučeno, aby v případě přezkumu
opatření obecná povahy bylo vydáno rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení (§98 správního řádu), budou-li
podmínky pro tento postup splněny.“ V daném případě byly všechny podmínky pro provedení
přezkumného řízení splněny. Při pořizování předmětného územního plánu došlo k zjevným
chybám, které byly jednoznačně zřejmé již ze spisového materiálu a které by ani vysvětlením
účastníků nebylo možné zhojit. Z tohoto důvodu krajský úřad využil možnosti zrušit územní plán
ve zkráceném přezkumném řízení. Obecně lze konstatovat, že vzhledem k pochybením v procesu
pořízení územního plánu zjištěným krajským úřadem nemohlo by mít umožnění veřejnosti
se k zahájení přezkumného řízení vyjádřit vliv na výsledek tohoto řízení. Ke stěžovatelkou
uváděným judikátům, z nichž podle jejího názoru vyplývá nemožnost přezkumu opatření obecné
povahy ve zkráceném přezkumném řízení, krajský úřad podotkl, že v rozsudku
ze dne 13. 12. 2013 č. j. 5 As 101/2013 - 40 je uvedeno: „Je-li předmětem přezkumného řízení opatření
obecné povahy vydané orgaáem obce, je k přezkumnému řízení oprávněn krajský úřad. Aby nadřízený správní
orgán správnímu orgánu, který opatření obecné povahy vydal, mohl provést zkrácená přezkumné řízení, musí být
splněny podmínky zákonem stanovené, tedy porušení právního předpisu zjevné ze spisového materiálu.“ Druhý
stěžovatelkou uváděný rozsudek se možnosti přezkoumat opatření obecné povahy ve zkráceném
řízení nezabývá. K právu stěžovatelky vyjádřit se k projednávané věci krajský úřad konstatoval,
že počítá-li správní řád v ust. §98 s tím, že v zákonem stanovených případech je možno
rozhodnutí (potažmo opatření obecné povahy) zrušit ve zkráceném přezkumném řízení,
předpokládá rovněž, že v případech, kdy tento institut správní orgán využije, nebude mít účastník
řízení (dotčená veřejnost v případě opatření obecné povahy) možnost se k věci vyjádřit. Právo
vyjádřit se k přezkoumávané věci je tedy negováno přímo zákonem. Proto se nejedná
o nezákonný zásah do práva dotčených osob vyjádřit se k přezkoumávané věci. Pokud jde
o námitku nedodržení lhůty k zahájení přezkumného řízení, krajský úřad se nedomnívá,
že nedodržel podmínky stanovené v ust. §96 odst. 1 správního řádu, protože neporušil časově
omezenou možnost pro vydání usnesení o zahájení řízení. Nevydává-li se v případě zkráceného
přezkumného řízení usnesení o zahájení řízení a prvním úkonem je vydání rozhodnutí, je nutno
tříletou lhůtu vztáhnout k němu. V daném případě tomu tak bylo. Podle krajského úřadu nebyla
porušena ani zásada přiměřenosti zásahu státní správy. Krajský úřad před vydáním opatření
pečlivě zvažoval možnost zrušit pouze části územního plánu a dospěl k závěru, že to není možné.
Hlavním důvodem byly podstatné úpravy po jeho veřejném projednání, aniž by veřejnost měla
možnost se k nim vyjádřit. Vzhledem k rozsahu přezkoumávané dokumentace a zjištěným
pochybením byl uveden pouze příkladmý výčet důvodů pro zrušení územního plánu. Krajský
úřad také pečlivě zvažoval, zda ochrana práv nabytých v dobré víře převažuje nad shledanými
pochybeními a konstatoval, že především skutečnost, že nebylo respektováno ust. §53 odst. 2
stavebního zákona, představuje takový zásah do práv dotčené veřejnosti, pro který bylo nutné
územní plán zrušit. V době od zrušení předmětného územního plánu stěžovatelka projednala
a vydala nový územní plán (účinnosti nabyl dne 16. 8. 2013), který v plném rozsahu nahradil
zrušený územní plán. Jeho účinnost již nelze obnovit a rozhodovat podle něj. Z uvedených
důvodů krajský úřad navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka,
a přitom shledal vadu uvedenou v odstavci 4 citovaného ustanovení, k níž musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu schválilo zastupitelstvo obce Zdíkov dne 30. 3. 2011
opatření obecné povahy – územní plán obce, které nabylo účinnosti dne 24. 4. 2011. Následně
dne 20. 6. 2012 vydal krajský úřad ve zkráceném přezkumném řízení napadené rozhodnutí,
kterým podle ust. §97 odst. 3 ve vazbě na §98 a §174 odst. 2 správního řádu zrušil územní plán
obce Zdíkov, o jehož vydání rozhodlo zastupitelstvo obce Zdíkov dne 30. 3. 2011, dále ve vazbě
na ust. §99 správního řádu stanovil, „že účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne nabytí
účinnosti tohoto rozhodnutí“ a že „V přezkumném řízení o opatření obecné povahy nelze stanovit okruh
účastníků řízení ve smyslu části druhé správního řádu, tzn., že přezkumné řízení územního plánu je vedeno
bez účastníků řízení.“ V poučení krajský úřad uvedl, že „Proti rozhodnutí v přezkumném řízení může podle
§81 správního řádu podat odvolání pouze účastník řízení. Vzhledem ke skutečnosti, že přezkumné řízení ve věci
opatření obecné povahy je vedeno bez účastníků ve smyslu části druhé správního řádu, nabývá toto rozhodnutí
právní moci dnem svého oznámení (tj. 15 dne ode dne jeho vyvěšení na úřední desce).“
Vzhledem k tomu, že krajský soud věcně přezkoumal napadené správní rozhodnutí,
je obsahem stížních námitek nesouhlas s právním posouzením merita věci. Protože se však jedná
o rozhodnutí, které bylo vydáno v I. stupni, Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustností
žaloby, protože podle ust. §68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné
opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon.
V ust. §171 správního řádu je opatření obecné povahy vymezeno negativně jako závazný
úkon správního orgánu, který není právním předpisem ani rozhodnutím. K povaze opatření
obecné povahy se vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07,
publikovaný pod č. 198/2008 Sb. ÚS tak, že „Institut opatření obecné povahy, který do českého právního
řádu vnesl s účinností od 1. 1. 2006 nový správní řád, představuje určité překlenutí dvou, v činnosti veřejné správy
tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné
straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné
správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními,
ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem
regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů.
S ohledem na uvedený charakter opatření obecné povahy a proces jeho přijímání
se Nejvyšší správní soud dále zabýval tím, zda mohlo být opatření obecné povahy předmětem
přezkumu ve zkráceném přezkumném řízení. V této souvislosti lze odkázat na ust. §174 odst. 2
věta první správního řádu, podle které lze posoudit soulad opatření obecné povahy s právními
předpisy v přezkumném řízení. Odborná literatura (viz citovaný komentář ke správnímu
řádu) i judikatura Nejvyššího správního soudu, např. usnesení ze dne 6. 3. 2012,
č. j. 8 Ao 8/2011 - 129, nebo rozsudek ze dne 13. 12. 2013, č. j. 5 As 101/2013 - 40, nevylučují
přezkum opatření obecné povahy ve zkráceném přezkumném řízení podle ust. §98 správního
řádu.
Kdo jsou účastníci přezkumného řízení je taxativně vymezeno v ust. §95 odst. 4
správního řádu tak, že jimi jsou účastníci původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané
rozhodnutí, jehož se přezkumné řízení týká, nebo jejich právní nástupci.
Aplikace citovaného ustanovení nečiní žádné problémy v případě, je-li předmětem
přezkumného řízení rozhodnutí ve smyslu ust. §9 správního řádu, jehož vydání předcházelo
správní řízení s účastníky vymezenými v ust. §27 správního řádu. Sporná je však jeho aplikace
v případech, kdy předmětem přezkumu jsou jiné úkony správního orgánu upravené ve správním
řádu (vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu podle §156 odst. 2 správního řádu,
veřejnoprávní smlouvy podle §165 správního řádu nebo opatření obecné povahy podle §174
odst. 2 správního řádu), jejichž vydání nebo provedení nepředcházelo žádné správní řízení,
které by mělo účastníky řízení ve smyslu ust. §27 správního řádu. Vymezení okruhu účastníků
řízení ve smyslu ust. §95 odst. 4 správního řádu je pak v těchto případech velmi problematické.
Účastník řízení je ale imanentní součástí správního řízení, protože právě on toto řízení
individualizuje. Je také určujícím elementem ve vztahu k právní moci a vykonatelnosti správního
rozhodnutí. V této souvislosti lze citovat Jiřího Hoetzla, podle něhož „Pod správním řízením rozumí
se obyčejně řízení, jehož účelem je tvoření konkrétních rozhodnutí a opatření, ale pod správní řízení možno
subsumovat i tvoření aktů osvědčovacích (…), resp. aktů jejichž právní povaha je hybridní. (…) Řízení správní
v pravém slova smyslu se neobejde bez stran. Toto řízení jest součinnost správních úřadů a stran k vytvoření
správního aktu pro strany závazného, resp. k jeho exekučnímu provedení.“ (viz Československé správní
právo, část všeobecná, Praha 1937, str. 318). Zákonodárce si toho byl nepochybně vědom, když
okruh účastníků přezkumného řízení v případě veřejnoprávních smluv výslovně upravil
v ust. §165 odst. 6 (odlišně od ust. §95 odst. 4 správního řádu), v případě jiných úkonů
správních orgánů stanovil přiměřené použití hlavy IX části druhé správního řádu a v případě
opatření obecné povahy stanovil přiměřené použití části druhé správního řádu.
Lze-li na přezkumné týkající se opatření obecné povahy použít ust. §94 a násl. správního
řád) přiměřeně, znamená to, že určité vztahy se nemají řídit odkazovanými ustanoveními v plném
rozsahu nebo se mají řídit jen některými částmi odkazované právní úpravy. Je tedy na interpretovi
právní normy, aby na základě logické úvahy zhodnotil, kdy, resp. které, předpokládané následky
se mohou na daný případ vztahovat, a kdy, resp. které, nikoliv. Přiměřená aplikace jiných
ustanovení však neznamená interpretační libovůli správního orgánu. Je proto třeba posoudit,
vzhledem k povaze a účinkům obou institutů, která z ustanovení o přezkumném řízení, vzhledem
k povaze a předmětu tohoto řízení, přicházejí v úvahu. Některá ustanovení o přezkumném řízení
totiž nejsou na opatření obecné povahy použitelná vůbec (§94 odst. 3, §95 odst. 3 a 4), jiná jsou
vyloučena, resp. modifikovaná, podle ust. §174 odst. 2 správního řádu (§96 odst. 1, §97odst. 2
a §99).
Z výše uvedených důvodů není ust. §95 odst. 4 správního řádu aplikovatelné pro určení,
kdo je účastníkem přezkumného řízení, je-li jeho předmětem opatření obecné povahy. Vyjdeme-
li z premisy, že správní řízení má mít zásadně účastníky řízení, je třeba posoudit, zda účastníkem
přezkumného řízení může být obec jako dotčená osoba, tzn., zda může být rozhodnutím přímo
dotčena ve svých právech nebo povinnostech.
Je-li v přezkumném řízení podle ust. §98 správního řádu přezkoumáván územní plán
vydaný formou opatření obecné povahy v samostatné působnosti (§6 odst. 5 a §43 odst. 4
poslední věta zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů), jeho zrušením,
a to i částečným, dochází k zásahu do samostatné působnosti, tedy do ústavně zaručeného práva
územního samosprávného celku na územní samosprávu (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy).
Do činnosti územních samosprávných celků může stát podle čl. 101 odst. 4 Ústavy zasahovat jen
tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Územní samospráva
je ústavně zaručeným právem obcí a krajů, k jehož ochraně mohou orgány územní samosprávy
využít ústavní stížnost [čl. 87 odst. 1 písm. c) a d) Ústavy].
Ústavně zaručené právo na samosprávu a přiměřené použití ust. §94 a násl. správního
řádu tak odůvodňuje závěr, že stěžovatelka je v daném případě účastníkem zkráceného
přezkumného řízení, a proto mohla podat řádný opravný prostředek proti rozhodnutí krajského
úřadu, kterým byl zrušen jí vydaný územní plán.
Tím, že krajský soud se podanou žalobou věcně zabýval přesto, že stěžovatelka
nevyčerpala řádný opravný prostředek, zatížil řízení vadou, která má za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci (§109 odst. 4 s. ř. s.). Protože již v řízení před krajským soudem byly důvody
pro odmítnutí žaloby, Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a žalobu odmítl [§110
odst. 1 věta první za středníkem ve spojení s §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
Ve věci rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje kasační soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, neboť neshledal důvody
pro jeho nařízení.
Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí městského soudu bylo zrušeno a žaloba byla
odmítnuta, rozhodoval Nejvyšší správní soud o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech
řízení před krajským soudem (§110 odst. 2 s. ř. s.).
V případě odmítnutí žaloby nemá žádný z účastníků řízená právo na náhradu nákladů
řízení (§60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.), což se v daném případě týká i řízení
před krajským soudem.
Osoba zúčastněná na řízení má podle ust. §60 odst. 5 s. ř. s. (ve spojení s §120 s. ř. s.)
právo na náhradu jen těch nákladů, které ji vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou
ji soud uložil a z důvodů hodných zvláštního zřetele ji může soud na návrh přiznat právo
na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoby zúčastněné na řízení neplnily žádné
povinnosti, které by jim krajský soud nebo Nejvyšší správní soud uložil a nenavrhly, aby jim bylo
přiznáno právo na náhradu dalších nákladů řízení. Proto jim nebyla náhrada nákladů řízení
přiznána.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. června 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu