ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.75.2013:53
sp. zn. 7 As 75/2013 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: Bytové družstvo
EVROPSKÁ - 7172, se sídlem Evropská 131, Praha 6, zastoupený JUDr. Ondřejem
Tošnerem, Ph.D., advokátem se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2, proti žalovanému:
Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2/2, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: SLOT Game, a. s., se sídlem Jáchymovská 142, Karlovy Vary, zastoupená
JUDr. Petrem Orctem, advokátem se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2013,
č. j. 8 A 318/2011 - 69,
takto:
I. Kasační stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2011,
č. j. 8 A 318/2011 - 17, se odmítá .
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2013, č. j. 8 A 318/2011 - 69,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem ze dne 30. 5. 2013, č. j. 8 A 318/2011 - 69, zrušil Městský soud v Praze
na základě žaloby podané žalobcem (dále jen „účastník řízení“) rozhodnutí Magistrát hl. m. Prahy
(dále jen „magistrát“) ze dne 10. 8. 2011, č. j. S-MHMP 314897/2011/OST/No, a vrátil věc
tomuto správnímu orgánu k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím bylo změněno rozhodnutí Úřadu
městské části Praha 6 ze dne 9. 2. 2011, č. j. MCP6 000317/2011, kterým bylo vyhověno žádosti
osoby zúčastněné na řízení (dále jen „stěžovatel“) o umístění stavby „Obchodně-administrativní
centrum Vokovice (OAC), Praha 6, Evropská“ na pozemcích č. p. 302/2, 302/45, 306/8 a 625/3
v k. ú. Veleslavín, a č. p. 645/5, 645/6 a 1324/4 v k. ú Vokovice (dále jen „stavba“) a územní
rozhodnutí bylo změněno tak, že z výroku o popisu stavby byl vypuštěn text „Světelný pylon
(s osvětleným informačním logem vlastníka a uživatelů objektu)“ a nahrazen textem „Při vjezdu
z ulice Evropská nebude umístěn světelný pylon“, dále podmínka č. 12 byla nahrazena textem
„Při vjezdu z ulice Evropská nebude umístěn světelný pylon“ a v podmínce č. 14 byl vypuštěn
text „Venkovní osvětlení bude rovněž napájet osvětlený reklamní pylon“.
Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že stavba je umístěna na území
přírodního parku, aniž byly respektovány podmínky jeho ochrany. Magistrát podle městského
soudu porušil především ust. §90 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „stavební zákon“), neboť neposuzoval záměr v souladu s charakterem území
a s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území. Došlo také
k porušení čl. 3 odst. 2 písm. b) vyhlášky hl. m. Prahy č. 8/1990, o zřízení oblastí klidu v hlavním
městě Praze a vyhlašování stavební uzávěry pro tyto oblasti (dále jen „vyhláška o zřízení oblastí
klidu“), podle které výstavba objektů pro bydlení a objektů potřebné občanské vybavenosti je
v oblastech klidu, mezi které patří i přírodní park Šárka – Lysolaje, omezena na dostavbu
stávajících obcí a realizuje se formou výstavby rodinných domků a nízkopodlažní zástavby
odpovídající architektonické kvality. Intenzivní zástavba sídlištního typu je zcela vyloučena.
Předmětná stavba však není ani stavba rodinných domků, ani nízkopodlažní zástavba
odpovídající architektonické kvality. Má mít 4 podzemní podlaží a 6 nadzemních podlaží
s rozměry 44,7 x 48,6 m. Zbývajícími žalobními námitkami se městský soud nezabýval,
když shledal nezákonnost napadeného rozhodnutí ze shora uvedených důvodů.
Stěžovatel v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvody
podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Namítal, že městský soud neměl vůbec k vyhlášce
o zřízení oblastí klidu přihlížet, když pozemek, na kterém má být stavba realizována, se nenachází
na území přírodního parku. Tento závěr vyplývá ze slovního popisu hranic přírodního parku
v příloze vyhlášky o zřízení oblastí klidu. Pokud jde o grafické vykreslení hranice oblasti klidu,
pak vyhláška o zřízení oblastí klidu v čl. 1 odst. 2 uvádí, že vymezení oblastí klidu (popis hranic)
je obsaženo v příloze této vyhlášky. Podle čl. 1 odst. 2 vyhlášky o zřízení oblastí klidu jsou přesné
hranice oblastí zakresleny v základní mapě ČSFR v měřítku 1:10 000. Grafické přílohy vyhlášky
o zřízení oblastí klidu však neexistují, což potvrzuje i vyjádření magistrátu. Ten při práci
s vyhláškou o zřízení oblastí klidu používá místo chybějících příloh výkres č. 37 k územnímu
plánu „Vymezení zastavitelného území“. Podle tohoto výkresu se předmětný pozemek zjevně
nachází vně přírodního parku a zároveň uvnitř zastavitelného území. Nahlédnutím do mapy
dostupné na www.mapy.cz stěžovatel zjistil, že hranice přírodního parku je vyznačena zelenou
šrafovanou čarou přesně tak, jak je slovně popsána ve vyhlášce o zřízení oblastí klidu, a i z této
mapy je evidentní, že se předmětný pozemek nachází mimo přírodní park. Městský soud přitom
považoval za nesporné, že stavba je umístěna právě na území přírodního parku. Měl však
vycházet z objektivní skutečnosti, tedy z mapy, a nikoliv z tvrzení účastníka řízení. Polohu
pozemku ani nijak neprokazoval. Nejde přitom o otázku nespornou, když stěžovatel i magistrát
soustavně tvrdili, že stavba je umístěna v zastavitelném území a v souladu s právními předpisy.
K tomu však městský soud nijak nepřihlédl. Vyhláška o zřízení oblastí klidu je jako celek neurčitá
a území klidu nejsou vyhláškou platně vymezena, když neexistují nezbytné grafické přílohy (mapa
a situační plánek), které vyhláška předpokládá a na které odkazuje. Mapa ani situační plánek nikdy
nebyly zhotoveny a neexistují, což magistrát potvrdil. Vyhláška o zřízení oblastí klidu přitom
slovně vymezuje hranice oblastí klidu pouze orientačně a obecným způsobem, a proto jsou
grafické přílohy pro určení hranic těchto oblastí nezbytné. Jiné mapy přitom k určení hranic
oblastí klidu nelze platně použít, když nebyly s textem vyhlášky vyhlášeny, a nejsou tak její
součástí. Podle stěžovatele nebyla vyhláška ani platně přijata, a je proto neplatná. Byla totiž přijata
ve zvláštním zkráceném režimu přípustném pouze v případech tzv. naléhavého obecného zájmu,
který v jejím případě nemohl být dán. I kdyby ale byla vyhláška o zřízení oblastí klidu platná
a účinná a stavba byla umístěna na území klidu v souladu s ní, měl městský soud aplikovat její
čl. 3 odst. 1, podle kterého v oblastech klidu lze provádět výstavbu objektů pouze na místech
k tomu určených schválenou územně plánovací dokumentací. Tato dokumentace vychází
ze specifických podmínek oblastí klidu a přispívá k naplnění jejich poslání. Podle územního plánu
je přitom pro předmětný pozemek stanoveno hlavní funkční využití ZVO (zvláštní komplexy
ostatní), tedy pozemek je přímo funkčně určen pro umístění administrativně - obchodní budovy,
kterou je i zamýšlená stavba. Vyhláška přitom v čl. 3 odst. 1 předpokládá, že územní plán vychází
ze specifických podmínek dané oblasti klidu a přispívá k naplnění jejího poslání, tedy že není
s vyhláškou v rozporu. Toto funkční využití nelze postupem podle čl. 3 odst. 2 vyhlášky dále
omezit. V čl. 3 odst. 2 vyhlášky je upravena trvalá stavební uzávěra právě jen pro konkrétní
případy, kdy jde o souvisle nezastavěné části oblasti klidu anebo v případě výstavby objektů
pro bydlení a objektů potřebné občanské vybavenosti. Z logiky věci je funkční využití ZVO
vážnějším zásahem do území, než je tomu u objektů občanské vybavenosti. Pokud jej územní
plán umožňuje, zjevně nejde o území, kde by byla potřeba jeho specifická ochrana. Tak je tomu
i v případě předmětného pozemku, který se nachází mimo souvisle nezastavěné části oblasti
klidu, bezprostředně vedle vysoce frekventované silnice Evropská a bezprostředně vedle výškové
budovy CUBE. Zároveň je na kraji pozemku umístěna komunikace, která je v současné době
využívána vlastníkem budovy CUBE. Městský soud nevysvětlil, proč umístění stavby posoudil
podle čl. 3 odst. 2 písm. b) vyhlášky, ani se nezabýval souladem umístění stavby s územním
plánem a neuvedl, v čem spočívá porušení ust. §90 písm. b) stavebního zákona, tzn. čím
konkrétně umístění stavby narušuje charakter daného území a jeho zvláštní architektonickou
a urbanistickou hodnotu. Tím podle stěžovatele zatížil napadený rozsudek vadou
nepřezkoumatelnosti.
Stěžovatel dále namítal, že napadený rozsudek představuje neoprávněný zásah do jeho
práva vlastnit majetek zaručeného čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Při koupi
předmětného pozemku vycházel stěžovatel z jeho funkčního využití podle územního plánu
a tomu odpovídala i cena, za kterou nabyl stěžovatel pozemek, ale i cena, za kterou jej nabyl
předchozí vlastník. Oba předpokládali, že na pozemku bude možné umístit zamýšlenou stavbu.
Městský soud však svým rozsudkem změnil funkční využití pozemku a stěžovateli tak zbylo holé
vlastnické právo k pozemku s nulovou možností jeho využití. Podle stěžovatele je nespravedlivé
a ničím neopodstatněné, aby v daném území bylo povoleno umístění ostatních staveb
a předmětné stavby nikoliv. V takovém případě by došlo k porušení tzv. principu proporcionality
při rozhodování magistrátu, který by měl v obdobných případech rozhodovat obdobně. Proto
stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a vrátil
mu věc k dalšímu řízení.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že provedl podrobné šetření ohledně
existence mapy, která by měla být součástí vyhlášky o zřízení oblastí klidu, ale tato mapa
se nenachází na odborech magistrátu pro územní plánování a životní prostředí, ani u žádného
z následujících orgánů státní správy: Národní památkový ústav, územní pracoviště v hl. m. Praze,
ministerstvo životního prostředí, ministerstvo pro místní rozvoj, Agentura ochrany přírody
a krajiny. Proto je jedinou relevantní úpravou výkres č. 37 k územnímu plánu - Vymezení
zastavitelného území. Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil také usnesení
městského soudu ze dne 16. 12. 2011, č. j. 8 A 318/2011 - 17, kterým byl přiznán odkladný
účinek žalobě, neboť mu hrozí značná škoda v důsledku toho, že nemůže uskutečnit
podnikatelský záměr vázaný na realizaci stavby.
Magistrát ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že odůvodnění napadeného rozsudku
odporuje územnímu plánu. Závěr, že neposuzoval záměr v souladu s charakterem území,
s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území nemá oporu
ve skutečném stavu. Pozemek stavby přiléhá k ulici Evropská v ploše, kde se nacházejí stávající
administrativní objekty srovnatelné výšky a objemu. Skutečnost, že územní plán nepředpokládá
na tomto pozemku výstavbu rodinných nebo nízkopodlažních bytových domů, vychází právě
z charakteru území.
Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že skutečnost, že se stavba nachází
na území přírodního parku, je zřejmá jak z vymezení ve vyhlášce a územním plánu, tak byla
potvrzena rozhodnutími správního orgánu I. stupně a magistrátu. Magistrát ani stěžovatel tuto
skutečnost v řízení před městským soudem nezpochybňovali a nebylo tak důvodu, aby soud
považoval tuto skutečnost za spornou. Spor byl veden pouze o to, zda tato skutečnost bránila
umístění předmětné stavby nebo nikoli. V žalobě nebyl namítán rozpor umístění stavby
s územním plánem. Výkres č. 37 územního plánu nezobrazuje hranice přírodního parku, ale jen
hranice zastavitelného a nezastavitelného území, což je podstatný rozdíl. I v rámci přírodního
parku jsou totiž vymezeny zastavitelné plochy, na kterých je možné stavět za podmínek
stanovených vyhláškou o zřízení oblastí klidu. Hranice přírodního parku jsou nepochybně
zakresleny na výkresech územního plánu č. 4 (plán využiti ploch) a č. 31 (podrobné členění ploch
zeleně). Je zcela zřejmé, že valná část pozemku p. č. 645/5 v k. ú. Vokovice, na němž má být
stavba realizována, leží na území přírodního parku. I podle slovního popisu hranic přírodního
parku ve vyhlášce o zřízení oblastí klidu je zřejmé, že v něm jsou zahrnuty všechny dosud
nezastavěné plochy mezi ulicí Drnovskou a Vokovicemi, jejichž zástavba, kterou přírodní park
obchází, začíná až za pozemkem, na němž má být umístěna předmětná stavba. To potvrzuje
i grafické znázornění hranic přírodního parku, jež bylo převzato i do uvedených výkresů
územního plénu. Tvrzení stěžovatele ohledně map nejsou ničím doložena. Jeho odkaz na tvrzení
magistrátu nevyznívá věrohodně v kontextu jiného jeho tvrzení, a sice že magistrát používá místo
příloh vyhlášky o zřízení oblastí klidu výkres č. 37 územního plánu, kde však hranice přírodního
parku vůbec zakresleny nejsou. Odkazuje-li stěžovatel na jiné mapové aplikace, jistě není
pro relevantní zobrazení hranic přírodního parku rozhodná schematická mapa na neoficiálních
stránkách www.mapy.cz. Podmínky stavební uzávěry zřízené vyhláškou o zřízení oblastí klidu
musí být respektovány pro veškerou stavební činnost na území přírodního parku. Mezi územním
plánem a vyhláškou o zřízení oblastí klidu není žádný rozpor, neboť se jedná o dva dokumenty
stojící vedle sebe, přičemž při realizaci stavební činnosti je nutno splnit požadavky obou. Soulad
stavby s územním plánem neprejudikuje její soulad s požadavky ostatních právních předpisů.
Způsob, jakým stěžovatel vykládá podmínky stavební uzávěry stanovené ve vyhlášce o zřízení
oblastí klidu, je zjevně nesprávný, neboť tam, kde výstavba není územním plánem umožněna,
nelze vůbec stavět, a bylo by zcela zbytečné pro ni stanovovat v odst. 2 písmeno b) citované
vyhlášky nějaké podmínky. Protože umisťovaná stavba tyto podmínky nesplňuje, bylo
rozhodnutí o jejím umístění vydáno v rozporu se zákonem. Napadený rozsudek může jen těžko
představovat neoprávněný zásah do práva stěžovatele vlastnit majetek, neboť pouze potvrdil
nezákonnost napadeného správního rozhodnutí. Stavební uzávěra nebyla na daném území
vyhlášena rozsudkem městského soudu, ale vyhláškou o zřízení oblastí klidu, Existence
přírodního parku musela být stěžovateli známa v průběhu projednávání umístění stavby,
neboť byla seznatelná z územního plánu i ze závěrů stavebního úřadu i magistrátu.
Na pozemcích stěžovatele není stavební činnost vyloučena, ale pouze omezena požadavky
územněplánovací dokumentace a právních předpisů. Není tedy pravdivé, že by pozemek nebylo
možno nijak využít. Tím, že správní orgány neposuzovaly stavbu s ohledem na požadavky
stanovené pro dané specifické území vyhláškou o zřízení oblastí klidu, porušily tím svoji
povinnost stanovenou v ust. §90 písm. b) stavebního zákona. Z těchto důvodů účastník řízení
navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §76 odst. 2 stavebního zákona každý, kdo navrhuje vydání územního
rozhodnutí nebo územního souhlasu, je povinen dbát požadavků uvedených v §90 a být šetrný
k zájmům vlastníků sousedních pozemků a staveb, za tímto účelem si může vyžádat územně
plánovací informaci, nejsou-li mu podmínky využití území a vydání územního rozhodnutí nebo
územního souhlasu známy.
Podle ust. §90 písm. b) stavebního zákona v územním řízení stavební úřad posuzuje, zda
je záměr žadatele v souladu s cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem území,
s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území.
Podle čl. 3 odst. 1 vyhlášky o zřízení oblastí klidu lze v oblastech klidu provádět výstavbu
objektů pouze na místech k tomu určených schválenou územně plánovací dokumentací. Tato
dokumentace vychází ze specifických podmínek oblastí klidu a přispívat k naplnění jejich poslání.
Podle čl. 3 odst. 2 písm. b) vyhlášky o zřízení oblastí klidu se pro oblasti klidu vyhlašuje
trvalá stavební uzávěra v tomto rozsahu a za těchto podmínek: Výstavba objektů pro bydlení
a objektů potřebné občanské vybavenosti je v oblastech klidu omezena na dostavbu stávajících
obcí a realizuje se formou výstavby rodinných domků a nízkopodlažní zástavby odpovídající
architektonické kvality. Intenzívní zástavba sídlištního typu je zcela vyloučena.
Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval stížní námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku, kterou stěžovatel konkretizuje tak, že se městský soud nezabýval důkladně
otázkou umístění stavby ve vztahu k poloze přírodního parku, aplikací jednotlivých ustanovení
vyhlášky o zřízení oblastí klidu a otázkou, čím konkrétně umístění stavby narušuje charakter
daného území a jeho zvláštní architektonickou a urbanistickou hodnotu.
Podle konstantní judikatury musí být soudního rozhodnutí, má-li být přezkoumatelné,
patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních a podstatných
skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč
považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje pro věc zásadní
argumentaci účastníků řízení za nedůvodnou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52,
ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75).
Podle názoru městského soudu se zamýšlená stavba nachází v oblasti klidu Šárka –
Lysolaje ve smyslu vyhlášky o zřízení oblastí klidu. Přitom magistrát se ve svém rozhodnutí touto
otázkou výslovně nezabýval, nicméně je zřejmé, že byl přesvědčen, že se stavba v přírodním
parku nachází, protože při vypořádání námitek účastníka řízení konstatoval, že výstavbu
v oblastech klidu zřízených vyhláškou o zřízení oblastí klidu lze provádět v místech k tomu
určených územně plánovací dokumentací - a soulad záměru s územním plánem podle žalovaného
prvostupňový správní orgán ve svém rozhodnutí odůvodnil. Prvostupňový správní orgán však
uvedl pouze to, že „(s)tavba se umisťuje na okraji přírodního parku Šárka - Lysolaje, není však s jeho
ochranou v kolizi.“ Je zřejmé, že pokud městský soud tyto závěry přezkoumával, pak vycházel toliko
z rozhodnutí správních orgánů, tvrzení účastníka řízení a podkladů, které se nacházejí
ve spisovém materiálu. Tomu odpovídá i záznam z jednání městského soudu ze dne 30. 5. 2013,
podle kterého byl právní zástupce účastníka řízení městským soudem tázán, který z pozemků,
na kterých má být umístněna zamýšlená stavba, se nachází na území přírodního parku.
Odpověděl, že má pocit, že všechny, ale bez mapových podkladů to nemůže tvrdit jistě. Následně
svoje tvrzení konkretizoval, že má za to, že stavba se na území přírodního parku nachází celá
nebo z větší části - a že snad nebylo pochyb o tom, že tomu tak je. Zástupkyně žalovaného
na stejnou otázku odpověděla, že také z hlavy neví, ale i kdyby tam (na území přírodního parku)
byly všechny pozemky, pak podle jejího přesvědčení umožňuje stavbu na území přírodního parku
schválený územní plán.
K závěru, že se stavba nachází na území přírodního parku, však mohl městský soud
dospět pouze na základě posouzení relevantní právní úpravy, která upravuje hranice přírodního
parku, a polohy umisťované stavby zakreslené v dokumentaci pro řízení o vydání územního
rozhodnutí. Pokud se městský soud spokojil se závěry správních orgánů, rezignoval na svoji
povinnost posouzení skutkového a právního stavu. Ze stejného důvodu nemohl polohu
přírodního parku dovodit ani z tvrzení účastníka řízení, byť jej stěžovatel nerozporoval. Námitka
nepřezkoumatelnosti je proto důvodná, neboť městský soud se nedostatečně vypořádal s otázkou
polohy umisťované stavby ve vztahu k přírodnímu parku, a není tak zřejmé, jakým způsobem
postupoval při posuzování rozhodných skutečností. Nejvyšší správní soud nemůže v tomto
směru nahrazovat činnost městského soudu, na kterém je, aby od správních orgánů vyžádal
podklady, na jejichž základě bylo napadené rozhodnutí vydáno.
Výše uvedené pochybení městského soudu je důvodem pro zrušení napadeného
rozsudku, ale daná problematika má více rozměrů, které je třeba v dalším řízení zohlednit.
Předmětem přezkumu v řízení před městským soudem bylo správní rozhodnutí a nikoliv
vyhláška o zřízení oblastí klidu, nicméně to neznamená, že není možné se zabývat otázkou, zda
bylo napadené rozhodnutí vydáno na základě zákonného právního aktu. Takový postup ovšem
výrazně omezuje skutečnost, že účastníci řízení či jiné osoby nevyužili prostředků správního či
soudního přezkumu s cílem změny nebo zrušení takového podkladového aktu. Proto mohou být
jen závažná pochybení dostatečným důvodem k zohlednění případné nezákonnosti. To se týká
i možných pochybení v procesu přijímání vyhlášky o zřízení oblastí klidu,
na která upozorňuje stěžovatel. K tomu Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 11. 2012,
č. j. 7 As 144/2012 - 53, uvedl: „Pokud by krajský soud dospěl k závěru, že stavba byla povolena v rozporu
s územním plánem a zároveň, že nezákonnost rozhodnutí krajského úřadu představuje zásah do práv účastníka
řízení (tj. do zájmů, které jako jediné je oprávněn chránit), který může být důvodem pro zrušení rozhodnutí
krajského úřadu, pak musí zvážit také otázku ochrany dobré víry stěžovatele a proporcionalitu zásahu do jeho
ústavně chráněných práv. Je tomu tak přesto, že územní plán sice není přezkoumáván v řízení podle ust. §101a
a násl. s. ř. s., avšak jeho uplatnění v konkrétním případě (tj. jako svého druhu podkladového aktu) může být
v rozporu se zákonem či právní zásadou. Soud je proto pro tyto účely oprávněn posoudit zákonnost té části
územního plánu, která je podkladem rozhodnutí, a v případě, že by ji shledal nezákonnou, ji neaplikovat.
V tomto ohledu je nutno na územní plán hledět jako na podzákonný právní předpis, neboť při své aplikaci
na konkrétní případ účastníka řízení má jako regulace vztahující se na neurčitý okruh subjektů pro tyto účely
povahu podzákonného právního předpisu (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nikoli tzv. jiného úkonu správního orgánu
ve smyslu ust. §75 odst. 2 věta druhá s. ř. s. Zvolená regulace ochrany ovzduší obce či dalších chráněných hodnot
nebo zájmů územním plánem a její uplatňování totiž musí být v souladu se zásadou subsidiarity a minimalizace
zásahu do právní sféry jednotlivce (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011,
č. j. 7 Ao 2/2011 – 127, www.nssoud.cz). Tato zásada však může být podle okolností oslabena jak intenzitou
chráněného zájmu, tak zásadou předběžné opatrnosti při umisťování staveb v území, a to i s ohledem
na případnou mimořádnou obtížnost při odstraňování případných negativních dopadů již realizované stavby na její
okolí.“ Tento závěr se plně uplatní i v dané věci, pokud městský soud dospěje k závěru,
že předmětná stavba má být umístěna na území v oblasti klidu.
Proto je nejprve třeba, aby městský soud zjistil rozsah působnosti vyhlášky o zřízení
oblastí klidu, konkrétně aby si vyžádal od magistrátu mapové přílohy vyhlášky o zřízení oblastí
klidu a posoudil je ve vztahu k poloze pozemků, na kterých má být umístěna předmětná stavba.
Územní plán totiž pouze přejímá označení jednotlivých území z jiných obecně závazných
právních aktů, ve kterých jsou vymezena ochranná pásma a chráněná území, včetně podmínek
jejich vzniku a pravidel chování v nich. I když je územní plán významným vodítkem o rozsahu
územní ochrany, nelze z něj dovozovat více, než že v době jeho přípravy byly využity mapové
podklady vyhlášky o zřízení oblastí klidu, případně že došlo ke stanovení hranic přírodního parku
na základě jiného podkladu. Chybějící mapové podklady nelze nahrazovat grafickou částí
územního plánu, protože územní plán vychází z vyhlášky o zřízení oblastí klidu, a ne naopak.
Podobně nelze využít ani jiné mapové zdroje, na které odkazují stěžovatel a účastník řízení.
Výkon veřejné správy bez dostatečného normativního podkladu je v rozporu se zásadou legality,
přičemž výstavbu nelze omezovat na základě mapových podkladů, které nebyly vypracovány
nebo se nacházejí neznámo kde. Pokud nebude možné mapové podklady vyhlášky o zřízení
oblastí klidu dohledat, bude nutno posoudit, zda nároky na dostatečně přesné vymezení
chráněného území splňuje slovní popis hranic oblastí klidu obsažený v příloze vyhlášky.
Vzhledem k tomu, že území přírodního parku Šárka – Lysolaje je značně rozsáhlé, je v případě
slovního vymezení hranic nutno trvat na vysoké míře podrobnosti a pouze ve výjimečných
případech akceptovat vymezení hranic podle polohy přírodních ploch a geomorfologických
útvarů proměnných v čase. Tento požadavek vychází ze skutečnosti, že od schválení vyhlášky
o zřízení oblastí klidu uplynulo více než dvacet let, což může hrát významnou roli právě
při posuzování určitosti v ní stanové regulace.
Městský soud se v rámci přezkumu napadeného správního rozhodnutí zabýval spornými
ustanoveními vyhlášky o zřízení oblastí klidu. V tomto směru dospěl k jednoznačnému závěru,
že magistrát nerespektoval čl. 3 odst. 2 písm. b) vyhlášky a „svůj postup omezil pouze na ustanovení
čl. 3 odst. 1 citované vyhlášky.“ Závěry městského soudu ohledně vztahu čl. 3 odst. 1 a odst. 2
vyhlášky o zřízení oblastí klidu lze považovat za správné. Podle ust. §33 odst. 3 zákona
č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů mohl v rozhodné době národní výbor, který byl
stavebním úřadem, chráněné území a stavební uzávěru vyhlásit obecně závazným nařízením
národního výboru. Takovým nařízením je i vyhláška o zřízení oblastí klidu. Jejím účelem je
ochrana oblastí klidu zřízením stavební uzávěry, a to i na místech, kde je jinak územně plánovací
dokumentací výstavba povolena. Tomu odpovídá i struktura čl. 3 citované vyhlášky. To znamená,
že na území přírodního parku je možno umisťovat stavby tam, kde jsou územním plánem
vymezeny zastavitelné plochy a zároveň takové výstavbě nebrání stavební uzávěra.
Doba, po které je vyhláška o zřízení oblastí klidu účinná, ovšem může z hlediska jejího
souladu se zákonem a právními zásadami hrát roli i při posouzení proporcionality její regulace,
a to právě z důvodu, že se jedná o stavební uzávěru. Již dříve se Nejvyšší správní soud vyslovil,
že existence stavební uzávěry je možná pouze na nezbytně nutnou dobu potřebnou k projednání
a vydání této územně plánovací dokumentace. Například v rozsudku ze dne 23. 10. 2013,
č. j. 4 Ao 9/2011 - 191, dospěl k závěru, že vzhledem k tomu, že územně plánovací dokumentace
pro posuzované území byla vydána (zejména územní plán hlavního města Prahy z roku 1999),
odpadla potřeba ochrany záměru stavební uzávěrou. Nejvyšší správní soud rovněž zohlednil,
že stavební uzávěra nejen, že nebyla hlavním městem Prahou zrušena, nebo přinejmenším
modifikována v návaznosti na vydání územního plánu, respektive jiné územně plánovací
dokumentace, ale její časový rozsah byl navíc formulován zcela neurčitě. Pokud by nezasáhl soud,
bylo by pouze na libovůli hlavního města Prahy, zda a kdy stavební uzávěru zruší. Tím by byl
zcela popřen charakter stavební uzávěry jako výjimečného a dočasného opatření. Podobně
v rozsudku ze dne 21. 2. 2012, č. j. 4 Ao 8/2011 - 69, Nejvyšší správní soud zohlednil skutečnost,
že účinnost a trvání stavební uzávěry byly vázány na schválení podrobnější územně plánovací
dokumentace, k čemuž však za dobu 12 let nedošlo. Dosavadní doba trvání stavební uzávěry
se jevila jako nepřiměřeně dlouhá, zejména když byla zároveň provázena naprostou nečinností
hlavního města Prahy při uskutečňování účelu, pro který byla vyhlášena, tedy schválení
podrobnější územně plánovací dokumentace.
V případě chráněných území a ochranných a bezpečnostních pásem zřízených na základě
zákona příslušné zákony zpravidla upravují také podmínky ochrany a důsledky omezení z nich
vyplývající. Lze přitom odlišit nástroje dlouhodobé plošné regulace a nástroje krátkodobé,
respektive opatření, která z důvodů veřejného zájmu, jež mají časově omezenou platnost,
upravují poměry v území. Pro tyto nástroje platí, že jsou v zásadě omezeny na trvání účelu,
pro který byla ochrana zřízena. Je tomu tak proto, že výrazně zužují možné využití pozemků
a také se střetávají se základními požadavky na územní plánování, které by mělo být dlouhodobé,
komplexní a logické. Např. ohledně podmínek existence územní rezervy, která je jedním
z takových nástrojů, dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 2. 2013,
č. j. 7 Aos 2/2012 - 53, k závěru, že „(p)odstatným charakteristickým znakem územní rezervy je její
dočasnost. Ačkoliv nepředstavuje stavební uzávěru, vlastníky dotčených nemovitostí v možnosti využití jejich
nemovitostí omezuje. Je proto zcela na místě, aby toto omezení trvalo co nejkratší dobu – tj. dobu nezbytnou
pro prověření možnosti využití území pro stanovený záměr. Právě na tento požadavek je nutno klást veliký důraz.
Samotné umístění územní rezervy bude často dostatečně (a tedy v souladu s požadavkem proporcionality)
odůvodněno tím, že je uvažováno o využití území a prozatím proto bude vhodné dané území „blokovat“ do doby,
než bude připravena podrobnější dokumentace. V případě dlouhodobého bezdůvodného ponechávání území
v kategorii územní rezervy by však již byla situace zcela jiná, neboť by musel být zřejmý pádný důvod, proč dosud
nebylo území prověřeno.“ Podobně ohledně institutu pásma hygienické ochrany Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 17. 6. 2011, č. j. 7 As 27/2011 - 102, uvedl, že „(d)ůsledkem PHO je
významné omezení využití pozemků v okolí farmy, a proto nelze PHO pojímat jako univerzální a neomezené
oprávnění, v jehož rámci je osoba zúčastněná na řízení při prokazatelně aktivní činnosti oprávněna libovolně
reagovat na poptávku trhu a podle potřeb přiměřeně měnit rozsah své podnikatelské činnosti, byť by to pro něj bylo
výhodné a praktické. Naopak, PHO je reakcí na činnost osoby zúčastněné na řízení, s touto činností je pevně
spjato a v nutném rozsahu chrání okolí před jejími negativními externalitami.“
Rovněž v dané věci vyhláška o zřízení oblastí klidu žádným způsobem neomezuje trvání
stavební uzávěry, byť účel takové regulace je zřejmý - chránit přírodní bohatství přírodního parku
před neohleduplnou zástavbou a nešetrným jednáním. Citovaná vyhláška využívá k dlouhodobé
úpravě poměrů v území institut stavební uzávěry, ačkoliv bylo možno stavební omezení začlenit
do územního plánu z roku 1999. Taková situace je z pohledu koncepčnosti územního plánování
nežádoucí, neboť může vyvolávat spory ohledně poměrů v území a ohledně výkladu právní
regulace, jejíž dílčí části vznikaly v rozdílném čase a za jiných okolností. Tato dvojakost nejen,
že nemůže účinně zajišťovat cíle územního plánování, ale v krajních projevech nemůže ani jít
k tíži vlastníků dotčených pozemků. Je to především územně plánovací dokumentace, která slouží
k ochraně záměrů do budoucna plánovaných stavebních a infrastrukturních projektů. Stavební
uzávěra proto nemůže nahrazovat nástroje územního plánování. Je pouze opatřením,
které z důvodů veřejného zájmu, jež mají časově omezenou platnost, upravuje poměry v území
formou opatření obecné povahy vydávaného v přenesené působnosti (radou obce). Oproti tomu
územní plány schvalují zastupitelstva obcí v samostatné působnosti.
Z výše uvedeného vyplývá, že dospěje-li městský soud k závěru, že vyhláška o zřízení
oblastí klidu je dostatečně určitá a předmětné pozemky se nacházejí v oblasti klidu Šárka –
Lysolaje, kde je omezena výstavba, musí také posoudit, zda by zrušení napadeného rozhodnutí
magistrátu nebylo neproporciálním zásahem do práv stěžovatele z důvodu, že vyhláška o zřízení
oblastí klidu je stavební uzávěrou účinnou od roku 1990 a její regulace nebyla zohledněna
v územním plánu z roku 1999.
K návrhu na zrušení usnesení městského soudu, kterým byl přiznán odkladný účinek
žalobě, je třeba uvést, že podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je rozhodnutí
o odkladném účinku rozhodnutím, které je podle své dočasné povahy (srov. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 12. 2004, č. j. 5 As 52/2004 – 172, publ. pod č. 507/2005 Sb. NSS).
Vztahuje se pouze na konkrétně vymezený časový interval mezi okamžikem, kdy usnesení soudu
o přiznání odkladného účinku nabylo právní moci a kdy nabylo právní moci rozhodnutí soudu
o podané žalobě. Podle ust. §104 odst. 3 písm. c) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti
rozhodnutí, které je podle své povahy dočasné. Kasační stížnost je tedy v části, v níž se stěžovatel
domáhal zrušení usnesení městského soudu o přiznání odkladného účinku, nepřípustná, a proto ji
Nejvyšší správní soud v tomto rozsahu odmítl podle ust. §46 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §120 s. ř. s.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Zruší-li Nejvyšší
správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento vázán
právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 13. února 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu