ECLI:CZ:NSS:2014:8.AS.33.2014:39
sp. zn. 8 As 33/2014 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobců: a) J. N. a b) J. N, oba
zastoupeni JUDr. PhDr. Oldřichem Choděrou, advokátem se sídlem Jugoslávská 12, Praha 2,
proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2,
České Budějovice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 2. 2013, čj. KUJCK/5477/2013
OZZL/2, sp. zn. OZZL 5475/2013/jisou, o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského
soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 1. 2014, čj. 10 A 31/2013 - 72,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Městský úřad Kaplice, odbor životního prostředí a úřad územního plánování
rozhodnutím ze dne 20. 12. 2012, čj. MěÚK/26610/2012, sp. zn. SZ-MěÚK/05755/2012, uznal
žalobce vinnými ze spáchání přestupku podle §118 odst. 1 písm. d) zákona č. 254/2001 Sb.,
o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Žalobci
se deliktního jednání měli dopustit tím, že v období od 1. 9. 2011 do 3. 4. 2012 nezajistili
zneškodňování odpadních vod z nemovitosti čp. 2 v Omlenici, akumulovaných v bezodtokové
jímce umístěné na pozemcích parc. č. 583/6 a 579/2 k. ú. Omlenice. Tím porušili §38
odst. 6 vodního zákona. Za tento přestupek byla uložena každému jednotlivě pokuta ve výši
3000 Kč a náklady řízení ve výši 500 Kč.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 2. 2013, čj. KUJCK/5477/2013 OZZL/2,
sp. zn. OZZL 5475/2013/jisou, zamítl společné odvolání žalobců a potvrdil uvedené rozhodnutí
Městského úřadu Kaplice.
II.
[3] Rozhodnutí žalované napadli žalobci společnou žalobou, kterou Krajský soud v Českých
Budějovicích zamítl rozsudkem ze dne 15. 1. 2014, čj. 10 A 31/2013 - 72.
[4] V posuzované věci je rozhodující, zda jednání žalobců je možné považovat za pokračující
delikt či nikoli. Ačkoliv zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, výslovně neupravuje problematiku
pokračujících, trvajících a hromadných přestupků, judikatura připouští analogické použití
trestního zákoníku s odkazem na požadavek jednoty právního řádu. Soud proto odmítl žalobní
námitku, že ve věci žalobců nebylo možné postupovat na základě analogie dle trestního zákoníku,
jelikož tím došlo k rozšiřování podmínek přestupkové odpovědnosti. Žalobci na podporu své
argumentace odkázali na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2008,
čj. 1 As 27/2008 - 67, a ze dne 18. 6. 2009, čj. 1 As 28/2009 - 62. Podle krajského soudu z nich
ovšem nelze jimi tvrzené závěry vyvodit. V prvně uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud
obiter dictum připomněl, že použití analogie ve správním trestání je přípustné v omezeném rozsahu
tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě
účastníka řízení a k újmě hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem. V případě
rozsudku sp. zn. 1 As 28/2009 Nejvyšší správní soud dovodil, že ve správním trestání
se přiměřeně uplatní principy ovládající souběh trestných činů. Krajský soud dále odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2005, čj. 5 A 164/2002 - 44, z něhož
vyplývá, že lhůta pro uložení pokuty za trvající správní delikt začne běžet od okamžiku ukončení
tohoto deliktu.
[5] Žalovaný podle krajského soudu správně uzavřel, že jednání žalobců v období
od 1. 9. 2011 do 3. 4. 2012 představovalo pokračující přestupek. Jejich jednání bylo vedeno
jednotným záměrem a naplňovalo skutkovou podstatu téhož přestupku, která byla spojena
stejným způsobem provedení, blízkou časovou souvislostí a předmětem útoku. Jednalo
se o přesně nezjištěný počet jednání, která jsou ve smyslu trestní doktríny útoky jediného skutku,
jenž naplňuje znaky pokračujícího jednání. Šlo o nekonání, neboť protiprávnost byla způsobena
nezneškodněním odpadních vod odpovídajícím způsobem. Pro určení doby spáchání byl
rozhodující den, kdy se uskutečnil poslední dílčí útok. Ten v daném případě nastal
okamžikem zahájení přestupkového řízení. Soud proto odmítl, že by institut pokračujícího
přestupku byl použit v neprospěch žalobců. Jiný výklad, než který učinil žalovaný, nepřichází
v úvahu. Důvodná není ani námitka, že část přestupku byla spáchána déle než jeden rok před
jeho projednáním, čímž zanikla odpovědnost žalobců podle §20 odst. 1 zákona o přestupcích.
U trvajících přestupků běží promlčení odpovědnosti od zániku protiprávního stavu a u přestupků
pokračujících se počítá od dokončení posledního dílčího útoku.
[6] Krajský soud nepřisvědčil ani námitkám ohledně výše uložené pokuty. Správní orgán
prvního stupně při jejím stanovení přihlédl k době, po kterou žalobci nedoložili zákonné
zneškodňování odpadních vod i k dohodě o zahájení jednání s obcí Omlenice o možnosti
likvidace odpadních vod. Přihlédl i k tomu, že žalobci nechali jímku dne 27. 11. 2012 vyvézt.
Pokuta byla stanovena při dolní hranici zákonného rozpětí a byly zohledněny i majetkové
a výdělečné poměry žalobců; nemá proto likvidační charakter.
III.
[7] Rozsudek krajského soudu napadli žalobci (stěžovatelé) kasační stížností z důvodu podle
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Stěžovatelé předně poukázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2012,
čj. 8 As 66/2011-74, z něhož vyplývá, že aby určité jednání mohlo být kvalifikováno jako
pokračující přestupek, musí splňovat požadavky obsažené v §116 trestního zákoníku. Stěžovatelé
nezpochybňovali, že by určité jednání nemohlo být na základě analogie posouzeno jako
pokračující přestupek. Jsou ale přesvědčeni, že se krajský soud nevypořádal s jejich argumentací,
že správní orgán musí v každém jednotlivém případě posuzovat, zda použitím analogie nedochází
k rozšiřování podmínek přestupkové odpovědnosti a zda takový výklad nevede k újmě účastníka.
Tento výklad jednoznačně dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudcích sp. zn. 1 As 27/2008
a sp. zn. 1 As 28/2008. Správní orgány ani krajský soud se neřídily hledisky, která podmiňují užití
analogie trestního práva v rámci přestupkového řízení. Způsob, kterým žalovaný na základě užití
analogie použil na danou věc institut pokračujícího přestupku, byl jednoznačně v neprospěch
stěžovatelů. V důsledku toho ani zčásti nezanikla jejich odpovědnost za přestupek, i když měla
být jeho část spáchána více než rok před jeho projednáním (viz §20 zákona o přestupcích).
IV.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že své rozhodnutí řádně odůvodnil
co do užití analogie ve správním trestání i co do výše uložené pokuty. Dále poukázal na vybranou
judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se pokračujících přestupků.
V.
[10] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Z obsahu správního spisu vyplývá, že odpadní voda z domu stěžovatelů byla
shromažďována v bezodtokové jímce. S ohledem na to jim svědčila povinnost dle §38 odst. 6
vodního zákona, podle kterého „kdo akumuluje odpadní vody v bezodtokové jímce, je povinen zajišťovat
jejich zneškodňování tak, aby nebyla ohrožena jakost povrchových nebo podzemních vod, a na výzvu vodoprávního
úřadu nebo České inspekce životního prostředí prokázat jejich zneškodňování v souladu s tímto zákonem.“
Obec Omlenice správnímu orgánu dne 21. 3. 2012 oznámila, že stěžovatelé z uvedené jímky
vypouštěli odpadní vody hadicí do zhruba 50 m vzdálené šachty kanalizace povrchových vod
na pozemek p. č. 579/1, které potom vytékaly podél silnice před rodinným domem Omlenice
čp. 13. Správní orgán následně zahájil řízení o přestupku dle §118 odst. 1 písm. d) vodního
zákona. Stěžovatelé během přestupkového řízení nedoložili, že by odpadní vody z jímky vyváželi
vodním zákonem předpokládaným způsobem, tedy tak, aby nebyla ohrožena jakost povrchových
a podzemních vod. Tímto jednáním stěžovatelé naplnili skutkovou podstatu přestupku
obsaženého v §38 odst. 6 vodního zákona. Stěžovatelé tento skutkový stav v kasační stížnosti
ostatně ani nezpochybňovali.
[13] Podstatou kasační stížnosti je otázka, zda žalovaný v posuzované věci správně aplikoval
principy trestního práva vztahující se k pokračujícímu deliktu a zda jeho postupem nedošlo
k nepřípustnému rozšiřování podmínek přestupkové odpovědnosti, a to co do posouzení zániku
odpovědnosti za část deliktního jednání stěžovatelů.
[14] Stěžovatelé zpochybnili možnost užití principů pokračujícího trestného činu pro účely
přestupkového řízení v jejich věci. Jak již poukázal krajský soud, z konstantní judikatury
Nejvyššího správního soud jednoznačně vyplývá, že při posuzování správních deliktů mají být
přiměřeně použita pravidla a principy trestního práva. Nejvyšší správní soud při svém
rozhodování zdůrazňuje, že pro veškerá trestání v právním řádu České republiky, nejsou-li
zákonodárcem výslovně stanoveny odlišnosti, musejí platit obdobné zásady a principy. Věcný
rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty nemusí být vždy zcela zřetelný, může být
i výsledkem politického rozhodnutí, a je běžné, že skutky trestané právním řádem v určité době
jako trestné činy jsou podle právního řádu v jiné době „pouze“ správními delikty a naopak. Také
podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva se „trestním obviněním“ ve smyslu
čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod rozumí i řízení o většině sankcí
ukládaných správními úřady za přestupek nebo jiný správní delikt (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007 – 135).
[15] Nejvyšší správní soud rovněž setrvale judikuje, že i na oblast přestupků lze aplikovat
principy týkající se trvajících, pokračujících a hromadných trestných činů. Ačkoliv přestupkový
zákon ani jiný právní předpis z oboru správního práva neobsahuje jejich definici, neznamenaná
to, že by v rámci přestupkového řízení nemohlo být určité jednání označeno za pokračující,
trvající či hromadný správní delikt (přestupek). Kategorie správních deliktů je kategorií trestního
práva v širším slova smyslu, a proto je třeba trvat na jednotě trestání za trestné činy a správní
delikty (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, čj. 7 Afs 27/2008 - 46,
ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 As 27/2008 - 67, nebo ze dne 7. 5. 2008, čj. 1 As 35/2008 - 51).
[16] Úvahy krajského soudu byly v tomto směru správné. Nejvyšší správní soud se však
nepřiklání k názoru žalovaného, resp. krajského soudu, že by deliktní jednání stěžovatelů
představovalo pokračující přestupek na úseku vodního zákona. Má za to, že se jednalo o trvající
delikt. Toto rozdílné posouzení však nepředstavuje vadu, která by mohla mít za následek
nezákonnost rozhodnutí nebo by zásadním způsobem ovlivnila posouzení běhu prekluzivní lhůty
v dané věci.
[17] Pojem trvajícího přestupku byl pro potřeby praxe vytvořen právní teorií a jako takový
je využíván v oblasti správního trestání. Jeho východiska jsou formulována primárně právem
trestním, a to z hlediska časového úseku, ve kterém byly trestné činy spáchány. „Trvalost“
je znakem jednotlivých skutkových podstat obsažených v trestním zákoně i v zákonech
upravujících správní trestání. Trvající trestný čin bývá charakterizován jako čin, jímž pachatel
vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje, anebo čin, kterým pachatel udržuje protiprávní
stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej též vyvolal. Zákon zde postihuje právě udržování protiprávního
stavu, které se zpravidla děje opomenutím, spočívajícím v tom, že pachatel závadný stav
neodstranil. Jednání, jímž pachatel udržuje protiprávní stav, tvoří jeden skutek a jeden správní
delikt až do okamžiku ukončení deliktního jednání (blíže viz Šámal, P. a kol. Trestní zákoník,
1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2009, s. 127 a násl., Jelínek, J. a kol. Trestní právo hmotné.
2. vydání. Praha: Leges, 2010, s. 138 a násl., nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007,
sp. zn. 8 Tdo 1161/2006 a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2011,
čj. 9 As 101/2010-101, a ze dne 22. 2. 2005, čj. 5 A 164/2002 – 44).
[18] V posuzovaném případě deliktní jednání stěžovatelů spočívalo v tom, že neprokázali
zneškodňování odpadních vod tak, aby neohrozili jakost povrchových a podzemních vod. Tento
závadný protiprávní stav trval konstantně v období od 1. 9. 2011 do 3. 4. 2012. V řízení bylo
prokázáno, že odpadní vody z jímky nepřetékaly, a tudíž byly nějakým způsobem po celou
rozhodnou dobu odstraňovány. Stěžovatelé ovšem neprokázali, že po tuto dobu zneškodňovali
shromážděné odpadní vody povoleným způsobem. Tímto jednáním vyvolali protiprávní stav
a po uvedenou dobu jej udržovali. Nebylo jim totiž kladeno za vinu, že by v konkrétních,
právním předpisem stanovených, termínech nezajistili vyprázdnění jímky, což by mohlo být
považováno za jednotlivé dílčí útoky. Jedná se proto o trvající přestupek. Pro vznik odpovědnosti
za uvedený přestupek postačí, že dojde k ohrožení jakosti povrchových nebo podzemních vod,
nemusí vzniknout reálná škoda. Fotodokumentace ze dne 16. 3. 2012, pořízená Obcí Omlenice,
na níž je doloženo zavedení hadice do šachty kanalizace povrchových vod, je pak faktickým
důkazem toho, že stěžovatelé nepostupovali v souladu s §38 odst. 6 vodního zákona a že jejich
jednáním skutečně mohlo dojít k ohrožení jakosti vody. Otázka, zda se jedná o pokračující nebo
trvající přestupek, nemá vliv na závěr o tom, že se stěžovatelé uvedeného přestupku dopustili.
[19] Vymezení jednání stěžovatelů coby trvajícího či pokračujícího přestupku má význam
zejména z hlediska časového ohraničení deliktního jednání. Ostatně podle §77 zákona
o přestupcích musí výrok rozhodnutí o přestupku obsahovat také čas spáchání přestupku.
Smyslem určení náležitostí výroku je, aby daný skutek nemohl být zaměněn s jiným. Časové
ohraničení deliktního jednání je důležité také z hlediska posouzení zániku odpovědnosti.
Stěžovatelé v tomto směru namítli, že jejich odpovědnost za spáchaný přestupek zčásti zanikla,
neboť část jim vytýkaného jednání nastala více jak jeden rok před jeho projednáním. Ani tato
námitka nemůže založit důvodnost kasační stížnosti.
[20] Lhůta stanovená k projednání přestupku je prekluzivní. V souladu s §20 odst. 1 zákona
o přestupcích nelze přestupek projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok. Principy,
které se uplatní v právu trestním pro běh promlčecích lhůt u trvajících trestných činů, je možné
aplikovat i na správní trestání a přestupkové řízení. Trvající přestupky se posuzují jako jediné
jednání, které trvá tak dlouho, dokud pachatel udržuje protiprávní stav; jde tedy o jediný skutek
a jediný delikt, který je ukončen teprve okamžikem odstranění protiprávního stavu. Trvající delikt
se proto počíná promlčovat teprve od okamžiku ukončení trestné činnosti. V takovém případě
proto není rozhodné, kdy stěžovatel s protiprávní činnosti začal, ale rozhodné je, kdy byla
ukončena, resp. kdy správní orgán zjistil, že takovou činnost v rozporu se zákonem provádí.
Podle principů trestního práva je v případě trvajících (a rovněž i pokračujících) trestných činů
mezníkem, který ukončuje jeden takovýto trestný čin od dalšího, sdělení obvinění (pokud k jeho
ukončení nedošlo již dříve). Úkonem, který pro potřeby přestupkového řízení nejblíže odpovídá
tomu, jaký smysl a účel má v oblasti trestního řízení sdělení obvinění, je nepochybně den,
kdy správní orgán oznámil zahájení řízení podezřelému z přestupku, který se tímto stává
obviněným z přestupku dle §73 odst. 1 zákona o přestupcích (viz již zmiňovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 101/2010).
[21] Stěžovatelé se podle napadeného správního rozhodnutí jednání dopouštěli v období
od 1. 9. 2011 do 3. 4. 2012. S ohledem na uvedené je třeba okamžik, od kterého se v dané věci
počala odvíjet jednoroční prekluzivní lhůta, počítat od toho, kdy byli stěžovatelé vyrozuměni
o zahájení přestupkového řízení, tj. od 3. 4. 2012. Jednoroční lhůta k projednání přestupku
ve smyslu §20 odst. 1 zákona o přestupcích proto uplynula dnem 3. 4. 2013. Žalovaný vydal
rozhodnutí o odvolání proti správnímu rozhodnutí prvního stupně dne 5. 2. 2013. Toto
rozhodnutí nabylo právní moci dne 8. 2. 2013, tedy před uplynutím prekluzivní lhůty
k projednání přestupku.
[22] Nejvyšší správní soud k uvedenému dodává, že žalovaný i krajský soud, posoudili otázku
běhu prekluzivních lhůt správně, a to nezávisle na tom, že přestupek označily za pokračující.
Pokračující i trvající přestupky totiž při posuzování zániku odpovědnosti ve smyslu §20 odst. 1
zákona o přestupcích vykazují podobné znaky. Také u pokračujícího deliktu je pro počátek běhu
promlčecí doby rozhodné ukončení celé protiprávní činnosti, tj. rozhodující je okamžik, kdy byl
spáchán poslední dílčí útok deliktu. Počátek běhu promlčecí doby se tedy neodvíjí samostatně
od spáchání jednotlivých (některých) dílčích útoků pokračujícího deliktu, ale až od ukončení
jednání u posledního dílčího útoku. I v takovém případě by se počátek prekluzivní doby odvíjel
ode dne 3. 4. 2012, tedy od okamžiku zahájení přestupkového řízení. Uvedené odlišné posouzení
charakteru projednávaného přestupku proto nemohlo mít vliv na posouzení rozsahu
odpovědnosti stěžovatelů a tudíž i na samotnou důvodnost kasační stížnosti.
[23] Nejvyšší správní soud konečně neshledal, že by užitím principů trestního práva došlo
k újmě stěžovatelů nebo k újmě na hodnotách, které jsou sledovány vodním zákonem,
resp. zákonem o přestupcích. Zákaz užití analogie v neprospěch účastníka, na nějž poukazovali
stěžovatelé, směřuje primárně k tomu, aby nebyly svévolně rozšiřovány podmínky odpovědnosti
za správní delikty, které nejsou za protiprávní výslovně označeny, aby nebyly svévolně
rozšiřovány sankce, či ochranná opatření, která lze za správní delikt uložit, nebo aby účastníkům
řízení nebyla upírána procesní práva, která jim přiznává přestupkový zákon. Tak tomu
ale v posuzovaném případě nebylo. Stěžovatelé ani netvrdili, že by protiprávní stav, za který byla
uložena sankce, nebyl po část specifikované doby protiprávním např. v důsledku změny právní
úpravy. Využití primárně trestněprávních principů spočívalo pouze v tom, že trvající přestupkové
jednání je třeba chápat jako de iure jeden skutek. Tento princip je třeba buď přijmout (což správní
orgány a krajský soud správně učinili) nebo odmítnout jako celek. Pak ovšem ani stěžovatelé
nepředkládají argumentaci, jak by mělo být trvající protiprávní jednání právně kvalifikováno. Jiný
než zvolený postup by rovněž vedl k těžko překonatelným praktickým problémům. Není sporu,
že v průběhu (přestupkového) řízení je třeba mít postaveno na jisto, o jakém skutku se řízení
vede, aby nemohlo dojít k jeho záměně s jiným jednáním či aby nebyl pachatel opakovaně
postižen za totožné jednání. V průběhu jednání však správní orgán nemůže vědět, kdy následně
nabude právní moci jeho rozhodnutí, popř. rozhodnutí o podaném opravném prostředku
a jak by tedy měl z časového hlediska deliktní jednání specifikovat. I proto byla vytvořena
pravidla o posuzování pokračujících či trvajících deliktů. Jelikož je tedy na trvající přestupek třeba
pohlížet jako na jediný skutek, nemohlo dojít k výkladu práva v neprospěch stěžovatelů.
[24] Nejvyšší správní soud neshledal rozsudek krajského soudu, a to ani přes uvedenou
výhradu týkající se posouzení povahy deliktu, nezákonným. Protože v řízení neshledal ani jiné
nedostatky, ke kterým je podle §109 odst. 4 s. ř. s. povinen přihlížet z úřední povinnosti, kasační
stížnost v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[25] Závěrem Nejvyšší správní soud dodává, že netrval na zaplacení soudního poplatku
za podanou kasační stížnosti, neboť z předloženého soudního spisu zjistil, že stěžovatelé byli
krajským soudem osvobozeni od placení soudního poplatku za podanou žalobu. V takovém
případě se přiznané osvobození vztahuje i na řízení o kasační stížnosti (viz §36 odst. 3 s. ř. s.).
[26] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, nemají tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému,
jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu
nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho
běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. července 2014
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu