ECLI:CZ:NSS:2014:9.AFS.79.2012:27
sp. zn. 9 Afs 79/2012 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka,
soudkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudce JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
RONJA, s.r.o., se sídlem Chvalovice-Hatě 182, zast. Mgr. Radanou Halškovou, advokátkou
se sídlem Údolní 48, Brno, proti žalovanému: Generální ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7,
Praha 4, proti rozhodnutí Celního ředitelství Brno ze dne 29. 4. 2011, č. j. 936-3/2011-010100-21,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 10. 2012,
č. j. 31 Af 75/2011 – 35,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 10. 10. 2012, č. j. 31 Af 75/2011 – 35,
se zru š u je a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
Celní úřad Znojmo dne 21. 12. 2010 svým rozhodnutím – dodatečným platebním výměrem
č. 10CZ21610010103778, č. j. 10890-2-9/2010-021100-021, žalobkyni dodatečně vyměřil clo ve výši
57 569 Kč k položce č. 3 JSD č. 10CZ21610010103778. Důvodem tohoto doměření byla zjištění
celního úřadu, že žalobkyně neoprávněně uplatnila preferenční celní sazbu pro zásilku doutníků
z Kubánské republiky. Proti tomuto rozhodnutí žalobkyně podala odvolání.
Celní ředitelství Brno svým rozhodnutím ze dne 29. 4. 2011, č. j. 936-3/2011-010100-21,
odvolání žalobkyně zamítlo a napadené rozhodnutí celního úřadu potvrdilo. Podle tohoto
rozhodnutí žalobkyně skutečně nesplnila podmínky pro přiznání preferenční celní sazby na zboží
pocházející ze zvýhodněné země, protože jej prokazovala náhradním osvědčením o původu zboží
na tiskopise A vydaným celními orgány Švýcarské konfederace na základě osvědčení o původu
zboží na tiskopise A vydaného orgány Francouzské republiky. Pro přiznání preferenční sazby cla je
však třeba předložit náhradní tiskopis A vydaný na základě originálního tiskopisu vydaného orgány
zvýhodněné země, tj. Kuby. Toto rozhodnutí žalobkyně napadla žalobou podanou u Krajského
soudu v Brně.
Krajský soud v Brně podanou žalobu zamítl svým rozsudkem ze dne 10. 10. 2012,
č. j. 31 Af 75/2011 – 35. Ztotožnil se s argumentací celních orgánů v tom, že k uplatnění
preferenční celní sazby musí být předložené osvědčení o původu zboží na tiskopise A vystaveno
buď přímo kubánskými celními orgány, nebo může být předloženo náhradní osvědčení na tiskopise
A, které však bylo vystaveno na základě původního osvědčení vystaveného kubánskými orgány.
Protože žalobkyně předložila náhradní osvědčení, které švýcarské celní orgány vystavily na základě
osvědčení vydaného ve Francii, nesplňuje předložené osvědčení podmínky pro přiznání preferenční
sazby cla.
Proti tomuto rozhodnutí krajského soudu nyní žalobkyně („stěžovatelka“) brojí včasnou
kasační stížností.
II. Obsah kasační stížnosti
Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňuje důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.); namítá
tedy nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem a nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku.
Stěžovatelka opakovaně zdůrazňuje, že u dovážených doutníků nebyl nikým zpochybněn
původ z Kuby. Naopak, tuto skutečnost osvědčily francouzské a švýcarské celní orgány. Zboží bylo
po celou dobu od vstupu na území Evropské unie pod celním dohledem. Odepření preferenční
celní sazby je tak založeno pouze na závěru, že stěžovatelka nepředložila správný formulář.
Krajský soud v napadeném rozsudku pominul všechny argumenty stěžovatelky, kterými
vysvětlovala, že není možné přistoupit na úzké chápání čl. 88 nařízení Komise (EHS) č. 2454/93
ze dne 2. července 1993, kterým se provádí nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, kterým se vydává celní
kodex Společenství, ve znění do 31. 12. 2010 [dále jen „nařízení Komise (EHS) č. 2454/93“].
Krajský soud tím odmítl výklad čl. 88 nařízení Komise (EHS) č. 2454/93 v širších souvislostech
právní úpravy poskytování preferenčních celních sazeb a konkrétních okolností případu.
Širší okolnosti případu jsou dle mínění stěžovatelky tvořeny především dlouholetou
ustálenou správní praxí, kdy preferenční celní sazba doutníků z Kuby nebyla zpochybňována.
Odklon od této praxe nastal až v roce 2010, kdy celní úřad za existence stejných skutečností
preferenční sazbu cla stěžovatelce někdy přiznal, někdy nepřiznal. Stěžovatelka v dobré víře
důvěřovala ve správnost dosavadního postupu celních orgánů a změnu jí doposud nikdo nevysvětlil.
Krajský soud nemohl bez dalšího konstatovat, že výklad čl. 88 nařízení Komise (EHS) č. 2454/93
je zřejmý, pokud došlo k takto zásadní změně správní praxe. Soud dále nevysvětlil, jak je možné,
že švýcarské celní orgány uplatňují výklad jiný.
Proti výkladu českých celních orgánů svědčí i ta skutečnost, že původ zboží byl
zkontrolován a potvrzen francouzskými celními orgány, zboží bylo pod celním dohledem dovezeno
do České republiky, kde jeho původ z Kuby není zpochybňován. Švýcarské celní orgány (byť
v jiných případech) původ zboží zkontrolovaly a spoluprací s francouzskými orgány dospěly
k závěru, že původ zboží je nesporný.
Stěžovatelka je toho mínění, že není důvod, aby švýcarské celní orgány nevěřily orgánům
francouzským, protože mezi celními orgány funguje systém celní spolupráce, který se uplatní
i na postupy dle nařízení Komise (EHS) č. 2454/93. Článek 88 tohoto nařízení je tudíž třeba
vykládat v tom smyslu, že předložené náhradní osvědčení ze Švýcarska je osvědčením vydaným
„na základě“ osvědčení vydaného kubánskými orgány i za situace, kdy švýcarský celní orgán vydal
náhradní osvědčení na základě ověření původu zboží ze strany francouzského celního orgánu, který
původ ověřil podle původního osvědčení původu z Kuby.
Konečně stěžovatelka poukazuje na to, že ve své žalobě odkazovala na možnost použití
čl. 220 odst. 2 nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, kterým se vydává celní kodex Společenství (dále jen
„celní kodex“), podle něhož by stěžovatelce nemělo být clo doměřeno k její tíži, protože důvody
doměření jí nelze přičítat. Krajský soud se ovšem s touto námitkou nevypořádal a jeho rozhodnutí
je v této části nepřezkoumatelné.
Z těchto důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
Celní ředitelství Brno bylo ke dni 31. 12. 2012 zrušeno zákonem č. 17/2012 Sb., o Celní
správě České republiky. Jeho působnost přešla na Generální ředitelství cel, přičemž dle §82 odst. 2
zákona č. 17/2012 Sb. platí, že jsou-li v rozhodnutích nebo osvědčeních vydaných při správě daní
nebo ve správním řízení do dne nabytí účinnosti tohoto zákona uvedeny Generální ředitelství cel,
celní ředitelství nebo celní úřady, rozumí se jimi orgány celní správy příslušné ode dne nabytí
účinnosti zákona č. 17/2012 Sb., v tomto případě tedy Generální ředitelství cel (dále jen
„žalovaný“).
Žalovaný ve svém vyjádření konstatoval, že námitky stěžovatelky již vypořádal ve svém
rozhodnutí o odvolání stěžovatelky. Právní posouzení v napadeném rozsudku krajského soudu
odpovídá názoru žalovaného. Výklad stěžovatelky je účelový a nebere ohled na účel podmínek
stanovených čl. 88 nařízení Komise (EHS) č. 2454/93.
Ani námitky stěžovatelky proti nepřezkoumatelnosti části napadeného rozsudku žalovaný
nepovažuje za důvodné. Stěžovatelka ve své žalobě sice zmínila, že ve správním řízení
argumentovala i možným užitím čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu, ovšem její žalobní návrh
vycházel pouze z nesprávné aplikace čl. 88 nařízení Komise (EHS) č. 2454/93. Krajský soud
se tak k neuplatněné námitce nemusel vyjadřovat a nelze tedy jeho rozsudek považovat
za nepřezkoumatelný.
Z těchto důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatelka namítá částečnou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Krajský soud
se dle jejího mínění nevypořádal se žalobním tvrzením, že správní orgány měly použít čl. 220 odst. 2
celního kodexu, podle něhož by stěžovatelce nemělo být clo doměřeno, protože důvody doměření
jí nelze přičítat. Nejvyšší správní soud se z povahy věci musel touto námitkou zabývat přednostně,
neboť nepřezkoumatelnost rozhodnutí vylučuje jeho věcný přezkum.
Stěžovatelka správně poukazuje na to, že se krajský soud otázkou případného použití čl. 220
odst. 2 celního kodexu v napadeném rozsudku vůbec nezabýval. Žalovaný ve svém vyjádření sice
tvrdí, že krajský soud se touto otázkou zabývat vůbec nemusel, Nejvyšší správní soud tomu ovšem
nemůže přisvědčit.
V bodu IV. žaloby doručené krajskému soudu stěžovatelka uvedla, že se v řízení před
správními orgány dovolávala užití čl. 220 odst. 2 celního kodexu. Podle jejího názoru splnila
všechny podmínky tohoto ustanovení. Jakkoliv má žalovaný pravdu, že taková formulace žalobních
tvrzení stěžovatelky z jazykového pohledu svědčí spíše o tom, že stěžovatelka pouze opakuje,
co ve správním řízení učinila, Nejvyšší správní soud však má za to, že přísné a pouze jazykové
chápání žalobního textu není na místě. Z celé žaloby jasně plyne, že stěžovatelka čl. 220 odst. 2
celního kodexu zmiňuje právě proto, že v jeho nepoužití celními orgány spatřuje nezákonnost
napadeného správního rozhodnutí. Pokud by stěžovatelka chtěla krajský soud pouze zpravit o tom,
co v řízení dělala, uvedla by to v úvodní a rekapitulační části žaloby (tj. bodu I.), a nikoliv organicky
mezi ostatními žalobními námitkami.
Stěžovatelka tedy v žalobě uplatnila řádnou žalobní námitku. Jak Nejvyšší správní soud již
konstatoval, „krajský soud je povinen se v rozhodnutí o žalobě vypořádat se všemi žalobními námitkami.
Zamítne-li žalobu, přičemž se opomene zabývat byť i marginální námitkou, nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu
než jeho rozhodnutí zrušit pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů, byť i důvodnost námitky
by Nejvyšší správní soud mohl sám spolehlivě posoudit podle obsahu spisu.“ (srov. rozsudek ze dne 8. 12. 2009,
č. j. 8 Afs 73/2007 – 111; dostupný z www.nssoud.cz). Krajský soud své povinnosti nedostál,
námitku v rozsudku vůbec nezmínil, čímž zatížil své rozhodnutí vadou, která mohla mít za následek
nezákonnost rozhodnutí ve věci samé.
Částečná nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu je dostatečným důvodem pro jeho
zrušení, nebrání ovšem věcnému přezkumu ostatních částí napadeného rozsudku. Nejvyšší správní
soud tak dále posoudil zbylé námitky stěžovatelky a dospěl k závěru, že jsou též důvodné.
Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že stěžovatelka dne 17. 6. 2010 podala celní
prohlášení na propuštění zásilky doutníků do volného oběhu, v němž uplatnila preferenční sazbu
cla na základě osvědčení na tiskopisech A č. A 475617, A 475618, A 475619, vystavených
ve Švýcarsku. Zatímco tiskopisy č. A 475618 a č. A 475619 byly švýcarskými celními orgány vydány
jako náhradní osvědčení za osvědčení původu vystavená v Nicaragui a Dominikánské republice,
tiskopis č. A 475617 byl vydán jako náhradní osvědčení původu za osvědčení původu vystavené
ve Francii.
Celní úřad Znojmo však po následné kontrole dospěl k závěru, že stěžovatelka neoprávněně
uplatnila preferenční celní sazbu na doutníky, jejichž původ dokládala zmíněným tiskopisem
č. A 475617. Nedostatek tohoto tiskopisu podle celního úřadu spočívá právě v tom, že nebyl vydán
jako náhradní osvědčení za osvědčení původu vystavené na Kubě. Tento názor následně uznal
i odvolací celní orgán a krajský soud.
Jádrem sporu mezi stěžovatelkou a žalovaným je výklad čl. 88 nařízení Komise (EHS)
č. 2454/93 a otázka, zda stěžovatelka řádně prokázala podmínky pro přiznání preferenční celní
sazby. Podle stěžovatelky dovezené doutníky nesporně pochází ze zvýhodněné země a s ohledem
na smysl úpravy jednotného systému celních preferencí není důvod jí nepřiznat zvýhodněnou sazbu
cla. Oproti tomu celní orgány a krajský soud jsou toho názoru, že k prokázání podmínek
pro přiznání preferenční celní sazby je nezbytné, aby stěžovatelka prokázala původ zboží dokladem
odpovídajícím znění čl. 88 nařízení Komise (EHS) č. 2454/93.
Článek 88 nařízení Komise (EHS) č. 2454/93 stanoví:
Na původní produkty ve smyslu tohoto oddílu se při dovozu do Společenství mohou vztahovat celní preference
uvedené v článku 67 po předložení náhradního osvědčení o původu zboží na tiskopise A, jestliže toto osvědčení vydaly
celní orgány Norska nebo Švýcarska na základě osvědčení o původu zboží na tiskopise A vydaného příslušnými
orgány zvýhodněné země, jestliže jsou splněny podmínky uvedené v článku 78 a jestliže Norsko nebo Švýcarsko
poskytují Společenství pomoc tím, že umožňují celním orgánům členských států ověřit pravost a pravdivost vydaných
osvědčení. Ověřovací postup stanovený v článku 94 se použije přiměřeně. Lhůta uvedená v čl. 94 odst. 3 se prodlužuje
na osm měsíců.
Pro posouzení věci je tedy zásadní, zda splnění podmínek pro přiznání preferenční celní
sazby na zásilku kubánských doutníků může být doloženo náhradním osvědčením původu vydaným
švýcarskými celními orgány, které jej vydaly po předložení náhradního osvědčení z Francie, nebo
zda splnění podmínek může být doloženo pouze náhradním osvědčením původu vydaným
ve Švýcarsku po předložení původního kubánského osvědčení původu.
Dle české podoby textu čl. 88 nařízení Komise (EHS) č. 2454/93 náhradní osvědčení
původu může být vydáno na základě osvědčení původu zvýhodněné země, tj. Kuby. Stejný závěr je
možné dovodit i z anglické, německé a slovenské verze téhož textu; drobné rozdíly nemají
na pochopení významu textu vliv, neboť je lze přičíst národním odlišnostem v užívání právnického
jazyka (česky: na produkty se „mohou vztahovat celní preference“; slovensky: výrobky „spĺňajú …
podmienky na využívanie sadzobných preferencií“; německy: výrobky „získají … celní preferenční zacházení“).
Stěžovatelka ovšem namítá, že spojení „na základě“ má být vykládáno široce, což text čl. 88
nařízení Komise (EHS) č. 2454/93 nevylučuje a dle jejího mínění odpovídá účelu systému
všeobecných preferencí, tj. poskytování pomoci a zvýhodněného přístupu na vlastní trhy ze strany
rozvinutých zemí pro země rozvojové. Stejnou námitku uplatnila i v řízení před krajským soudem.
Krajský soud se touto námitkou zabýval a dospěl k závěru, že z čl. 88 nařízení Komise
(EHS) č. 2454/93 „zřetelně vyplývá, že k uplatnění preferenční celní sazby zboží musí být osvědčení na tiskopisu
A vystaveno přímo na základě prvotního osvědčení tiskopisu A vydaného přímo na Kubě.“ Podle soudu je tento
výklad „plně v souladu se smyslem a účelem vymezených legislativních podmínek,“ neboť „by bylo možné
[stěžovatelce] přiznat preferenční sazbu zboží, pokud by náhradní osvědčení tiskopisu A bylo vystaveno ve Švýcarsku
na základě osvědčení o původu zboží na tiskopise A vydaného příslušnými orgány zvýhodněné země, tj. Kuby.“
Jakkoliv krajský soud poukazuje na soulad svého výkladu se smyslem právní úpravy,
ve skutečnosti se jím nezabýval. Spojení „na základě“ je dle jeho mínění třeba rozumět úzce, protože
vykládané ustanovení říká „na základě osvědčení o původu zboží na tiskopise A vydaného příslušnými orgány
zvýhodněné země.“ Nejedná se tak výklad v souladu se smyslem nařízení Komise (EHS) č. 2454/93
a systému všeobecných preferencí, ale o argumentaci kruhem, kdy soud důvod pro doslovný výklad
čl. 88 nalezl v samotném textu čl. 88.
Jazykový výklad sám o sobě jistě není nevýznamný. Namítala-li však stěžovatelka, že dle
smyslu systému všeobecných preferencí lze dospět i k výkladu, který zastává ona, nemohl krajský
soud tuto argumentaci pominout a argumentovat toliko textem vykládaného ustanovení. V tomto
ohledu je možné odkázat na známý názor Ústavního soudu (srov. nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn.
Pl. ÚS 33/97; publ. pod č. 30/1998 Sb.), podle něhož „jazykový výklad představuje pouze prvotní
přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu
(k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.).“ Bylo tak
na místě, aby krajský soud vysvětlil, proč další výkladové postupy podporují jeho závěr, a nikoliv
závěr stěžovatelky.
Pominutí systematických vazeb jednotlivých ustanovení, jejich historického vývoje
a zamýšleného účelu právního předpisu ze strany krajského soudu by tedy nemohlo obstát ani při
výkladu českého práva v úzkém slova smyslu. Tím spíše nemůže obstát v situaci, kdy krajský soud
vykládal nařízení Komise (EHS) č. 2454/93 jako pramen práva evropského. Jak opakovaně
připomenul Soudní dvůr Evropské unie, „z požadavků jak jednotného použití práva Společenství, tak zásady
rovnosti vyplývá, že znění ustanovení práva Společenství, které výslovně neodkazuje na právo členských států
za účelem vymezení svého smyslu a dosahu, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem
v celém Společenství, přičemž tento výklad je třeba nalézt s přihlédnutím k souvislostem tohoto ustanovení
a k cíli sledovanému dotčenou právní úpravou“ (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 18. října 2007
ve věci C-195/06 KommAustria proti ORF, Sb. rozh. s. I-08817, bod 23 a tam citovanou judikaturu).
Hledání správného výkladu právní úpravy Evropské unie tak na soudy členských států klade
zvýšené nároky. V případech pochybností nejenže nestačí jazykové vyjádření právní normy, ale
přijímaný výklad musí respektovat i další zvláštnosti unijního práva jako práva jednotného pro
společenství států, které jej užívají. Tyto skutečnosti musí mít soudy členských států na paměti při
svých úvahách o výkladu předložených právních otázek a při odstraňování nejasností. Pro případy,
kdy otázka správného použití unijního práva soudem vzbuzuje pochybnost i přes zohlednění
nastíněných zvláštností (odpověď např. není možné nalézt systematickým výkladem, v judikatuře
Soudního dvora, doktríně, přípravných a výkladových materiálech k systému všeobecných
preferencí), nabízí se krajskému soudu postup dle čl. 267 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské
unie, tedy předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru.
Jak bylo vyloženo výše, krajský soud tyto nároky nenaplnil, spokojil se s textem čl. 88
nařízení Komise (EHS) č. 2454/93 za situace, kdy stěžovatelka opakovaně tvrdila, že samotný text
pro výklad nestačí. Ve vztahu k námitkám a povaze věci tak neuvedl dostatek přesvědčivých
důvodů pro svůj právní závěr.
V další z námitek stěžovatelka odkazovala na ustálenou správní praxi celních orgánů, které
až do roku 2010 její postup akceptovaly a teprve v roce 2010 začaly v některých případech
uplatňovat výklad opačný. Stěžovatelka svou námitku nepodpořila jediným důkazem, její tvrzení
zůstala velmi obecná. Tato paušální námitka nevypovídá nic bližšího o tvrzené nezákonnosti
napadeného rozsudku, a tak ji Nejvyšší správní soud nemohl posoudit. Nebylo však na místě, aby
soud vyzýval žalobkyni ke konkretizaci jejích tvrzení, protože kasační stížnost jinak obsahuje řádně
formulované námitky a jako taková je projednatelná.
Lze tedy uzavřít, že kasační stížnost je důvodná. Krajský soud totiž jednu ze žalobních
námitek stěžovatelky úplně pominul a bude se jí tak muset zabývat v dalším řízení. Stejně tak
se soud bude muset vypořádat s otázkou, zda systémové vztahy a smysl úpravy systému
všeobecných preferencí podporují výklad stěžovatelky. Z výše vyložených důvodů přitom nemůže
své hodnocení založit pouze na textu čl. 88 nařízení Komise (EHS) č. 2454/93, ale musí zohlednit
autonomní povahu tohoto pramene a potřebu jednotného výkladu.
V. Závěr
Nejvyšší správní soud ze všech shora vyložených důvodů dospěl k závěru, že napadený
rozsudek Krajského soudu v Brně je nepřezkoumatelný. Proto rozsudek krajského soudu podle
ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V dalším řízení je krajský soud
vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 4
s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti mezi účastníky rozhodne krajský soud (§110 odst. 3
s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. ledna 2014
JUDr. Radan Malík
předseda senátu