ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.141.2013:26
sp. zn. 9 As 141/2013 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobce: F. W. TANDOORI,
spol. s r. o., se sídlem Vonoklasy 155, Černošice, zast. JUDr. Milošem Profousem, advokátem
se sídlem V Jámě 1, Praha 1, proti žalované: Státní zemědělská a potravinářská inspekce,
inspektorát v Praze, se sídlem Za Opravnou 6, Praha 5, proti rozhodnutím ředitelky žalované
ze dne 30. 9. 2009, č. j. CL159-2/2009, ze dne 14. 10. 2009, č. j. CM134-4/2009, ze dne
16. 10. 2009, č. j. CL159-2/2009 a ze dne 23. 10. 2009, č. j. CM134-10/2009, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2013,
č. j. 8 Ca 342/2009 – 62,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2013, č. j. 8 Ca 342/2009 – 62,
se v ro zs ah u v ýro k ů :
„Rozhodnutí ředitelky Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorátu v Praze
ze dne 30. 9. 2003, č. j.: CL159-2/2009 a ze dne 14. 10. 2009, č. j.: CM134-10/2009 se ruší a věci
se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 5961,- Kč
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce žalobce
JUDr. Miloše Profouse, advokáta.“
zru š u je a v ěc se v t o mt o ro zs ah u v rací Městskému soudu
v Praze k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadá včasnou kasační stížností v záhlaví označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým městský soud odmítl
žalobu žalobce proti rozhodnutím ředitelky stěžovatelky ze dne 16. 10. 2009, č. j. CL159-2/2009,
a ze dne 23. 10. 2009, č. j. CM134-10/2009, a zrušil rozhodnutí ředitelky stěžovatelky ze dne
30. 9. 2009, č. j. CL159-2/2009, a ze dne 14. 10. 2009, č. j. CM134-10/2009. Ředitelka
stěžovatelky dle ustanovení §18 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění platném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o státní kontrole“) rozhodnutími ze dne 16. 10. 2009,
č. j. CL159-2/2009, a ze dne 23. 10. 2009, č. j. CM134-10/2009 (dále jen „rozhodnutí
o námitkách proti protokolům“), nevyhověla námitkám žalobce proti obsahu protokolů
o kontrole, č. P090-10285/09 a č. P092-10285/09. Rozhodnutími ze dne 30. 9. 2009,
č. j. CL159-2/2009, a ze dne 14. 10. 2009, č. j. CM134-10/2009 (dále též „rozhodnutí
o námitkách proti opatřením“) ředitelka stěžovatelky dle ustanovení §5 odst. 4 zákona
č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících
zákonů, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o potravinářské inspekci“),
nevyhověla námitkám žalobce proti opatřením ze dne 24. 9. 2009 č. P090-10285/09/C,
č. P090-10285/09/D, a ze dne 7. 10. 2009, č. P092-10285/09/C, č. P092-10285/09/D
(dále též „opatření stěžovatelky“).
II. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
[2] Oznámením v Systému rychlého varování pro potraviny a krmiva (dále jen „RASFF“)
č. 2009.0161 byly členské státy EU informovány o zjištěném vysokém obsahu hliníku v nudlích
původem z Číny. Na základě této informace požádala stěžovatelka, coby Národní kontaktní
místo pro RASFF, Ministerstvo zdravotnictví o zhodnocení rizika a o stanovisko v této věci.
Ministerstvo zdravotnictví na základě informací Státního zdravotního ústavu, odboru
hygieny výživy a bezpečnosti potraviny nejprve ve stanovisku ze dne 17. 8. 2009,
č. j. MZDR36267/2009/OZV, sdělilo stěžovatelce, že považuje za nežádoucí povolit uvedení
na trh šarže čínských nudlí se zvýšeným obsahem hliníku. Dodatkem k uvedenému stanovisku
ze dne 24. 8. 2009, č. j. MZDR36267/2009/OZV, Ministerstvo zdravotnictví v rámci hodnocení
rizika upřesnilo, že nedoporučuje povolit k uvádění na trh těstoviny s obsahem hliníku rovným
nebo překračujícím hodnotu 8,5 mg hliníku/kg potraviny, neboť tato hodnota je považována
za zdravotní limit z pohledu charakteru zdravotního rizika (chronická expozice).
[3] S ohledem na výše uvedené informace provedla stěžovatelka dne 24. 9. 2009 kontrolu
v provozovně žalobce, o níž byl sepsán protokol č. P090-10285/09. Na základě této kontroly
stěžovatelka uložila žalobci opatření č. P090-10285/09/C a č. P090-10285/09/D,
kterými pozastavila a zakázala oběh potraviny LUCKY LIFE BRAND – QUICK COOKING
NOODLES s DMT 30. 5. 2011 (obsah hliníku 24,7 mg/kg) a 30. 7. 2011 (obsah hliníku
15,1 mg/kg), a uložila její stažení z oběhu. Další kontrolu provedla žalovaná dne 7. 10. 2009.
O této kontrole byl sepsán protokol č. P092-10285/09, a na jejím základě stěžovatelka uložila
žalobci opatření č. P092-10285/09/C a č. P092-10285/09/D, jimiž pozastavila oběh potraviny
Pšeničné bezvaječné nudle 250g s DMT 30. 9. 2010 (obsah hliníku 18,8 mg/kg). Dále byl žalobce
vyzván, aby informoval stěžovatelku o provedených opatřeních a aby provedl preventivní
prověření uvedených potravin před uvedením jejich nové šarže na trh.
[4] Proti citovaným protokolům a opatřením podal žalobce námitky, jimiž namítal,
že povolený obsah hliníku v potravinách nebyl stanoven žádným právním předpisem
a stěžovatelka tak uplatňováním doporučení ministerstva zdravotnictví postupovala
zjevně účelově. Limitní hodnoty hliníku nebyly v době uvádění potravin na trh známy, byly
proto uplatňovány retroaktivně stejně jako účelová změna výkladu čl. 14 nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky
potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající
se bezpečnosti potravin (dále jen „nařízení č. 178/2002/ES“). Hodnoty hliníku zjištěné
stěžovatelkou byly značně rozdílné od hodnot zjištěných žalobcem oslovenými laboratořemi.
Opatřeními je uloženo pozastavit prodej celých šarží potraviny, ačkoli do prodeje bylo uvedeno
jen několik set kusů. Ředitelka stěžovatelky podaným námitkám žalobce nevyhověla.
Z odůvodnění jejích rozhodnutí plyne, že limitní hranice obsahu hliníku byla stanovena
příslušným orgánem. V rámci preventivní ochrany obyvatel před nebezpečnými potravinami byla
uložena příslušná opatření v souladu s právními předpisy. Žalobcem uváděné hodnoty lišící
se od hodnot zjištěných žalovanou nebyly naměřeny z duplikátních vzorků a nemohou
tak pro věc být relevantní. U některých vzorků navíc byla zjištěna nadlimitní hodnota hliníku
i samotným žalobcem.
III. Řízení před městským soudem
[5] Proti rozhodnutím ředitelky stěžovatelky o námitkách proti protokolům a o námitkách
proti opatřením podal žalobce dne 30. 11. 2009 žalobu dle části třetí, hlavy II, dílu 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“), v níž namítal
retroaktivní změnu výkladu čl. 14 nařízení č. 178/2002/ES žalovanou, neboť dříve nebyl žádný
limit hliníku stanoven. Limit byl určen pouze doporučením Ministerstva zdravotnictví
a nikoli obecně závazným právním předpisem. Toto doporučení navíc neobsahuje náležité
odůvodnění a není dostatečně podloženo. Stěžovatelka dle žalobce použila nesprávnou
metodiku analyzování vzorků předmětných potravin, což je zřejmé z rozdílů mezi hodnotami
hliníku naměřenými stěžovatelkou a žalobcem oslovenými laboratořemi. Poslední žalobní
námitkou žalobce namítal, že ředitelka stěžovatelky nerozhodla o některých námitkách do 3 dnů
od jejich doručení.
[6] Městský soud prvním výrokem napadeného rozsudku odmítl žalobu proti rozhodnutím
ředitelky stěžovatelky o námitkách proti protokolům, neboť se jedná o rozhodnutí dle ustanovení
§18 zákona o státní kontrole, která dle judikatury Nejvyššího správního soudu nezakládají,
neruší, nemění ani závazně neurčují práva a povinnosti žalobce, a jsou proto vyloučena
ze soudního přezkumu. Následujícím výrokem městský soud na základě námitky, že opatření,
kterými byla zakázána další distribuce předmětných potravin na trh, byla vydána na základě
pouhého stanoviska Ministerstva zdravotnictví, zrušil rozhodnutí ředitelky stěžovatelky
o námitkách proti opatřením. Podle městského soudu toto stanovisko výše citovaného orgánu
ze dne 24. 8. 2009 nemá povahu obecně závazného právního předpisu ani individuálního
správního aktu, je formulováno pouze jako doporučení a nelze přezkoumat, jak byla stanovena
hranice 8,5 mg hliníku na kg potraviny jako zdravotní limit, a zda je tento limit správný
a důvodný. Rozhodnutí o námitkách proti opatřením jsou proto nepřezkoumatelná.
Bylo-li následně vedeno řízení o správním deliktu žalobce ohledně uvádění nebezpečných
potravin na trh, které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím o spáchání deliktu žalobce,
za což mu byla uložena pokuta, nelze tuto skutečnost vzít při rozhodování v potaz, neboť není
zřejmé, z jakého důvodu žalobce nepodal odvolání. Posledním výrokem (nesprávně označeným
jako výrok I.) městský soud stanovil stěžovatelce povinnost uhradit žalobci náhradu nákladů
řízení.
IV. Kasační stížnost a vyjádření žalobce
[7] Výrok napadeného rozsudku, kterým městský soud zrušil rozhodnutí ředitelky
stěžovatelky o námitkách proti opatřením, a výrok týkající se povinnosti stěžovatelky zaplatit
žalobci náhradu nákladů řízení napadla stěžovatelka včas podanou kasační stížností z důvodů
dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[8] Kasační stížností stěžovatelka namítala, že Ministerstvo zdravotnictví je ústředním
orgánem státní správy pro vědeckovýzkumnou činnost v oblasti veřejného zdraví a je oprávněno
stanovovat zásady a postupy hodnocení a řízení zdravotních rizik. Hodnocením
zdravotního rizika se rozumí kvalitativní a kvantitativní odhad rizika. Ministerstvo zdravotnictví
na tomto základě vyhodnotilo zdravotní riziko pro zdraví spotřebitelů ve vztahu k předmětným
potravinám (čínským nudlím). Právní předpisy České republiky ani Evropské unie nestanoví limit
obsahu hliníku v potravinách. Podle čl. 7 nařízení č. 178/2002/ES je však třeba předběžné
opatrnosti ve vztahu k ochraně zdraví a bezpečnosti potravin. To znamená, že mohou být přijata
předběžná opatření k zajištění ochrany zdraví obyvatel, dokud nebudou k dispozici další
vědecké informace pro komplexnější posouzení rizika. Na rozdíl od tvrzení městského soudu
je podle stěžovatelky třeba konstatovat, že stanovisko Ministerstva zdravotnictví se ve správním
spisu nachází. Stěžovatelka toto stanovisko považuje za závazné stanovisko dle §149 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „správní řád“),
a nikoli za doporučení, jak dovodil městský soud. Je z něj přitom zcela zřejmé, že zdravotní limit
obsahu hliníku byl stanoven na 8,5 mg hliníku/kg těstovin. Opatření byla vydána dle ustanovení
čl. 14 odst. 2 nařízení č. 178/2002/ES, na základě odůvodněného hodnocení provedeného
Státním zdravotním ústavem. Je přitom zcela zřejmé, z čeho Ministerstvo zdravotnictví vycházelo
a jak k předmětnému limitu dospělo. Stěžovatelka se proto neztotožnila s městským soudem,
že stanovisko Ministerstva zdravotnictví není závazné a není odůvodněné. Za předpokladu,
že by platil názor městského soudu, obává se stěžovatelka, že by nebyla schopná pružně reagovat
na případné další nebezpečné potraviny, u nichž limit obsahu kontaminující látky nebyl stanoven
právním předpisem. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2013,
č. j. 7 As 15/2013 – 56, stěžovatelka dovodila, že limit nemusí být stanoven pouze právním
předpisem, nýbrž i odborníkem na základě aktuálního stavu vědeckého poznání.
[9] Městskému soudu bylo předloženo pravomocné rozhodnutí stěžovatelky, kterým byla
žalobci uložena pokuta za uvádění předmětných potravin do oběhu. Tímto rozhodnutím
byl městský soud dle stěžovatelky vázán. Ten však namísto toho dle stěžovatelky nesprávně
uvedl, že ze skutečnosti, že toto rozhodnutí nebylo napadeno opravným prostředkem
nelze dovozovat nic o správnosti uložených opatření a následných rozhodnutí o námitkách
proti opatřením.
[10] Žalobce se k podané kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 27. 11. 2013,
v němž se ztotožnil se závěry městského soudu a navrhnul kasační stížnost stěžovatelky
zamítnout. Dále žalobce uvedl, že není sporná otázka, zda mohlo či nemohlo být rozhodnutí
vydáno na základě posouzení rizika odborníkem, ale otázka formy, závaznosti
a přezkoumatelnosti předmětného určení maximálního limitu obsahu hliníku.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[11] Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
je v ní namítán důvod dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[12] Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudu (včetně městského soudu) vázán rozsahem a důvody kasační
stížnosti, ledaže by bylo řízení před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li rozhodnutí správního orgán nicotné.
K výše uvedeným vadám tedy Nejvyšší správní soud přihlíží z úřední povinnosti. Zdejší soud
přezkoumal napadený rozsudek z těchto důvodů a vyvodil z nich následující závěry.
[13] Stěžovatelka namítá, že opatření byla vydána na základě platných právních
předpisů, přičemž limit obsahu hliníku v předmětných potravinách byl stanoven správným
a přezkoumatelným způsobem Ministerstvem zdravotnictví na základě zhodnocení Státním
zdravotním ústavem. Stanovisko Ministerstva zdravotnictví je dle stěžovatelky pro ni závazné.
[14] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné se nejprve zabývat povahou a právním
základem v projednávané věci uložených opatření. Státní zemědělská a potravinářská inspekce
má pravomoc vydávat za splnění zákonných podmínek dle §5 odst. 1 zákona o potravinářské
inspekci opatření, proti nimž může kontrolovaná osoba podat námitky. Na opatření se vztahují
obecné požadavky jako na rozhodnutí dle ustanovení §67 odst. 2 a §68 odst. 3 správního
řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2010, č. j. 7 As 33/2010 – 99,
dostupný na www.nssoud.cz, stejně jako veškerá dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu) a rozhodnutí o námitkách proti těmto opatřením podléhají soudnímu přezkumu
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2005, č. j. 1 As 18/2004 – 74,
a ze dne 25. 8. 2005, č. j. 1 As 31/2004 – 69).
[15] Opatření stěžovatelky č. j. P090/10285/09/C bylo vydáno na základě ustanovení
§5 odst. 1 písm. a) a e) zákona o potravinářské inspekci; opatření stěžovatelky
č. j. P092-10285/09/C bylo vydáno dle §5 odst. 1 písm. e) téhož zákona; opatření stěžovatelky
č. j. P090/10285/09/D a č. j. P092/10285/09/D byla vydána podle ustanovení §5 odst. 1
písm. c) zákona o potravinářské inspekci. Stěžovatelka, tj. Státní zemědělská a potravinářská
inspekce, je dle §2 písm. a) zákona o potravinářské inspekci oprávněna ukládat výše zmíněná
opatření na základě kontroly toho, zda jsou plněny požadavky stanovené přímo použitelným
předpisem Evropských společenství, zde nařízením č. 178/2002/ES.
[16] Podle ustanovení §5 odst. 1 písm. a) bod 1. zákona o potravinářské inspekci inspektor
na základě výsledků provedené kontroly zakáže výrobu nebo uvádění do oběhu zemědělských výrobků,
potravin nebo surovin anebo tabákových výrobků, jestliže tyto zemědělské výrobky, potraviny nebo suroviny
anebo tabákové výrobky nesplňují požadavky stanovené zvláštními právními předpisy anebo mezinárodními
smlouvami. Na základě písm. e) téhož ustanovení inspektor pozastaví uvádění do oběhu zemědělských
výrobků, potravin nebo surovin anebo tabákových výrobků při podezření, že jsou jiné než zdravotně nezávadné.
Zvláštní právní předpis v těchto případech představuje zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách
a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění platném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o potravinách“), podle jehož ustanovení §10 odst. 1
písm. a) je zakázáno uvádět do oběhu potraviny jiné než zdravotně nezávadné. Za zdravotně
nezávadné potraviny se dle §2 písm. f) téhož zákona považují potraviny, které splňují chemické,
fyzikální a mikrobiologické požadavky na zdravotní nezávadnost stanovené tímto zákonem, přímo použitelným
předpisem Evropských společenství a prováděcím právním předpisem nebo které jsou uváděny do oběhu
se souhlasem Ministerstva zdravotnictví vydaným podle §3a odst. 1 nebo §11 odst. 2 písm. b) bodu 1.
Přímo použitelným předpisem pro oblast potravinového práva Evropských společenství
je nařízení č. 178/2002/ES, které se dle čl. 1 odst. 2 použije i na vnitrostátní úrovni
a které stanovuje postupy v otázkách majících přímý nebo nepřímý vliv na bezpečnost potravin.
Potravina nesmí být dle čl. 14 odst. 1 uvedeného nařízení uvedena na trh, není-li bezpečná;
za bezpečnou se dle odst. 2, téhož ustanovení nepovažuje potravina, která je škodlivá pro zdraví
nebo nevhodná k lidské spotřebě. Na základě čl. 14 odst. 8 skutečnost, že potravina splňuje podmínky
zvláštních předpisů použitelných pro tuto potravinu, nebrání příslušným orgánům přijímat vhodná opatření
k omezení jejího uvádění na trh nebo k jejímu stažení z trhu, pokud existují důvody pro podezření, že navzdory
tomuto souladu není potravina bezpečná. Nařízení č. 178/2002/ES článkem 7 stanovuje zásadu
předběžné opatrnosti, s ohledem na kterou, je-li po zhodnocení dostupných informací zjištěna
možnost škodlivých účinků na zdraví, mohou být přijata předběžná opatření v rámci řízení rizika
nezbytná k zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví zvolené ve Společenství, dokud nebudou
k dispozici další vědecké informace pro komplexnější hodnocení rizika.
[17] V režimu zákona o potravinách vykonává stěžovatelka dle jeho ustanovení §14 odst. 1
písm. c) ve spojení s §16 odst. 1 písm. c) státní dozor. Podkladem pro rozhodnutí orgánu dozoru
může být dle ustanovení §16 odst. 6 zákona o potravinách výsledek laboratoře jiného orgánu
dozoru. Jiným orgánem dozoru se ve smyslu ustanovení §14 odst. 1 a §16 odst. 1 bod 2
tohoto zákona rozumí orgán ochrany zdraví, kterým je dle §80 zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění platném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o ochraně zdraví“) Ministerstvo zdravotnictví.
Ministerstvo zdravotnictví dle odst. 1 písm. l) a p) citovaného ustanovení stanoví zásady a postupy
hodnocení a řízení zdravotních rizik a přijímá opatření na základě a v mezích přímo použitelných předpisů
Evropské unie a plní další úkoly vyplývající pro členský stát z přímo použitelných předpisů Evropské unie
na úseku potravinového práva.
[18] Ministerstvo zdravotnictví je tedy na základě výše uvedených právních předpisů orgánem
oprávněným k analýze, hodnocení a řízení zdravotních rizik souvisejících s uváděním potravin
na trh dle čl. 3 odst. 10 – 12 nařízení č. 178/2002/ES. Rizikem se přitom rozumí míra
pravděpodobnosti nepříznivého účinku na zdraví a závažnosti tohoto účinku, vyplývající
z existence určitého nebezpečí. Ministerstvo zdravotnictví bylo stěžovatelkou, coby Národním
kontaktním místem pro RASFF, požádáno o zhodnocení rizika uvádění předmětných čínských
nudlí, neboť u nich byl kontrolou zjištěn vysoký podíl hliníku. Na základě zhodnocení Státním
zdravotním ústavem zaslalo stěžovatelce stanovisko nazvané „Hodnocení rizika“ a následně
„Hodnocení rizika – dodatek“, kterým nedoporučilo uvádět na trh těstoviny s obsahem hliníku
rovným nebo překračujícím hodnotu 8,5 mg/kg potraviny. Tento limit je považován za zdravotní
limit z pohledu charakterizace zdravotního rizika (chronická expozice). Zdejší soud souhlasí
s názorem stěžovatelky, podle kterého je žádoucí, aby stěžovatelka byla schopna pružně reagovat
na právními předpisy neregulované závadné potraviny tím, že uloží nezbytná opatření
i na základě zjištění o závadnosti těchto potravin opřených o odborný posudek či laboratorní
testy. Takový postup je zcela v souladu se zásadou předběžné opatrnosti vyjádřené čl. 7 přímo
aplikovatelného nařízení č. 178/2002/ES a slouží veřejnému zájmu spočívajícímu v ochraně
zdraví obyvatel.
[19] Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval povahou uvedeného stanoviska ve vztahu
ke stěžovatelkou uloženým opatřením, neboť stěžovatel má za to, že se jedná o závazné
stanovisko dle §149 správního řádu, podle něhož závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem
na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jeho obsah je závazný
pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou
dotčenými orgány. Pro posuzování toho, zda předmětný úkon je či není závazným stanoviskem
je primárně zapotřebí vycházet ze znění zákona, tj. z toho zda zákon tento úkon za závazné
stanovisko označuje či nikoli (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012,
č. j. 4 As 52/2012 – 26, obdobně rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113).
[20] Zákon o ochraně zdraví ve svém §77 stanoví, že [o]rgán ochrany veřejného zdraví je dotčeným
správním úřadem při rozhodování ve věcech upravených zvláštními právními předpisy, které se dotýkají zájmů
chráněných orgánem ochrany veřejného zdraví podle tohoto zákona a zvláštních právních předpisů včetně hodnocení
a řízení zdravotních rizik. Orgán ochrany veřejného zdraví vydává v těchto věcech stanovisko. Souhlas může orgán
ochrany veřejného zdraví vázat na splnění podmínek. Stanovisko není rozhodnutím vydaným ve správním
řízení. Podle ustanovení §94 odst. 1 věty druhé téhož zákona jsou stanoviska vydávaná
podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu
nebo územní souhlas anebo ohlášení stavby závazným stanoviskem podle správního řádu
a nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení.
[21] V projednávané věci bylo stanovisko Ministerstva zdravotnictví vydáno tímto dotčeným
orgánem jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu, kterým je zákon
o potravinářské inspekci. Toto stanovisko není samostatným rozhodnutím ve správním řízení.
Na základě citované judikatury a zákonné úpravy lze dovodit, že stanovisko Ministerstva
zdravotnictví ze dne 17. 8. 2009, č. j. MZDR36267/2009/OVZ, spolu s dodatkem ze dne
24. 8. 2009, č. j. MZDR36267/2009/OVZ, představují závazné stanovisko (dále souhrnně
jen „stanovisko Ministerstva zdravotnictví“). Závazné stanovisko představuje podklad
rozhodnutí, který je závazný pro výrokovou část rozhodnutí, zde opatření stěžovatelky
dle ustanovení §5 odst. 1 zákona o potravinářské inspekci.
[22] Na základě výše uvedených skutečností se Nejvyšší správní soud neztotožnil
se závěrem městského soudu, že stanovisko Ministerstva zdravotnictví je koncipováno
pouze jako doporučení. Jedná o závazné stanovisko ve smyslu ustanovení §149 správního řádu.
[23] Stěžovatelka považuje svá rozhodnutí za přezkoumatelná, včetně závazného stanoviska
určujícího limit kontaminující látky v předmětných potravinách. Městský soud však dovodil,
že stanovisko Ministerstva zdravotnictví je nepřezkoumatelné, neboť z něj není zřejmé,
zda hranice 8,5 mg hliníku na kg potraviny (těstovin) byla stanovena správně či nesprávně,
důvodně či nedůvodně, a zda je závazné.
[24] Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009 – 150), na závazná stanoviska
je třeba na základě §154 správního řádu přiměřeně použít ustanovení o obsahu, formě
a náležitostech rozhodnutí dle §67 a §68 správního řádu. Obsah závazného stanoviska
by tedy měl alespoň v základní rovině odpovídat požadavkům kladeným na odůvodnění
správního rozhodnutí. Jedině tak bude možné přezkoumat ve správním soudnictví zákonnost
závazného stanoviska jakožto úkonu správního orgánu, který byl závazným podkladem
přezkoumávaného rozhodnutí ve smyslu ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s.
[25] Stanovisko Ministerstva zdravotnictví, jakožto orgánu ochrany veřejného zdraví
s pravomocí hodnotit rizika spojená s uváděním potravin na trh, obecně deklaruje nevhodnost
potravin se zvýšeným obsahem hliníku pro lidskou spotřebu. S ohledem na vysokou expozici
populace České republiky považuje za nežádoucí uvádět na trh potraviny se zvýšeným obsahem
hliníku. V dodatku je dále uveden přesný limit obsahu hliníku v těstovinách, který již není
považován za bezpečný, a stručně sdělen způsob, jakým se k této hodnotě dospělo. Stanovisko
se dále odkazuje na zhodnocení rizika provedené Státním zdravotním ústavem, odborem hygieny
výživy a bezpečnosti potravin ze dne 22. 7. 2009, č. j. OHVBP 372/2009 RASFF (dále
jen „zhodnocení rizika Státním zdravotním ústavem“), které bylo přílohou závazného stanoviska
a které se přímo vztahuje na těstoviny (čínské nudle) odebrané žalobci v projednávané věci.
Zhodnocení rizika Státním zdravotním ústavem obsahuje podrobný postup, jenž byl užit
pro vyhodnocení bezpečnosti předmětných potravin včetně všech relevantních vstupních údajů.
Na základě zjištění z tohoto zhodnocení Státní zdravotní ústav dokumentem ze dne 21. 8. 2009,
č. j. OHVBP 413/2009 RASFF, navrhnul stanovit zdravotní limit obsahu hliníku na 8,5 mg/kg
potraviny. Informace zde obsažené byly přejaty do stanoviska Ministerstva zdravotnictví.
Po prostudování závazného stanoviska Ministerstva zdravotnictví, které je obsahem správního
spisu, Nejvyšší správní soud uzavřel, že obstálo v testu přezkoumatelnosti, neboť je náležitě
odůvodněno a je zřejmé, proč byl limit obsahu hliníku v těstovinách stanoven způsobem
zde uvedeným.
[26] Na základě uvedených skutečností Nejvyšší správní soud shledal kasační námitku
stěžovatele důvodnou. V posuzovaném případě bylo vydáno přezkoumatelné závazné stanovisko
Ministerstva zdravotnictví. Opřela-li ředitelka stěžovatelky svá rozhodnutí o námitkách
proti opatřením o toto závazné stanovisko, nelze je bez dalšího považovat za nepřezkoumatelná,
jak dovodil Městský soud.
[27] Poslední kasační námitkou stěžovatelka namítla, že městský soud byl dle ustanovení
§52 odst. 2 s. ř. s. vázán již pravomocným rozhodnutím stěžovatelky ze dne 30. 3. 2010,
č. j. CU165-3/G/086/1/2010-SŘ, kterým v projednávaném případě byla žalobci uložena pokuta
za uvádění předmětných těstovin s vysokým obsahem hliníku na trh. Toto rozhodnutí bylo
městskému soudu v průběhu řízení předloženo.
[28] Městský soud k této námitce konstatoval, že ze skutečnosti, že toto rozhodnutí nebylo
napadeno opravným prostředkem, nelze dovozovat nic o správnosti uložených opatření
a následných rozhodnutí o námitkách proti opatřením.
[29] Dle ustanovení §52 odst. 2 s. ř. s. je soud vázán rozhodnutím soudů o tom, že byl
spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu o osobním stavu. O jiných
otázkách si soud učiní úsudek sám; je-li tu však rozhodnutí o nich, soud z něj vychází, popřípadě
tam, kde o nich náleží rozhodovat soudu, může uložit účastníku řízení, aby takové rozhodnutí
vlastním návrhem vyvolal. Z textu zákon tedy vyplývá, že pokud existuje rozhodnutí o otázkách
nespadajících do oblasti vymezené první větou tohoto ustanovení, soud z tohoto rozhodnutí
vychází. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 9. 2007, č. j. 4 As 58/2006 – 94,
konstatoval, že smyslem citovaného ustanovení, které mimo jiné zakládá povinnost soudu vycházet ze správních
rozhodnutí, jež nejsou předmětem přezkumu v dané věci, je zajistit soulad jednotlivých vzájemně souvisejících
rozhodnutí, tzn. zabezpečit obsahovou shodu různých aktů veřejné správy, které se týkají podobné otázky.
[30] Pod pojmem správní rozhodnutí ve smyslu citovaného ustanovení je třeba rozumět
výhradně pravomocné rozhodnutí správního orgánu, jímž je rozhodnuto o otázce týkající se věci
projednávané soudem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2007,
č. j. 4 As 58/2006 – 94). Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud nesouhlasí se závěrem
městského soudu, podle kterého ze skutečnosti, že rozhodnutí nabylo právní moci, nelze
dovozovat nic o důvodnosti, resp. správnosti přezkoumávaných rozhodnutí. Není, na rozdíl
od názoru městského soudu, významné, z jakého důvodu nebyl proti správnímu rozhodnutí
podán opravný prostředek. Ustanovení §52 odst. 2 s. ř. s. ukládá soudu z již vydaných
rozhodnutí vycházet. Existuje-li tedy pravomocné rozhodnutí o otázkách nezbytných
pro rozhodnutí soudem projednávané věci, soud jím není bezvýhradně vázán, ale vychází z něho,
pokud nejsou dány závažné důvody pro opačný postup. Správnost závěrů učiněných
na jeho základě může být v řízení o kasační stížnosti napadena, což se však v projednávané věci
nestalo, stěžovatelka spatřovala nezákonnost již ve skutečnosti, že k rozhodnutí bylo přihlédnuto.
Takto formulovaná námitka proto není důvodná.
VI. Závěr a náklady řízení
[31] Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě dospěl k závěru, že městský soud pochybil,
pokud zrušil rozhodnutí ředitelky stěžovatelky o námitkách proti opatřením na základě úvahy
o nezávaznosti a neodůvodněnosti stanoviska Ministerstva financí, kterým byl stanoven limit
obsahu hliníku v těstovinách a na jehož základě byla vydána opatření stěžovatelky dle §5 odst. 1
zákona o potravinářské inspekci. Městský soud se tak dopustil nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a zatížil napadený
rozsudek vadou, která měla za následek vydání nezákonného rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší
správní soud jej proto v rozsahu dle výroku tohoto rozhodnutí z výše uvedených důvodů zrušil
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[32] V tomto dalším řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu v tomto rozsudku vysloveným a podle něj znovu přezkoumá rozhodnutí stěžovatelky
v rámci všech řádně uplatněných žalobních bodů.
[33] Dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v novém rozhodnutí krajský soud
též o nákladech kasačního řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. června 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu