ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.38.2013:68
sp. zn. 9 As 38/2013 – 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobců: a) P. F., a b) I. F.,
oba zast. Mgr. Martou Heřmanovou, advokátkou se sídlem Veverkova 1343, Hradec Králové, proti
žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec
Králové, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 10. 2011, č. j. 14994/UP/2011/Kul, za účasti
osoby zúčastněné na řízení: Z. R., v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského
soudu v Hradci Králové ze dne 22. 3. 2013, č. j. 30 A 59/2011 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení n e má p rá v o na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
[1] Na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení rozhodl Městský úřad Třebechovice
pod Orebem, stavební odbor (dále jen „stavební úřad“), rozhodnutím ze 23. 6. 2011, č. j. 4394-
2750/2011, o dodatečném povolení stavby elektroměrového sloupku u rodinného domu čp. 79
na pozemku par. č. 38/3 v katastrálním území N. a zároveň vydal souhlas s užíváním stavby.
[2] Odvolání žalobců proti rozhodnutí stavebního úřadu zamítl žalovaný Krajský úřad
Královéhradeckého kraje rozhodnutím označeným v záhlaví tohoto rozsudku a napadené
rozhodnutí potvrdil. Žalovaný se kromě dalších námitek zabýval tím, zda mohla být uvedená stavba
dodatečně povolena, přestože žalobci uvedli, že stavba je přístupná pouze z jejich pozemku
a nad přiměřenou míru omezuje jejich vlastnické právo. Žalovaný ověřil, že k pozemku par. č. 38/3
v katastrálním území N. přiléhá pozemek par. č. 37, jehož vlastníky jsou skutečně žalobci. Dále
zjistil, že na tomto pozemku vázne věcné břemeno chůze a věcné břemeno cesty pro sousední
pozemek par. č. 38/3. Toto břemeno žalobci napadli žalobou před civilními soudy, ty ovšem
dospěly k závěru, že vstup poštovní doručovatelky, případně dalších osob nelze považovat za důvod
pro zrušení tohoto břemena. Žalovaný se se stavebním úřadem ztotožnil v tom, že vstup
pracovníka pověřeného ke kontrole zařízení a odečtu údajů jedenkrát za rok nemůže ohrozit výkon
vlastnického práva žalobců. Protože stavba elektroměrového sloupku nebyla v rozporu s územním
plánem města Třebechovice pod Orebem, je v souladu s obecně technickými požadavky
na výstavbu, svým užívání neohrožuje životní prostředí, zdraví a životy osob, a stavitel doložil
stavebnímu úřadu všechny potřebné dokumenty, mohla být stavba dodatečně povolena.
[3] Žalobci napadli citované rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci
Králové (dále jen „krajský soud“), který žalobu zamítl rozsudkem ze dne 22. 3. 2013,
č. j. 30 A 59/2011 – 36. Soud posoudil postup stavebního úřadu i žalovaného a dospěl k závěru,
že námitky žalobců byly vypořádány dostatečně. Stavba se nachází na pozemku stavebníka – osoby
zúčastněné na řízení – a ojedinělý přístup třetích osob je k ní zajištěn věcným břemenem. Námitky
žalobců, že rozsah práv z věcného břemene pro přístup třetích osob nedostačuje, stavební úřad
mohl posoudit, protože žalobci se s jejich řešením neobrátili na civilní soud. Stavební úřad
při hodnocení námitek nevyšel pouze z rozhodnutí civilních soudů založených ve správním spisu,
ale o věci si udělal vlastní úvahu, se kterou se krajský soud ztotožnil. Protože ke stavbě je zajištěn
přístup smluvně, nebylo třeba jej posuzovat z hlediska veřejnoprávních předpisů.
[4] Proti tomuto rozsudku krajského soudu nyní žalobci (dále jen „stěžovatelé“) brojí kasační
stížností.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Stěžovatelé ve své včasné kasační stížnosti uplatnili důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a b)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“);
namítli tedy nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem a vady řízení spočívající v tom,
že skutková podstata, z níž žalovaný v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech,
a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl krajský soud napadené rozhodnutí zrušit.
[6] Podle stěžovatelů není možné vyjít pouze ze smluvního zajištění přístupu ke stavbě
elektroměrového sloupku pro osobu zúčastněnou na řízení, ale také je třeba se zabývat přístupem
pracovníků dodavatele elektrické energie. Jejich přístup není věcným břemenem zajištěn.
To je ovšem v rozporu s energetickým zákonem, který vyžaduje, aby byl přístup k měřícímu zařízení
zajištěn. Dále stěžovatelé namítají, že soud nesprávně posoudil jejich námitky jako soukromoprávní
a nezabýval se tím, že dotčený pozemek par. č. 37 není veřejně přístupnou pozemní komunikací
(což plyne z jednoho z rozhodnutí stavebního úřadu). Soud se též nezabýval tím, že ochranné
pásmo elektroměrového sloupku zasahuje na pozemek žalobců a nepřiměřeně omezuje jeho
užívání.
[7] Stěžovatelé dále namítají, že soud neprávně posoudil, že nedošlo ke změně přístupové cesty
k elektroměru, do roku 1969 existovala k pozemku par. č. 37 ještě jiná cesta, kterou zrušila sama
osoba zúčastněná na řízení. Pokud byl pozemek následně využíván pracovníky dodavatele elektrické
energie, dělo se tak přes nesouhlas stěžovatelů. Závěrem stěžovatelé uvedli, že nebylo namístě
hodnotit jejich námitku zásahu do vlastnického práva otevíráním dvířek elektroměrového sloupku
jako šikanózní. Osoba zúčastněná na řízení jednala v rozporu s ústní domluvou a svévolně postavila
sloupek na místě, které závažným způsobem zasahuje do práv žalobců, její jednání od počátku
směřovalo k zneužití institutu dodatečného povolení stavby a obcházení zákona.
[8] Z těchto důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
[9] Žalovaný odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a na své vyjádření k žalobě. Z důvodů
tam uvedených navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[10] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] V posuzované věci jde v zásadě o to, zda krajský soud správně posoudil to, jak se žalovaný
vypořádal se soukromoprávními námitkami stěžovatelů uplatněnými v řízení o dodatečném
povolení stavby.
[13] Stavební řízení v posuzované věci proběhlo ještě podle starého stavebního zákona, tedy
zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů. Podle §137 tohoto zákona stavební úřady, provádějící řízení podle tohoto zákona,
se pokusí vždy též o dosažení dohody účastníků u těch námitek, které vyplývají z vlastnických nebo jiných práv
k pozemkům a stavbám, ale překračují rozsah pravomoci stavebního úřadu nebo spolupůsobících orgánů státní
správy (odst. 1). Nedojde-li mezi účastníky řízení k dohodě o námitce podle odstavce 1, která, kdyby se zjistilo její
oprávnění, by znemožnila uskutečnit požadované opatření nebo by umožnila jeho uskutečnění jen v podstatně jiné
míře či formě, odkáže stavební úřad navrhovatele nebo jiného účastníka podle povahy námitky na soud a řízení
přeruší (odst. 2). Stavební úřad stanoví lhůtu, ve které musí být předložen důkaz, že u soudu byl podán návrh
na rozhodnutí ve sporné věci. Nebude-li důkaz o podání návrhu ve stanovené lhůtě předložen stavebnímu úřadu,
učiní si stavební úřad úsudek o námitce sám a rozhodne ve věci (odst. 3). V řízení, při kterém stavební úřad
nařizuje ve veřejném zájmu opatření podle tohoto zákona a hrozí-li nebezpečí z prodlení, učiní si sám úsudek
o námitce, u které nedošlo k dohodě, a ve věci rozhodne (odst. 4).
[14] Významem tohoto ustanovení se Nejvyšší správní soud v minulosti již opakovaně zabýval,
pro názornost lze odkázat například na rozsudek ze dne 23. dubna 2008, č. j. 9 As 61/2007 – 52.
V rozsudku ze dne 19. 11. 2008, č. j. 6 As 25/2007 – 180, Nejvyšší správní soud uvedl, že právní
teorie a praxe dospěla k rozlišování námitek veřejnoprávních (územně či stavebně technické
námitky) a námitek soukromoprávních. Zatímco o námitkách veřejnoprávních rozhoduje vždy
stavební úřad, u námitek soukromoprávních tomu tak vždy není. Soukromoprávní námitky je totiž
možné rozdělit do dvou skupin (blíže viz Doležal, Mareček, Vobořil: Stavební zákon v teorii a praxi,
Linde, 2003). Do první náleží námitky, které překračují pravomoc stavebního úřadu nebo
spolupůsobících orgánů státní správy. Jedná se typicky o námitky zpochybňující vlastnické právo
či jeho rozsah, námitky vydržení či existence věcného břemene. O těchto námitkách může
s konečnou platností rozhodnout pouze soud. Stavební úřad má pouze povinnost pokusit
se o dosažení dohody mezi stranami sporu, která by předešla soudnímu řízení. Pokud k dohodě
nedojde, má stavební úřad pravomoc učinit si o námitce úsudek sám. Pokud by však námitka
v případě její oprávněnosti znemožnila uskutečnit požadované opatření, nebo ho umožnila
jen v jiné míře či formě, stavební úřad je povinen odkázat příslušného účastníka řízení (namítatele)
na soud a stavební či jiné řízení přerušit. Druhou skupinou námitek jsou takové, které nepřekračují
pravomoc stavebního úřadu, a ten je proto povinen o nich rozhodnout. Typicky se jedná o námitky
proti předpokládané hlučnosti, prašnosti, zastínění, odstupu stavby apod. (tj. námitky budoucích
imisí). Pokud si správní orgán činí sám úsudek místo rozhodnutí příslušného orgánu, nečiní tak,
na rozdíl od něj, správním rozhodnutím. Úsudek pak není ani součástí výroku meritorního
rozhodnutí, nýbrž ho správní orgán vyjádří v odůvodnění rozhodnutí ve věci. Úsudek učiněný
ve správním řízení také nijak nebrání tomu, aby jiný správní orgán nebo soud posoudil tuto otázku
ve svém řízení zcela samostatně a odlišně. Úsudek sám je pak v plném rozsahu přezkoumatelný
jak v rámci řízení o řádných, tak i mimořádných opravných prostředích.
[15] Z uvedeného vyplývá, že povinnost stavebního úřadu odkázat účastníka řízení na soud
a řízení přerušit je dána pouze v případě soukromoprávní námitky překračující pravomoc
stavebního úřadu, která by současně v případě její oprávněnosti měla za následek nemožnost
uskutečnění požadované stavby či jiného opatření. V ostatních případech taková povinnost
stavebního úřadu dána není a ten si může o námitce učinit úsudek samostatně. Pravomoc soudu
rozhodovat o všech soukromoprávních námitkách, které překračují pravomoc stavebního úřadu,
tím není zpochybněna.
[16] Soukromoprávní námitkou v projednávané věci je tvrzení stěžovatelů, že práva z věcného
břemene svědčí pouze osobě zúčastněné na řízení, nikoliv však dalším osobám, které k dodatečně
povolované stavbě musí mít přístup. Právě chybějící oprávnění pro nezbytný přístup těchto dalších
osob k elektroměrovému sloupku přes pozemek stěžovatelů považují stěžovatelé za důvod, proč
stavba sloupku nemůže být dodatečně povolena.
[17] Ve smyslu výše uvedené právní úpravy stavební úřad odkázal stěžovatele s námitkou
neoprávněného užívání jejich pozemku k civilnímu soudu. Zároveň je stavební úřad poučil,
že pokud mu stěžovatelé neprokáží podání žaloby, učiní si o věci úsudek sám. Protože stěžovatelé
stavebnímu úřadu podání žaloby neprokázali, postupoval podle §137 odst. 3 stavebního zákona
a námitky posoudil sám.
[18] Povinnost stavebního úřadu námitky posoudit je třeba chápat v tom smyslu, že stavební
úřad uváží, jak by o vznesených námitkách rozhodl soud, byla-li by žaloba podána. Stavební úřad
při rozhodování o námitkách vzal v potaz tu skutečnost, že Okresní soud v Hradci Králové zamítl
žalobu na zrušení věcného břemene svým rozsudkem ze dne 15. 5. 2002, č. j. 13 C 17/2002 – 50,
protože nepovažoval ojedinělý vstup třetích osob za natolik závažný, aby mohl majitelům pozemku
způsobit újmu. Kromě toho stavební úřad zvažoval, jak často dochází k odečtu údajů z elektroměru,
případně jak často dochází k jeho výměně. Podle jeho úvah, které stěžovatelé nijak nezpochybnili,
dochází k odečtu údajů na sloupku osoby zúčastněné na řízení jednou ročně, a to ve stejné době,
kdy pověřený pracovník dodavatele elektrické energie odečítá též údaje u stěžovatelů. To podle
stavebního úřadu nemůže stěžovatelům způsobit vážnou újmu, stejně jako ji nemůže způsobit
výměna elektroměru jednou za deset až patnáct let. Pokud by přece jen došlo k poškození
pozemku, či jiné újmě stěžovatelů, případného škůdce stíhá odpovědnost za škodu podle předpisů
soukromého práva.
[19] Stavební úřad tedy o věci uvážil tak, jak by o ní mohl rozhodnout civilní soud,
a jak žalovaný, tak krajský soud se s tímto hodnocením ztotožnil. Pokud stěžovatelé namítají,
že není v pravomoci stavebního úřadu nad rámec věcného břemene rozšiřovat okruh osob
oprávněných, Nejvyšší správní soud uvádí, že tato námitka není důvodná. Nejde totiž pouze o to,
zda stavební úřad mezi práva z věcného břemene nesprávně řadí i ta, která tímto břemenem
založena nejsou, ale o to, zda stavební úřad mohl a správně posoudil rozsah tohoto břemene
a k tomu i jiná možná oprávnění plynoucí ze soukromoprávních předpisů, případně závažnost
zásahu do práv stěžovatelů. Jak plyne z výkladu v odstavci [14] a ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu, stavební úřad tuto pravomoc má a využil ji právě proto, že stěžovatelé nedbali
jeho výzvy, aby své námitky předložili civilnímu soudu. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje
s krajským soudem v tom, že za takové situace stěžovatelé měli být srozuměni s tím, že stavební
úřad sám námitky posoudí, a to případně i v jejich neprospěch. Vlastní hodnocení námitek ze strany
krajského soudu Nejvyšší správní soud považuje za správné. Stavební úřad i žalovaný námitky
rozsáhlým a správným způsobem vypořádaly, krajský soud tedy neměl důvod rozhodnutí
žalovaného rušit pro jeho nezákonnost.
[20] Hodnocení námitky proti otevírání dvířek nad pozemek stěžovatelů bylo ze strany krajského
soudu příkré, nic to ovšem nemění na tom, že tento zásah do práv stěžovatelů je velmi malý.
K otevírání dvířek bude totiž docházet zřídka, převážně v souvislosti s návštěvami pracovníka
dodavatele elektrické energie, které taktéž nebyly shledány jako nadměrné zatížení práv stěžovatelů.
Nejvyšší správní soud upozorňuje na to, že sama Listina základních práv a svobod vymezuje
sociální funkci vlastnictví tím, že dle jejího čl. 11 odst. 3 vlastnictví zavazuje. Nelze tedy vycházet
z toho, že ochrana vlastnického práva je absolutní, naopak je třeba hledat spravedlivou rovnováhu
mezi protichůdnými zájmy v každém konkrétním případě. Správní orgány svou úvahu řádně
zdůvodnily a Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem v tom, že tato úvaha
je správná.
[21] Stěžovatelé také namítli, že osoba zúčastněná na řízení od počátku postupovala s úmyslem
obejít zákon, postavit elektroměrový sloupek a teprve poté se snažit o jeho legalizaci. Nejvyšší
správní soud se stěžovateli souhlasí do té míry, že na stavbu bez příslušných povolení či ohlášení
je třeba nahlížet jako na nežádoucí činnost. Z úpravy stavebního zákona, zejména ustanovení
významných pro odstraňování nepovolených staveb, zřetelně vyplývá důraz na ochranu veřejného
zájmu na dodržování stavební kázně. Důraz na dodržování stavební kázně však není natolik silný,
aby každá stavba postavená bez stavebního povolení musela být odstraněna. Stavební zákon sice
ukládá povinnost zahájit řízení o odstranění stavby, zároveň však dává možnost stavebníku
nepovolené stavby dodatečně uvést skutečný stav do souladu se stavem právním, tedy stavbu
dodatečně povolit. Ze samotného stavění bez příslušných povolení tak neplyne, že by stavba
nemohla být dodatečně povolena. Bližší tvrzení a důkazy o tom, čím osoba zúčastněná na řízení
chtěla úpravu stavebního zákona obejít, stěžovatelé nenabídli. Nejvyšší správní soud tak uvádí,
že jakkoliv bylo jednání osoby zúčastněné na řízení nesprávné, neznamená to, že stavba nemůže být
povolena, pokud se v řízení o dodatečném povolení prokáže její soulad s požadavky stavebního
zákona.
[22] Námitkou změněného přístupu k pozemku, ke kterému mělo dojít v roce 1969, a námitkou
ochranného pásma elektroměrového sloupku se Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť tyto
námitky nebyly uplatněny v žalobě ze dne 8. 12. 2011, v doplnění žaloby ze dne 13. 3. 2013,
ani při ústním jednání dne 19. 3. 2013, přestože v řízení před krajským soudem mohly být
uplatněny. Protože tak stěžovatelé neučinili, jsou tyto důvody podle 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné.
Ze stejných důvodů se Nejvyšší správní soud nezabýval ani tvrzením, že podle rozhodnutí
stavebního úřadu není pozemek parc. č. 37 veřejně přístupnou pozemní komunikací.
[23] Lze tedy shrnout, že stavební úřad mohl o námitkách stěžovatelů uvážit sám, jeho úvaha
nespočívá pouze na rozhodnutí civilních soudů, ale samostatně se s námitkami vypořádává.
Případný zásah do práv stěžovatelů je malý, neklade na ně nároky, které by od nich nebylo možné
spravedlivě požadovat, proto krajský soud věc posoudil správně.
V. Závěr
[24] Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110 odst. 1,
poslední věty, s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
[25] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelé neměli ve věci úspěch a nemají proto právo
na náhradu nákladů řízení; žalovanému v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec
jeho úřední činnosti.
[26] Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Protože soud této osobě žádnou povinnost
neuložil, nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. června 2014
JUDr. Radan Malík
předseda senátu