ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.7.2014:38
sp. zn. 9 As 7/2014 – 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobců: a) T. Š., b) J. Š., oba
zast. JUDr. Davidem Koderou, advokátem se sídlem Karmelitská 379/18, Praha 1, proti
žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 9. 2010, sp. zn. S-MHMP 454465/2010/OST/Vá/Be, za účasti
osoby zúčastněné na řízení: ITA-International Trading Agencies, spol. s r. o., se sídlem
Konviktská 5/263, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 27. 9. 2013, č. j. 3 A 142/2010 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce a) a žalobkyně b) (dále jen „stěžovatelé“) domáhají
zrušení v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým
byla zamítnuta jejich žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 9. 2010, sp. zn. S-MHMP
454465/2010/OST/Vá/Be. Tímto rozhodnutím žalovaný změnil výrok A) rozhodnutí Úřadu
městské části Praha 9, odboru výstavby a územního rozvoje (dále jen „stavební úřad“), ze dne
18. 1. 2010, sp. zn. S P09 044899/2008, zn. OVÚR/Če, č. j. P09 059788/2009 (dále jen
„rozhodnutí stavebního úřadu“), a to korekcí zákonných ustanovení, dle nichž byla dodatečně
povolena změna stavby – stavební úpravy v části 1. nadzemního podlaží stavby, tj. nebytového
objektu na ulici Veltruská, č. p. 557, na pozemku parc. č. 628/170, v katastrálním území Prosek,
Praha 9 (dále jen „předmětná budova“), a ve zbytku toto rozhodnutí potvrdil.
[2] Historie, jež vedla k dodatečnému povolení změn na předmětné budově, započala dne
9. 4. 2008, kdy stavebník, který je v tomto řízení osobou zúčastněnou na řízení (dále jen
„stavebník“), ohlásil provedení změny stavby spojené se změnou užívání prodejny potravin
na provozovnu pizzerie. Ohlášené změny byly v rozporu s obecnými technickými požadavky
na výstavbu, proto bylo jejich provedení příslušným stavebním úřadem zakázáno. Dne 22. 5. 2008
bylo při kontrolní prohlídce zjištěno, že stavebník provádí stavební úpravy bez opatření stavebního
úřadu, tudíž mu bylo provádění takových prací zakázáno. Dne 6. 6. 2008 byla na stavbě učiněna
kontrolní prohlídka za účelem zjištění rozsahu nepovolených úprav a dne 10. 7. 2008 zahájil
stavební úřad z úřední povinnosti řízení o odstranění nepovolených stavebních úprav, spojených
se změnou užívání na pizzerii. Dne 11. 8. 2008 požádal stavebník o dodatečné povolení stavby –
stavebních úprav části 1. nadzemního podlaží, spojených se změnou užívání na provozovnu
pivnice. Původní záměr (provozovna pizzerie) byl v průběhu řízení opuštěn. Dne 2. 12. 2008 bylo
vydáno rozhodnutí o dodatečném povolení změny stavby č. j. P09 060834/2008. K odvolání
stěžovatelů bylo rozhodnutí žalovaným zrušeno a vráceno stavebnímu úřadu k dalšímu řízení,
a to z důvodu nedostatků v předložených podkladech pro rozhodnutí o dodatečném povolení
změny stavby. Po zhojení vytknutých vad bylo znovu rozhodnuto o dodatečném povolení změny
stavby rozhodnutím stavebního úřadu, jak je definováno v odstavci [1], jež bylo v zásadě,
s výjimkou korekce zákonných ustanovení ve výroku, potvrzeno napadeným rozhodnutím
žalovaného.
[3] Stěžovatelé jsou vlastníky pozemku parc. č. 628/168 nacházejícího se v katastrálním území
Prosek v Praze (dále jen „pozemek parc. č. 628/168“), který těsně sousedí s předmětnou budovou.
V průběhu správního řízení uplatňovali velké množství námitek proti dodatečně povoleným
stavebním změnám na předmětné budově a tyto námitky následně rozvedli i v žalobě proti
napadenému rozhodnutí žalovaného. Městský soud roztřídil žalobní námitky do několika okruhů.
[4] V prvním okruhu námitek brojili stěžovatelé proti obsahu stavební dokumentace opatřené
v řízení před stavebním úřadem, z níž vycházel při svém hodnocení i žalovaný. Uvedli, že stavebník
neprokázal splnění podmínek dle §129 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“),
a vypočetli, co všechno ve stavební dokumentaci dle jejich názoru chybí. Městský soud však ověřil,
že posuzovaná projektová dokumentace obsahuje všechny požadované náležitosti podle přílohy č. 1
vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, dále ověřil, že podklady, jež dle stěžovatelů chybí,
ve skutečnosti součástí dokumentace jsou, a přisvědčil žalovanému, že součástí stavební
dokumentace byl i řádně doložený poslední „schválený“ stav předmětné budovy, což stěžovatelé
rovněž rozporovali.
[5] V dalším okruhu námitek se snažili přesvědčit městský soud, že žalovaný mylně označil
práce prováděné na předmětné budově za stavební úpravu dle §2 odst. 5 písm. c) stavebního
zákona, ačkoli se jedná o přístavbu dle §2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona, jelikož došlo
k rozšíření půdorysu stavby. S tímto názorem se soud neztotožnil a uvedl, že ke změně půdorysu
stavby nedošlo. Stěžovatelé namítali změnu půdorysu stavby s ohledem na otázku vstupních schodů
do předmětné budovy, jež tvoří další široký okruh namítaných skutečností. Městským soudem však
bylo zjištěno, že při kontrolních prohlídkách povedených ve dnech 6. 6. 2008 a 24. 6. 2008 bylo
shledáno rozšíření vstupního schodiště vedoucího do zásobovací chodby nad rozsah povoleného.
Zároveň bylo vlastníkem předmětné budovy přislíbeno, že schody budou uvedeny do stavu
odpovídajícího stavu po kolaudaci v roce 1995 (tj. zúží je). Tuto skutečnost pak stavebnímu úřadu
doložil dne 7. 8. 2008. Městský soud proto konstatoval, že v řízení o dodatečném povolení stavby
se o rozšíření, resp. opětovném zúžení schodů nejednalo a jejich technické provedení tedy nebylo
předmětem posuzovaného řízení.
[6] Dále městský soud posoudil stavební úpravy na předmětné budově z hlediska obecných
požadavků na výstavbu. Nejprve shrnul právní úpravu dopadající na posuzovaný případ a následně
uvedl, že správní orgány se otázkou naplnění obecných požadavků na výstavbu zabývaly, jak plyne
z odůvodnění rozhodnutí stavebního úřadu i z obsahu správního spisu. Uvedl, z jakých podkladů
či skutečností správní orgány vycházely, konstatoval, že žalovaný se nastíněnou otázkou rovněž
zabýval, a městský soud tedy uzavřel, že stavba byla posouzena z hlediska souladu s obecnými
požadavky na výstavu, tudíž i okruh námitek ohledně obecných požadavků na výstavbu shledal
nedůvodným.
[7] Městský soud se rovněž vypořádal s otázkou účastenství stěžovatelů při vydávání stanoviska
Úřadu městské části Praha 9, odboru životního prostředí a dopravy, ze dne 26. 8. 2009
(dále jen „stanovisko odboru životního prostředí a dopravy“). Konstatoval, že ve věci vydání
závazného stanoviska nevede správní orgán řízení, tudíž stěžovatelé nemohli být opominutými
účastníky řízení.
[8] Další výtky směřovaly k nevypořádání občanskoprávních námitek, u nichž soud stroze
konstatoval, že není zřejmé, které námitky stěžovatelé míní, jejich tvrzení jsou pouze paušálním
konstatováním, tudíž nedali soudu možnost se v tomto směru konkrétně vyjádřit.
[9] Posledním okruhem žalobních námitek relevantních pro řízení o kasační stížnosti jsou
upozornění na chybějící stanoviska správce komunikace (TSK hl. města Prahy) a Policie České
republiky k průjezdu vozidel zásobování. Soud konstatoval, že komunikace na pozemku
parc. č. 628/168 není ve vlastnictví hlavního města Prahy, tedy komunikaci nespravuje jeho
technická správa a není důvod, aby ve věci podávala vyjádření. Pokud jde o stanovisko policie,
uvedl, že ze zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), ani ze zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“), ani z jiného právního předpisu,
nevyplývá, že by v posuzované věci mělo být vyžadováno stanovisko policie.
[10] Městský soud tedy neuznal žádnou ze žalobních námitek a neshledal ani vadu, pro niž by
měl napadené rozhodnutí zrušit bez návrhu, proto žalobu jako celek zamítl dle §78 odst. 7 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako
nedůvodnou.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného
[11] Proti rozsudku městského soudu podali stěžovatelé dne 7. 1. 2014 kasační stížnost,
a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., které byly konkretizovány podáním
ze dne 3. 2. 2014.
[12] Důvod kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. spatřují stěžovatelé zejména
v nesprávném posouzení rozsahu předmětu řízení o dodatečném povolení stavby. Dle jejich názoru
mělo být předmětem řízení i rozšíření, resp. vybudování schodů vystavených na jejich pozemku
a odkázali na §119 stavebního zákona, dle kterého musí být stavba schopná samostatného užívání.
Pokud by budova neměla schodiště, nemohla by být řádně užívána, ani schodiště není schopno
samostatného užívání. Proto je třeba pohlížet na budovu a schody jako na jeden celek a jako celek
je považovat i za předmět řízení. Městský soud vycházel při posuzování této otázky z kontrolních
protokolů, z nichž vyplývá, že schody rozšířeny byly, tedy nemohl dojít k opačnému závěru.
[13] Stěžovatelé dále namítají, že stavebník nedodržel všechny povinnosti stanovené v §129
stavebního zákona, tedy neprokázal, že stavba není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu,
což městský soud posoudil opačně a tudíž špatně.
[14] Rovněž nesprávně posoudil otázku, zda stavebník doložil poslední kolaudovaný stav, když
z posledního kolaudačního rozhodnutí nevyplývají rozměry schodiště.
[15] Soud dále odmítl námitky, že v řízení nebylo doloženo stanovisko Policie České republiky
s odůvodněním, že nebylo potřeba. Dle stěžovatelů vyplývá povinnost doložit takové stanovisko
z §124 odst. 8 (evidentně myšleno §124 odst. 9) zákona o silničním provozu, dle nějž policie
vykonává dohled nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích tím, že provádí
prevenci v oblasti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích. Povolení vjezdu zásobovacích
vozů pro pivnici způsobí větší zatížení komunikace a může dojít k omezení bezpečnosti a plynulosti
provozu.
[16] Důvod kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. spatřují stěžovatelé v několika
chybách, kterých se dopustil stavební úřad. Předně, při kontrolní prohlídce dne 6. 6. 2008 bylo
zjištěno rozšíření schodů u vstupu do pivnice (původní zásobovací chodby) nad schválené rozměry,
stavebník následně dle svého tvrzení schody zúžil (přičemž stěžovatelé jsou jiného názoru)
a informoval o tom stavební úřad, s čímž se tento spokojil. Dále vycházel při zjišťování skutkových
okolností ohledně schodů z dalších podkladů předložených pouze stavebníkem. Stavební úřad
se však neměl spoléhat pouze na vyjádření jedné strany, měl postupovat tak, aby byl zjištěn stav
věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, přičemž podklady pro rozhodnutí si měl opatřit sám.
Dále stavební úřad porušil svou povinnost vystupovat vůči dotčeným stranám nestranně, když vzal
za prokázaná účelová tvrzení stavebníka.
[17] Stavební úřad rovněž pochybil, když nenařídil ohledání na místě, ačkoli v řízení od počátku
existovaly rozpory, zda je skutečný stav v souladu s tvrzeným.
[18] Vadný postup stavebního úřadu měl vliv i na otázku posouzení, zda došlo ke změně
půdorysu stavby, a tudíž zda se jedná o přístavbu, jak tvrdí stěžovatelé, nebo o stavební úpravy,
jak bylo vyhodnoceno správními orgány a posléze i soudem. Zatímco pro stavební úpravy není
nutné územní rozhodnutí, pro přístavbu již takové rozhodnutí nutné je. Vzhledem k tomu,
že „stavba“ byla posouzena chybně, zkrátil stavební úřad právo stěžovatelů vyjádřit stanovisko
k danému záměru.
[19] Žalovaný pochybil, když v rámci řízení neposuzoval věcnou stránku stanovisek, zejména
stanoviska odboru životního prostředí a dopravy. Ačkoli stěžovatelé uváděli v odvolání konkrétní
připomínky, žalovaný se jimi nezabýval (např. poukazovali na možný střet automobilů s chodci
nebo na skutečnost, že dodatečně povolená stavba pivnice byla částečně vybudována ze zásobovací
chodby, tudíž nyní probíhá zásobování přes jejich pozemek). Žalovaný tedy pochybil, pokud
nepřezkoumával obsah stanovisek, proti nimž podali stěžovatelé námitky.
[20] Dále namítají, že se žalovaný nevypořádal ve svém rozhodnutí s jednou z odvolacích
námitek, a to s námitkou, že z předložené dokumentace není zřejmé, jestli vstup na pozemku
parc. č. 628/170, k. ú. Prosek, nezasahuje do pozemku parc. č. 628/168. Stěžovatelé se domnívají,
že nově vybudovaný zásobovací vchod do pivnice je vystaven na jejich pozemku proti jejich vůli,
přitom taková stavba zasahuje do jejich vlastnických práv.
[21] Další kasační námitka směřuje k tomu, že žalovaný v rozporu se zákonem nevedl územní
řízení, přitom dle §81 stavebního zákona je rozhodnutí o změně vlivu užívání stavby na území
nutné, pokud má stavba nové nároky na veřejnou a technickou infrastrukturu, jako v tomto případě.
[22] Následující námitky podřadili stěžovatelé pod důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
a označili tedy napadené rozhodnutí městského soudu za nepřezkoumatelné. Svou argumentaci
ohledně nepřezkoumatelnosti založili zejména na tvrzení, že městský soud rozhodl ve věci
bez nařízení ústního jednání, ačkoli nebyly splněny podmínky §51 odst. 1 s. ř. s., tedy stěžovatelé
neudělili souhlas k rozhodnutí ve věci bez nařízení jednání ani nebyli k vyjádření se k návrhu
takového postupu vyzváni. Uvedený postup chápou jako narušení jejich práva na spravedlivý
proces, jelikož nemohli uplatnit své výhrady a připomínky a soud převzal pouze argumentaci
žalovaného.
[23] Soud dále dle stěžovatelů pochybil, když odmítl jejich občanskoprávní námitku
s vysvětlením, že se jedná pouze o paušální konstatování. S tím stěžovatelé nesouhlasí. Jedná
se o námitku vlastníka komunikace na pozemku parc. č. 628/168, tudíž je námitka dostatečně
konkrétní. Výtka přitom směřovala proti tomu, že se žalovaný nevypořádal s námitkou uvedenou
v odvoláních obsahující tvrzení, že stavební úřad pochybil, když bez souhlasu vlastníků umožnil
změnu užívání komunikace, čímž vlastníky nad míru přiměřenou poměrům omezil v jejich právech.
[24] Poukazují rovněž na to, že je vadné stanovisko odboru životního prostředí a dopravy
a s odkazem na §75 odst. 2 s. ř. s. uvádí, že k žalobní námitce přezkoumá soud zákonnost
i závazného podkladu přezkoumávaného rozhodnutí. Městský soud však takto nepostupoval,
čímž zatížil své jednání vadou.
[25] Taktéž upozorňují, že se soud nezabýval otázkou, zda je uvedená stavba v souladu
s obecnými požadavky na výstavbu. A ačkoli stěžovatelé výslovně upozornili na to, že schody mají
v rozporu s vyhláškou hlavního města Prahy č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy, o obecných technických
požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze (dále jen „vyhláška hl. m. Prahy“), různou velikost,
soud se s tímto argumentem nevypořádal, a proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné.
[26] Závěrem ještě dodávají, že se soud nedostatečně zabýval otázkou, zda skutečný stav
odpovídá předložené stavební dokumentaci. Dle jejich názoru je schodiště předmětem řízení
a stavebník nedoložil řezy schodů.
[27] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti obhajoval svůj názor, že schody nebyly
předmětem řízení o dodatečném povolení stavby, jelikož došlo k jejich uvedení do souladu
s posledním povoleným stavem ještě před započetím předmětného řízení. Po těchto schodech
je zajištěn přístup do předmětné budovy. Upozornil, že stěžovatelé nedoložili žádný doklad, který
by přesvědčivě vyvracel posouzení ohledně schodů. Podstatné je to, že v daném řízení bylo
rozhodováno na základě žádosti, která vycházela z předložené dokumentace, jež schody vůbec
neřeší, a proto nebyly předmětem řízení o žádosti. Nedošlo tak ani ke změně půdorysu stavby,
ani nemusela být posouzena námitka ohledně možného zásahu schodů do pozemku stěžovatelů.
Upozornil dále, že součástí správního spisu jsou doklady dokládající poslední kolaudovaný stav.
Stanovisko Policie ČR nebylo vyžadováno, jelikož zákon o silničním provozu nestanoví,
že by policii příslušelo vydávat stanoviska či vyjádření k určitým územním či stavebním záměrům
v řízeních vedených na základě stavebního zákona, tj. že by policie vystupovala v těchto řízeních
jako dotčený orgán na daném úseku. Uvedl rovněž, že již ve svém předchozím vyjádření v této věci
ověřil, že předmětná stavba v dostatečné míře splňuje kritéria obecných požadavků na výstavbu
a stěžovatelé navíc ani neuvádějí, v čem spatřují nenaplnění těchto požadavků. K výtce nenařízení
ohledání na místě uvádí, že toto nebylo nezbytné a stavební úřad nemá povinnost danou zákonem
v těchto případech ohledání na místě provádět. K chybějícímu posouzení věcné stránky stanovisek
žalovaný uvádí, že námitka stěžovatelů obsažená v jejich odvoláních nesměřuje proti obsahu
závazného stanoviska odboru životního prostředí a dopravy, ale proti tomu, že v souvislosti
se závěrem dotčeného orgánu se mělo řešit vhodnější zásobování předmětné budovy. Vzhledem
k tomu, že nebyl zpochybněn závěr stanoviska ohledně zásobování z ulice Vysočanská, ani možnost
otočení zásobovacího cisternového vozidla, neshledal žalovaný důvody pro vyžádání si potvrzení
či změnu tohoto stanoviska [(dle §149 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)]. S ohledem na výše uvedené navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[28] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelé jsou zastoupeni advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek
městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[29] Z důvodu značného množství kasačních námitek rozdělil Nejvyšší správní soud kasační
námitky do tří skupin podle obsahové souvislosti a shodného či obdobného řešení. Tak je dosaženo
větší přehlednosti tohoto rozsudku, přestože se jedná o námitky napříč celou kasační stížností.
III.A Námitky týkající se schodů
[30] Stěžovatelé označili jako klíčovou otázku problematiku rozsahu předmětu řízení
o dodatečném povolení změny stavby. První skupina kasačních námitek vychází z postoje
stěžovatelů, že schody měly být předmětem tohoto řízení. Nejvyšší správní soud se však ztotožňuje
se závěry žalovaného a městského soudu, jež spornou otázku posoudily opačně. Vyšel přitom
ze správního spisu, ze kterého je patrné, že ve dnech 6. 6. 2008 a 24. 6. 2007 provedl stavební úřad
kontrolní prohlídky, při nichž bylo zjištěno, že schody vedoucí do původní zásobovací chodby
(dnes do pivnice) byly rozšířeny oproti původnímu schválenému stavu. Zároveň bylo stavebníkem
přislíbeno, že bude zjednána náprava do 30. 7. 2008, což bylo stavebnímu úřadu doloženo.
Až následně bylo na základě žádosti stavebníka ze dne 11. 8. 2008 zahájeno řízení o dodatečném
povolení změny stavby. Žádost o dodatečné povolení změny stavby dle svého obsahu zahrnovala
stavební úpravy uvnitř předmětné budovy. Jak plyne i z projektové dokumentace vztahující
se k žádosti (například viz bod 1.4. průvodní zprávy projektové dokumentace), předmětem řízení,
tak jak jej vymezil stavebník, nebyly schody vedoucí do pivnice, tj. dřívější zásobovací chodby.
Od žádosti se odvíjí i samotné rozhodnutí stavebního úřadu, jímž byla dodatečně povolena změna
stavby, a to v rozsahu: stavebních úprav v části 1. NP předmětné budovy spočívajících v dispozičních změnách
severozápadní části 1. nadzemního podlaží, ve změně umístění a velikosti dveřních a okenních otvorů, v nových
vnitřních rozvodech a instalacích včetně rozvodů ústředního topení a zařízení vzduchotechniky, v odstranění
předsazených schodů do původní prodejny č. 18 (pozn. jedná se o jiné schody než ty, jež jsou předmětem
sporů), v umístění nového elektroměrového rozvaděče na jihozápadní fasádě, a to za účelem změny užívání
původního prodejního prostoru (č. 18), chodby se sociálním zázemím a skladů na pivnici se zázemím, tedy
v souladu se žádostí. O schodech, s jejichž rozměry nejsou stěžovatelé spokojeni, nebylo tedy
prokazatelně v rozhodnutí stavebního úřadu v souladu se žádostí o dodatečné povolení změny
stavby rozhodováno.
[31] V souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011,
č. j. 3 As 18/2011 – 117, jsou spolu úzce provázána řízení o odstranění stavby a řízení o jejím
dodatečném povolení, „neboť vyplývají z téže situace, tj. existence stavby prováděné či provedené bez rozhodnutí
nebo opatření stavebního úřadu nebo v rozporu s ním“. Předmětné schody však nebyly ani předmětem řízení
o odstranění nepovolené stavby, jak vyplývá z oznámení o zahájení řízení o odstranění nepovolené
stavby ze dne 10. 7. 2008, č. j. P09 037289/2008. K tomu je nutno dodat, že i pokud by schody byly
předmětem řízení o odstranění nepovolené stavby, řízení o dodatečném povolení změny stavby
by se na ně nemuselo přesto vztahovat. Dle již citovaného rozsudku zdejšího soudu totiž „předmět
posuzování bude vymezen žádostí o dodatečné povolení a nelze tedy vyloučit, aby v rámci řízení o odstranění stavby
jako celku bylo dále rozhodováno o žádostech o dodatečné povolení jednotlivých jejích částí…“. Řízení
o dodatečném povolení změny stavby se řadí mezi tzv. řízení o žádosti, kde rozsah předmětu řízení
závisí na žadateli či navrhovateli (pokud jde o jiný návrh, kterým se zahajuje řízení).
[32] Jak stěžovatelé v kasační stížnosti správně uvedli, vstupní schody zajišťují přístup
do budovy. Pokud by se tedy jednalo o stavební řízení, kdy předmětem řízení by byla stavba nové
budovy, bylo by nezbytné, aby bylo zkoumáno, zda je zajištěn přístup do budovy. Řízení
o dodatečném povolení změny stavby je však svou povahou řízením specifickým, kdy pokud již byl
přístup do předmětné budovy zajištěn a má nadále existovat v původně schválené podobě, není
nutné se přístupem jako takovým v rámci řízení o dodatečném povolení změny stavby, jehož
předmětem jsou vnitřní úpravy budovy, zabývat. Přístup do budovy má být zajištěn v podobě, jako
tomu bylo dosud, na přístupu se nic nemění. Stěžovatelé tedy mají pravdu, že schody a budova tvoří
jeden celek, schody však nebyly předmětem řízení o dodatečném povolení stavby, proto se jimi
správní orgány a následně soud nezabývaly.
[33] V nyní posuzovaném případě schody, jejichž rozměry a polohu stěžovatelé napadají, nebyly
vzhledem k výše uvedenému předmětem tohoto řízení, když nebyly předmětem řízení
o dodatečném povolení změny stavby, proto o nich nemohl žalovaný a následně ani městský soud
rozhodovat. To však nevylučuje předmětné schody z přezkumu jednou provždy. Pokud mají
stěžovatelé za to, že schody existují v rozporu s kolaudačním rozhodnutím či kolaudačním
souhlasem, mohou se samozřejmě v této věci obrátit na příslušný stavební úřad. Schody
však nemohou být přezkoumávány v tomto řízení. Správní orgány, městský soud a nyní Nejvyšší
správní soud nemohou rozšířit předmět řízení na základě odvolání, žaloby či kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud se tak námitkami, v nichž stěžovatelé upozorňují pouze na nedostatky
správního či soudního řízení spojené se schody, nezabýval.
[34] Po negativním vyhodnocení kasační námitky, že schody by měly být předmětem řízení,
se tedy zdejší soud již nezabýval námitkami: 1) že stavebník neprokázal, že stavba není v rozporu
s obecnými požadavky na výstavbu, když nemohl prokázat, že vystavené schody jsou v souladu
s těmito požadavky; 2) že stavebník nedoložil poslední kolaudovaný stav, neboť z posledního
kolaudačního rozhodnutí nevyplývají rozměry schodiště; 3) že skutečný stav neodpovídá předložené
stavební dokumentaci, když stavebník zejména nedoložil řezy schodů; 4) že prováděné stavební
práce jsou přístavbou a nikoli stavební úpravou, jak byly posouzeny ve správním řízení
a aprobovány soudem, když došlo ke změně půdorysu stavby rozšířením schodů; 5) že soud
neposoudil, zda je uvedená stavba v souladu s obecnými požadavky na výstavbu, a to konkrétně
že nevypořádal skutečnost, že schody mají v rozporu s vyhláškou hl. m. Prahy různou velikost.
[35] Stěžovatelé upozornili i na to, že žalovaný se nevypořádal s jejich odvolací námitkou,
dle které z předložené dokumentace není zřejmé, zda vstup do pivnice nezasahuje na jejich
pozemek parc. č. 628/168 proti jejich vůli. Z uvedené námitky nebylo zdejšímu soudu zcela zřejmé,
zda jsou vstupem do pivnice myšleny schody či schody včetně otvoru na dveře, případně samotné
dveře. Vzhledem ke skutečnosti, že stěžovatelé v žalobě uváděli, že stavebník rozšířil načerno
vstupní schody, aniž by k tomu měl souhlas vlastníka komunikace, vyšel Nejvyšší správní soud
z toho, že i v kasační stížnosti mínili slovem „vstup“ vstupní schody. Jelikož ty nejsou předmětem
posuzovaného řízení, nebyl zdejší soud povinen se námitkou zabývat. Pro úplnost však uvádí,
že pokud by vstupem byly míněny i dveřní otvory či dveře samé, jednalo by se o tvrzení nově
se objevující až v kasační stížnosti, tedy tvrzení, k němuž Nejvyšší správní soud dle §109 odst. 5
s. ř. s. nepřihlíží. Snad jedině v žalobě (na straně 3, v prvním odstavci) uvedené tvrzení, že stavebník
umístil část stavby na pozemek stěžovatelů a zřídil vstupní otvory do pivnice se schodištěm,
by mohlo být s notnou dávkou představivosti ztotožněno s nyní posuzovanou kasační námitkou.
Toto žalobní tvrzení je však natolik obecné a vzhledem k ostatním částem žaloby neurčité,
že se nedá považovat za dostatečně konkrétně vymezený žalobní bod podle §71 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. a zdejší soud z něj proto při posouzení nastolené otázky nemohl vycházet.
III.B Nedůvodné námitky
[36] Již v samotné kasační stížnosti, ještě před jejím doplněním, stěžovatelé namítali, že městský
soud rozhodl v jejich věci bez nařízení ústního jednání, přestože k tomu nedali souhlas, a ani
je nevyzval, aby se k takovému postupu vyjádřili. Nejvyšší správní soud ověřil ze spisu městského
soudu, že stěžovatelům bylo zasláno usnesení ze dne 7. 1. 2011, č. j. 3 A 142/2010 – 22, v němž byli
vyzváni, aby ke své žádosti o přiznání odkladného účinku žalobě označili skutečnosti, které
dokládají, že výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí by pro ně znamenaly nenahraditelnou
újmu. Součástí tohoto usnesení je i poučení účastníků dle §8 s. ř. s. a rovněž výzva a poučení podle
§51 odst. 1 s. ř. s., jíž jsou účastníci řízení vyzváni, aby zaslali ve lhůtě dvou týdnů vyjádření,
zda souhlasí s rozhodnutím soudu bez nařízení jednání, a byli poučeni, že nebude-li vyjádřen
nesouhlas, platí, že souhlas byl udělen (v souladu s §51 odst. 1 s. ř. s.). Usnesení společně
s poučením a výzvou k vyjádření bylo stěžovatelům doručeno dne 19. 1. 2011 vložením
do domovní nebo jiné adresátem užívané schránky na adrese J. 519, J., kam byla písemnost doslána
poštou. Soud má za prokázané, že se stěžovatelé s písemností seznámili, když na ni reagovali
podáním ze dne 31. 1. 2011 nazvaným Doplnění žaloby se zdůvodněním návrhu na přiznání
odkladného účinku, ve kterém na citované usnesení ze dne 7. 1. 2011, č. j. 3 A 142/2010 – 22,
výslovně odkázali. Ve svém podání pouze doplňují žalobní námitky a vyjadřují se k důvodům pro
přiznání odkladného účinu žalobě, souhlas či nesouhlas s rozhodnutím ve věci bez nařízení jednání
není obsažen. V souladu s §51 odst. 1 s. ř. s. tedy městský soud vyhodnotil, že souhlas udělen byl.
Zdejší soud má za to, že výzva byla stěžovatelům prokazatelně doručena, ti ve stanovené lhůtě
nevyjádřili nesouhlas, a jejich námitka je proto nedůvodná.
[37] Stěžovatelé dále vznesli námitku, že v řízení nebylo doloženo stanovisko Policie České
republiky. Potřeba vyžádat si v posuzované věci závazné stanovisko Policie České republiky
však nevyplývá ze žádného právního předpisu. Přitom je-li pro rozhodování správního orgánu
nezbytné jakékoli stanovisko tzv. dotčeného správního orgánu, je nutnost jeho opatření výslovně
uvedena v příslušném zákoně. Například dle §16 zákona o pozemních komunikacích je policie
dotčeným orgánem ve věcech stavby pozemní komunikace jiné než dálnice nebo rychlostní silnice.
A contrario jestliže zákon výslovně nestanoví povinnost stavebního úřadu opatřit si závazné
stanovisko Policie České republiky, není chybou, pokud si je neopatřil. Povinnost opatřit si závazné
stanovisko policie nelze dovozovat z obecného ustanovení §124 odst. 9 písm. e) zákona o silničním
provozu. Na základě tohoto ustanovení by si případně mohl stavební úřad vyžádat vyjádření policie,
pokud by měl ve stavebním řízení pochybnosti o navrženém řešení z hlediska bezpečnosti
silničního provozu, případně sám stavebník v rámci předkládané projektové dokumentace může
takové vyjádření doložit, aby předešel případným pochybnostem. Toto vyjádření by však nebylo
závazným stanoviskem a stavební úřad by je hodnotil podle své úvahy (srov. §50 odst. 4 správního
řádu). S ohledem na uvedené v posuzovaném případě nebylo nezbytné vyžadovat závazné
stanovisko Policie České republiky a městský soud vyhodnotil tuto otázku správně.
[38] Kasační námitka týkající se občanskoprávní námitky stěžovatelů je rovněž nedůvodná.
Městský soud odmítl tuto námitku s odůvodněním, že se jedná pouze o paušální konstatování.
S tím stěžovatelé nesouhlasí a uvádí, že jejich žalobní námitka byla dostatečně konkrétní, když
se jedná o námitku vlastníka komunikace parc. č. 628/168 a jejich výtka směřovala proti tomu,
že se žalovaný nevypořádal s námitkou uvedenou v jejich odvoláních v bodech 7 a 9. V nich
uváděli, že stavební úřad pochybil tím, že bez souhlasu vlastníka umožnil změnu užívání
komunikace, čímž vlastníky nad míru přiměřenou poměrům omezil v jejich právech. Nejvyšší
správní soud po prostudování žalobní námitky dává za pravdu městskému soudu. V žalobě
je skutečně pouze paušálně konstatováno, že žalovaný se nevypořádal s občanskoprávními
námitkami (přičemž stěžovatelé neuvedli, tak jako do kasační stížnosti, že se jedná o námitky,
jež uváděli v bodech 7 a 9 svých odvolání), umožnil zásah do vlastnických práv a překročil vlastní
pravomoc. V žalobě však chybí specifikace, jaké občanskoprávní námitky mají stěžovatelé na mysli,
případně do kterých vlastnických práv jim bylo zasaženo. Takové neurčité vymezení žalobních bodů
je v rozporu s ustanovením §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., dle kterého musí být ze žalobních bodů
patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí
za nezákonné nebo nicotné. Dle názoru zdejšího soudu se proto městský soud nemohl se žalobní
námitkou vypořádat jiným způsobem.
[39] Stěžovatelé dále brojí proti stanovisku odboru životního prostředí a dopravy, které
je dle jejich názoru vadné. Vytýkají, že soud nepostupoval dle §75 odst. 2 s. ř. s., tedy nepřezkoumal
k jejich žalobní námitce zákonnost tohoto stanoviska, které bylo závazným podkladem
pro rozhodnutí stavebního úřadu. Stěžovatelé však v žalobě k věci pouze uvedli velmi stručné
shrnutí obsahu stanoviska a větu: „O toto vadné rozhodnutí a stanovisko, která žalobci rovněž napadají
argumentem pominutých účastníků řízení, se žalobou napadené rozhodnutí opírá.“, jiné námitky ve vztahu
ke stanovisku odboru životního prostředí a dopravy nevznesli. Městský soud se stěžovateli
specifikovanou žalobní námitkou týkající se jejich účastenství zabýval, když uvedl, že stanovisko
bylo vydáno dle §154 správního řádu. Správní orgán při vydávání stanovisek nevede správní řízení,
tudíž zde nejsou účastníci řízení, a tím spíše opominutí účastníci řízení. S uvedeným Nejvyšší
správní soud v zásadě souhlasí, jedinou výtkou je právní kvalifikace závazného stanoviska, jež bylo
vydáno dle §149 správního řádu, nikoli dle §154 správního řádu. Je ovšem pravdou, že postup,
při němž je závazné stanovisko vydáno, není řízením ve smyslu části druhé, resp. části
třetí správního řádu, ale jde o jakýsi neformální postup dle části čtvrté správního řádu, tedy
dle §154 – 158 správního řádu (srov. Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D., Správní řád,
4. vydání. Praha: C. H. Beck. 2013. str. 616), jak bylo zjevně městským soudem myšleno.
Ve své podstatě se tak jedná pouze o minimální pochybení, které v žádném případě nemohlo mít
vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Městský soud se tedy vypořádal se žalobní námitkou
stěžovatelů dotýkající se závazného stanoviska odboru životního prostředí a dopravy v celém
rozsahu, jiné vady nebyly vytýkány, a tudíž nebyl dán důvod pro postup dle §75 odst. 2 s. ř. s.
Ani tato kasační námitka nebyla shledána důvodnou.
III.C Nepřípustné námitky
[40] V kasační stížnosti se dále objevují námitky, jež stěžovatelé neuplatnili v řízení
před městským soudem. Takové námitky jsou však ze své povahy nepřípustné, což vyplývá
výslovně z §104 odst. 4 s. ř. s., proto se jimi Nejvyšší správní soud nemohl zabývat. K uvedenému
ustanovení s. ř. s. se zdejší soud ve své judikatuře vyslovil již mnohokrát, jako příklad lze uvést
argumentaci obsaženou v rozsudku ze dne 25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 – 155: „…kasační stížnost
(respektive její část) je nepřípustná, opírá-li se o důvody, které nebyly uplatněny v řízení před soudem,
jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, přestože stěžovatel tak učinit mohl. Zde je především nutno předeslat,
že citované ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. představuje zavedení koncentračního principu do řízení před Nejvyšším
správním soudem. Užití tohoto principu lze považovat za zcela racionální, neboť zajišťuje, aby výhrady účastníků
řízení proti (zde) pravomocnému správnímu rozhodnutí byly pořadem práva nejprve projednány krajskými soudy,
přičemž Nejvyšší správní soud přezkoumá již pouze zákonnost závěrů krajských soudů k jednotlivým skutkovým
a právním otázkám, které jim byly v žalobách předestřeny (promítly-li se, pochopitelně, do námitek kasačních).
Pokud by bylo v řízení před Nejvyšším správním soudem (myšleno v řízení o kasační stížnosti) připuštěno uplatnění
skutkových a právních novot (zde srov. též ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s. [pozn. nyní ustanovení §109
odst. 5 s. ř. s.]), vedlo by to fakticky k popření kasačního principu, na němž je řízení o tomto mimořádném
opravném prostředku vystavěno. Ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. (obdobně jako §109 odst. 4 s. ř. s., vylučující
možnost dodatečného uplatňování argumentů skutkových) tedy nesleduje restrikci práv fyzických a právnických osob
na přístup k soudní ochraně. Po účastnících předcházejícího žalobního řízení (z logiky věci je zřejmé, že musí jít
pouze o účastníky aktivně legitimované) lze jistě spravedlivě požadovat, aby na principu vigilantibus jura postupovali
v řízení shora popsaným způsobem s tím, že v případě, kdy tak neučiní, ponesou (z hlediska možnosti uplatnění
procesní argumentace v dalším stupni) případné nepříznivé důsledky.“
[41] Konkrétně se zdejší soud nezabýval následujícími nepřípustnými námitkami:
1) že se žalovaný spoléhal pouze na vyjádření jedné strany (myšleno stavebníka) a nezjistil tak stav
věci, o kterém nejsou důvodné pochybnosti; 2) že žalovaný porušil svou povinnost postupovat
ve vztahu k dotčeným stranám nestranně; 3) že nenařídil ohledání na místě; 4) že nevedl územní
řízení, přestože dle §81 stavebního zákona je rozhodnutí o změně vlivu užívání stavby na území
nutné, pokud stavba má nové nároky na dopravní a technickou infrastrukturu; 5) že žalovaný
pochybil, když v rámci odvolacího řízení neposuzoval věcnou správnost stanovisek, zejména
stanoviska odboru životního prostředí a dopravy, ačkoli stěžovatelé uváděli konkrétní připomínky
(např. poukazovali na možný střet automobilů s chodci nebo na skutečnost, že dodatečně povolená
stavba pivnice byla částečně vybudována ze zásobovacích chodeb).
IV. Závěr a náklady řízení
[42] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání
postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní
soud zpravidla bez jednání.
[43] Stěžovatelé, kteří neměli v řízení úspěch, nemají ze zákona právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému, který by jinak měl
právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
jeho úřední činnosti. Výrok o náhradě nákladů řízení v případě osoby zúčastněné na řízení se opírá
o §60 odst. 5, větu první, s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou
jí soud uložil. Protože soud v dané věci osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti neuložil,
rozhodl tak, že tato osoba nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. června 2014
JUDr. Radan Malík
předseda senátu