ECLI:CZ:NSS:2015:3.AS.107.2014:49
sp. zn. 3 As 107/2014 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Milana Podhrázkého a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce J. N.,
zastoupeného JUDr. Jaroslavou Ježkovou, advokátkou se sídlem Nová Paka, K. J. Erbena 1266,
proti žalovanému Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje, se sídlem Hradec Králové,
Pivovarské náměstí 1245, za účasti osob zúčastněných na řízení I) obce Dolní Branná, se sídlem
Dolní Branná 256, a II) P. V., v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Hradci Králové ze dne 22. 4. 2014, č. j. 30 A 9/2013 - 67,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce v řízení před Krajským soudem v Hradci Králové napadl žalobou rozhodnutí
žalovaného ze dne 10. 12. 2012, č. j. 18292/ZP/2012-3, kterým zamítl odvolání žalobce
a odvolání J. R. a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Vrchlabí, odboru životního prostředí
(dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 7. 8. 2012, č. j. ŽP/3100/2012-14-Le. Správní orgán I.
stupně, jako vodoprávní úřad a speciální stavební úřad, tímto rozhodnutím osobě zúčastněné na
řízení II) a R. V. povolil podle §8 odst. 1 písm. b) bod 5 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o
změně některých zákonů (vodní zákon), jiné nakládání s podzemními vodami a využití jejich
energetického potenciálu pro stavbu „Vrt pro tepelné čerpadlo systém země x voda na p.p.č. 674/2 pro
vytápění objektu RD č.p. X v k.ú. D. B., obci D. B., okrese Trutnov, Královéhradeckém kraji“ (výrok I.),
dále správní orgán I. stupně tímto rozhodnutím podle §15 odst. 1 vodního zákona a §115
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
účinném do 31. 12. 2012, dodatečně povolil stavbu výše označeného vodního díla (výrok II.),
vyslovil podle §129 odst. 4 stavebního zákona souhlas s užíváním této dokončené stavby (výrok
III.) a současně rozhodl o námitkách žalobce a J. R. (výrok IV.).
Krajský soud v Hradci Králové žalobu rozsudkem označeným v záhlaví tohoto
rozhodnutí zamítl. V rámci rozsáhlé žaloby obsahující množství nestrukturovaných žalobních
námitek a tvrzení identifikoval předně krajský soud jako zásadní námitku, podle níž nebylo
dodatečné povolení uvedené stavby v souladu s územně plánovací dokumentací. K tomu soud
uvedl, že z výrokové části rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 16. 4. 2003 o umístění
rodinného domu na části shora označeného pozemku v k. ú. Dolní Branná vyplývá,
že předmětem tohoto rozhodnutí je i vrt pro tepelné čerpadlo, který bude propojen potrubím
se stavbou rodinného domu. Tuto skutečnost potvrzuje jednak podmínka č. 14 pro umístění
a projektovou přípravu stavby, a jednak odůvodnění územního rozhodnutí, v němž je o vrtu
pro tepelné čerpadlo jako součásti navrhované stavby rovněž zmínka. Podle krajského soudu tedy
byl daný vrt umístěn jako součást stavby daného rodinného domu. Správní orgán I. stupně
postupoval v otázce zjišťování rozporu dodatečně povolované stavby s územně plánovací
dokumentací v souladu s §15 odst. 2 stavebního zákona. Jestliže se nevydává územní rozhodnutí
ani územní souhlas, postačí vyjádření obecného stavebního úřadu o souladu navrhované stavby
se záměry územního plánování. Tím bylo v dané věci vyjádření stavebního úřadu
ze dne 5. 10. 2010, z něhož plyne, že stavba vrtu je v souladu se záměry územního plánování
v dotčeném území. Takové vyjádření považoval krajský soud za dostatečně srozumitelné
a přezkoumatelné. Nebylo v pravomoci správního orgánu I. stupně jako vodoprávního úřadu
toto vyjádření obecného stavebního úřadu jakkoliv hodnotit či přezkoumávat. Jeho povinností
bylo si uvedené vyjádření obstarat a jeho obsah následně respektovat. Pokud žalobce uvedený
závěr obsažený ve vyjádření obecného stavebního úřadu zpochybnil, stalo se tak pouze v rovině
tvrzení, které žádným konkrétním podkladem či jiným důkazem neprokázal.
Krajský soud se dále zabýval námitkou žalobce, podle níž nebyla splněna podmínka
pro dodatečné povolení stavby spočívající v prokázání toho, že stavba není v rozporu s obecnými
požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem.
Podle žalobce stavbou vrtu došlo k trvalému zásahu do vodohospodářských poměrů v dané
oblasti, ke snížení hladiny vody v jeho studni a ke snížení kvality vody. Krajský soud v tomto
ohledu považoval za nesporné, že v důsledku nepovolené stavby vrtu došlo k ovlivnění kvality
vody ve studni žalobce, stejně tak jako k poklesu vodního sloupce v ní. Tyto skutečnosti byly
předmětem důkazního řízení vedeného v rámci civilního řízení mezi žalobcem a společností,
která stavbu realizovala, a vyústily v rozhodnutí civilního soudu, který shledal žalobu z části
důvodnou a přiznal žalobci právo na náhradu škody. Nesporné bylo podle krajského soudu dále
to, že v roce 1979 měla dle tehdejšího měření voda ve studni žalobce parametry vody pitné
a při odběru dne 10. 12. 2003 analyzovaný vzorek parametry pitné vody nesplňoval. Při odběru
dne 13. 5. 2004 pak vzorek parametry pitné vody rovněž nesplňoval a to pro nadměrný rašelinový
zápach. Stěžejním důkazem ohledně posouzení této otázky se stal hydrogeologický posudek
RNDr. Svatopluka Šedy, jehož předmětem bylo posouzení vlivu stavby a provozu vrtu na vodní
režim lokality. Krajský soud považoval za irelevantní námitky žalobce, které vyčítají správním
orgánům, že vycházely z posudku vypracovaného až v době, kdy nepovolená stavba vrtu
pro termální čerpadlo již existovala. Soud v podrobnostech odkázal na obsah znaleckého
posudku. Zdůraznil, že znalec připustil, že zákal a pokles vody ve studni žalobce s vysokou mírou
pravděpodobnosti souvisely s hloubením vrtu. Podrobně popsal konstrukci vrtu a dospěl
k závěru, že použitou technologií by měla být zajištěna dostatečná izolace jednotlivých
zvodnělých horizontů a zamezeno míšení podzemní vody různé geneze. Pokud by přesto
k nějaké poruše tamponáže došlo, nemůže se vrt stát pro termální čerpadlo drenážním místem
kvartérní zvodně. Dle znalce současný ani budoucí provoz vrtu nenarušuje vodní režim lokality
a hladina vody ve studni žalobce není a nebude existencí tepelného čerpadla ovlivňována. Znalec
uzavřel, že problémy, které se v souvislosti s realizací vrtu projevily u studny žalobce, obvykle
během několika dnů, maximálně týdnů, odeznívají, k čemuž došlo i v dané lokalitě. Krajský soud
zdůraznil, že žalobce dostal možnost se k posudku vyjádřit, učinil tak, a znalec pak
prostřednictvím dotazů správního orgánu na tyto připomínky reagoval a přesvědčivým způsobem
vyvrátil jejich důvodnost. Krajský soud se ztotožnil se závěry správních orgánů, podle nichž
předmětná stavba vrtu nemá a nebude mít ani v budoucnu trvalý vliv na hydrogeologické poměry
v oblasti, včetně studny žalobce, a že v důsledku toho její dodatečné povolení nebude v rozporu
s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem v smyslu §129 odst. 2 písm. c)
stavebního zákona. Dodal, že je evidentní, že kvalita vody se postupem času zlepšila a není
prokázáno, že by ukazatel, pro který naposledy podmínky pitné vody nesplnila, byl ovlivněn
právě a pouze stavbou vrtu. Krajský soud upozornil v této souvislosti též na vyjádření Krajské
hygienické stanice Královéhradeckého kraje k dodatečnému povolení stavby vrtu, z něhož plyne,
že v uvedeném řízení nejsou dotčeny zájmy chráněné orgány veřejného zdraví dle zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a změně některých souvisejících zákonů
(dále jen „zákon č. 258/2000 Sb.“). Žalobce v žalobě nepřišel se žádnými novými výtkami
proti znaleckému posudku, výtky zůstaly v rovině tvrzení a nebyly doloženy žádnými důkazy,
které by byly způsobilé závěry posudku zpochybnit.
Podle krajského soudu pak ani nebylo prokázáno, že by stavba vrtu byla v rozporu
s obecnými požadavky na výstavbu, v daném případě s vyhláškou č. 590/2002 Sb., o technických
požadavcích na vodní díla. Žalobce dále zpochybnil oprávnění Ing. K. vypracovat projektovou
dokumentaci daného vrtu s tím, že ji mohl vypracovat pouze báňský projektant. Krajský soud dal
žalobci za pravdu v tom, že předmětný vrt o hloubce zhruba 112 m spadá pod činnosti
prováděné hornickým způsobem, projektovou dokumentaci pro stavbu vrtu pro termální
čerpadlo však nemusí báňský projektant vypracovat, neboť její vypracování je plně v kompetenci
fyzické osoby ve smyslu §158 odst. 1 stavebního zákona. Za irelevantní označil soud i námitku
žalobce, v níž se vracel k událostem z prosince roku 2003, kdy došlo k vlastní realizaci vrtu. Podle
soudu příčinná souvislost mezi tvrzenými pochybeními při realizaci vrtu a současným stavem
hydrogeologických poměrů v oblasti nebyla prokázána. Žalovaný se podle krajského soudu
správně vypořádal i s námitkou žalobce, že vodoprávní úřad měl stanovit minimální hladinu
podzemních vod, stejně jako stavebníkům uložit povinnost pravidelně měřit hladinu podzemních
vod. K tomu soud dodal, že daný typ tepelného čerpadla využívá energetický potenciál podzemní
vody a horninového prostředí z vrtu, ze kterého se neodebírá ani nečerpá podzemní voda, jedná
se tedy o uzavřený a izolovaný systém, který s podzemními vodami do přímého kontaktu vůbec
nepřichází. Za zcela formální a nedůvodný pak krajský soud označil požadavek žalobce, aby si
správní orgány v řízení o dodatečném povolení stavby vrtu pro tepelné čerpadlo znovu
opatřovaly stanoviska správců inženýrských sítí. Žalobce dále „nad rámec žaloby“ vyslovil
nesouhlas se závěrem vodoprávního úřadu, podle něhož daný vrt nepodléhá zjišťovacímu řízení.
Ve vztahu k této námitce krajský soud „z opatrnosti“ odkázal na závěry žalovaného obsažené na
str. 9-10 napadeného rozhodnutí a připomněl existenci záznamu oddělení EIA a IPPC
žalovaného ze dne 17. 1. 2012, podle něhož uvedený záměr posuzování vlivů na životní prostředí
nepodléhá. Krajský soud uzavřel, že pře dmětem řízení byl přezkum rozhodnutí o dodatečném
povolení stavby. Vzhledem k ustanovením vodního zákona v tehdy účinném znění se dodatečně
povolovaná stavba považovala za vodní dílo, proto o jejím dodatečném povolení rozhodoval
vodoprávní úřad v postavení speciálního stavebního úřadu. To nic nemění na závěru, že pokud
v řízení o dodatečném povolení stavby stavebník nebo vlastník stavby prokáže splnění podmínek
vymezených v §129 stavebního zákona, stavební úřad stavbu povolí.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Namítl předně, že obecný stavební úřad vydal stavební povolení a následně kolaudační
rozhodnutí týkající se stavby rodinného domu na výše označeném pozemku v k. ú. Dolní Branná,
přičemž součástí takové stavby je pouze propojovací potrubí mezi vrtem pro tepelné čerpadlo
a stavbou domu, nikoliv samotný vrt. Neexistuje zákonný podklad pro umístění stavby vrtu
v podobě územního rozhodnutí, neboť neproběhlo řádné územní řízení. Vyjádření stavebního
úřadu, že umístění stavby vrtu bylo posuzováno v územním řízení pro stavbu rodinného domu,
je spekulativní. V případě probíhajícího územního řízení by totiž účastníci mohli vznášet
připomínky či námitky. Předmětem územního rozhodnutí a stavebního povolení je propojovací
potrubí mezi vrtem a stavbou rodinného domu, nikoliv vrt samotný. Nic na tom nemění ani
argumentace krajského soudu, podle něhož je vrt umístěn jako součást stavby rodinného domu.
Tento závěr se neopírá o žádné detailní právní posouzení. Stavební úřad upustil od místního
šetření a ústního jednání ve věci stavebního řízení na stavbu rodinného domu a propojovacího
potrubí a stěžovateli tak byl cíleně zabráněn vstup do řízení jako účastníkovi, který by mohl
vznést případné námitky. Podle stěžovatele tedy není podmínka plynoucí z §129 odst. 3 písm. a)
stavebního zákona v dané věci naplněna. Vyjádření stavebního úřadu, že stavba vrtu je v souladu
se záměry územního plánování v dotčeném území, nemůže nahradit řádně provedené územní
řízení. Podle §15 odst. 2 stavební zákona je obecný stavební úřad povinen ověřit dodržení
podmínek povolení pro stavby, takto však v dané věci nepostupoval. Vyjádření obecného
stavebního úřadu navíc neozřejmuje, z jakých údajů stavební úřad vycházel. Stěžovatel upozornil
na to, že podle územního plánu obce Dolní Branná z roku 2007 je pozemek parc. č. 674/2 určen
pro využití ploch pro bydlení, nikoliv pro stavby vodních děl.
Stěžovatel dále neshledal srozumitelnými závěry krajského soudu, který považoval
námitky žalobce týkající se hydrogeologického posudku za irelevantní. Stěžovatel ozřejmil, že data
pro vypracování daného posudku byla získána po stavební činnosti spojené s nepovolenou
stavbou vrtu a tato data nelze považovat za relevantní a verifikovaná, aby mohla ozřejmit
hydrogeologické poměry v dané lokalitě. Znalec se ani nepokusil nastínit vodohospodářské
poměry v dané lokalitě před provedením dané stavby. Nelze klást k tíži stěžovatele, že posudek
nemůže být vypracován k rozhodnému období, které existovalo před vznikem stavby vrtu.
Stěžovatel nepovažuje obsah posudku za přesvědčivý, a to s ohledem na namítaný průběh
stavebních prací, kdy nebyl dodržen požadovaný technologický postup. Navzdory některým
závěrům daného znalce plynoucím z jeho odborných statí krajský soud akcentoval jeho názor
v dané věci, podle něhož snížení kvality vody a následný její pokles ve studni je v příčinné
souvislosti s hloubením vrtu. Závěr o neexistenci drenážního místa se ze strany krajského soudu
neopírá o žádný relevantní důkaz. Stěžovatel proto navrhl svědeckou výpověď znalce, kterou
však soud neprovedl. Krajský soud přitom ani nezaznamenal rozpor v rozhodnutích správního
orgánu I. stupně, který v rozhodnutí ze dne 31. 8. 2011 konstatoval, že k žádnému ohrožení
vodních zdrojů nedošlo, v rozhodnutí ze dne 7. 8. 2012 však již připustil, že k ohrožení vodních
zdrojů došlo. Obdobný rozpor pak lze spatřovat v tom, že správní orgán původně dovodil
rašelinový zápach ve studni žalobce z důvodu jejího neudržování, v napadeném rozhodnutí již
však konstatuje zásah do vodních poměrů v příčinné souvislosti s prováděnými pracemi
na stavbě vrtu.
Ve vztahu k námitce neprovedeného zjišťovacího řízení upozornil stěžovatel na to,
že krajský soud pouze odkázal na záznam žalovaného, který však stěžovatel zpochybnil již
v podané žalobě s tím, že hloubkové vrty geotermální jsou uvedeny v Příloze 1, kategorie II., bod
2.11 k zákonu č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „zákon
č. 100/2001 Sb.“), a proto ten, kdo je hodlá provést, je povinen oznámit tento záměr odboru
životního prostředí příslušného krajského úřadu. Stěžovatel se dále vyjádřil i k posouzení
stavebních prací z hlediska jejich nesouladu s veřejným zájmem. Uvedl, že přestože je vrt
disponován pro získávání geotermální energie a nejde tak o přímý odběr podzemních vod, stavba
s ohledem na její technologické provedení, nedodržení pracovního postupu, bezpečnosti práce
a celkové živelnosti, nepochybně neúměrně zasahuje do vodních poměrů v dané oblasti, mění
podmínky přirozeného výskytu vodní masy a poškozuje zájmy jiných osob nakládat
s podzemními vodami. Společnost, která stavbu vrtu prováděla, neměla v době její realizace
žádné oprávnění k provádění takových prací. Provedená stavba je proto podle stěžovatele
v rozporu s veřejným zájmem chráněným zvláštním předpisem. Dílo nebylo provedeno řádně
a stavba není izolovaná k vnějšímu prostředí. Stěžovatel uzavřel, že v dané věci nebyly splněny
podmínky plynoucí z §129 odst. 2 písm. a) a c) stavebního zákona a dodal, že není vždy nezbytné
dodatečně povolit původně nelegální stavbu, pokud stavebník nebo vlastník stavby doloží
veškeré zákonem stanovené náležitosti. Takové pojetí je v rozporu s ústavní doktrínou právního
státu, neboť zásadně nelze dodatečně legalizovat nezákonnost za účelem prosazení soukromého
záměru bez ohledu na zásadu soužití a veřejný zájem. Stavebník v daném případě zneužil daného
institutu stavebního práva, způsobil a způsobuje stěžovateli i ostatním vlastníkům škodu,
zasahuje do jejich vlastnických práv a nedbá na právo na nerušené vlastnictví dle čl. 11 Listiny
základních práv a svobod. Stěžovatel se nedopustil žádného protiprávního jednání, nezneužil
vlastnického práva, a přesto se cítí být fakticky poškozen na svých právech činností stavebníka,
který mu způsobil škodu a znehodnocuje pitnou vodu. Postup krajského soudu směřující k plné
legalizaci stavby vrtu je proto v rozporu s principy právního státu a spravedlnosti.
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Ke stěžovatelem namítanému rozporu výše
označených rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve svém vyjádření uvedl, že rozhodnutí
dne 31. 8. 2011 zrušil a věc vrátil správnímu orgánu I. stupně k dalšímu projednání.
Dne 7. 8. 2012 pak bylo vydáno nové rozhodnutí v dané věci. K námitce neprovedeného
zjišťovacího řízení hloubkových vrtů podle zákona č. 100/2001 Sb. pak dodal, že podle něj
posuzovaný záměr nespadá do působnosti daného zákona, o čemž provedl záznam do správního
spisu. Žalovaný v této souvislosti odkázal na metodický výklad OPVI Ministerstva životního
prostředí ze dne 22. 8. 2005, č. j. 7749/ENV/710/05, s tím, že posudek RNDr. Šedy v dané věci
považuje současný i následný vliv provozu tepelného čerpadla na vodní režim lokality
za nevýznamný. Žalovaný současně přihlížel i k vyjádřením Ministerstva životního prostředí
v obdobných případech, ve kterých toto ministerstvo jako ústřední správní úřad dospělo
k závěru, že uvedené stavby nepodléhají posouzení z hlediska vlivů na životní prostředí
podle zákona č. 100/2001 Sb.
Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou k tomu
oprávněnou, proto Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích rozsahu
uplatněných důvodů; zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Námitky stěžovatele směřují předně proti závěrům žalovaného, se kterými se ztotožnil
krajský soud, podle něhož nebyl sporný vrt pro tepelné čerpadlo umístěn v rozporu se záměry
územního plánování (krajský soud v tomto ohledu na několika místech nepřesně hovoří pouze
o souladu s územně plánovací dokumentací). Stěžovatel v této souvislosti namítá rozpor
dodatečně povolené stavby vrtu s §129 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, podle něhož lze
stavbu dodatečně povolit mimo jiné právě tehdy, „pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že není
umístěna v rozporu se záměry územního plánování, zejména s územně plánovací dokumentací a s územním
opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území“. K citovanému ustanovení
je třeba poznamenat, že stěžovatel sice v kasační stížnosti výslovně odkazuje na §129 odst. 3
písm. a) citovaného zákona, nicméně výčet podmínek, jejichž naplnění je nutné pro dodatečné
povolení stavby, se stal součástí §129 odst. 3 daného zákona až v důsledku jeho novely
provedené zákonem č. 350/2012 Sb. Vzhledem k tomu, že správní soudy přezkoumávají
rozhodnutí správních orgánů k právnímu stavu, který tu byl v době vydání napadeného
rozhodnutí správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.), je třeba v projednávané věci vycházet z textu
stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2013, kdy byl výčet podmínek pro dodatečné
povolení stavby ještě součástí §129 odst. 2.
Jak přitom plyne ze shora citovaného §129 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, stavba,
má-li být dodatečně povolena, nesmí být umístěna v rozporu se záměry územního plánování,
jejichž demonstrativní výčet je součástí téhož ustanovení. Zpochybňuje-li stěžovatel v této
souvislosti předně závěr krajského soudu, podle něhož byla daná stavba umístěna již
rozhodnutím obecného stavebního úřadu ze dne 16. 4. 2003, č. j. 332/132/2003-Ba, neboť
se „neopírá o žádné detailní právní posouzení“, je třeba uvést, že Nejvyššímu správního soudu není
zřejmé, jaké detailní posouzení by měl nad rámec konstatování skutečností zřejmých z rozhodnutí
obecného stavebního úřadu krajský soud učinit. Z výroku i z odůvodnění rozhodnutí obecného
stavebního úřadu o umístění stavby daného rodinného domu je zjevné, že toto rozhodnutí
dopadá právě i na „vrt pro tepelné čerpadlo, který bude propojen potrubím se stavbou rodinného domu“, na což
správně upozornil již krajský soud, přičemž na související odůvodnění jeho rozsudku lze v tomto
ohledu odkázat. Uvádí-li pak stěžovatel, že daný vrt nebyl součástí stavebního povolení na stavbu
daného rodinného domu vydaného stavebním úřadem dne 25. 8. 2003, je takovému závěru třeba
přisvědčit, nicméně ve vztahu k projednávané věci tato skutečnost není jakkoliv významná.
Předmětem sporu je totiž mimo jiné právě dodatečné povolení dané stavby. S ohledem na výše
uvedené je třeba podpořit dílčí závěr žalovaného i krajského soudu, podle něhož, byla-li stavba
vrtu pravomocně umístěna na daný pozemek územním rozhodnutím, je nutno vycházet z toho,
že byl dán její soulad s územně plánovací dokumentací (srov. §37 odst. 1 tehdy účinného zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)].
Pro projednávanou věc přitom nemůže být určující, zda stěžovatel byl či nebyl (a z jakých
důvodů) účastníkem územního řízení, v jehož průběhu bylo vydáno shora označené územní
rozhodnutí. Nelze totiž v soudním řízení, jehož předmětem je přezkum rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby, přezkoumávat taktéž správnost a zákonnost dřívějšího územní
rozhodnutí. Především je však nutno upozornit na to, že správní orgán I. stupně v projednávané
věci, zjevně s ohledem na uplynutí delší doby od vydání předmětného územního rozhodnutí,
požádal v souladu s §15 odst. 2 věty druhé stavebního zákona obecný stavební úřad o potvrzení,
zda je daná stavba v souladu se záměry územního plánování. Nejvyšší správní soud ověřil,
že součástí správního spisu je v dané věci vyjádření stavebního úřadu ze dne 5. 10. 2010,
č. j. SÚ/19445/2010-3, podle něhož sporná stavba vrtu pro tepelné čerpadlo je v souladu
se záměry územního plánování v dotčeném území. Správní orgán I. stupně z tohoto vyjádření
vycházel a respektoval jej. Upozorňuje-li stěžovatel v této souvislosti na to, že takové vyjádření
nemůže nahradit řádně vedené územní řízení, je třeba připomenout, že zákonná konstrukce
dodatečného povolování staveb vychází právě z toho, že dodatečné stavební povolení nahrazuje
v příslušném rozsahu i územní rozhodnutí. Toto pravidlo je sice výslovně součástí stavebního
zákona až s účinností od 1. 1. 2013, nicméně z logiky právní úpravy dodatečného povolování
staveb jej bylo možno dovodit i v případě předchozí úpravy (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č. j. 4 As 126/2013 - 37, všechna dále citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Nelze ostatně přehlédnout,
že stěžovatel mohl své námitky (včetně těch týkajících se umístění dané stavby) vznést právě
v řízení o dodatečném povolení stavby, což také učinil. S ohledem na výše uvedené se tedy
Nejvyšší správní soud ztotožňuje s odůvodněním napadeného rozsudku krajského soudu v tom,
že správní orgány v dané věci postupovaly správně, pokud vyšly z citovaného vyjádření
stavebního úřadu ohledně souladu dané stavby se záměry územní plánování v dotčeném území.
Toto vyjádření přitom není rozhodnutím správního orgánu ve smyslu §67 a násl. zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), a nejsou tedy důvodné požadavky
stěžovatele na to, aby takové vyjádření obsahovalo přehled podkladů, z nichž vychází, či dokonce
odůvodnění. Upozorňuje-li pak stěžovatel v této souvislosti nad rámec výše uvedeného na to,
že pozemek, na kterém je sporná stavba umístěna, je podle územního plánu dané obce z hlediska
využití určen pro bydlení a nikoliv pro stavbu vodních děl, lze k tomu poznamenat, že sporná
stavba je stavbou vrtu pro čerpadlo určené k vytápění rodinného domu. Již z této samotné
skutečnosti je podle Nejvyššího správního soudu zjevná souvislost mezi stavbou vrtu,
jež je budován s cílem vytápět rodinný dům, a určením využití pozemku pro bydlení, o němž
se zmiňuje stěžovatel. Ani tato jeho argumentace tedy nemůže být bez dalšího způsobilá
zpochybnit citovaný závěr stavebního úřadu o souladu stavby se záměry územního plánování.
Kasační námitky stěžovatele týkající se naplnění podmínky pro dodatečné povolení stavby
dle §129 odst. 2 písm. a) stavebního zákona tedy nejsou důvodné.
Další skupina kasačních námitek stěžovatele se týká posouzení souladu dodatečného
povolení stavby vrtu s veřejným zájmem. Jak plyne z již citovaného §129 odst. 2 písm. c)
stavebního zákona, lze stavbu dodatečně povolit mimo jiné tehdy, „pokud stavebník nebo její vlastník
prokáže, že není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním
právním předpisem.“ Stěžovatel v této souvislosti upozorňuje především na poškození oprávněných
zájmů jeho i jiných osob, pokud jde o nakládání s podzemními vodami, zásah do vodních
poměrů v dané oblasti a narušení akumulace podzemních vod. Krajský soud v odůvodnění
napadeného rozsudku ve vztahu k těmto námitkám uvedl skutečnosti, které v dané věci
považoval za nesporné (tuto část odůvodnění stěžovatel nezpochybnil) a poté shrnul závěry
znaleckého posudku znalce v oboru hydrologie RNDr. Svatopluka Šedy, který se týkal vlivu
provedené stavby vrtu pro tepelné čerpadlo „na vodní režim lokality jak z kvantitativního, tak
i kvalitativního hlediska“. Stěžovatel v této souvislosti předně upozornil na to, že znalec v dané věci
vycházel z dat získaných až po dokončení stavby sporného vrtu. Vzhledem k tomu, že daný vrt
byl proveden již v roce 2003 a posudek z roku 2010 (doplněný v roce 2011) se týkal posouzení
vlivu stavby vrtu a jeho provozu na hydrogeologické poměry v dané lokalitě, nepochybně musel
vycházet především ze situace, která v tomto ohledu byla v dané lokalitě v době vypracování
posudku. Nelze přitom souhlasit se stěžovatelem v tom, že by se znalec vůbec nezabýval
vodohospodářskými poměry před provedením stavby. Pokud jde o posouzení geneze vody, zde
znalec mimo jiné uvedl, že nebylo možno využít záznamů prvotní dokumentace, neboť ta údaje
o stavu hladiny vody v době vrtání neobsahuje (viz část 4.1. znaleckého posudku). Změnou
vodohospodářských poměrů v době stavby se pak posudek podrobně zabývá v jeho část 4.3.,
přičemž závěry zde uvedené nepochybně ze své podstaty představují též reakci na předchozí
hydrogeologický stav v dané lokalitě. Upozorňuje-li stěžovatel, byť ne zcela srozumitelně,
na odborné texty znalce, který posudek v dané věci vypracoval, je nutno přisvědčit krajskému
soudu, který akcentoval závěry téhož znalce učiněné přímo v dané věci. Obecné závěry
publikované v odborné literatuře (upozorňující na možná rizika a nebezpečí obdobných vrtů),
na které stěžovatel odkázal, nemohou bez dalšího zpochybnit či snad dokonce nahradit konkrétní
závěry, které daný znalec učinil v rámci znaleckého posudku ve vztahu k posuzované lokalitě.
Stěžovatelem citovaný odborný text jeho autor zjevně nepublikoval za účelem znaleckého
posouzení konkrétní situace, ale za účelem seznámení odborné či laické veřejnosti se svými
závěry ohledně daného tématu. Funkce a význam znaleckého posudku je zcela odlišný
a s publikovaným obecným odborným textem zcela nesouměřitelný.
V samostatné části kasační stížnosti (bod V.), jež však úzce souvisí
se shora projednávanou námitkou, stěžovatel dovozuje nesoulad dodatečně povolované stavby
vrtu s veřejným zájmem z toho, že při provádění vrtu nebyl dodržen stavební postup či pravidla
bezpečnosti práce a zmínil i celkovou živelnost prováděných prací. K tomu Nejvyšší správní soud
pouze poznamenává, že v rámci této části kasační stížnosti argumentace stěžovatele nenapadá
žádný konkrétní závěr krajského soudu plynoucí z odůvodnění přezkoumávaného rozsudku,
přičemž posouzení stavby vrtu na okolí dané lokality bylo předmětem právě zmiňovaného
znaleckého posudku, s jehož vyhodnocením ze strany krajského soudu se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje.
Krajský soud pak v odůvodnění napadeného rozsudku s odkazem na judikaturu správních
soudů uzavřel, že stěžovatel sice nesouhlasil se závěry znaleckého posudku, svá tvrzení však
nedoložil způsobem, který by byl způsobilý zpochybnit závěry tohoto znaleckého posudku.
Ani tomuto závěru krajského soudu nelze s přihlédnutím ke kasačním námitkám stěžovatele nic
vytknout. Nadto Nejvyšší správní soud poznamenává, že případné vypracování revizního
znaleckého posudku je na místě pouze v případě, že v dané věci existuje více rozdílných
znaleckých posudků nebo pokud účastník řízení předloží k důkazu znalecký posudek zpracovaný
znalcem mimo řízení, přičemž závěry tohoto znaleckého posudku jsou nesouladné se závěry
znalce ustanoveného soudem (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 8. 2008, č. j. 3 Ads 20/2008 - 141). Obdobně již dříve judikoval také Nejvyšší soud
v rozsudku ze dne 25. 4. 2002, sp. zn. 25 Cdo 583/2001, který uvedl, že přezkoumání závěrů
znaleckého posudku dalším posudkem jiného znalce, vědeckého ústavu nebo jiné instituce
(tzv. revizní znalecké zkoumání) je namístě tehdy, jestliže znaleckým dokazováním nebyly
objasněny všechny skutečnosti potřebné k rozhodnutí ve věci, k nimž je třeba odborných
znalostí, popřípadě jestliže soud má k dispozici dva znalecké posudky s rozdílnými závěry o stejné
otázce a pro tyto rozpory, které se nepodařilo v řízení odstranit, nemohou být tyto znalecké
posudky podkladem pro rozhodnutí. Namítá-li stěžovatel, že závěr soudu o neexistenci žádného
drenážního místa se neopírá o žádný relevantní důkaz, je třeba upozornit právě na závěry
zmíněného znaleckého posudku (str. 8), z něhož tyto závěry plynou. S ohledem na výše uvedené
se pak zdejší soud ztotožnil i se závěry krajského soud v tom smyslu, že za těchto okolností nebyl
dán důvod k tomu, aby skutkový stav věci ohledně výše nastíněné otázky stal předmětem dalšího
dokazování (např. stěžovatelem navržený výslech znalce).
V návaznosti na shora uvedené pak lze upozornit i na další část odůvodnění napadeného
rozsudku krajského soudu, který zde připomněl, že jím reprodukované závěry znaleckého
posudku podporují i další důkazy plynoucí ze správního spisu. Odkázal zde především
na zlepšující se průběžné výsledky měření kvality vody ve studni žalobce i nárůst výšky vodního
sloupce v této studni, přičemž zmínil též vyjádření Krajské hygienické stanice Královéhradeckého
kraje ze dne 21. 5. 2012, z něhož plyne, že v daném řízení o dodatečném povolení stavby nejsou
dotčeny zájmy chráněné orgány veřejného zdraví dle zákona č. 258/2000 Sb. Namítá-li v této
souvislosti stěžovatel, že citované vyjádření je pouze formalizovaným záznamem a doporučením
bez bližšího odůvodnění, lze k tomu opětovně podotknout, že takové vyjádření není
rozhodnutím správního orgánu ve smyslu správního řádu, jež by nutně muselo obsahovat
odůvodnění (srov. též §154 správního řádu).
Ve vztahu k této skupině kasačních námitek stěžovatel upozornil taktéž na to, že krajský
soud v napadeném rozsudku nezohlednil rozpor v rozhodnutích správního orgánu I. stupně
ze dne 31. 8. 2011 a ze dne 7. 8. 2012, týkající se jednak ohrožení okolních vodních zdrojů
dodatečně povolovanou stavbou, a jednak příčinné souvislosti mezi stavbou daného vrtu
a vodními poměry v posuzované lokalitě. V této souvislosti nicméně zdejší soud ve shodě
s vyjádřením žalovaného k projednávané kasační stížnosti zdůrazňuje, že rozhodnutí správního
orgánu I. stupně ze dne 31. 8. 2011, č. j. RR-ŽP/15318/2010-Le, které se týkalo shodné
dodatečně povolované stavby vrtu, žalovaný v následném řízení rozhodnutím ze dne 7. 2. 2012,
č. j. 23157/ZP/2011-4, zrušil a věc vrátil správnímu orgánu I. stupně k novému projednání.
Předmětem soudního přezkumu ze strany krajského soudu pak bylo až navazující rozhodnutí
správního orgánu I. stupně (respektive žalovaného) vydané až v následném řízení. Pokud
se závěry správního orgánu I. stupně v pozdějším rozhodnutí lišily od těch, které učinil
v předchozím rozhodnutí, jež bylo posléze zrušeno, nesvědčí to v žádném případě o důvodnosti
podané žaloby či projednávané kasační stížnosti. Není naopak nic překvapivého na tom, pokud
správní orgán I. stupně po zrušení svého předchozí rozhodnutí dříve zaujaté závěry změní.
Ani tato námitka stěžovatele tedy nemůže být důvodná.
Stěžovatel dále namítal, že v případě dané stavby mělo být provedeno zjišťovací řízení
ve smyslu zákona č. 100/2001 Sb. Bez dalšího v této souvislosti v žalobě i v kasační stížnosti
reprodukoval příslušnou část zákona č. 100/2001 Sb. a odkázal na přílohu č. 1, kategorii II., bod
2.11 citovaného zákona, podle něhož hloubkové vrty geotermální zjišťovací řízení vyžadují.
Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit se stěžovatelem v tom, že by krajský soud v napadeném
rozsudku v tomto ohledu pouze odkázal na záznam žalovaného učiněný do spisu dne 17. 1. 2012,
z něhož plyne, že daný vrt posouzení podle zákona č. 100/2001 Sb. nepodléhá. Nelze především
přehlédnout, že krajský soud v rámci odůvodnění rozsudku výslovně odkázal na přesně
označenou část odůvodnění rozhodnutí žalovaného, který zde jasně a srozumitelně shrnul svůj
závěr, podle něhož hloubkové vrty pro tepelná čerpadla nejsou podle daného zákona
posuzovány, pokud jejich realizací nemůže dojít k propojení hydrogeologických horizontů
či významnému ovlivnění hydrogeologických poměrů a tato skutečnost bude konstatována
ve vyjádření osoby s odbornou způsobilostí. Žalovaný pak v samotném textu odůvodnění
žalobou napadeného rozhodnutí odkázal nejen na záznam svého specializovaného oddělení EIA,
ale též upozornil na výklad zastávaný v tomto ohledu Ministerstvem životního prostředí a jeho
dosavadní praxi, jež je ve správním spise doložena. Tyto závěry žalovaného, které stvrdil
v napadeném rozsudku též krajský soud, považuje zdejší soud za logické, srozumitelné, řádně
odůvodněné a mající navíc oporu v dosavadní výkladové praxi (kterou žalovaný doložil). Obecný
nesouhlas, který stěžovatel s takovým výkladem bez jakékoliv bližší argumentace vyslovil (který je
navíc z hlediska argumentace na samé hranici toho, kdy lze takto formulovanou námitku ještě
považovat za samostatný stížní bod, srov. §106 odst. 1 s. ř. s.), není podle názoru Nejvyššího
správního soudu dostatečný ke zpochybnění dosavadní citované výkladové praxe. Proto ani
v tomto ohledu nelze projednávané kasační stížnosti vyhovět.
Závěrem Nejvyšší správní soud dodává, že si je velmi dobře vědom pochybností
stěžovatele týkajících se samotného institutu dodatečného povolení stavby a vnímá jeho
rozhořčení nad situací, v níž stavebník v dané věci dlouhodobě zasahoval do jeho práv
nepovolenou (černou) stavbou. Právní řád v nyní účinném znění (i ve znění rozhodném
pro projednávanou věc) je nicméně konstruován tak, že umožňuje dodatečné povolení stavby,
jinak řečeno uvedení stavby prováděné nebo provedené bez příslušného povolení dle stavebního
zákona nebo v rozporu s ním do souladu s právními předpisy. Takový postup samozřejmě
nemůže být automatický. Dodatečné stavební povolení může být vydáno jen při splnění
podmínek daných stavebním zákonem a příslušným prováděcím předpisem, tj. pouze v případě,
že stavebník podá žádost o dodatečné povolení stavby, respektive dodatečné povolení změny
stavby, a předloží k ní podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení.
Rozhodnutím, kterým se dodatečně stavba nebo její změna povoluje, pak musí mít obsahově
stejné náležitosti jako stavební povolení. Nelze připustit výklad zákona, který by stanovil mírnější
kritéria pro dodatečné povolení stavby, respektive její změny, než jaká jsou kladena na řádné
stavební povolení. Má-li totiž norma určité požadavky na řádné rozhodnutí v situaci, kdy žadatel
o stavební povolení postupoval podle zákona, tím spíše je musí mít na rozhodnutí svou povahou
mimořádné, kdy žadatel od počátku zákon nerespektoval (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 2. 2007, č. j. 1 As 46/2006 - 75). Takto nastavené zákonné podmínky a jejich
striktní výklad by měly zaručovat to, aby k dodatečnému povolení došlo pouze u těch staveb, jež
by byly řádně povoleny i ve standardním řízení. Ústavními otázkami odstranění nepovolené
stavby, respektive jejím dodatečným povolením zejména ve vztahu k čl. 11 Listiny základních
práva a svobod, se pak ve své judikatuře zabýval již i Ústavní soud. Jak v tomto ohledu plyne
z jeho judikatury „[p]ovinnost odstranit ‘černou’ stavbu, která by ani před její realizací nebyla povolena, je
logickým a nevyhnutelným následkem stavební nekázně, nerespektování zákonné ochrany přírody a životního
prostředí a konečně vlastnického práva druhých. (…) Stanovení povinnosti odstranit ‘černou’ a ‘neoprávněnou’
stavbu není sankcí, která by se alternativně nabízela vedle pokuty za přestupek proti stavebnímu řádu, nýbrž
opatřením, jehož cílem je navrácení území v původní stav. Rozhodnutí o odstranění stavby je následkem, který bez
dalšího stíhá vlastníka stavby, který v řízení neprokáže podmínky pro její dodatečné povolení“
(nález Ústavního soudu ze dne 8. 4. 2004, sp. zn. II. ÚS 482/02, in: http://nalus.usoud.cz).
Pokud naopak podmínky pro dodatečné povolení stavby prokázány byly, nelze (jak to činí
stěžovatel), považovat rozhodnutí správních orgánů či krajského soudu za rozporná s principy
právního státu.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené neshledal podanou kasační stížnost
v žádné ze vznesených námitek za důvodnou, a proto ji zamítl (§110 odst. 1. in fine s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s., za použití §120 téhož zákona. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné
úřední činnosti
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. listopadu 2015
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu