ECLI:CZ:NSS:2015:5.AFS.198.2014:30
sp. zn. 5 Afs 198/2014 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky
Matyášové, a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci
žalobce: SE Dubčany s. r. o., se sídlem U Habeše 800/11, Slivenec, Praha 5, právně
zastoupeného Mgr. Přemyslem Pechlátem, advokátem AK Pechlát & Kaše -Lukschová, se sídlem
Heydukova 505/3, České Budějovice, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství,
se sídlem Masarykova 427/31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 10. 2014, č. j. 15 Af 345/2012 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a průběh dosavadního řízení
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) provozuje fotovoltaickou elektrárnu v obci Dubčany.
Vyrobenou elektrickou energii dodával na základě smlouvy do distribuční sítě společnosti
ČEZ Distribuce, a. s. (dále jen „plátce daně“). Předmětem sporu se staly platby za elektřinu
dodanou do distribuční sítě v období od července do prosince roku 2011, neboť plátce daně
uhradil žalobci za uvedená období nižší částky, než bylo fakturováno. Stěžovatel požádal plátce
daně o vysvětlení podle ustanovení §237 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád , ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“). Plátce daně svůj postup odůvodnil tím, že byl
povinen z plateb srazit a odvést správci daně odvod z elektřiny ze slunečního záření dle §7a
zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie (zákon
o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), dále jen „zákon č. 180/2005 Sb.“, ve znění novely
provedené zákonem č. 402/2010 Sb. (dále jen „zákon č. 402/2010 Sb.“).
Stěžovatel, jakožto poplatník daně, následně podal proti postupu plátce daně stížnosti
dle §237 odst. 3 daňového řádu. Finanční úřad v Děčíně (dále jen „správce daně“) tyto stížnosti,
každou jednotlivě, zamítl. Správce daně poukázal na právní úpravu obsaženou v ustanovení §7a
a násl. zákona č. 180/2005 Sb., ve znění zákona č. 402/2010 Sb., z něhož plyne, že plátce daně
byl povinen srazit nebo vybrat a odvést tzv. solární odvod, neboť byly splněny všechny zákonné
podmínky pro odvod za elektřinu vyrobenou ze slunečního záření.
Proti rozhodnutím správce daně podal stěžovatel odvolání, v nichž namítal nepřípustnou
retroaktivitu právní úpravy stanovení odvodu, již není možno považovat za úpravu konformní
ani se základními zásadami daňového práva, ani se samotným ústavním pořádkem České
republiky. Na podporu svých tvrzení stěžovatel odkázal na nález Ústavního soudu ze dne
19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, a ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, přič emž zdůraznil
zásah zákonodárce a orgánů státní správy do legitimního očekávání výrobců elektrické energie
ze slunečního záření.
Finanční ředitelství v Ústí nad Labem podaná odvolání zamítlo rozhodnutím ze dne
22. 6. 2012, č. j. 7225/12-1200-506901 (pozn. soudu: Finanční ředitelství v Ústí nad Labem bylo ke dni
31. 12. 2012 zrušeno zákonem č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky , ve znění pozdějších
předpisů. Jeho působnost přešla na Odvolací finanční ředitelství, které tak v nynějším řízení vystupuje jako
žalovaný). Žalovaný se plně ztotožnil s názorem správce daně, který postupoval v souladu
s platnou a účinnou právní úpravou, přičemž odmítl námitku porušení zákazu retroaktivity.
V případě odvodu dle zákona č. 180/2005 Sb., ve znění zákona č. 402/2010 Sb., se totiž nejedná
o zpětné srážení nebo vybrání a odvedení. Žalovaný se neztotožnil ani s námitkou neústavnosti
právní úpravy, o které má pravomoc rozhodovat pouze Ústavní soud, a neshledal ani jiná
porušení ze strany správce daně.
Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem
(dále jen ,,krajský soud”), v níž opět argumentoval protiústavností solárního odvodu. Postupem
plátce daně, resp. napadeným rozhodnutím žalovaného, došlo ke hrubému a citelnému zásahu
do vlastnického práva stěžovatele. Společenská naléhavost zavedení předmětné právní úpravy
není dle stěžovatele proporcionálně natolik zásadní, aby jí bylo možno odůvodnit zásah
do ochrany garantovaných základních lidských práv a svobod. Stěžovatel je přesvědčen, že mohl
legitimně očekávat, že ze strany státu nedojde poté, co splní podmínky pro vznik nároku
na podporu jím vyrobené elektřiny, ke změně samotné podstaty nároku, na němž jsou výroba
elektrické energie ze slunečního záření a celý solární obchod z aloženy. Závěrem poukázal
stěžovatel na skutečnost, že novela zákona o podpoře č. 402/2010 Sb. nabyla platnosti dne
28. 12. 2010 a účinnosti dne 1. 1. 2011. Již samotná legisvakační lhůta zcela jasně napovídá
o způsobu, jakým byla tato ústavně nekonformní novela přijata. Vymezení subjektů povinných
k odvodu jednoznačně porušuje princip rovnosti, jak je zaručen čl. 1 Listiny základních práv
a svobod, neboť vykazuje hrubě diskriminační rysy.
Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem napadeným nyní projednávanou kasační stížností.
V něm uvedl, že ústavností zákonné úpravy odvodu z elektřiny ze slunečního záření se zabýval
Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (dost. na http:/nalus.usoud.cz), na který krajský soud
plně odkázal, přičemž Ústavní soud neshledal porušení zákazu retroaktivity či principů
legitimního očekávání a právní jistoty. Pokud jde o Ústavním soudem zmiňované „nalezení
spravedlivého řešení“ obecnými soudy, tj. hodnocení ústavnosti aplikace solárního odvodu
v konkrétních případech, odkázal krajský soud na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 - 57 (veškerá judikatura Nejvyššího
správního soudu dostupná z: www.nssoud.cz). V této souvislosti soud zdůraznil, že za stávající
právní úpravy je nejpřiléhavějším prostředkem k zohlednění individuálních účinků solárního
odvodu institut prominutí daně dle §259 daňového řádu s tím však, že zákon č. 180/2005 Sb.
nikterak institut prominutí daně neupravuje, a proto lze výzvu Ústavního soudu k nalezení
spravedlivého řešení považovat spíše za výzvu určenou zákonodárci než soudům. Soud tak
uzavřel, že bez ohledu na to, zda žalobce svá tvrzení a důkazy o protiústavnosti odvo du a jeho
likvidačním dopadu na svou osobu uplatnil v daňovém řízení nebo v řízení před soudem,
nemohly tyto skutečnosti být v řízeních o stížnosti na postup plátce jakkoli zohledněny
a nemohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí správních soudů. Žaloba proto nebyla shledána
důvodnou.
II. Obsah kasační stížnosti
V kasační stížnosti, podané dne 9. 12. 2014, stěžovatel napadá rozhodnutí krajského
soudu z důvodů obsažených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tzn. , tvrdí nezákonnost
a nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu.
Stěžovatel nejprve zdůrazňuje, že námitku rdousícího dopadu solárního odvodu uplatnil
nejen v podané správní žalobě, ale dokonce již v daňovém řízení, v němž se u správce daně
domáhal nápravy závadného stavu; tato jeho námitka však nebyla ani vyslyšena ani zkoumána
a provedení důkazů, jež měly sloužit k prokázání tohoto stěžovatelova tvrzení, bylo bez dalšího
zamítnuto.
Přesto, že soud v napadeném rozsudku cituje nález Ústavního soudu ČR sp. zn.
Pl. ÚS 17/11, dle názoru stěžovatele se jím v řízení neřídil, neboť pro spravedlivé řešení, tedy
spravedlivé rozhodnutí o podané žalobě, ničeho nečinil. Stěžovatel zejména upozorňuje
na skutečnost, že uvedený nález Ústavního soudu ČR na straně jedné a usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 1 Afs 76/2013, na straně druhé nejsou ve vzájemném
souladu, resp. jsou ve zjevném rozporu. Pokud soud upřednostnil názor soudu nadepsaného,
aniž by při svých úvahách dal průchod argumentaci obsažené v nálezu Ústavního soudu,
je takový jeho postup zcela jistě v rozporu jak se zákonem a ústavním pořádkem České republiky,
tak i s předpisy práva evropského (primárního i sekundárního).
Stěžovatel je i nadále přesvědčen o tom, že právní úprava zákona o podpoře, která
stanovila počínaje dnem 1. 1. 2011 podmínky odvodu za elektřinu ze slunečního záření,
je úpravou protiústavní, a to jednak pro nepřípustnou retroaktivitu a jednak pro likvidační účinky
do majetkové podstaty stěžovatele. Je zcela nepochybné, že projednávaný případ stěžovatele
je vzhledem k nejisté návratnosti jeho investice (kdy zcela jistě nebudou dodrženy garance
návratnosti ve smyslu ustanovení §6 odst. 1 zákona o podpoře a doba návratnosti se bude
pohybovat minimálně v rozpětí 20 – 25 let) a vzhledem k likvidačním účinkům (rdousícímu
efektu), které na majetkovou podstatu stěžovatele současná úprava solárního odvodu má a nadále
mít bude, právě tím specifickým případem, u něhož by mělo být v rámci soudního přezkumu
posouzeno, jakým způsobem solární odvod do majetkové podstaty stěžovatele zasáhl, tedy udělat
vše pro spravedlivé řešení dané věci. Soud byl povinen a měl v rámci rozhodování zohlednit
tvrzení stěžovatele a stěžovatelem navržené důkazy o protiústavnosti odvodu a jeho likvidačním
dopadu na osobu stěžovatele, tedy celou věc řádně projednat a rozhodnout o ní.
Stěžovatel je přesvědčen, že v současné situaci, kdy institut prominutí daně není
v právním řádu žádným způsobem upraven a žádný z orgánů veřejné moci tedy fakticky nemá
možnost takovýto institut k zohlednění individuálních (likvidačních) účinků solárního odvodu
na jednotlivé výrobce aplikovat, nesmí soud odmítnout v dané věci jednat a rozhodovat, neboť
takový jeho postup navozuje zcela jednoznačně situaci odnětí možnosti spravedlivého posouzení
předmětné věci.
V další části kasační stížnosti stěžovatel uplatnil obsahově totožné námitky jako
ve správní žalobě, přičemž přirovnává zásah zákonodárce i následný postup orgánů státní správy
právě k zásahu zákonodárce ve věci omezení státní podpory stavebního spoření (viz nález
Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10). Stěžovatel si nedokáže představit,
že by bylo možno ústavnost zavedení odvodu za elektřinu ze slunečního záření účinně opírat
o zájem na zachování stability cen energií a na nezvyšování veř ejného dluhu, neboť ani zrušení
státní podpory stavebního spoření v tomto testu nedokázalo před ústavním soudem obstát.
Pokud navíc v rámci soudního přezkumu soud zcela odmítá posuzovat konkrétní případ
konkrétního výrobce elektrické energie z obnovitelných zdrojů i přesto, že mu takový postup
ukládá Ústavní soud a i přesto, že k takovému soudnímu přezkumu mu stěžovatel nabídl celou
řadu důkazních prostředků, pak nelze než uzavřít, že jeho postup nebyl souladný se zákonem,
respektive že napadené rozhodnutí je nezákonné, neboť spočívá v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení. Je rovněž nepochybné, že takové rozhodnutí soudu lze
označit za nepřezkoumatelné, neboť trpí nedostatkem důvodů, tedy vadě, která měla za následek
jeho nezákonnost.
Závěrem stěžovatel též poukazuje na skutečnost, že zákon č. 402/2010 Sb. je v rozporu
s právem Evropské unie, které musí mít aplikační přednost před právem vnitrostátním.
Dle názoru stěžovatele je na zavedení solárního odvodu nutno nahlížet z pohledu práva
evropského jako na diskriminační opatření, které se navíc dostává do střetu se zaručeno zásadou
svobodného pohybu kapitálu, a porušuje směrnice, které měly být do českého právního řádu
implementovány (konkrétně směrnici č. 2001/77/ES o podpoře elektřiny vyrobené
z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou, později nahrazenou směrnicí
č. 2009/28/ES, a směrnici č. 2005/89/ES o opatřeních pro zabezpečení dodávek elektřiny
a investic do infrastruktury).
Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil
rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že bezvýhradně souhlasí s právním
posouzením věci, které učinil krajský soud. Žalovaný dále setrvává na svém stanovisku, že ve věci
prošetření stížnosti na postup plátce daně bylo postupováno v naprostém souladu s platnou
a účinnou právní úpravou.
Žalovaný poukazuje na skutečnost, že Ústavní soud již k ontrolu ústavnosti předmětných
ustanovení zákona č. 180/2005 Sb., ve znění zákona č. 402/2010 Sb., provedl a ve svém nálezu
ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11 zkonstatoval, že napadená ustanovení nejsou v rozporu
s ústavním pořádkem České republiky. Tento nález je zásadní i pro toto řízení, neboť nejen,
že jím byla potvrzena ústavní konformita dané právní úpravy, ale Ústavní soud se tu výslovně
a detailně zabývá také jejím souladem s ústavními principy, jejichž porušení stěžovatel namítá.
Konkrétně se jedná o zásadu rovnosti, rovného přístupu k právu podnikat, zákazu retroaktivity,
legitimního očekávání a zákazu libovůle. Argumenty týkající se porušení ústavních zásad a úmyslu
či pohnutek zákonodárce považuje žalovaný za irelevantní. Moc výkonná i moc soudní
jsou závěry Ústavního soudu vázány, stejně jako jsou vázány platnou zákonnou úpravou, která
neumožňovala odlišný právní výklad než ten, jenž byl zvolen a aplikován v daném případě.
Žalovaný shrnuje, že v daném případě byly naplněny zákonné podmínky pro odvod
za elektřinu vyrobenou ze slunečního záření, a proto plátce daně poplatníkovi zákonem
předepsaný odvod srazil. Žalovaný je povinen v řízení postupovat v souladu se zákonem a jinými
právními předpisy, jak mu ukládá ustanovení §5 odst. 1 daňového řádu, přičemž tuto svou
povinnost splnil. Správce daně ani žalovaný zároveň nemají kompetenci k rozhodování o souladu
zákona s ústavními zákony, neboť tato pravomoc je dána pouze soudnímu orgánu ochrany
ústavnosti, kterým je ve smyslu §83 Ústavy Ústavní s oud.
Žalovaný je tak přesvědčen, že odkaz na citovaný nález Ústavního soudu v odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu byl zcela na místě, neboť jsou v něm zodpovězeny
prakticky všechny stěžovatelovy námitky, které opětovně uvádí i v kasační stížnosti. Žalovaný
proto považuje důvody kasační stížnosti za irelevantní a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a stěžovatel je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4,
věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost není důvodná.
Jak bylo již předestřeno výše, stěžovatel uplatnil dva kasační důvody, když namítá
nezákonnost rozsudku krajského soudu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a jeho nepřezkoumatelnost
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Z ustálené judikatury zdejšího soudu přitom plyne,
že o nezákonnost by se jednalo tehdy, jestliže by krajský sou d aplikoval na zjištěnou skutkovou
situaci nesprávné zákonné ustanovení (případně by opomenul aplikaci některých ustanovení
dalších), anebo by sice vycházel z relevantních zákonných ustanovení, nicméně jejich výklad
by odporoval běžným interpretačním metodám (teleologická, systematická, logická, gramatická
apod.). Za nepřezkoumatelné rozhodnutí pro nesrozumitelnost lze pak obecně považovat takové
rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud rozhodl, tj. zda žalobu zamítl,
odmítl, nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem
spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení
a kdo byl rozhodnutím zavázán [např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 – 75 (publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS )]. Pokud jde o nepřezkoumatelnost
rozhodnutí pro nedostatek důvodů, k té se zdejší soud vyjádřil např. v rozsudku ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaném pod č. 133/2004 Sb. NSS, v němž uvedl,
že „[n]edostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze
nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro
nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam,
kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny.“ Obdobně se Nejvyšší
správní soud vyslovil i v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130 (publ. pod
č. 244/2004 Sb. NSS), či v rozsudku ze dne 12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 – 78 (publ. pod
č. 523/2005 Sb. NSS). Nepřezkoumatelným judikatura shledává i rozhodnutí, v němž krajský
soud opomene přezkoumat byť jen jednu ze žalobních námitek (srov. rozsudek ze dne
18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, nebo ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74).
Z judikatury zdejšího soudu však plyne též skutečnost, že „o vadu řízení, která by mohla mít vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], se nejedná, pokud lze dovodit, že by výrok
rozhodnutí byl stejný i za situace, kdyby k vadě řízení vůbec nedošlo. “ (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 10. 2005, č. j. 6 Ads 57/2004 - 59).
Podle názoru Nejvyššího správního soudu napadený rozsudek není nepřezkoumatelný.
Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vyšel, jak vyhodnotil
pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Z rozsudku je rovněž
patrné, z jakých důvodů má krajský soud za to, že obstojí žalobou napadené rozhodnutí
žalovaného, resp. proč má krajský soud vyslovené právní závěry odvolacího správního orgánu
za přiléhavé a naopak, z jakých důvodů jsou žalobní námitky stěžovatele liché, mylné anebo
vyvrácené. Krajský soud také dostatečně srozumitelně vysvětlil (str. 5 a 6 rozsudku), z jakého
důvodu nebyly provedeny důkazy směřující k prokázání rdousícího efektu odvodu na stěžovatele
v daňovém řízení nebo v řízení před krajským soudem. Správní soud měl v této věci postavení
soudu nezkumného, a nikoliv nalézacího. Předmětem řízení totiž byl toliko přezkum zákonnosti
postupu plátce daně při odvodu z elektřiny ze slunečního záření, a nikoli posouzení tvrzeného
,,rdousícího efektu” aplikovaných zákonných ustanovení na poplatníka. Jestliže se v případě
stěžovatele jednalo o zhodnocení zákonnosti řízení o stížnosti na postup plátce daně ve smyslu
§237 odst. 3 daňového řádu, pak jeho námitky stran likvidačních účinků solárního odvodu
nejsou v dané věci relevantní. Z uvedeného důvodu také - pro nadbytečnost – nevyhověl krajský
soud žádnému z důkazních návrhů stěžovatele. Postup žalovaného aproboval i Ústavní soud
např. v nedávném nálezu ze dne 13. 1. 2015, sp. zn. II ÚS 2216/14 (ve skutkově i právně stejné
věci), v němž uvedl, že „ … Ústavní soud sice ustáleně judikuje, že opomenutí důkazu či nevypořádání
důkazního návrhu, respektive námitky nedostatečné důkazní podloženosti výroku, mohou založit protiústavnost
napadeného rozhodnutí, to však neplatí za situace, kdy předložené důkazy nemohou mít vliv na samotný výsledek
řízení, neboť předmětná řízení vůbec nemohou tyto důkazy hodnotit.“ Vzhledem k výše uvedenému proto
Nejvyšší správní soud neshledal rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným.
K námitce nesprávného posouzení právní otázky krajským soudem v přecházejícím řízení
lze uvést, že rozhodnou právní otázkou v nyní projednávaném případě je posouzení možnosti
prokázat „rdousící efekt“ při solárním odvodu v rámci stížnosti na postup plátce daně (§237
daňového řádu), respektive posouzení otázky, zda lze „rdousící efekt“ prokazovat i v tomto
řízení, a nikoli pouze v řízení o prominutí daně.
Relevantním ustanovením, které bylo v projednávaném případě aplikováno, je především
ustanovení §7a zákona č. 180/2005 Sb., ve znění zákona č. 402/2010 Sb., v němž se uvádí,
že „[p]ředmětem odvodu za elektřinu ze slunečního záření (dále jen „odvod“) je elektřina v yrobená ze slunečního
záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v zařízení uvedeném do provozu v období
od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010.“ Ustanovení §7c předmětné novely pak stanoví,
že „[z]ákladem odvodu je částka bez daně z přidané hod noty hrazená plátcem odvodu formou výkupní ceny
nebo zeleného bonusu poplatníkovi odvodu za elektřinu ze slunečního záření vyrobenou v odvodovém období.“
Nejvyšší správní soud dříve a opakovaně ve svých rozhodnutích konstatoval, že úprava
solárního odvodu je v obecné rovině v souladu s ústavním pořádkem. Vycházel přitom
z odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, jímž Ústavní soud zamítl návrh skupiny senátorů
na zrušení části zákona o podpoře výroby elektřiny obsahující úpravu solárního odvodu.
Z citovaného nálezu tak plyne, že tato zákonná ustanovení jsou ústavně konformní a i nadále
proto zavazují jejich adresáty, jakož i soudy (čl. 95 odst . 1 Ústavy ČR). Na závěr zmíněného
nálezu nicméně Ústavní soud dodal, že „při abstraktním přezkumu ústavnosti není sch open objektivně
prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadená ustanovení v individuálním
případě mohou vyvolat. Předmětem posouzení tedy nyní nemohou být ani specifické případy jednotlivých
výrobců, u nichž s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, s přihlédnutím k míře podnikatelského
a ekonomického rizika může Ústavní soud své posouzení upřesnit v budoucnu. “ Podle Ústavního soudu totiž
zjevně „nelze vyloučit, že v individuálních případech dolehne některé z napadených usta novení na výrobce jako
likvidační („rdousící efekt“) či zasahující samotnou majetkovou pods tatu výrobce v rozporu s čl. 11 Listiny - tedy
protiústavně. Zde bude nutno hodnotit jak dodržení garancí ve smyslu §6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb.
v jejich dlouhodobém (patnáctiletém) trvání, tak okamžité (průběžné) účinky napadených ustanovení, aby byl
v takovém výjimečném případě vzniklý nárok ochráněn. “ Pro takové specifické případy pak zavázal
obecné soudy „udělat vše pro spravedlivé řešení, jakkoliv se to můž e jevit složité“ (bod [88] nálezu).
Vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby
(viz čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR ) a Nejvyššímu správnímu soudu tedy nepřísluší jakkoli
přehodnocovat nálezy Ústavního soudu, nýbrž je vázán jejich obsahem. V opačném případě
by docházelo k porušení základního práva stěžovatele na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36
odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (srov. např. nález Ústavního soudu
ze dne 2. 6. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 9/06).
Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že na základě výše uvedeného nálezu Ústavního soudu
vyvstala otázka, jak vyložit uvedený příkaz Ústavního soudu, aby obecné soudy udělaly „ vše pro
spravedlivé řešení“, tj. v jakém řízení má být hodnocena ústavnost aplika ce solárního odvodu
v konkrétních případech. Nejvyšší správní soud v některých předchozích rozhodnutích uvedl,
že existují případy, kdy může mít uvalení solárního odvodu na konkrétního výrobce elektrické
energie rdousící efekt (srov. zejména rozsudky ze dne 4. 4. 2013, č. j. 1 Afs 5/2013 – 35; ze dne
28. 3. 2013, č. j. 1 Afs 7/2013 - 33; ze dne 15. 8. 2013, č. j. 2 Afs 13/2013 – 28; ze dne
30. 7. 2013, č. j. 2 Afs 53/2013 - 27; ze dne 23. 4. 2013, č. j. 7 Afs 104/2012 – 31
a č. j. 7 Afs 13/2013 – 25). A byť Nejvyšší správní soud explicitně nevyslovil požadavek
na vedení dokazování o možném rdousícím efektu v řízení o stížnosti na postup plátce daně,
případně v následném soudním řízení, z jeho argumentace obsažené v uvedených rozhodnutích
je patrný předpoklad, že by při řádném uplatnění námitky likvidačního působení solárního
odvodu na konkrétní subjekt takové dokazování být vedeno mělo. První senát Nejvyššího
správního soudu, který byl přesvědčen o nemožnosti tohoto postupu, předložil tuto spornou
právní otázku k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Pro další
rozhodování zdejšího soudu je tedy určující právní názor rozšířeného senátu, který o této otázce
rozhodoval, a jelikož jeho rozhodnutí má za cíl sjednocovat odlišnou judikaturu tohoto soudu,
je zcela logické a pochopitelné, že zavazuje všechny senáty v jejich další rozhodovací činnosti.
Rozšířený senát k tomu v citovaném usnesení ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 –
57, dovodil, že institut stížnosti na postup plátce daně skutečně není za stávající právní úpravy
nástrojem, který by umožnil správci daně posuzovat věc s přihlédnutím ke konkrétním
skutkovým okolnostem a v odůvodněných případech poskytl poplatníkovi efektivní ochranu.
Proto konstatoval, že stížnost dle ustanovení §237 daňového řádu představuje specifický
prostředek obrany poplatníka vůči plátci daně při uplatňování srážkové daně. Jedná se o ochranu
před nezákonným postupem plátce, o nástroj určený pro „řešení sporu mezi plátcem
a poplatníkem“, který slouží zejména k tomu, aby byl postup plátce podroben kontrole státní
moci a poplatník byl před případným nezákonným postupem plátce prostřednictvím konečného
rozhodnutí správce daně ochráněn. Dle rozšířeného senátu by bylo absurdní klást na plátce
povinnost, nota bene bez jakékoliv psané právní úpravy, aby sám posuzoval likvidační účinky
solárního odvodu na poplatníka.
I kdyby se tento institut aplikoval na solární odvod pouze přiměřeně a žádost o vysvětlení
adresovaná plátci byla jen jakýmsi formálním krokem pro následné u platnění stížnosti u správce
daně, umožňuje ustanovení §237 odst. 3 daňového řádu správci daně přezkoumat pouze postup
plátce, tj. zda plátce při srážce solárního odvodu postupoval v souladu se zákonem o podpoře.
Ten kromě osvobození malých výrobců nepřipouští žádné výjimky, na základě kterých by byl
plátce odvodu své zákonné povinnosti zproštěn, jinými slovy neobsahuje žádný zvláštní
mechanismus, jenž umožní individuální přístup k výrobcům. V této fázi nalézacího řízení tedy
nemá správce daně zákonnou možnost provádět správní úvahu, na jejímž základě by mohl
v konkrétním případě modifikovat výši solárního odvodu. Podle rozšířeného senátu by tak bylo
z ústavního hlediska a s ohledem na požadavky dělby moci přinejmenším problematické,
aby neexistenci psané právní úpravy nahradila bez dalšího moc soudní.
Nejvyšší správní soud neshledal ani stěžovatelem tvrzený nesoulad mezi uvedeným
usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013,
č. j. 1 Afs 76/2013 - 57 a nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11 .
Tato stížní námitka není podle Nejvyššího správního soudu důvodná, jelikož rozšířený senát
v citovaném usnesení nevyloučil možný likvidační účinek solárního odvodu, ale řešil otázku, zda
je správce daně v řízení o žádosti podle ust. §237 daňového řádu oprávněn zkoumat dopady
solárního odvodu na konkrétního výrobce elektřiny. V této otázce pak dospěl k závěru, že podle
citovaného ustanovení je správce daně oprávněn přezkoumat pouze postup plátce, tj. zda při
srážce solárního odvodu postupoval v souladu se zákonem o podpoře výroby elektřiny , ale není
oprávněn v řízení o stížnosti na postup plátce daně posuzovat individuální situaci výrobce
elektřiny. Z uvedeného je zřejmé, že nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 17/11, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 - 57, nejsou ve vzájemném rozporu, což ostatně potvrzuje i nález
Ústavního soudu ze dne 13. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 2216/14, bod 36.
Stěžovatel rovněž namítal, že institut prominutí daně není nástrojem, který by umožňoval
zohlednit individuální likvidační účinky solárního odvodu ve smyslu nálezu Ústavního soudu.
Ústavní soud v nálezu ze dne 13. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 2216/14, uvedl, že není jeho úkolem,
aby se vyslovoval k tomu, zda rdousícímu efektu lze v konkrétním případě zamezit posečkáním
(§156 daňového řádu) anebo promíjením (§259 daňového řádu) a zdůraznil, že „je na státních
orgánech, aby přijaly adekvátní opatření zamezující v extrémních (a eventuálních) případech tomuto ‚rdousícímu?
efektu. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že již ve své dřívější judikatuře konstatoval, že je připraven
v opodstatněných případech chránit základní práva a svobody stěžovatelů, kteří by byly zasaženi ve svých právech
a svobodách nečinností normotvůrce. Takto zdůraznil, že dlouhodobou nečinnost Parlamentu České republiky lze
v některých případech považovat za neslučitelnou s požadavky právního státu, přičemž jestliže některá ze složek
moci přestoupí ústavní rámec svého vymezení, svoji pravomoc, nebo naopak neplní své úlohy a tím brání v řádném
fungování druhé (v posuzovaném případě soudní) moci, musí nastoupit kontrolní mechanismus brzd a vyvažování
[srov. kupř. nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.)].
Do této fáze však případ stěžovatele doposud nedospěl, jelikož nelze tvrdit, že by již nyní bylo zřejmé, že státní
moc úmyslně zamýšlela v neakceptovatelné míře zasáhnout do práv a svobod dotčených provoz ovatelů
fotovoltaických elektráren, neboť mj. ani neuběhla doba, v rámci níž stát garantoval návratnost investic do těchto
zdrojů. Za této situace (i přes stěžovatelovy poukazy na prozatím referované ztráty) tedy nelze dospět jednoznačně
k závěru, že by bylo v neúměrné míře zasaženo vlastnické právo stěžovatele (či stěžovatelů ve skutkově podobných
případech), a proto není možné jakkoli nahrazovat normotvorbu zákonodárce pro stěžovatele výhodnou
interpretací právních norem.“ S ohledem na citované závěry Ústavního soudu dospěl Nejvyšší správní
soud k závěru, že stěžovatelova námitka není důvodná; krajský soud postupoval správně, pokud
konstatoval, že posouzení individuální situace stěžovatele není možné v řízení o stížnosti na
postup správce daně. Krajský soud nebyl v řízení o žalobě oprávněn posuzovat, zda institut
prominutí daně umožňuje zohlednit rdousící efekt solárního odvodu na stěžovatele či nikoliv.
Jak uvedl Ústavní soud v citovaném nálezu, je primárně na státních orgánech, aby přijaly
adekvátní opatření zamezující v extrémních a eventuálních případech tomuto rdousícímu efektu.
Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že orgány daňové správy
v reakci na rozhodnutí Ústavního soudu upozorňují poplatníky na účinné ustanovení daňového
řádu, podle kterého může správce daně na žádost daňového subjektu nebo z moci úřední
v individuálních případech povolit posečkání úhrady daně, případně její rozložení na splátky,
pokud jsou splněny zákonem stanovené podmínky. Výrobci elektrické energie ze slunečního
záření, kterých se eventuálně mohl dotknout Ústavním soudem shledaný individuální „rdousící“
efekt solárního odvodu, mohli a mohou jeho dopad přinejmenším zmírnit, ne-li zcela vyloučit,
využitím standardních nástrojů daňového řádu, tedy postupu dle ustanovení §156 a 157 zákona.
Ministerstvo financí tento postup zveřejnilo na internetových stránkách daňové správy
(www.financnisprava.czúcs/dane-a-pojistne/novinky/2014/reseni-moznych individualnich
likvidaci-5347) dne 18. 9. 2014 pod názvem „Řešení možných individuálních likvidačních účinků
odvodu z elektřiny ze slunečního záření.“
Lze tak uzavřít, že stěžovatel se ochrany svých p ráv musí domáhat cestou jiných možných
právních prostředků v rovině platební, nikoli však prostřednictvím stížnosti na postup plátce,
jak učinil.
Stěžovatel v kasační stížnosti také namítal, že rozsudek krajského soudu je v rozporu
s evropským právem, a to jak na primární, tak na sekundární úrovni. K této stížní námitce
Nejvyšší správní soud uvádí, že podle ust. §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná,
opírá-li se jen o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení p řed soudem, jehož rozhodnutí
má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 8 Afs 48/2006 - 155, publ. pod č. 1743/2009 Sb. NSS, zdůraznil, že ust. §104 odst. 4 s. ř. s.
nesleduje restrikci práv fyzických a právnic kých osob na přístup k soudní ochraně, ale jeho
smyslem je zachování kasačního charakteru řízení o kasační stížnosti. Po účastnících řízení
o žalobě lze spravedlivě žádat, aby v souladu s principem vigilantibus iura uplatnili veškeré
důvody nezákonnosti napadeného správního rozhodnutí v řízení před krajským soudem, jestliže
tak v té době učinit mohli. Pokud tak neučiní, nesou z hlediska možnosti uplatnění argumentace
v dalším řízení případné nepříznivé následky s tím spojené. Stěžov atelova žaloba neobsahuje,
a to ani v nejhrubších rysech, argumentaci, že úprava solárního odvodu je v rozporu s evropským
právem. Přitom stěžovateli nic nebránilo, aby tuto námitku v žalobě uplatnil. S ohledem
na ust. §104 odst. 4 s. ř. s. se tak jedná o nepřípustnou námitku. Přesto lze k této námitce uvést,
že souladem novely zákona o podpoře výroby elektřiny se směrnicí 2009/28/ES, respektive jejím
cílem a účelem, se již zdejší soud zabýval v rozsudku ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 80/2012 - 40,
publ. pod č. 2808/2013, přičemž dospěl k závěru, že směrnice 2009/28/ES nemá přímý účinek,
neboť není splněna hned první z podmínek, tedy existence dostatečně určitého, přesného
a bezpodmínečného závazku členského státu. Stěžovatel tedy není oprávněn dovolávat se v řízení
před vnitrostátním soudem směrnice 2009/28/ES. Pro úplnost lze uvést, že v nyní projednávané
věci stěžovatel sám žádné konkrétní ustanovení výše uvedených směrnic, které by mělo zavedení
solárního odvodu porušovat, neuvedl, přičemž nelze opomenout ani skutečnost, že solární odvod
je daní, která na unijní úrovni upravena není, a jeho úprava je v souladu s ústavním pořádkem
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2014, č. j. 5 Afs 126/2013 – 34).
Ze všech výše uvedených důvodů není kasační stížnost důvodná, a proto ji Nejvyšší
správní soud podle ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. O kasační stížnos ti rozhodl
bez jednání, protože mu takový postup umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení s §120
s. ř. s. Žalovaný požadoval paušální náhradu nákladů ve výši 300 Kč v souvislosti s jedním
úkonem právní služby, spočívajícím v písemném vyjádření ke kasační stížnosti, podle §13 odst. 3
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradác h advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Žalovaný dovodil, že má nárok na paušální
náhradu nákladů na základě §36 odst. 1 s. ř. s. a nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014,
sp. zn. Pl. ÚS 39/13. K návrh u žalovaného Nejvyšší správní soud konstatuje, že rovnost
účastníků řízení podle §36 odst. 1 s. ř. s. není nikterak narušena, pokud žalovanému správnímu
orgánu není v soudním řízení správním, ve kterém měl plný úspěch, přiznána paušální náhrada
nákladů řízení. Ve smyslu §13 odst. 1 a 3 advokátního tarifu náleží náhrada hotových výdajů
účelně vynaložených v souvislosti s poskytnutím právní služby advokátovi, přičemž nedohodnul-
li se advokát s klientem na jiné paušální částce, činí tato částka 300 Kč za jed en úkon právní
služby. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, „[z]ásadu rovnosti
účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod naplňuje přiznání paušální
náhrady coby náhrady hotových výdajů podle jejich demonstrativního výčtu v §137 odst. 1 občanského soudního
řádu i účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není, a to v situacích, v nichž by účastníkovi řízení
zastoupenému advokátem byla přiznána taková náhrada podle §13 odst. 3 advokátního tarifu.“ A contrario
z citovaného nálezu Ústavního soudu vyplývá, že paušální náhradu nákladů nelze přiznat
účastníku řízení, pokud by mu paušální náhrada nákladů nepříslušela ani při zastoupení
advokátem.
Taková situace zcela jednoznačně nastala v nyní posuzované věci. Podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 40/2006 - 87, publ. pod č. 1260/2007
Sb. NSS, „(…) v případě, že v soudním řízení správním vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru
své působnosti, není v zásadě důvodně vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit. (…)
Stejně tak Vrchní soud v Praze konstatoval, že povinnost správního úřadu jím vydané rozhodnutí hájit na soudě
proti správní žalobě představuje samozřejmou součást povinností plynoucí z běžné správní agendy. Nelze proto
spravedlivě žádat na žalobci, aby hradil náklady, vzniklé tím, že správní úřad udělil k zastupování plnou moc
advokátovi (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 1. 1998, č. j. 6 A 90/96 - 23).“ Ve smyslu
citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu by žalovanému nemohla být přiznána paušální
náhrada nákladů, pokud by byl zastoupen advokátem, a proto mu tato náhrada nemůže
být přiznána ani v případě, že zastoupen není. Soud tedy žalovanému náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 16. března 2015
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu