ECLI:CZ:NSS:2015:5.AFS.43.2013:26
sp. zn. 5 Afs 43/2013 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudkyň Mgr. Jitky Zavřelové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce:
Město Trutnov, Slovanské náměstí 165, 541 01 Trutnov, proti žalovanému: Odvolací finanční
ředitelství, Masarykova 31, 602 00 Brno, o žalobě proti rozhodnutí Finančního ředitelství
v Hradci Králové ze dne 28. 3. 2012, č. j. 155/12-1700-602615, č. j. 1001/12-1700-602615
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
27. 2. 2013, č. j. 31 Af 46/2012 – 61,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 2. 2013, č. j. 31 Af 46/2012 - 61,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Finančního ředitelství v Hradci Králové ze dne 28. 3. 2012, č. j. 155/12-
1700-602615, a rozhodnutí Finančního ředitelství v Hradci Králové ze dne 28. 3. 2012,
č. j. 1001/12-1700-602615, se zrušuje a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 11 000 Kč
do třiceti (30) dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Rozhodnutím ze dne 28. 3. 2012, č. j. 155/12-1700-602615, Finanční ředitelství v Hradci
Králové [jehož působnost s účinností zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky,
ve znění zákonů č. 458/2011 Sb. a č. 407/2012 Sb., tj. od 1. 1. 2013 přešla na žalovaného]
zamítlo odvolání žalobce a potvrdilo rozhodnutí Finančního úřadu v Hradci Králové (dále jen
„finanční úřad“) ze dne 21. 11. 2011, č. j. 380016/11/228985603497, jimiž byl stanoven odvod
za porušení rozpočtové kázně ve výši 59 753 Kč (porušení podmínek čerpání finančních
prostředků poskytnutých žalobci na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu
Královéhradeckého kraje č. 1455 ze dne 14. 4. 2006 na úhradu výdajů spojených s volbami
do Poslanecké sněmovny vyhlášených na 2. a 3. 6. 2006).
Rozhodnutím ze dne 28. 3. 2012, č. j. 1001/12-1700-602615, Finanční ředitelství v Hradci
Králové zamítlo odvolání žalobce proti rozhodnutí finančního úřadu ze dne 21. 11. 2011,
č. j. 380017/11/228985603497, jimiž byl stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši
104 878 Kč (porušení podmínek čerpání finančních prostředků poskytnutých žalobci na základě
rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. 2218 ze dne 14. 9. 2006
na úhradu výdajů spojených s volbami do zastupitelstev obcí vyhlášených na 20. a 21. 10. 2006).
Tato rozhodnutí žalobce napadl žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který
ji rozsudkem ze dne 27. 2. 2013, č. j. 31 Af 46/2012 – 61, zamítl. Krajský soud se nejprve zabýval
námitkami zpochybňujícími pravomoc Ministerstva financí k vydání ve věci aplikované směrnice
Ministerstva financí č. j. 124/1354/2002 ze dne 12. 2. 2002, kterou se upravuje postup obcí, krajů
a okresních úřadů při financování voleb do zastupitelstev obcí, krajů a Parlamentu České
republiky, ve znění směrnice Ministerstva financí č. j. 124/123009/2002 ze dne 3. 1. 2003
(dále jen „směrnice Ministerstva financí“), a námitkami zpochybňujícími její závaznost. S těmi
se neztotožnil. Uvedl, že směrnice Ministerstva financí, která byla řádně zveřejněna ve Věstníku
vlády pro orgány krajů, okresní úřady a or gány obcí, byla vydána za účelem zabezpečení účelného
a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu, a je tedy logicky správné a zákonné,
že jejím autorem je právě Ministerstvo financí. Krajský soud dodal, že prostředky státního
rozpočtu sloužící k financování voleb jsou přísně účelově vymezeny, a tudíž podléhají režimu
zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových
pravidlech“), zejména jeho ustanovením §14, §19 a §44.
Dále se krajský soud zabýval žalobními námitkami dotýkajícími se jednotlivých
konkrétních výdajů žalobce, tedy výdajů na nájem volebních místností, výdajů na úhradu
městského zpravodaje a výdajů na nákup korkových nástěnek. K výdaji za nájem volebních
místností krajský soud uvedl, že směrnice Ministerstva financí mezi výdaje nezbytné
pro organizačně technické zabezpečení voleb zahrnuje i výdaj na pronájem nebytových prostorů
na dobu nezbytně nutnou pro činnost volebních komisí, avšak žalobce se ocitl ve zcela specifické
situaci, kdy uzavřel nájemní smlouvy, jejichž předmětem byly místnosti v budovách v jeho
vlastnictví, které byly předány do správy jeho příspěvkovým organizacím. V takovém případě
podle krajského soudu žalobci žádné náklady s pronájmem místností, tak jak je zmiňuje
předmětná směrnice Ministerstva financí v čl. 1 odst. 3 písm. d), nemohly vzniknout. Tento závěr
přitom nemůže být vyvrácen ani žalobcem zmiňovanou judikaturou Nejvyššího soudu (rozsudek
ze dne 19. 10. 2006, sp. zn. 29 Cdo 905/2006), neboť ta na daný případ přímo nedopadá.
K výdajům za volební přílohu městského zpravodaje krajský soud uvedl, že ačkoli tento
výdaj, který byl vynaložen za účelem informování občanů o průběhu voleb, lze považovat
za výdaj sloužící k přípravě voleb, směrnice Ministerstva financí žádný výdaj na jakékoliv
tiskoviny takového charakteru nepřipouští, a proto tento výdaj nelze uznat. K výdajům na nákup
korkových tabulí pro potřeby vyvěšení vzorových hlasovacích lístků krajský soud uvedl, že ač lze
s žalobcem souhlasit v tom, že volební zákony stanoví v průběhu voleb povinnost vyvěsit
vzorové hlasovací lístky na viditelném místě, nelze opět přehlédnout, že na výdaje tohoto druhu
směrnice Ministerstva financí v taxativním výčtu povolených výdajů nepamatuje, a proto
ani tento výdaj nebylo možno považovat za výdaj pro organizačně technické zabezpečení voleb.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžova tel) kasační stížnost, kterou
opírá o důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy namítá nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení, a o důvod
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., v němž namítá nepřezkoumatelnost rozsudku krajského
soudu pro nedostatek důvodů.
Nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů stěžovatel spatřuje ve strohém
vypořádání se s žalobní argumentací ohledně nezákonnosti směrnice Ministerstva financí, jejíž
podstatou bylo tvrzení, že Ministerstvo financí nebylo oprávněno tuto směrnici vůbec vydat.
Krajský soud pouze uvedl, že jelikož tato směrnice sloužila k zabezpečení účelného
a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu, je logicky správné a zákonné,
že autorem tohoto předpisu je Ministerstvo financí. Tuto argumentaci stěžovatel považuje nejen
za nedostatečnou, ale též za nesprávnou, neboť v podstatě znamená, že Ministerstvo financí,
jakožto odborný garant státního rozpočtu, je oprávněn zasahovat do jakékoli oblasti státní správy.
Stěžovatel již v žalobě tvrdil, že příslušným orgánem k vydání této směrnice je Ministerstvo
vnitra. Na tuto argumentaci však krajský soud nereagoval.
Stěžovatel též zpochybňuje základní východisko, na němž krajský soud postavil své
úvahy, totiž že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně
technické zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí,
přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze. Krajský
soud pomíjí, že vedle zákona o rozpočtových pravidlech, který je obecným právním předpisem,
existují i speciální ustanovení volebních zákonů, podle kterých se výdaje spojené s volbami hradí
plně ze státního rozpočtu. V tomto směru stěžovatel poukazuje na závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 Ans 7/2011 – 95, publikovaného pod č. 2782/2013
Sb. NSS. S ohledem na shora uvedenou vadnou výchozí premisu, posoudil krajský soud
nesprávně otázku hrazení výdajů na informování občanů o konání voleb a výdajů na nákup
korkových nástěnek k vyvěšení volebních materiálů ve volebních místnostech. Ačkoli totiž
krajský soud připustil, že jde o výdaje vynaložené za účelem konání voleb, shledal
je neoprávněnými, protože nejsou uvedeny ve směrnici Ministerstva financí.
Stěžovatel nesouhlasí ani s právními závěry krajského soudu o neoprávněnosti výdajů
za nájem volebních místností, které byly pronajaty od příspěvkových organizací zřízených
stěžovatelem. Tento právní názor krajského soudu vycházející z římské zásady, že nikomu
nemůže sloužit jeho vlastní věc („nemini res sua servit“), však nemůže obstát ve vztahu vlastníka
a příspěvkové organizace, neboť příspěvkové organizace disponují právem věc držet. Oporou
pro tento výklad jsou stěžovateli závěry plynoucí z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne
14. 4. 2005, sp. zn. 20 Cdo 2791/2004, www.nsoud.cz, z nichž plyne, že příspěvkové organizace,
které spravují majetek ve vlastnictví zřizovatele, mají plné právo tento majetek držet, užívat
a požívat jeho plody, z čehož stěžovatel dovozuje, že jim náleží i právo tento majetek
pronajmout, a to i vlastníku (zřizovateli). Odmítl- li krajský soud akceptovat uvedené závěry s tím,
že toto rozhodnutí nehovoří o možnostech čerpání prostředků se státního rozpočtu,
jde o argument nelogický, neboť na straně druhé krajský soud uznává, že prostředky ze státního
rozpočtu lze použít na úhradu nájemného spojeného s nájmem volební místnosti.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasí s tvrzením stěžovatele
o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů. Z napadeného
rozsudku je dle žalovaného zřejmé, z jakého skutkového stavu zjištěného správními orgány
krajský soud vyšel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je právně posoudil.
Z odůvodnění rozsudku je rovněž zřejmé, proč považuje soud závěry žalobce za liché, mylné
a vyvrácené. V přezkoumávaném rozhodnutí soud zcela jednoznačně a srozumitelně uvedl,
na základě jakých důvodů dospěl k závěru, že nelze vyhovět žalobě.
K podstatě věci žalovaný uvádí, že směrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodě
s Ministerstvem vnitra k zabezpečení účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního
rozpočtu při financování výdajů spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajů a voleb
do Parlamentu České republiky. Ministerstvo financí tuto směrnici vydalo jako správce
Všeobecné pokladní správy, z níž jsou výdaje spojené s volbami hrazeny. Tato směrnice, která
prošla řádným legislativním procesem a byla zveřejněna v příslušném věstníku, je pro orgány
obce při výkonu přenesené působnosti závazná a při financování výdajů spojených s volbami
je třeba z ní striktně vycházet, neboť specifikuje výdaje, které jsou považovány za nezbytné
pro organizačně technické zabezpečení voleb. Byť s přípravou voleb mohou souviset i jiné
výdaje, které je třeba vynaložit, nelze je uhradit ze státního rozpočtu a takové výdaje musí obec
uhradit z rozpočtu svého. Proto žalovaný souhlasí s krajským soudem, který dle jeho názoru
správně posoudil úhradu nájmu příspěvkovým organizacím, částečnou úhradu tisku a distribuce
městského zpravodaje a úhradu 10 kusů korkových nástěnek jako výdaje nevynaložené v souladu
se směrnicí Ministerstva financí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soud em
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a jedná za něj pověřený
zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních předpisů
vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř . s.).
Následně Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s .), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Financování výdajů vynaložených správními orgány v souvislosti s konáním voleb není
právními předpisy systematicky a podrobně upraveno. Volební zákony upravující jednotlivé volby
v tomto ohledu obsahují vždy pouze jediné ustanovení, a to §84 zákona č. 247/1995 Sb.,
o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, §63 zákona
č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění pozdějších předpisů, §69 zákona
č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů, §66 zákona
č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů a §70 zákona
č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o v olbě
prezidenta republiky). Byť se tato ustanovení terminologicky vždy mírně odlišují (v závislosti
na typu voleb a době vzniku jednotlivého volebního zákona), v základu všechna vycházejí z téhož
principu, podle něhož se výdaje správních úřadů a volebních orgánů spojené s jednotlivými
volbami hradí ze státního rozpočtu. Tato ustanovení tedy stanoví hmotněprávní podmínky
financování výdajů státních úřadů a volebních orgánů, které tyto vynaloží v souvislosti
s konáním voleb.
Procesními aspekty této problematiky se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval
v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 Ans 7/2011 - 90, publikovaném pod č. 2782/2013 Sb.
NSS. V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvedl, že již z povahy věci se liší způsob
financování volebních výdajů obcí a krajů od financování výdajů volebních orgánů, které jsou
organizační složkou státu nebo její součástí (např. Ministerstvo vnitra, Stání volební komise).
Zatímco totiž organizační složky státu hospodaří s prostředky státního rozpočtu, jejich výdaje
tedy jsou přímo výdaji státního rozpočtu [§5 odst. 3 a §7 odst. 1 písm. a) zákona o rozpočtových
pravidlech], obce, kraje a hlavní město Praha i činnosti vykonávané v přenesené působnosti,
kterými jsou též činnosti správních úřadů a volebních orgánů související s volbami,
financují z vlastního rozpočtu. Náklady vynaložené územními samosprávnými celky
v souvislosti s konáním voleb tedy patří mezi výdaje územních rozpočtů [§9 odst. 1 písm. c)
a §10 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů,
ve znění pozdějších předpisů]. Jelikož však podle volebních zákonů mají být tyto výdaje v plné
výši hrazeny ze státního rozpočtu, musí být odpovídající prostředky ze státního rozpočtu
do územních rozpočtů převedeny. K tomu podle ustálené praxe dochází formou neinvestičních
účelových dotací, přičemž tyto dotace se poskytují z rozpočtové kapitoly Všeobecná pokladní
správa, jejímž správcem je Ministerstvo financí. Zatímco krajům jsou dotace poskytovány přímo
Ministerstvem financí, obcím jsou tyto dotace poskytovány podle §19 odst. 2 zákona
o rozpočtových pravidlech prostřednictvím krajů, v jejichž obvodu se obce nacházejí. Právě
k této činnosti krajů se posléze upínaly další úvahy Nejvyššího správního soudu uvedené ve shora
označeném rozsudku, neboť předmětem řízení v dané věci byla tvrzená nečinnost krajského
úřadu při vydání rozhodnutí o neposkytnutí dotace obci (současnému stěžovateli).
Krom toho však Nejvyšší správní soud učinil i další zásadní úvahy, které je třeba
zopakovat a na které je třeba s ohledem na předmět řízení v nyní rozhodované věci navázat.
Nejvyšší správní soud tedy uvedl: „V rámci uvedeného modelu financování volebních výdajů tedy územní
samosprávné celky vystupují ve dvojím postavení. Na jedné straně jako volebn í orgány samy platí výdaje související
s konáním voleb, a to z prostředků, které jsou součástí jejich rozpočtu. Zároveň jsou příjemcem účelové dotace
ze státního rozpočtu, z níž mají být výdaje financovány, resp. nahrazeny. Tato dotace tvoří příjem rozpočt u
územních samosprávných celků [§7 odst. 1 písm. g) a §8 odst. 1 písm. f) zákona o rozpočtových pravidlech
územních rozpočtů], vzhledem k účelovosti dotace ovšem mohou být tyto prostředky použity pouze k úhradě výdajů
důvodně vynaložených v souvislosti s konáním voleb.
Zároveň je třeba zdůraznit, že podle §66 zákona o volbách do EP musí prostředky ze státního
rozpočtu územním samosprávným celkům plně krýt výdaje související s konáním voleb. Jedná se o lex specialis
ve vztahu k §62 zákona č. 128/2000 S b., o obcích (obecní zřízení) a §29 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb.,
o krajích (krajské zřízení), podle nichž je obcím a krajům poskytován ze státního rozpočtu na plnění úkolů
v přenesené působnosti pouze příspěvek, jenž nemusí plně krýt náklady spojené s výkonem činností v přenesené
působnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02, publikovaný
pod č. 53/2003 Sb.). Naopak ze znění §66 zákona o volbách do EP vyplývá, že obce a kraje nemají povinnost
nést náklady voleb z vlastních prostředků. Náklady spojené s výkonem přenesené působnosti při přípravě a konání
voleb proto nesmí zatěžovat hospodaření obcí a krajů s jejich vlastním majetkem. Územní samosprávné celky jsou
rozpočtově autonomními veřejnoprávními korporacemi (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Do jejich činnosti lze zasahovat
pouze způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Stanoví-li tedy §66 zákona o volbách do EP,
že se výdaje spojené s volbami hradí ze státního rozpočtu, pak mají územní samosprávné celky vůči stá tu
subjektivní právo na plnou úhradu těch výdajů, které v této souvislosti důvodně vynaložily. Tomuto subjektivnímu
právu odpovídá i povinnost orgánů státu poskytnout do rozpočtů územních samosprávných celků dotace ve výši
odpovídající důvodně vynaloženým nákladům.“
K tomu nutno připomenout, že tyto závěry platí nejen pro výdaje spojené s volbami
do Evropského parlamentu, kterých se týkal citovaný rozsudek, ale i pro výdaje spojené s volbami
do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajů, do Poslanecké sn ěmovny, do Senáru a volbami
prezidenta, neboť jak již bylo uvedeno v úvodu, všechny volební zákony upravující volby
do vyjmenovaných zastupitelských sborů a volby prezidenta obsahují tutéž hmotněprávní úpravu
financování voleb, jejíž podstatou, pokud jde o územně samosprávně celky (obce a kraje), je jejich
právo na plnou úhradu těch výdajů, které v souvislosti s volbami ze svých územních rozpočtů
důvodně vynaložily.
O to, které výdaje jsou těmi, jejichž náhradu má obec právo požadovat, je přitom veden
spor v nyní rozhodované věci. K tomu je třeba uvést následující podstatné skutkové okolnosti
věci:
V souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006
byl na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. 1455 ze dne
14. 4. 2006 zvýšen rozpočet stěžovatele o částku 643 016 Kč s tím, že použití těchto prostředků
je účelově určeno na úhradu výdajů souvisejících s uvedenými volbami a řídí se směrnicí
Ministerstva financí. Tato dotace byla skutečně vyčerpána v částce 591 740 Kč. Ve zbytku byla
vrácena. V souvislosti s volbami do zastupitelstev obcí konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2006
byl rozpočet stěžovatele na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého
kraje č. 2218 ze dne 14. 9. 2006 zvýšen o částku 730 000 Kč s obdobným rozpočtovým určením
jako v případě voleb do Poslanecké sněmovny. Tato dotace byla vyčerpána v částce
732 736,49 Kč, tedy rozpočet stěžovatele byl posléze zvýšen ještě o částku 2736,49 Kč.
Obě tato rozpočtová opatření byla následně předmětem kontroly zahájené finančním
úřadem u stěžovatele dne 11. 2. 2010 s cílem ověřit skutečnosti rozhodné pro stanovení
povinnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně podle §44 zákona o rozpočtových pravidlech.
Ze zprávy o kontrole č. 2010/32 ze dne 14. 11. 2011 vyplynulo, že za porušení rozpočtové kázně
finanční úřad v případě financování voleb do Poslanecké sněmovny konaných ve dnech
2. a 3. 6. 2006 považuje mj. úhradu nájmu za pronájem místností od příspěvkových organizací,
jejichž zřizovatelem je stěžovatel, částečnou úhradu tisku a roznášky městského zpravodaje
a úhradu 10 kusů korkových nástěnek a v případě financování voleb zastupitelstev obcí konaných
ve dnech 20. a 21. 10. 2006 považuje za porušení rozpočtové kázně mj. úhradu nájmu
za pronájem místností od příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je stěžovatel,
a částečnou úhradu tisku a roznášky městského zpravodaje. Kromě těchto kontrolních zjištění,
proti kterým stěžovatel brojil žalobou u krajského soudu, učinil finanční úř ad i další zjištění,
kdy například za porušení rozpočtové kázně považoval nákup stravenek přidělených členům
volební komise v hodnotě vyšší, než připouští směrnice Ministerstva financí, úhradu nájmu
za pronájem místností ve vlastnictví stěžovatele či vybav ení volebních místností nad rámec
povinného vybavení volebních místností požadovaného volebními zákony. Tato ostatní kontrolní
zjištění stěžovatel žalobou a ani kasační stížnosti nenapadá, a proto se jimi Nejvyšší správní soud
nezabývá.
Jelikož základní premisou finančního úřadu, žalovaného a též krajského soudu je úvaha,
že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické
zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž jiné
výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, je třeba,
aby se Nejvyšší správní soud nyní zabýval charakterem této směrnice. Nejprve k jejímu obsahu.
Tato směrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodě s Ministerstvem vnitra k zabezpečení
účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu při financování výdajů
spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajů a voleb do Parlamentu České republiky. Podle
čl. 1 odst. 1 se tato směrnice vztahuje na výdaje obcí, krajů a volebních komisí. Naopak se podle
čl. 1 odst. 2 nevztahuje na výdaje hrazené ze státního rozpočtu prostřednictvím rozpočtových
kapitol Ministerstva vnitra, Českého statistického úřadu, Ministerstva obrany a Ministerstva
zahraničních věcí. Tato výluka je přitom logická s ohledem na již zmiňovaný odlišný
způsob financování volebních výdajů obcí a krajů a výdajů volebních orgánů, které jsou
organizační složkou státu nebo její součástí. Z hlediska rozhodované věci je dále podstatný
čl. 1 odst. 3 této směrnice, který taxativně vypočítává, které výdaje lze považovat za výdaje
nezbytné pro organizačně technické zabezpečení voleb, tedy výdaje, které podle názoru
žalovaného i krajského soudu lze obci nahradit. Bylo by nadbytečné uvádět všechny tyto
„uznané“ výdaje. S ohledem na předmět sporu v dané věci je však třeba uvést alespoň výdaje
uvedené pod bodem a), kterými jsou výdaje na základní kancelářské potřeby (papír, psací
pomůcky, pravítka, nůžky, sponky, desky na spisy apod.) a poštovní poplatky; výdaje uvedené
pod bodem d), kterými jsou výdaje na pronájem nebytových prostorů na dobu nezbytně nutnou
pro činnost volebních komisí potřebných pro konání voleb včetně školení členů volebních
komisí, ozvučení těchto prostorů, provoz audiovizuální techniky, účelné a funkčn í vybavení
volebních místností včetně nutných výdajů na jejich úklid, popřípadě na pronájem mobilního
sociálního zařízení, výdaje na technický provoz, tj. náklady na otop, elektrický proud, plyn, vodu,
páru; a výdaje uvedené bod bodem f), kterými jsou výda je na zajištění distribuce hlasovacích
lístků voličům, a to v částce 3 Kč na jednoho voliče; v případech, kdy distribuce hlasovacích
lístků bude zajišťována prostřednictvím pošty, výdaje na poštovné, a to ve výši dohodnuté
Ministerstvem vnitra s držitelem poštovní licence. Čl. 2 této směrnice stanoví podrobnosti
k zařazení přijaté účelové dotace podle platné rozpočtové skladby, zajištění sledování čerpání
účelové dotace a zařazení výdajů. Čl. 3 posléze upravuje povinnosti krajů související
s předložením předběžného vyúčtování výdajů a souhrnného vyúčtování výdajů.
Pro úplnost lze dodat, že tato směrnice Ministerstva financí byla s účinností od 8. 1. 2014
zrušena směrnicí Ministerstva financí ze dne 19. 12. 2013, č. MF-62 970/2013/12-1204,
o postupu obcí a krajů při financování voleb, která vedle ní zrušila i směrnici Ministers tva financí
ze dne 11. 3. 2004, č. 124/42 055/2004, kterou se upravuje postup obcí a krajů
při financování voleb do Evropského parlamentu, a směrnici Ministerstva financí ze dne
3. 12. 2012, č. MF-78 977/2012/12-124, o postupu obcí a krajů při financování volby prezidenta
republiky. Úprava financování voleb tedy byla tímto na úrovni těchto předpisů sjednocena
pro všechny typy voleb.
Všechny uvedené směrnice jsou vnitřními předpisy. Tedy nejsou právní nor mou, neboť
jim především chybí obecná právní závaznost. Zavazovat mohou pouze podřízené orgány
a osoby ve vnitřních vztazích veřejné správy, přičemž jejich vydávání je uskutečňováním
oprávnění řídit činnost podřízených subjektů a jejich plnění je zachováváním právní povinnosti
řídit se pokyny nadřízených subjektů (viz Boguszak, J., Čapek, J., Teorie práva. Praha:
Codex Bohemia, 1997, s. 74). Z toho vyplývá, že vnitřní předpisy mohou primárně ukládat úkoly
a pokyny pouze těm, kteří podléhají řídící pravomoci toho, kdo vnitřní předpis vydává. Určitým
typem pokynu je i pokyn k výkladu právní normy, který je tím pro podřízené orgány závazný
při jejich rozhodování o právech a povinnostech účastníků správního řízení. V dané věci takový
závazný právní výklad obsahuje shora částečně citovaný čl. 1 odst. 3, který určuje, jak mají
při výkladu ustanovení volebních zákonů týkajících se financování výdajů souvisejících s volbami
postupovat správní úřady podřízené Ministerstvu financí, kterými mj. byla i finanční ředitelství
a finanční úřady rozhodující v dané věci [§4a odst. 1 písm. d), §9 písm. a) a §11 písm. a) zákona
č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění účinném od 1. 1. 2011].
Závaznost vnitřního předpisu však může stanovit i zákon. Směrnicí Ministerstva financí
tak je především vázán krajský úřad, na který byla fakticky přenesena působnost poskytovatele
dotace do rozpočtů obcí; jde přitom o působnost přenesenou (§19 odst. 2 zákona
o rozpočtových pravidlech). Závaznost této směrnice pro krajský úřad vyplývá z §30 písm. b)
zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Toto ustanovení
je důsledkem nutnosti zajistit pokud možno jednotný výkon státní správy a současně je nástrojem
k tomu, aby ministerstva (zde Ministerstvo financí, které je ústředním orgánem státní správy
mj. pro státní rozpočet) mohla dostát své povinnosti plynoucí z §24 zákona č. 2/1969 Sb.,
o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění
pozdějších předpisů, podle něhož ministerstva dbají o zachování zákonnosti v okruhu své
působnosti.
Dalším nástrojem k tomu, aby ministerstva a jiné ústřední správní úřady mohly plnit
povinnost plynoucí z posledně uvedeného ustanovení, je dále samotné oprávnění k vydávání
vnitřních předpisů, které tedy plyne právě z §2 4 zákona o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy České republiky, z něhož současně vyplývá, že toto oprávnění ministerstvům
a jiným ústředním správním úřadům přísluší pouze v rozsahu jejich působnosti.
Namítá-li stěžovatel v této souvislosti nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
proto, že se dostatečně nevypořádal s jeho námitkami popírajícími oprávnění Ministerstva financí
k vydání ve věci aplikované směrnice, nelze mu přisvědčit. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek
důvodů je vyhrazena jen vážným nedostatkům odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, kdy
závěry soudem vyslovené vůbec nelze přezkoumat v řízení o kasační stížnosti. Jedná se o případy,
kdy z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, „proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné
nebo vyvrácené“, a to zejména tehdy, „jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby“
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44,
publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS). Vadu takové intenzity Nejvyšší správní soud neshledává, neboť
krajský soud k podstatě žalobní námitky týkající se oprávnění Ministerstva financí k vydání
aplikované směrnice sice stručně, avšak dostatečným způsobem argumentoval. Pokud snad
podrobně nevyvrátil všechny dílčí stěžovatelovy argumenty, nezakládá to nepřezkoumatelnost
jeho rozsudku pro nedostatek důvodů. Nutno přitom dodat, že jeho závěr je správný. Je sice
pravdou, že podle volebních zákonů je pravomoc metodicky řídit organizační a technickou
přípravu, průběh a provedení voleb přiznána Ministerstvu vnitra [§9 odst. 2 písm. a) zákona
o volbách do Parlamentu České republiky, §8 odst. 1 písm. a) zákona o volbách do zastupitelst ev
obcí], nicméně nelze pominout, že samotné financování voleb je již činností odlišnou. Jsou -li
navíc volby financovány formou účelových dotací ze státního rozpočtu, a to přímo z kapitoly,
jejímž správcem je Ministerstvo financí, nelze tomuto ministerstvu upřít oprávnění metodicky
řídit prostřednictvím směrnice správní úřady (krajské úřady), jejichž prostřednictvím jsou dotace
poskytovány.
Toto odlišení se nutně projevuje i v specifickém dvojím postavení územně
samosprávných celků. Ty na straně jedné jak o volební orgány činí úkony směřující k zajištění
voleb a tuto činnost vykonávají v přenesené působnosti [§61 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb.,
o obcích (obecního zřízení) ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“)], přičemž
při této činnosti jsou ve smyslu §61 odst. 2 písm. b) obecního zřízení vázány směrnicemi
ústředních správních úřadů. Nicméně s ohledem na shora uvedené by šlo o směrnice Ministerstva
vnitra týkající se problematiky přípravy, průběhu a povedení samotných voleb. Územně
samosprávné celky se však na straně druhé v důsledku toho, že ze svého rozpočtu platí výdaje
související s konáním voleb, dostávají do postavení příjemce účelové dotace ze státního rozpočtu,
z níž mají být tyto výdaje financovány, respektive nahrazeny. Vztah, k terý tu tak vzniká mezi
územně samosprávným celkem a poskytovatelem dotace (tj. mezi obcí a krajským úřadem nebo
mezi krajem a Ministerstvem financí), již není finančním vztahem uvnitř hierarchicky
uspořádaných orgánů podílejících se na výkonu státní správy. Obce tu již nevykonávají
přenesenou působnost, při níž by s ohledem na shora uvedený §61 odst. 2 písm. b) obecního
zřízení byly vázány jakoukoli směrnicí ústředního správního úřadu. Obce si totiž v rámci tohoto
vztahu toliko nárokují náhradu výdajů, které vynaložily při výkonu přenesené působnosti
z vlastního rozpočtu. V podstatě tento jejich nárok na příjem do jejich rozpočtu má totožný
charakter jako nyní posuzovaný odvod z jejich rozpočtu pro porušení rozpočtové kázně, o který
je veden spor, a který není sporem týkajícím se výkonu státní správy, který je na územní
samosprávné celky přenesen.
Žádnými vnitřními předpisy nelze zavazovat soudce, neboť ti jsou při výkonu své funkce
nezávislí (čl. 82 odst. 1 Ústavy ČR) a při svém rozhodování jsou vázáni pouze zákonem
a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, přičemž jsou oprávněni posoudit
soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou
(čl. 93 odst. 1 Ústavy ČR). Pokud tedy krajský soud dospěl k závěru, že ze státního rozpočtu
lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické zabezpečení voleb, které jsou
výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené
v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, zaujal nesprávný právní názor. V dané věci
nepřicházelo do úvahy ani posouzení souladu směrnice Ministerstva financí s volebním zákonem,
neboť, jak již bylo řečeno, vnitřní předpis není předpisem právním. Bylo tedy na krajském soudu,
aby vyložil ustanovení volebního zákona o financování výdajů souvisejících s volbami, které
je jedinou hmotněprávní normou na úrovni právních předpisů, a posoudil, zda jednotlivé výdaje,
které uplatnil stěžovatel, jsou výdaji důvodně vynaloženými v souvislosti s volbami. V této
souvislosti krajský soud ve vztahu k výdajům na tisk a roznášku městského zpravodaje Radniční
listy obsahujícího volební informace uvedl, že tento výdaj byl nepochybně vynaložen za účelem
informování občanů o průběhu voleb, a ve vztahu k výdajům na nákup 10 kor kových nástěnek,
které sloužily k vyvěšení volebních lístků ve volebních místnostech, uvedl, že volební zákon
požaduje vyvěšení vzorových hlasovacích lístků na viditelném místě. Krajský soud tedy sice
správně konstatoval, že šlo o výdaje důvodně vynaložené, avšak dodal, že takové výdaje
nelze je nahradit, neboť nepatří mezi výdaje uvedené ve směrnici Ministerstva financí,
což již je ze strany krajského soudu závěr nesprávný, jak bylo vyloženo shora.
K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že při hledání odpovědi na otázku, které výdaje lze
považovat za výdaje důvodně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, je třeba vyjít
z následujících obecných kritérií. Prvním kritériem je skutečnost, že výdaj je navázán na splnění
povinnosti, kterou správním úřadům a volebním orgánům v souvislosti s konáním voleb ukládá
volební zákon. Dalšími kritérii je pak nezbytnost takového výdaje a jeho přiměřenost (z pohledu
ceny), tedy kritéria, která sledují hospodárné počínání správních úřadů a volebních orgánů.
Jde o požadavek, aby tyto orgány k vynakládání finančních prostředků v souvislosti s volbami
přistupovaly s rozvahou, neboť byť na straně jedné nelze připustit, aby obce ze svých rozpočtů
hradily volební výdaje bez toho, aby jim byly nahrazeny, nelze současně na straně druh é připustit,
aby se v rámci zabezpečení voleb s finančními prostředky státního rozpočtu plýtvalo.
V souvislostech rozhodované věci, tj. při posuzování charakteru výdaje na tisk a roznášku
městského zpravodaje je třeba poukázat na povinnost uloženou starostovi obce týkající
se informování voličů. Ta v případě voleb do Poslanecké sněmovny vyplývá z §15 zákona
o volbách do Parlamentu České republiky, podle něhož starosta zveřejní způsobem v místě
obvyklým, nejpozději 15 dnů přede dnem voleb, oznámení o době a místě konání voleb v obci.
Bylo-li na území obce zřízeno více volebních okrsků, uvede, které části obce náleží
do jednotlivých volebních okrsků, a oznámení zveřejní na území každého z nich. Zároveň
starosta uvede v oznámení adresy volebních místností. Dá le starosta v oznámení upozorní voliče
na povinnost prokázat při hlasování totožnost a státní občanství České republiky a uvede další
potřebné údaje nutné k nerušenému průběhu voleb, přičemž v obci, ve které se zřizuje výbor
pro národnostní menšiny podle zvláštního zákona, to vše zveřejní i v jazyce příslušné národnostní
menšiny. Obdobné ustanovení obsahuje §29 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Splní-li
tuto povinnost starosta obce tím, že vydá zvláštní číslo městského zpravodaje (či jeho zvláštní
přílohu), který je bezplatně distribuován do všech domácností ve městě, přičemž po státním
rozpočtu nárokuje pouze náklady vynaložené na jeho tisk a distribuci v rozsahu převyšujícím
náklady spojené s vydáním běžného čísla (bez přílohy), má Nejvyšší správní soud za to,
že jde o náklady důvodně vynaložené. K argumentaci žalovaného, že tato povinnost může být
splněna uveřejněním zákonem požadovaných informací na úřední desce obce, a tedy že jakékoli
další náklady nelze přiznat jako oprávněné, je třeba uvést, ž e smyslem informování voličů
je dosáhnout maximální volební účasti, přičemž z tohoto úhlu pohledu je třeba způsob
informování voličů, který zvolil stěžovatel, považovat ve srovnání s jejím pouhým uveřejněním
na úřední desce (a to i elektronické) výrazně ef ektivnější. Nejvyšší správní soud přitom
neshledává, že by se uplatněný výdaj vymykal dalším shora uvedeným kritériím, neboť volební
informace byly otištěny v přiměřeném rozsahu a po státním rozpočtu byly náklady nárokovány
pouze v poměrné výši, přičemž ani cena tisku a distribuce není nepřiměřená.
Ve vztahu k výdaji na nákup nástěnek, které sloužily k vyvěšení volebních lístků
ve volebních místnostech, je třeba upozornit na §17 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu
České republiky, podle něhož ve volební místnosti musí být na viditelném místě vyvěšeny
hlasovací lístky označené nápisem „vzor“ a prohlášení o vzdání se kandidatury nebo odvolání
kandidátů, pokud byla doručena do 48 hodin před zahájením voleb. Tatáž právní úprava
je obsažena i v §31 odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Jestliže prostory, v nichž
byly umístěny volební místnosti, nejsou vybaveny tak, aby bylo možné uvedené povinnosti dostát
bez jejich odpovídajícího dovybavení, kterým nákup nástěnky bezpochyby je, nelze než uzavřít,
že i tento výdaj je výdajem důvodným, a to i z hlediska dalších kritérií, neboť počet zakoupených
nástěnek je úměrný počtu volebních místností a ani jejich cena není nepřiměřeně vysoká.
Lze přitom předpokládat, že toto zařízení má delší životnost a bude o pakovaně využíváno
i při dalších volbách. Řečeno jinak, za nezbytný výdaj by nebylo možné považovat nákup
obdobného zařízení při konání každých voleb.
Samostatně je třeba se zabývat otázkou výdajů spojených s placením nájmu příspěvkovým
organizacím zřízených stěžovatelem. Argumentace žalovaného a krajského soudu totiž v této
otázce byla vedena jiným způsobem, než tomu bylo v případě výdajů na tisk a roznášku
městského zpravodaje a v případě nákupu vybavení volebních místností. Neargumentovali tím,
že uvedený výdaj není obsažen ve směrnici Ministerstva financí (ostatně výdaj na nájem prostor
za účelem umístění volebních místností tato směrnice řadí mezi výdaje přípustné), ale tím,
že postup, který stěžovatel zvolil, není právně možný.
Jak v souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny, které se konaly ve dnech
2. a 3. 6. 2006, tak v souvislosti s volbami do zastupitelstva obce, které se konaly ve dnech
20. a 21. 10. 2006, uzavřel stěžovatel jako nájemce několik nájemních smluv s příspěvkovými
organizacemi (nejčastěji školami), jejichž byl zřizovatelem, jako pronajímateli. Předmětem nájmu
bylo užívání vymezených prostor za účelem umístění volební místnosti a užívání sociálního
zázemí. Tyto prostory se ve všech případech nacházely v budovách ve vlastnictví stěžovatele,
které byly jednotlivým příspěvkovým organizacím svěřeny do správy. Částky sjednaného
nájemného stěžovatel uhradil z dotace poskytnuté za účelem financování uvedených voleb.
Právní úprava příspěvkových organizací je obsažena v zákoně o rozpočtových pravidlech
územních rozpočtů. V tomto zákoně jsou příspěvkové organizace koncipovány jako právnické
osoby s vlastní právní subjektivitou (právní osobností), které zpravidla ve své činnosti nevytvářejí
zisk [§23 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů]. Ačkoli
typickým pojmovým znakem právnických osob je jejich majetková samostatnost, v případě
příspěvkových organizací je tomu v tomto ohledu poněkud jinak.
Majetkové postavení příspěvkových organizací se v průběhu času částečně změnilo.
Zatímco do 31. 3. 2009 (tedy v době, v níž se odehrál posuzovaný případ) zákon o rozpočtových
pravidlech územních rozpočtů nepočítal s tím, že by příspěvkové organizace mohly nabývat
majetek do svého vlastnictví, s účinností od 1. 4. 2009 vlivem změny zákona o rozpočtových
pravidlech územních rozpočtů provedené zákonem č. 477/2008 Sb. již bylo umožněno,
aby příspěvkové organizace nabývaly majetek i jinak, než jen pro svého zřizovatele. Pokud tedy
jde o původní právní úpravu, je třeba vycházet z toho, že příspěvkové organizace neměly nikdy
majetek ve svém vlastnictví. Měly pouze od zřizovatele majetek zřizovací listinou „předaný
do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití“ [§27 odst. 2 písm. e) zákona
o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů]. Charakteristickým rysem příspěvkové organizace
proto je její majetková nesamostatnost neboli vlastnická nezpůsobilost. Na tom se přitom podle
teorie nic nezměnilo ani poté, co zákonem č. 447/2008 Sb. byla pro příspěvkové organizace
výslovně upravena i možnost nabývat v určitých výjimečných situacích majetek do svého
vlastnictví, kdy podle novelizovaného ustanovení §27 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech
územních rozpočtů příspěvková organizace nabývá majetek pro svého zřizovatele, nestanoví-li
tento zákon jinak, přičemž zřizovatel může stanovit, ve kterých případech je k nabytí takového
majetku třeba jeho předchozí písemný souhlas (srov. Havlan, P., Janeček, J. a kol. Majetek
územních samosprávních celků v teorii a praxi. 2. aktualizované a pod statně doplněné vydání.
Praha: Leges, 2014, s. 42). I v nových podmínkách tak podle uvedených autorů majetková
podstata příspěvkových organizací „spočívá v tom, že tu máme co do činění s právnickou osobou
ve smyslu §20 NObčZ, tedy organizovaným útvarem, o kterém zákon stanoví, že má právní osobnost, která sice
má svou vlastní majetkovou způsobilost, na jejímž základě však především hospodaří a nakládá s majetkem
zřizovatele – obce (kraje), a nikoli s majetkem svým.“ (cit. dílo, s. 42 - 43). Tento závěr přímo potvrzuje
zákonná úprava, z níž jednoznačně plyne, že ani ohledně vlastního majetku není příspěvková
organizace tak samostatná, jako je typické pro jiné právnické osoby [viz např. §27 odst. 6 zákona
o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 477/2008 Sb., podle něhož
pokud se stane majetek, který příspěvková organizace nabyla do svého vlastnictví podle odstavce
5 písm. a) téhož ustanovení (tj. bezúplatně od svého zřizovatele), pro ni trvale nepotřebný,
nabídne ho přednostně bezúplatně zřizovateli, nebo §27 odst. 9 zákona o rozpočtových
pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 421/2009 Sb., podle něhož zřizovatel provádí
kontrolu hospodaření příspěvkové organizace.).
Je tedy zřejmé, že při přenechání majetku ve vlastnictví či ve správě příspěvkových
organizací jiným subjektům bude vznikat celá řada různých situací, a to v závislosti na tom, který
typ majetku bude takto přenecháván, a na tom, který subjekt bude druhou smluvní stranou.
Řešení všech těchto eventualit zcela zjev ně přesahuje rámec rozhodované věci, proto se Nejvyšší
správní soud v dalších úvahách zaměří pouze na zodpovězení otázky vzniklé v souzené věci,
což by však nebylo možné bez vymezení shora uvedených východisek.
V dané věci byl předmětem smluvních vztahů mezi příspěvkovou organizací a druhým
subjektem, kterým byl sám zřizovatel příspěvkové organizace (obec), majetek ve vlastnictví obce,
který byl příspěvkové organizaci pouze předán k tomu, aby s ním hospodařila. Předmětem
užívání tedy byla v daném případě věc ve vlastnictví obce. Na tomto základním východisku nic
nemění to, že správu tohoto majetku vykonával jiný sub jekt (příspěvková organizace). Je však
podstatné, že užíváním tohoto majetku k účelu umístění volebních místností ani „platbou“ mezi
obcí a její příspěvkovou organizací nedocházelo k zmenšování majetku obce, respektive toto
užívání nepřinášelo samotné obci zvýšené náklady (ať už přímo nebo prostřednictvím
příspěvkové organizace). Situace byla tedy v zásadě totožná se situací, kdyby byly volební
místnosti umístěny například přímo v budově obecního úřadu. V souvislosti s prostým užitím
vlastního majetku tudíž nemohly obci vzniknout žádné náklady, které by bylo třeba hradit
ze státního rozpočtu.
Jiná situace by nastala, pokud by určité služby souvis ející se zřízením a užíváním
volebních místností (například úklid a podobně) byla obec (nebo její příspěvková organizace,
která by tuto činnost zajišťovala pro obec) nucena zajistit za úplatu od třetí osoby
či prostřednictvím zaměstnanců přijatých na dobu určitou přímo za účelem provedení těchto
prací. V takovém případě by mohlo jít o náklad, který by bylo třeba financovat ze státního
rozpočtu, ovšem pouze za předpokladu, že by odpovídal kritériím důvodně vynaložených výdajů,
tak jak byly vymezeny shora. V dané věci však stěžovatel netvrdil, a ani Nejvyššímu správnímu
soudu z obsahu správního spisu neplyne, že by příspěvkové organizaci v souvislosti
s přenecháním vymezených prostor za účelem umístění volební místnosti náklady takového
charakteru vznikly.
Stěžovatel tedy z dotace poskytnuté za účelem financování voleb do Poslanecké
sněmovny a do zastupitelstva obce uhradil výdaj, který však podle přesvědčení Nejvyššího
správního soudu v kontextu konkrétních okolností věci nebyl namístě a nebyl tedy výdajem
účelně vynaloženým v souvislosti s konáním voleb.
Lze shrnout, že zatímco v případě úhrady nájemného příspěvkovým organizacím
se stěžovatel dopustil porušení rozpočtové kázně podle §44 odst. 1 písm. b) zákona
o rozpočtových pravidlech, v případě úhrady tisku a roznášky volebního městského zpravodaje
a v případě úhrady nástěnek, které sloužily k vyvěšení volebních lístků ve volebních místnostech,
nikoli.
IV. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že kasační stížno st jako celek je důvodná,
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil. Zruší-li Nejvyšší správní soud
rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup
důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám podle povahy věci
rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. Vzhledem
k tomu, že v dané věci by krajský soud v souladu s vysloveným závazným právním názorem
neměl jinou možnost, než napadená rozhodnutí žalovaného zrušit, rozhodl Nejvyšší správní soud
v souladu s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. tak, že sám rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný postupovat
podle právního názoru vysloveného v tomto rozsudku.
Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatel měl ve věci úspěch, a proto mu podle
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Nejvyšší správní soud přiznal právo na náhradu
nákladů řízení v částce 11 000 Kč. Tuto částku tvoří zaplacené soudní poplatky za žalobu
a kasační stížnost. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit stěžovateli do třiceti (30) dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 26. března 2015
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu