ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.107.2014:53
sp. zn. 7 As 107/2014 - 53
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy Josefa
Baxy a soudců Jany Brothánkové, Miluše Doškové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové,
Barbary Pořízkové a Aleše Roztočila v právní věci žalobkyň: a) A. P., b) Ing. R. H., c) K.
Z., všechny zastoupeny JUDr. Miroslavem Muchnou, advokátem se sídlem Vídeňská 181,
Klatovy, proti žalovanému: Katastrální úřad pro Plzeňský kraj, se sídlem Radobyčická
2465/12, Plzeň, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím
v neprovedení zápisu práv do katastru záznamem, v řízení o kasační stížnosti žalobkyň
proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 6. 5. 2014, č. j. 30 A 5/2012 - 147,
takto:
I. Provedení nebo neprovedení zápisu údajů o právních vztazích a jiných údajů
do katastru nemovitostí záznamem podle §7 a §8 zákona č. 265/1992 Sb.,
o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem ve spojení s §5
a §6 zákona č. 344/1992 Sb., katastrální zákon, není trvajícím zásahem.
II. Objektivní lhůta k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením podle §84 odst. 1 s. ř. s. běží ode dne provedení
záznamu údajů do katastru nemovitostí; při neprovedení záznamu ode
dne následujícího po marném uplynutí lhůty 30 dnů k provedení záznamu
(§5 odst. 3 písm. b) zákona č. 344/1992 Sb. ). Subjektivní lhůta běží ode dne,
kdy se žalobce dozvěděl o provedení záznamu, nebo naopak o jeho neprovedení
a vrácení listin tomu, kdo je předložil.
III. Opakovaný, obsahově shodný návrh na provedení záznamu podaný touž
osobou nebo jejím právním nástupcem nemůže vyvolat nový běh lhůt podle
§84 odst. 1 s. ř. s. pro podání žaloby.
IV. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Předmětem sporu je běh objektivní a subjektivní lhůty pro podání žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem dle §84 odst. 1 s. ř. s., který spočívá v provedení nebo neprovedení
zápisu práv do katastru nemovitostí záznamem.
[2] Okresní úřad v Klatovech-pozemkový úřad rozhodnutím ze dne 3. 11. 1995,
č. j. PÚ 5604/92 D, vydal podle §9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů
k půdě a jinému zemědělskému majetku (zákon o půdě) do vlastnictví A. P. [žalobkyně a)], A. K.,
R. Z. a Ing. R. H. [žalobkyně b)] pozemky v katastrálním území Hůrka u Železné Rudy (nyní k. ú.
Prášily): v PK parc. č. 2758, v KN parc. č. 135. Jejich výměra bude následně upřesněna na základě
vypracovaného geometrického plánu a v katastru bude vyznačeno na listu vlastnictví, že
nemovitosti náleží do vlastnictví jmenovaných (žalobkyním každé id 1/6, zbývajícím každému id
1/3). Povinnou osobou byly Lesy a statky s. p., odštěpný závod Horní Planá.
[3] Pozemkový úřad dále rozhodnutím ze dne 6. 11. 1995, č. j. PÚ 5604/92 B, vydal
podle zákona o půdě jmenovaným pozemky: v PK parc. č. 2758, v KN parc. č. část 108 (les),
v tomtéž katastrálním území (týmž podílem) rovněž s tím, že jejich výměra bude upřesněna
geometrickým plánem. Povinnou osobou byla Správa Národního parku a CHKO Šumava;
v obou případech byl účastníkem i Pozemkový fond ČR.
[4] Obě uvedená rozhodnutí pozemkový úřad doručil dne 24. 9. 2001 katastrálnímu
úřadu k zápisu do katastru záznamem. Ten následně přípisem ze dne 16. 12. 2002,
č. j. Z-1327/2001-431/1, vyzval pozemkový úřad k doplnění podání o geometrický plán a listiny
mu vrátil.
[5] Geometrický plán pro rozdělení pozemku parc. č. 2758 o výměře 1,8510 ha
(dle identifikace parcel ze dne 31. 8. 1992, k. ú. Stodůlky-Hůrka) byl zpracován
pod č. 210/1107/2007 s datem 23. 1. 2003. V zápisu (kopii) z jednání na pozemkovém úřadu
ze dne 17. 3. 2003, konaném s cílem „ujasnit situaci p. p. č. 2758 v katastrálním území Prášily“
(přítomni p. P., Z., K., dále zástupci za obec Prášily, PF ČR, Vojenské lesy a statky) s odkazem na
geometrický plán, se konstatuje, že není s identifikací parcel shodný. Přítomní se shodli na
výsledném upřesnění restituce uvedené parcely. „Z parcely č. 135 KN (dnes 2135) je vydána parcela
2135/14 a 2135/15 dle GP, vydány jsou všechny části p. č. 108, dnes 2108 původně náležející identifikované
parcele. Zbytek p. p. č. 2758 dle PK nebyl vydán, jde o pozemky stavební a se stavbami související a pozemky
zastavěné komunikacemi. Restituenti se dohodli s obcí, že po vypořádání náhrad s Pozemkovým fondem smění
část pozemků ve svém vlastnictví (část poskytnuté náhrady) za pozemky obecní v odpovídající výměře. Obec
poskytne ke směně pozemky v místě původní usedlosti Z. o výměře odpovídající pozemkům dle GP 210-
1107/2001, a to p. p. č. 2135/17, 18, 19, 20, 40, 21, 46 a st. 21132/1 a 2. Obec se dohodla s PF, že bude
žádat o převod pozemků nevydaných oprávněným osobám v tomto restitučním řízení do svého vlastnictví.“
[6] Ministerstvo zemědělství, Pozemkový úřad Klatovy, v listině ze dne 23. 4. 2003,
č. j. PÚ 5604/92, označené jako „Upřesnění rozhodnutí vydaných Pozemkovým úřadem v Klatovech v roce
1995 pod čj. PÚ 5604/92 A – D“, uvedlo, že údaje o řešených nemovitostech převzal správní
orgán z identifikace parcel, kde byly díly pozemků bez výměry, proto byl vy pracován geometrický
plán. Po zaměření pozemků bylo zřejmé, že identifikace parcel z roku 1992 zcela neodpovídá
skutečné situaci. Vydaná rozhodnutí jsou pravomocná a účastníci situaci vyřešili na jednání
dne 17. 3. 2003. Na základě tohoto jednání a geometrického plánu upřesňuje pozemkový úřad
výměru parcel tak, že: 1) rozhodnutím ze dne 3. 11. 1995, č. j. PÚ 5604/92 D, jsou vydávány
pozemky p. č. dle PK čís. 2758, dle KN č. 135, dle GP 2135/14 (649 m
2
); 2135/15 (81 m
2
),
celkem 730m
2
. 2) Rozhodnutím ze dne 6. 11. 1995, č. j. PÚ 5604/92 B, jsou vydávány
p. č. dle PK č. 2758, dle KN č. 108, dle GP 2108/34 (145m
2
), 2108/35 (241m
2
), 2108/36
(529m
2
), 2108/37 (48m
2
), 2108/39 (200m
2
), 2108/40 (31m
2
), 2108/41 (33m
2
), 2108/42 (11m
2
),
2108/44 (1m
2
) a 2108/46 (18m
2
). 3) Zbytek parcely č. 2758 dle PK o celkové výměře 16 523 m
2
není oprávněným osobám vydán, jde o pozemky stavební se stavbami a pozemky zastavěné
komunikacemi. Nevydání oprávněným osobám bylo řešeno rozhodnutími ze dne 2. 11. 1995,
č. j. PÚ 5604/92 A a č. j. PÚ 5604/92 C (všechna pravomocná 28. 12. 1995). 4) Předmětem
jednání na pozemkovém úřadu 17. 3. 2003 byla i dohoda oprávněných osob s obcí Prášily
o směně náhradních pozemků restituentů za obecní pozemky v místě původní usedlosti Z.; tento
bod neovlivní upřesnění citovaných rozhodnutí (dále jen „Upřesnění“).
[7] Katastrální úřad na základě doplnění podání dne 29. 4. 2003 o uvedené „Upřesnění“
záznam podle předložených listin pod č. j. Z-1327/2001-431 provedl (dle výpisu z listu vlastnictví
LV 113).
[8] V letech 2007 a 2010 byl o projednáno dědictví po některých z původních vlastníků,
kteří po vydání nemovitostí zemřeli. Na LV 113 na základě usnesení soudu o potvrzení nabytí
dědictví byly změny údajů zapsány (Z 4843/2007 -431 a Z-1736/2010-431).
[9] Návrhem podaným žalovanému dne 14. 12. 2011, evidovaným pod č. j. Z-4801/11,
se žalobkyně domáhaly na základě shora uvedených listin provedení zápisu vlastnického práva
záznamem do katastru nemovitostí k pozemkům konkrétně označeným, neboť podle nich nebyl
původní zápis vlastnického práva záznamem proveden co do počtu pozemků dle označeného
geometrického plánu správně; podle předkládaných listin jim svědčí spoluvlastnické právo
k většímu počtu pozemků, než k jakému je opravňují zápisy v katastru nemovitostí na LV 113.
Podle tohoto návrhu nebyl za a) dle rozhodnutí pozemkového úřadu ze dne 3. 11. 1995,
č. j. PÚ 5604/92 D, dosud proveden záznam k pozemkům p. č. 2135/6 až p. č. 2135/13,
p. č. 2135/16 až 2135/22, p. č. 2135/40 a p. č. 2135/46. Za b) dle rozhodnu tí pozemkového
úřadu ze dne 6. 11. 1995, č. j. PÚ 5604/92 B, dále k pozemku p. č. 2108/38. Žalobkyně tvrdily,
že rozhodnutí byla předložena pod č. j. Z-1327/2001-431 k provedení záznamu a že vydané
Upřesnění vykazuje zřejmé nesprávnosti, neboť v něm tyto pozemky chybí, nadto se ani nemůže
dotýkat vlastnictví k pozemkům pravomocně rozhodnutím vydaným, protože žádné přezkumné
řízení ani obnova řízení neproběhly. Vliv na postup žalobkyň mělo i oznámení Pozemkového
fondu o nabídce nemovitostí z 22. 11. 2011, v němž u některých nemovitostí bylo uvedeno,
že nelze doložit vlastnické právo státu; žalobkyně podaly proti tomuto námitky.
[10] Sdělením ze dne 10. 1. 2012, č. j. Z-4801/2011-431, žalovaný oznámil neprovedení zápisu
do katastru nemovitostí záznamem a vr átil žalobkyním uvedený návrh včetně jeho příloh.
Uvedl, že dosavadní zápisy jsou v souladu s doručenými listinami, a to jak usneseními soudů
o dědictví, tak oběma rozhodnutími pozemkového úřadu, včetně Upřesnění. Návrhu na zápis
změny vlastnického práva k nemovitostem, které nebyly výslovně uvedeny v rozhodnutí
ani v Upřesnění, nelze vyhovět. Některé nemovitosti jsou již ve vlastnictví fyzických osob
a u některých je v katastru nemovitostí evidována poznámka dle usnesení o předběžném opatření
Okresního soudu v Klatovech ze dne 23. 2. 2011, č. j. 4 C 320/2005 -322. Dle tohoto usnesení
se žalobkyně návrhem ze dne 23. 12. 2005 ve znění změny ze dne 23. 2. 2011 domáhaly vůči
žalovanému Pozemkovému fondu, aby soud uložil žalovanému uzavřít s nimi smlouvu o převodu
pozemků ve smyslu §11 odst. 2 zákona o půdě; soud předběžným opatřením zakázal žalovanému
nakládat s pozemky p. č. 2135/1, 2135/7, 2135/12, 2135/18 a dalšími.
[11] Žalobou podanou Krajskému soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“) dne 2. 2. 2012
se žalobkyně domáhaly ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřovaly
v neprovedení zápisu změny vlastnického práva záznamem a ve vrácení listin . Krajský soud
usnesením v záhlaví označeným žalobu odmítl pro opožděnost. Dospěl k závěru, že byla podána
po uplynutí objektivní dvouleté lhůty k jejímu podání, neboť k ukončení řízení ve věci
vlastnických práv založených rozhodnutími pozemkového úřadu a upřesněných listinou ze dne
23. 4. 2003, došlo v roce 2003, přesně ke dni 12. 5. 2003. Od tohoto data počala plynout
objektivní lhůta pro podání žaloby, protože k tomuto datu mohlo dojít k případnému
nezákonnému zásahu spočívajícímu v neprovedení záznamu vlastnického práva v rozsahu
požadovaném žalobkyněmi následně v roce 2011. Zákonná objektivní lhůta tak uplynula
12. 5. 2005.
[12] Kasační stížností stěžovatelky napadly shora označené usnesení krajského soudu.
Za nesprávný označují závěr o uplynutí objektivní lhůty k podání žaloby, resp. určení počátku
běhu této lhůty. Podle nich nezákonný zásah nespočíval v provedení záznamu k některým
pozemkům v roce 2003, nýbrž v neprovedení záznamu ke zbývajícím pozemkům na základě
návrhu ze dne 14. 12. 2011. Tomu žalovaný oponuje. Šlo o opakovaný návrh na zápis změny
podaný účelově, neboť stěžovatelky, resp. jejich právní předchůdci, zmeškal i lhůtu k podání
žaloby, protože zápis k týmž pozemkům nebyl proveden již v roce 2003, kdy bylo upřesněno,
které pozemky byly v restituci vydány a které nikoliv.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[13] Sedmý senát postoupil věc rozšířenému senátu, neboť zjistil, že existují názorové rozpory
v otázce běhu lhůt pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem dle §84 odst. 1
s. ř. s., spočívajícím v neprovedení zápisu práv do katastru nemovitostí záznamem.
[14] Sedmý senát v rozsudku ze dne 28. 4. 2011, č. j. 7 Aps 2/2011 - 53, dospěl k závěru,
že subjektivní lhůta pro podání žaloby počala běžet doručením sdělení katastrálního úřadu
o neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem. Lhůta tedy počala běžet 12. 1. 2010
a uplynula 12. 3. 2010, tj. před podáním žaloby. Zároveň poznamenal, že tímto není definitivně
znemožněno bránit se proti postupu katastrálního úřadu, protože žalobce může podat nový
„návrh“ na provedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem a po obdržení nového sdělení
katastrálního úřadu mu poběží nová lhůta pro podání žaloby. Fakticky tak dovodil, že každé další
odmítnutí provedení zápisu je samostatným nezákonným zásahem. Východiskem byla
skutečnost, že každý takovýto nový zásah může spočívat na jiných rozhodných skutečnostech.
[15] První senát naopak v rozsudku ze dne 23. 5. 2013, č. j. 1 Aps 2/2013 - 24, shledal,
že rozhodující pro běh lhůt pro podání žaloby v podobném případě bylo první sdělení
katastrálního úřadu, z něhož se žalobkyně dozvěděla o neprovedení zápisu do katastru
nemovitostí formou záznamu. Na běh lhůt pro podání žaloby neměla vliv skutečnost,
že žalobkyně podala nový návrh, jímž se domáhala provedení zápisu do katastru nemovitostí
záznamem a kterému katastrální úřad přípisem nevyhověl. První senát proto uzavřel, že před
podáním žaloby uplynula subjektivní i objektivní lhůta pro její podání.
[16] Rozsudky sedmého a prvního senátu jsou tedy ve vzájemném rozporu.
[17] Podle předkládajícího senátu jsou oba rozsudky v rozporu s i rozsudkem šestého senátu
ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013 - 51. Ačkoliv šestý senát nerozhodoval přímo
o nezákonném zásahu spočívajícím v neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem,
dospěl k obecnému závěru, že subjektivní ani objektivní lhůta pro podání žaloby nemůže
uplynout, dokud tento zásah trvá.
[18] Právě v případě zásahu spočívajícího v neprovedení zápisu do katastru nemovitostí
záznamem by se podle předkládajícího senátu mělo jednat o trvající zásah. K tomu poukazuje
na rozsudek osmého senátu ze dne 31. 10. 2013, č. j. 8 Aps 8/2012 - 28, který mezi ony trvající
zásahy zařadil právě zásahy způsobené nečinností správního orgánu.
[19] Kromě toho má předkládající senát za to, že rozsudek šestého senátu je v rozporu
s judikaturou týkající se běhu lhůt pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
spočívajícím v zahájení a provádění daňové kontroly. Rozšířený senát v usnesení ze dne
31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, považoval zahájení a provádění daňové kontroly
jako celek za jediný nezákonný zásah. Dospěl přitom k závěru, že objektivní lhůta počíná běžet
okamžikem oznámení o provedení daňové kontroly, sdělení o jejím obsahu, popř. okamžikem
faktického zahájení a vymezení kontroly. Počátek běhu subjektivní lhůty pak odvodil
od vědomosti o vyřízení námitek proti postupu pracovníka správce daně. Z usnesení rozšířeného
senátu neplyne, že by trvání daňové kontroly mělo mít vliv na běh těchto lhůt. Proto také
například devátý senát v rozsudku ze dne 9. 8. 2012, č. j. 9 Aps 3/2012 - 26, shledal žalobu
směřující proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v provádění daňové kontroly opožděnou, aniž
by se zabýval otázkou trvání zásahu v době podání žaloby. Je -li však provádění daňové kontroly
považováno za jediný zásah, musí se zjevně jednat o zásah trvající, ja k jej měl na mysli šestý senát.
[20] Vzhledem k tomu, že je v judikatuře Nejvyššího správního soudu odlišně posuzována
právní otázka, zda je neprovedení zápisu práv do katastru nemovitostí záznamem jediným trvajícím
nezákonným zásahem, u něhož po dobu jeho trvání neběž í lhůty pro podání žaloby dle §84 odst. 1 s. ř. s.,
sedmý senát věc v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. postoupil rozšířenému senátu.
[21] Stěžovatelky souhlasí se zjištěním názorových rozporů v judikatuře a s názorem
předkládajícího senátu, že neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem by mělo být
trvajícím zásahem, a proto ani objektivní ani subjektivní lhůta nemůže uplynout, dokud zásah
trvá. S odkazem na citovanou judikaturu souhlasí s názorem šestého senátu, že zásah může
v průběhu doby nabývat různé intenzity a se sedmým senátem, že dojde - li k opětovnému podání
žaloby, nemusí být nutně předmětem řízení před správními soudy skutkově i právně totožný
spor. Zpochybňují, že z jejich strany šlo o opakovaný požadavek vůči katastrálnímu úřadu,
jak tomu bylo ve věci prvního senátu č. j. 1 Aps 2/2013 - 24.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[22] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
[23] Sedmý senát (rozsudek ze dne 28. 4. 2011, č. j. 7 Aps 2/2011 – 53) a první senát
(rozsudek ze dne 23. 5. 2013, č. j. 1 Aps 2/2013 – 24) shodně dovodily, že subjektivní lhůta
k podání zásahové žaloby běží od doručení sdělení katastrálního úřadu o odmítnutí provedení
zápisu záznamem.
[24] Sporné mezi nimi je, zda pro určení počátku běhu objektivní i subjektivní lhůty k podání
žaloby je rozhodující již první sdělení katastrálního úřadu, že záznam neprovede, nebo zda každé
další odmítnutí provedení zápisu záznamem je samostatným „novým zásahem“ , tedy, zda lze
návrh na provedení zápisu práv do katastru záznamem podat opakovaně, a navrhovateli tak běží
nová lhůta pro podání žaloby dle §84 odst. 1. s. ř. s.
[25] V další judikatuře, na kterou předkládající senát odkazuje (i když se nevztahuje k zásahům
spočívajícím v neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem), lz e vysledovat
při posuzování počátku běhu lhůt k podání žaloby rozlišení různých typů (povahy) zásahu.
[26] Zásah trvající (tj. trvající nepřetržitý stav, rozsudek ze dne 26. 6. 2013,
č. j. 6 Aps 1/2013 – 51, bod [9]; zde zásah do práva na příznivé životní prostředí), u něhož
subjektivní ani objektivní lhůta pro podání žaloby nemůže uplynout, dokud tento zásah trvá , šestý
senát odlišil od zásahu jednorázového, s trvajícími následky (rozsudek ze dne 18. 4. 2013,
č. j. 4 Aps 1/2013 - 25; zásah spočíval ve vydá ní územního souhlasu), či opakujícího se (rozsudek
ze dne 5. 9. 2007, č. j. 3 Aps 7/2006 - 103; zásah spočívající v opakovaném zabraňování
ve výkonu práv občana obce).
[27] Rovněž podle osmého senátu (rozsudek ze dne 31. 10. 2013, č. j. 8 Aps 8/2012 – 28,
body [15] až [17]); zásah spočíval v opakovaném pokynu státního dozoru k prověření těsnosti
žumpy), určení povahy zásahu, zda jde o zásah jednorázový, opakující se či trvající, má zásadní
dopad na stanovení počátku běhu lhůty pro podání žaloby. „U jednorázového zásahu běží objektivní
lhůta k podání žaloby od okamžiku, kdy k zásahu došlo, a subjektivní lhůta ode dne, kdy se stěžovatel o zásahu
dozvěděl. U zásahů trvajících, mezi které zařadil zásahy způsobené nečinností správního orgánu, nemůže
objektivní ani subjektivní lhůta uplynout, dokud namítaný zásah trvá (…). U zásahů opakovaných,
je ponecháno na vůli stěžovatele, který ze zásahů, samostatně napadnutelných žalobou, skutečně napadne
(srov. rozsudek ze dne 5. 9. 2007, č. j. 3 Aps 7/2006 – 103)“.
[28] Konečně předkládající senát k otázce běhu lhůt pro podání žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, konkrétně spočívajícím v zahájení a provádění daňové kontroly,
poukázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 – 110.
Ačkoli podle něj zahájení a provádění daňové kontroly tvoří celek, a tedy jediný nezákonný zásah ,
a musí se jednat o trvající zásah, p očátek běhu objektivní lhůty odvíjí od oznámení o provedení
daňové kontroly, sdělení o jejím obsahu, popř. okamžikem faktického zahájení a vymezení
kontroly a počátek běhu subjektivní lhůty odvozuje od vědomosti o vyřízení námitek proti
postupu pracovníka správce daně. Z usnesení rozšířeného senátu však neplyne, že by trvání
daňové kontroly mělo mít vliv na běh těchto lhůt.
[29] Ve vztahu k zásahu spočívajícímu v provedení nebo neprovedení zápisu do katastru
nemovitostí záznamem tak vyvstává otázka, zda „zásahem“ je již faktické „neprovedení zápisu
do katastru záznamem“ na základě předložených listin, tj. absolutní nečinnost katastrálního úřadu,
aniž by katastrální úřad (aktivně) předložené listiny vrátil (protože má za to, že záznam provedl
v souladu s nimi), a tudíž aniž by sdělil dotčeným osobám, že záznam na základě předložených
listin neprovede, či samo „provedení zápisu záznamem v rozporu s předloženými listinami“ bez dalšího,
nebo až odmítnutí provedení zápisu a vrácení listin, popřípadě i opakované (k opakovanému
návrhu).
[30] K identifikaci úkonu, který je „zásahem“ v případě provedení nebo neprovedení zápisu
do katastru záznamem, se vyjádřil již rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 11. 2010,
č j. 7 Aps 3/2008 – 98, nikoli však k otázce, zda jde o zásah trvající, jednorázový s trvalými
účinky nebo zásah opakující se z hlediska počátku běhu objektivní a subjektivní lhůty k podání
zásahové žaloby.
[31] Popsané rozpory rozšířený senát dosud neřešil. Pravomoc rozšířeného senátu je tudíž
dána.
III.2. Posouzení věci
a) právní úprava a její změny
[32] Úvodem rozšířený senát předesílá, že s účinností k 1. 1. 2014 byl zákonem
č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), zrušen zákon č. 344/1992 Sb.,
katastrální zákon, i zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv
k nemovitostem. Nový katastrální zákon č. 256/2013 Sb. již stanoví, že věcná práva
(včetně práva vlastnického) se do katastru nemovitostí zapisují na základě vkladové listiny,
a to vkladem (§11); vkladová listina musí navazovat na předchozí zápisy [§17 odst. 2 písm. c)].
Záznamem (§19) se zapisují např. právo hospodaření, právo správy nemovitostí apod. Pro zápis
a výmaz poznámky a pro zápis jiných údajů se použijí přiměřeně ustanovení o zápisu záznamem
(§26 a §28).
[33] Podle přechodného ustanovení, §63 odst. 4 zákona č. 256/2013 Sb., platí, že zápisy
do katastru na základě listin doručených katastrálnímu úřadu před 1. 1. 2014 se dokončí podle dosavadních
právních předpisů, tzn. včetně těch, u kterých je od 1. 1. 2014 možný zápis již jen vkladem.
Pro případ sporu, žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v provedení
nebo neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem, kdy k předložení listin k takovému
zápisu došlo před 1. 1. 2014, je tak rozhodná právní úprava účinná do uvedeného data. Po tomto
datu se zapisují záznamem do katastru práva uvedená v §19 nového katastrálního zákona.
Poznámka dle §26 a jiné údaje dle §28 tohoto zákona se zapisují postupem přiměřeným
záznamu. I do budoucna tak odstranění rozporu v judikatuře a vyřešení otázky běhu lhůt
k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v provedení nebo
neprovedení zápisu záznamem je nadále relevantní.
[34] Zápis údajů do katastru záznamem měl jen deklaratorní účinky, neměl proto vliv na vznik,
změnu či zánik zejména věcných práv. Proto také žaloba podle §82 s. ř. s. nebyla jediným
a za konkrétních skutkových okolností ani odpovídajícím procesním prostředkem ochrany práv
zapisovaných do katastru nemovitostí, kterým se lze domáhat soudní ochrany. Např. v případě,
že návrh na provedení zápisu vlastnického práva záznamem na základě listiny nenavazoval
na dosavadní zápisy údajů v katastru, bylo změny zapsaných údajů možno dosáhnout
až na základě pravomocného rozsudku o žalobě podané podle §80 písm. c) o. s. ř.
[35] Podle zákona č. 265/1992 Sb. k nemovitostem evidovaným v katastru nemovitostí
České republiky se zapisovalo vlastnické právo, zástavní právo, právo odpovídající věcnému
břemeni a předkupní právo s účinky věcného práva. Do katastru se zapisovala i další práva,
pokud tak stanovil zvláštní zákon (§1 odst. 1 a 2).
[36] Podle §7 odst. 1 tohoto zákona práva uvedená v §1 odst. 1, která vznikla, změnila
se nebo zanikla ze zákona, rozhodnutím státního orgánu, příklepem licitátora na veřejné dražbě,
vydržením, přírůstkem a zpracováním, se zapisovala záznamem údajů na základě listin
vyhotovených státními orgány a jiných listin, které podle zvláštních předpisů potvrzují
nebo osvědčují právní vztahy, do katastru. Práva, která se do katastru zapis ovala podle §1 odst. 2
na základě zvláštního zákona, se zapis ovala způsobem obdobným záznamu.
[37] Zhotovitelé byli povinni zaslat listiny katastrálnímu úřadu k provedení záznamu
do katastru ve lhůtě do 30 dnů ode dne jejich pr ávní moci nebo do 30 dnů ode dne jejich
vyhotovení. Katastrální úřad (po zjištění, zda je předložená listina bez chyb v psaní nebo počtech a bez jiných
zřejmých nesprávností a zda navazuje na dosavadní zápisy v katastru, resp. způsobilosti listiny k zápisu)
byl povinen nejpozději následující den po doručení listiny vyznačit v katastru, že právní vztahy
jsou dotčeny změnou a následně provést zápis do katastru, jinak vrátit listinu tomu,
kdo ji předložil (§7 odst. 2, §8 téhož zákona).
[38] Zápis poznámky se prováděl na základě [d]oručeného rozhodnutí nebo oznámení soudu, správce
daně, správce podniku, vyvlastňovacího úřadu, soudního exekutora, osoby oprávněné provádět veřejné dražby
podle zvláštního předpisu, insolvenčního správce, Státního pozemkového úřadu, jiného správního orgánu
či k doloženému návrhu toho, v jehož prospěch má být poznámka zapsána, a to za dále stanovených
podmínek (§9 – 10 téhož zákona). Zápis jiných údajů a jejich změn (§6 zákona č. 344/1992 Sb.)
se prováděl [n]a základě a) ohlášení vlastníka nebo jiného oprávněného, jehož přílohou je rozhodnutí
nebo souhlas vydaný příslušným státním orgánem podle zvláštního předpisu, je-li takové rozhodnutí nebo souhlas
vyžadován, b) rozhodnutí, souhlasu nebo oznámení vydaného příslušným státním orgánem podle zvláštního
předpisu, který zároveň stanoví státnímu orgánu povinnost zaslat rozhodnutí, souhlas nebo oznámení k zápisu
do katastru katastrálnímu úřadu.
[39] Záznamem se do 31. 12. 2013 tak prováděl např. zápis předkupního práva podle
§101 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, který stanovil, že [k] pozemku určenému
územním plánem nebo regulačním plánem pro veřejně prospěšnou stavbu nebo veřejné prostranství a ke stavbě
na tomto pozemku má obec nebo kraj anebo stát (dále jen „oprávněná osoba") v rozsahu vymezeném touto
územně plánovací dokumentací předkupní právo; to neplatí, pokud pro veřejně prospěšnou stavbu postačí zřízení
věcného břemene. Předkupní právo se v územním plánu nebo regulačním plánu vymezuje označením nemovitosti
podle zvláštního právního předpisu a stanovením oprávněné osoby, v přípa dě státu též stanovením příslušné
organizační složky nebo příspěvkové organizace nebo státního podniku. Textovou část územního plánu nebo
regulačního plánu obsahující vymezení nebo změnu vymezení předkupního práva zašle obec nebo kraj neprodleně
příslušnému katastrálnímu úřadu k záznamu předkupního práva do katastru nemovitostí a Úřadu
pro zastupování státu ve věcech majetkových. Předkupní právo podle tohoto zákona vzniká nabytím účinnosti
územního plánu nebo regulačního plánu a má účinky věcného práva. Vla stník pozemku nebo stavby, u kterých
vzniklo předkupní právo podle tohoto zákona (dále jen „povinný vlastník"), má povinnost v případě zamýšleného
úplatného převodu nabídnout oprávněné osobě tyto k odkoupení postupem a za podmínek podle tohoto zákona.
[40] Obdobně se např. v katastru nemovitostí vyznačovala ochranná pásma vodních děl
a ochranná pásma vodních zdrojů údaji o způsobu ochrany nemovitosti. Vodoprávní úřad byl
povinen zaslat příslušnému katastrálnímu úřadu údaje potřebné k evidenci ochrany území
ochrannými pásmy do 30 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, kterým byla tato ochrana
vymezena (§20 odst. 2 a 3 zákona č. 254/2001 Sb.). Podobnou úpravu záznamu údajů
v katastru a povinnosti ohlásit tyto údaje katastrálnímu úřadu měla (a má) řada dalších předpisů
(§7 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o ochraně kulturních památek, §42 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, §9 odst. 5 zákona č. 284/1991 Sb., resp. §11 odst. 5
zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, srov. též
§11 vyhl. č. 26/2007 Sb., katastrální vyhláška).
[41] Ve vztahu k rozporné judikatuře je nutno reflektovat rovněž změnu soudního řádu
správního, provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. s účinností od 1. 1. 2012. Do uvedeného data
§82 s. ř. s. stanovil, že každý kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
může se domáhat ochrany proti němu, trvá -li takový zásah nebo jeho důsledky anebo
hrozí-li jeho opakování. Žaloba byla nepřípustná (§85) domáhal-li se žalobce pouze určení,
že zásah byl nezákonný. Dle §86 s. ř. s. soud řízení zastavil, zjistil-li, že po podání žaloby
již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí opakování zásahu. Soud rozhodoval (§87)
na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.
[42] Změna od 1. 1. 2012 se nedotkla §84 odst. 1 s. ř. s., který stanoví: Žaloba musí být podána
do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let
od okamžiku, kdy k němu došlo. Zmeškání lhůty podle odst. 2 nelze prominout. Nově se lze
domáhat i jen určení, že zásah byl nezákonný. Tomu odpovídá změna §85 a zrušení §86 s. ř. s.
Podle §87 odst. 1 a 2 tohoto zákona soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého
rozhodnutí; rozhoduje-li soud pouze o určení toho, zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního
stavu, který tu byl v době zásahu. Soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá -li takový
zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova
práva pokračoval, a přikáže, aby, je -li to možné, obnovil stav před zásahem.
b) východiska ochrany poskytované žalobou podle §82 a násl. s. ř. s. a obecné
principy dle dosavadní judikatury
[43] Pro posouzení dané věci jsou především stále relevantní závěry vyslovené rozšířeným
senátem v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, podle něhož: „Soudní ochrany proti
provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí podle §7 a 8 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech
vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, se lze ve správním soudnictví
domáhat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle
§82 a násl. s. ř. s.“
[44] Rozšířený senát již zde dovodil, že zásahem může být jak aktivní konání, tak opomenutí,
tedy i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí
(bod [20]). Provedení či neprovedení zápisu práv k nemovitosti záznamem podle §7 a 8 zákona
č. 265/1992 Sb. tak je „buď faktický úkon spočívající v provedení záznamu do státem vedené evidence, anebo
faktický úkon, jenž je kombinací nečinnosti (neprovedení záznamu) a činnosti (vrácení listiny, která měla být
podkladem pro provedení zá znamu, tomu kdo ji vyhotovil, případně doplněné nad rámec výslovných zákonných
požadavků oznámením o tom, že příslušný orgán záznam neprovede a z jakých důvodů). Úkon, ať již pozitivní
(provedení záznamu) či negativní (neprovedení záznamu) …tedy podle všeho má povahu tzv. jiného úkonu podle
§158 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu“ (body [22], [24]).
[45] Dále uzavřel, že soud: a) zakáže žalovanému nadále zasahovat do práv stěžovatele tím,
že záznam neprovedl a vrátil listiny, jestliže důvody, pro které má žalovaný za to, že záznam nelze
provést, neobstojí (přitom se bude zabývat jen podmínkami záznamu spornými mezi stranami) ;
b) zakáže žalovanému provedení záznamu opřené o nezákonný důvod, a byl -li již proveden,
přikáže mu, aby jej, v případě provedení záznamu do katastru, ač k němu nejsou splněny
podmínky, odstranil. V případě c) „že katastrální úřad bude zcela nečinný (ani neprovede záznam
ani nevyjeví vrácením listiny vůli záznam neprovést), … zakáže soud katastrálnímu úřadu pokračovat v zásahu
do práva žalobce na to, aby byl činný, a aby ve věci žalobce tak či onak konal“ (srov. zejména body [22],
[24], [28]-[31]).
[46] Současně rozšířený senát konstatoval zásadu subsidiarity soudní ochrany, nicméně
dovodil, že „Soudní ochraně před obsahově nesprávným postupem či „prostou“ nečinností katastrálního úřadu
formou zásahové žaloby nebrání ani §85 s. ř. s. (pozn. v tehdy platném znění), protože jiné právní
prostředky, jimiž se lze ochrany nebo nápravy domáhat „ve věcech záznamu do katastru
neexistují“(bod [ 32]).
[47] Rozšířený senát v nyní projednávané věci neshledal důvod se od uvedených závěrů
odchýlit. Zásahem je tak faktický úkon: bu ď pozitivní, tj. provedení záznamu, a to i pro případ
jeho provedení v rozporu s obsahem předložených listin, nebo negativní (neprovedení záznamu
a vrácení listin s případným sdělením důvodů) anebo absolutní nečinnost katastrálního úřadu
(nekonání vůbec).
[48] Východiskem pro úvahy v nyní projednávané věci (ač primárně šlo o řešení otázky
lhůty k podání zásahové žaloby ve vztahu k zásahu spočívajícímu v zahájení a provádění
daňové kontroly) je obecný závěr rozšířeného senátu dle usnesení ze dne 31. 8. 2005,
č. j. 2 Afs 144/2004 – 110, že „objektivní lhůta bude vždy počítána od okamžiku, kdy došlo k úkonu, který
je žalobcem označován za nezákonný, subjektivní lhůta je vždy vázána na vědomost žalobce o nezákonném
zásahu“.
[49] Relevantní jsou rovněž názory šestého a osmého senátu, že pro určení počátku běhu
objektivní a subjektivní lhůty dle §84 s. ř. s. je rozhodné určení, zda zásah (v daném případě
spočívající ve faktickém úkonu) je zásahem jednorázovým s trvajícími účinky, opakujícím
se či trvajícím.
[50] Rozšířený senát vycházel i ze svých závěrů vyslovených v rozsudku ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 2 As 25/2007 - 118, k otázce tzv. opomenutých účastníků, a to proto, že záznam údajů
do katastru se provádí na základě listiny (pravomocného rozhodnutí či oznámení), jejímuž vydání
zpravidla předchází procesní postup za účasti oprávněných či jinak dotčených osob.
Jejich opomenutí, resp. absence jejich účasti v takovém řízení, pakliže jeho výsledkem je změna
údajů zapisovaných do katastru záznamem, může mít vliv na běh lhůt k podání zásahové žaloby.
c) vlastní posouzení věci
[51] Zásah spočívající v provedení nebo neprovedení konkrétního zápisu záznamem
do katastru, či v absolutní nečinnosti katastrálního úřadu, je faktický m úkonem obsahově
jedinečným. Listina (rozhodnutí, oznámení apod.) předložená katastrálnímu úřadu k provedení
záznamu (případně i jako příloha návrhu oprávněného na jeho provedení) svým obsahem určuje,
které údaje o právních vztazích či jiné údaje k evidovaným nemovitostem, popř. poznámky mají
být do katastru záznamem zapsány.
[52] Vydání listiny (pravomocného rozhodnutí či oznámení), dle níž má být proveden záznam
do katastru nemovitostí, předchází zpravidla správní či soudní řízení. Jeho účastníky byly osoby ,
jimž svědčí právo listinou konstituované či deklarované, popř. se jich dotýká změna údajů, které
oproti stávajícímu stavu zapsanému v katastru mají být nově zapsány záznamem. Jim zhotovitel
tuto listinu doručuje. Zhotovitel byl povinen listinu předložit katastrálnímu úřadu ve lhůtě 30 dnů
od právní moci či od jejího vyhotovení (§7 odst. 2 zákona č. 265/1992 Sb.) a katastrální úřad byl
povinen záznam provést rovněž ve lhůtě do 30 dnů [§5 odst. 3 písm. b) zákona č. 344/1992 Sb.].
[53] Den, kdy byl záznam (faktický úkon) proveden, a tedy kdy k zásahu došlo, je tak
objektivně dán. Nesoulad provedeného záznamu v katastru s údajem v listině je zjistitelný
nahlédnutím do katastru a listin doručených či zveřejněných (např. schválený územní plán).
Počátek objektivní dvouleté lhůty je pevně stanoven dnem provedení faktického úkonu (záznamu
údaje o právním vztahu, poznámky popř. jiného údaje ve vztahu k nemovitosti do katastru).
Objektivní dvouletou lhůtu k podání zásahové žaloby je nutno považovat za dostatečnou
ke zjištění změny v údajích evidovaných v katastru ohledně nemovitostí, k nimž svědčí
konkrétnímu subjektu zapsaná práva.
[54] Počátek běhu subjektivní lhůty v konkrétním případě se odvíjí od okamžiku, kdy
se žalobce dozvěděl, že k zásahu došlo. Doručením listiny či rozhodnutí (pokud listinu dokonce
sám nevyhotovuje a nepředkládá k provedení záznamu) je ten, jehož se změna dotýká, s tímto
podkladem pro provedení záznamu údajů seznámen. Střeží-li si své veřejné subjektivní právo
na provedení záznamu do katastru v souladu s listinou, pak je v jeho dispozici zjistit, zda byla
po vyhotovení (či po právní moci rozhodnutí) předložena katastrálnímu úřadu a záznam
v souladu s ní proveden či nikoli.
[55] Zásahovou žalobu proti provedení záznamu může podat každý, kdo tvrdí, že jím došlo
k zásahu do jeho veřejného subjektivního práva (tzn. práva, aby byl záznam proveden v souladu
s listinou předloženou), tedy i ten, kdo nebyl jinak účasten vydání listiny, případně
ani informován o procesu, který jejímu vydání předcházel. Vůči „třetím“ osobám k pochybení
může dojít i zřejmou nesprávností, odstranitelnou opravou. Směřoval-li by provedený záznam
v katastru vůči osobě, která byla opomenuta při vydání listiny či v řízení, jež předcházelo
vydání rozhodnutí, pak je nutné při určení běhu subjektivní lhůty vycházet obdobně
z pravidel stanovených rozšířeným senátem v již zmíněném rozsudku ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 2 As 25/2007 - 118. V něm vyslovil: „právní moc rozhodnutí není zvrácena jen tím, že při oznamování
rozhodnutí byl opomenut účastník, jsou-li splněny dva předpoklady: Prvý předpoklad je splněn, lze -li postavit
najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí, především tedy,
kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí
zasahuje do práv, a měl tedy účinnou možnost se proti němu účinně bránit opravnými prostředk y. Obvykle
tu půjde o případy, kdy se opomenutý účastník s obsahem rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby,
nebo se s ním seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu
(nahlížením do spisu v jiné procesní roli atp.). Druhý předpoklad je časový moment, spočívající v tom,
že opomenutý účastník rozhodnutí v naznačeném rozsahu seznal v době, kdy ještě ostatní účastníci nemohli
vycházet z toho, že rozhodnutí nabylo právní moci. …Nebude tedy na místě favorizovat účas tníka,
který - ač prokazatelně a v dostatečném rozsahu věděl, že se mu stala újma na právech vydáním rozhodnutí
v řízení, v němž byl opomenut – proti tomu včas nezasáhl (z liknavosti, z důvodů spekulačních, pro zamýšlenou
budoucí šikanu třetích osob), nebo prostě proto, že se zásahem do svých vlastních práv původně souhlasil
(má tu místo zásada klasické římské jurisprudence volenti not fit iniuria, neboli „svolnému se neděje bezpráví“)“.
[56] Neprovedení záznamu do katastru na základě předložených listin a jejich vrácení
zhotoviteli (navrhovateli záznamu), popř. dalším oprávněným osobám, je po marném uplynutí
lhůty k provedení faktického úkonu zásahem. Je tak najisto postaven okamžik, od nějž se odvíjí
počátek běhu objektivní lhůty k podání žaloby. Pro běh subjektivní lhůty je podstatné doručení
sdělení katastrálního úřadu, že záznam nebyl proveden a vrácení listin (popř. sdělení i důvodů,
z jakých se tak stalo, nyní již povinného, §21 odst. 2 zákona č. 256/2013 Sb.). Neprovedením
záznamu nemohou být dotčeny jiné osoby než zhotovitel, či osoby, jimž svědčí listina
či rozhodnutí, neboť zápis údajů v katastru zůstává neprovedením záznamu nezměněn.
[57] Je-li katastrální úřad absolutně nečinný a neexistují jiné právní prostředky k ochraně
nebo nápravě, objektivní lhůta k podání žaloby se odvíjí opět od okamžiku marného uplynutí
lhůty k provedení záznamu. Subjektivní lhůta běží od okamžiku, kdy se žalobce dozvěděl,
resp. kdy zjistil, že záznam proveden nebyl, ač proveden být měl.
[58] Rozšířený senát se zabýval otázkou, zda lze opakovaně podat obsahově shodný návrh
na provedení záznamu. Lze důvodně předpokládat, že se oprávněný nebude „opakovaně“
domáhat téhož u katastrálního úřadu. Nebude-li provedený zápis odstraněn, nebo naopak,
bude-li mu zápis záznamem jednou odepřen a sděleny mu důvody a nebude-li s nimi
souhlasit, obrátí se na soud zásahovou žalobou. Podá-li návrh na provedení záznamu znovu,
např. po odstranění vad listin, původně vrácených, je další neprovedení jedinečným negativním
úkonem, samostatným zásahem. Zde totiž nejde o obsahově shodný návrh. Jen v tomto smyslu
by bylo lze (ve smyslu rozsudku NSS ze dne 5. 9. 2007, č. j. 3 Aps 7/2006 - 103) chápat zásahy
jako opakující se. Neopakuje se totiž (obsahově) tentýž zásah, předmětem případného soudního
sporu nejsou tytéž sporné skutečnosti, resp. důvody odepření zápisu záznamem. Rovněž
provedení nebo neprovedení záznamu nemůže znamenat (z časového hlediska) různou intenzitu
zásahu, dle níž by dotčená osoba měla mít na výběr, kdy se zásahovou žalobou na soud obrátí.
Takový výklad by nutně vedl k porušení principu dobré víry v zápis údajů v katastru.
[59] Podání obsahově identického návrhu na zápis záznamem, již jednou katastrálním úřadem
odmítnutého, byl-li by odmítnut znovu katastrálním úřadem, nezakládá nový běh lhůty
pro podání žaloby.
[60] Nebránil-li se účastník zásahovou žalobou proti prvnímu odmítnutí návrhu, pak v případě
hodnocení tohoto zásahu jako jednorázového s trvajícími důsledky, musí být objektivní lhůta
k podání zásahové žaloby počítána od marného uplynutí lhůty pro vyhovění prvnímu podanému
návrhu. Subjektivní lhůta pak od okamžiku doručení prvního sdělení, že záznam proveden
nebude (popř. od jeho neprovedení v plném rozsahu jako v dané věci). V případě absolutní
nečinnosti katastrálního úřadu ve vztahu k prvnímu návrhu na provedení záznamu objektivní
i subjektivní lhůtu je nutno odvíjet od marného uplynutí lhůty k provedení zápisu záznamem
dle tohoto prvního návrhu.
[61] Rozšířený senát shrnuje, že zásah spočívající v provedení nebo neprovedení konkrétního
zápisu záznamem do katastru, či v absolutní nečinnosti katastrálního úřadu, je úkonem faktickým
a jedinečným (neopakovatelným), a tedy jednorázovým. Od případně nesprávného provedení
faktického (pozitivního) úkonu nebo naopak od jeho neprovedení, tak sice dochází k důsledkům
zasahujícím právní sféru oprávněného, popř. všech, kteří vycházejí v dobré víře ze zápisu
v katastru (§11 zákona č. 265/1992 Sb.), či ze závaznosti (dnes již konkrétně vymezených) údajů
v katastru pro právní jednání (§51 zákona č. 256/2013 Sb.); tento stav trvá i při absolutní
nečinnosti. Pochybení katastrálního úřadu tak může mít závažné následky . Není-li údaj v katastru
pravdivý, nemůže plnit účel, který se od něj očekává. Jak pro dotčené subjekty, tak pro státní
orgány, je zdrojem informací ve věcech daní a poplatků, ochrany životního prostředí,
zemědělského půdního fondu, pozemků určených k plnění funkcí lesa, nerostného bohatství,
kulturních památek, pro rozvoj území, oceňování nemovitostí, pro účely vědecké, hospodářské
a statistické, resp. i pro tvorbu dalších informačních systémů pro účely úředně
uvedené [§1 odst. 3 písm. a) zákona č. 344/1992 Sb.; §1 odst. 2 zákona č. 256/2013 Sb.].
Je proto žádoucí, aby možnost nápravy prostřednictvím zásahové žaloby nebyla výrazně
omezena.
[62] Z týchž důvodů nelze připustit, aby údaje evidované v katastru byly zásahovou žalobou
napadnutelné kdykoli. Se zásahem do práva na příznivé životní prostředí, kvalifikovaným šestým
senátem jako zásah trvající, zásah spočívající v provedení nebo neprovedení záznamu do katastru
nemovitostí, není srovnatelný.
IV. Závěr
[63] Rozšířený senát proto uzavřel, že provedení nebo neprovedení zápisu údajů
o právních vztazích a jiných údajů do katastru nemovitostí záznamem podle §7 a §8 zákona
č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem ve spojení
s §5 a §6 zákona č. 344/1992 Sb., katastrální zákon, není trvajícím zásahem. Objektivní lhůta
k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením podle
§84 odst. 1 s. ř. s. běží ode dne provedení záznamu údajů do katastru nemovitostí;
při neprovedení záznamu ode dne následujícího po marném uplynutí lhůty 30 dnů k provedení
záznamu [§5 odst. 3 písm. b) zákona č. 344/1992 Sb.]. Subjektivní lhůta běží ode dne,
kdy se žalobce dozvěděl o provedení záznamu, nebo naopak o jeho neprovedení a vrácení listin
tomu, kdo je předložil. Opakovaný, obsahově shodný návrh na provedení záznamu podaný touž
osobou nebo jejím právním nástupcem nemůže vyvolat nový běh lhůt podle §84 odst. 1 s. ř. s.
pro podání žaloby.
[64] S tímto právním názorem rozšířený senát v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu vrací věc sedmému senátu k projednání a rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s. ).
V Brně dne 13. října 2015
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko k usnesení v souladu s §55a s. ř. s. uplatnil soudce Aleš Roztočil.
Text odlišného stanoviska je připojen.
Odlišné stanovisko podle §55a s. ř. s. soudce Aleše Roztočila k odůvodnění
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015,
č. j. 7 As 107/2014 – 53.
[1] Neztotožňuji se s názorem většiny rozšířeného senátu, konkrétně s výrokem III. s částí
odůvodnění obsaženou v bodech [58] až [62]. Proto podávám toto odlišné stanovisko.
[2] Ve své argumentaci se přidržím výlučně právní úpravy účinné do 31. 12. 2013, která
je rozhodná pro nyní posuzovanou věc. Nová právní úprava účinná od 1. 1. 2014 je založena
na poněkud odlišných zásadách, na rozhodovaný případ však nedopadá, proto není zapotřebí
ji rozebírat. Pokud by věc byla řešena na půdorysu nové právní úpravy, nezapisovala by se sporná
práva záznamem nýbrž vkladem, což by zcela změnilo procesní rámec, a spor o zápis těchto práv
by zřejmě nebyl v takovém případě vůbec řešen správními soudy nýbrž spíše soudy civilními,
což vyplývá mj. z dosavadní judikatury i z aktuálního znění §249 odst. 2 o. s. ř.
[3] Zápis práv záznamem, tak jak byl upraven v zákoně č. 265/1992 Sb., o zápisech
vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, v zákoně č. 344/1992 Sb., katastrální zákon,
a ve vyhlášce č. 26/2007 Sb., katastrální vyhláška, nebyl prováděn na základě správního řízení,
na rozdíl od vkladu. Jednalo se o neformální postup katastrálního úřadu, který pouze uváděl
do souladu zapsaný stav se stavem právním, tak jak byl závazně stanoven kvalifikovanou listinou,
která sloužila jako podklad pro zápis práva (§39 odst. 3 katastrální vyhlášky).
[4] Protože se tedy záznam neprováděl na základě správního řízení, nebyl vázán ani na návrh
oprávněných osob, kterým by katastrálnímu úřadu tyto předkládaly nějakou právní otázku
k rozhodnutí, případně „důvody“, a katastrální úřad nerozhodoval o této otázce či „důvodech“.
Katastrální úřad toliko posuzoval způsobilost předložené listiny pro provedení záznamu
z hlediska formálního (§8 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb.). Pokud shledal, že listina není
způsobilým podkladem pro provedení záznamu, vrátil listinu neformálním úkonem tomu,
kdo ji předložil (odst. 2 téhož ustanovení). Zákon č. 265/1992 Sb. katastrálnímu úř adu výslovně
neukládal sdělit současně důvody, proč záznam neprovedl, tuto povinnost však bylo možno
dovodit ze základních zásad činnosti správních orgánů. Nebyla zde ani žádná propadná lhůta
pro předložení podkladové listiny katastrálnímu úřadu, pouze pořádková lhůta dle §7 odst. 2
zákona č. 265/1992 Sb., který ukládal zhotovitelům podkladových listin předložit tyto do 30 dnů
od jejich vyhotovení (právní moci) katastrálnímu úřadu k provedení záznamu. Nepředložení
listiny v této lhůtě však nemělo žádný následek, právo na provedení záznamu v takovém případě
nezanikalo. Naopak, katastrální úřad byl povinen provést záznam i na základě starších listin,
jakmile se mu dostaly do dispozice.
[5] Nebyla-li zde katastrálním úřadem závazně posouzená právní otázka či obsa h návrhu
a nebylo-li zde pravomocné rozhodnutí, nemohla novému předložení téže listiny k provedení
záznamu bránit překážka věci rozhodnuté. Listinu přitom mohly předložit jiné osoby, případně
mohly (ale nemusely) doprovodit listinu argumentací (obsahem náv rhu), které se zčásti či zcela
mohly překrývat s argumentací, s níž byla stejná listina předložena již dříve, byla -li tehdy nějaká
argumentace (návrh) uplatněna. Katastrální úřad byl povinen opětovně prozkoumat podkladovou
listinu z hlediska její způsobilosti být podkladem pro záznam a poté záznam buď provést,
nebo listinu vrátit. Základní zásady činnosti správních orgánů v takovém případě ukládaly
povinnost předkladatele opět informovat o důvodech vrácení, byť třeba i jen stručným odkazem
na předchozí vrácení; uplatnil-li předkladatel nějaké důvody svědčící dle jeho názoru možnosti
záznam provést, pak měl katastrální úřad ovšem povinnost na tyto důvody rovněž přiměřeně
reagovat.
[6] Z hlediska soudní ochrany poskytované podle soudního řádu správního je zřejmé,
že provedení i neprovedení záznamu je jednorázovým zásahem s trvajícími důsledky,
v tom se shoduji s názorem většiny. Samostatným zásahem je podle mého názoru však i další
neprovedení záznamu na základě opětovně předložené téže listiny. Samotný zásah (tj. úkon
či opomenutí správního orgánu) nelze podle mého názoru směšovat s důvody, které správní
orgán v souvislosti se zásahem dotčené osobě vyjeví či nikoli. Tyto důvody jsou samozřejmě
zásadní pro posouzení zákonnosti či nezákonnosti zásahu, nelze je však spojovat s během lhůt
pro podání žaloby. (Názor většiny zde fakticky směřuje k tomu, že správním soudem by měl být
posuzován zapsaný stav, nikoli zásah správního orgánu spočívající v provedení nebo neprovedení
záznamu; usnesení rozšířeného senátu č. j. 7 Aps 3/2008 - 98 přitom za zásah označuje výslovně
provedení či neprovedení záznamu.)
[7] Je třeba si uvědomit, že osoby, kterým svědčí některé právo zapisované záznamem
do katastru nemovitostí, mají subjektivní (veřejné) právo na to, aby zápis v katastru byl souladný
s právním stavem vyplývajícím z příslušných listin. Toto právo není nijak časově omezeno,
nezaniká odmítnutím provést záznam ze strany katastrálního úřadu ani se nepromlčuje. Tomuto
právu nelze odepřít soudní ochranu.
[8] Uznávám, že „[s]myslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv,
resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska
dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů.
Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety. “ (srov. nález Ústavního soudu č. 30/1998 Sb.).
Na druhou stranu však nelze extenzivním výkladem institutu lhůt fakticky negovat existující
práva, včetně práva vlastnického, které se nepromlčuje, respektive těmto právům ( resp. jejich
zápisu do katastru) upřít ochranu soudu. Institut lhůt nebyl zaveden proto, aby usnadňoval práci
soudům, nýbrž proto, aby byla zajištěna stabilita právních poměrů. Takovému účelu ovšem
nemůže být vyhověno tím, že bude zabraňováno uvést stav zapsaný v katastru do souladu
se stavem právním, respektive bude vytvářena nepřekonatelná překážka pro posouzení této
otázky soudem na návrh oprávněné osoby. Ostatně doposud rozšířený senát ve shodě
s Ústavním soudem judikoval, že překážky přístupu k soudu musí být vykládány restriktivně
a v pochybnostech musí být dána přednost výkladu, který bude ve prospěch soudního přezkumu
(srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb.).
[9] Záznamem jsou (resp. byla dle rozhodné úpravy) zapisována práva velmi podstatná
jako např. vlastnické právo k nově vybudované stavbě. Má snad mít ledabylost či dokonce
objektivní překážky pro podání žaloby (zmeškání lhůty nelze prominout) na straně vlastníka
v době dvou měsíců po vrácení příslušných listin katastrálním úřadem (třeba z důvodů zcela
nesprávných, respektive nezákonných) za následek to, že zápisu reálně existující stavby
do katastru nemovitostí se její vlastník, případně ani jeho právní nástupci již nikdy nedomohou?
Takový výklad považuji za absurdní a nepřijatelný.
[10] Je třeba upozornit na to, že aplikace názoru rozšířeného senátu bude vyvolávat obtížně
řešitelné situace, kdy posouzení samotné otázky přípustnosti (včasnosti) žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem v podobě opětovného neprovedení záznamu bude vyžadovat
podrobné zkoumání věci samé, tj. porovnávání obsahové shody původního „návrhu“ a nového
„návrhu“. Bude snad žaloba přípustná, pokud bude formulace „návrhu“ byť i jen částečně
odchylná? Nebo bude se snad přípustnost (včasnost) žaloby vztahovat pouze na „obsah“
v prvním „návrhu“ neuplatněný, tj. bude projednána pouze v rozsahu „nových“ důvodů a ostatní
námitky budou opomenuty, ačkoli by byly zjevně důvodné?
[11] Reálný základ nemá ani obava, že opačný výklad by vedl k záplavě nových a nových žalob
vyvolávaných dotčenými osobami ve věcech neprovedených záznamů již aprobovaných
v minulosti správními soudy. Ačkoli by nebyla dána překážka věci rozhodnuté, neboť předmětem
přezkumu by byl v případě další žaloby nový zásah v podobě opětovně neprovedeného záznamu,
soudy by vycházely v novém řízení z původního rozsudku do té míry, do jaké by se jednalo
o podobné řešené otázky. Dotčené osoby by tak neměly ani důvod obracet se opakovaně
na soud, pokud by bylo zřejmé, jak bude věc rozhodnuta. Neomezenému zneužívání práva
podávat další a další žaloby ostatně brání institut soudních poplatků a jeho regulativní funkce.
[12] Z výše uvedených důvodů se domnívám, že většinový názor přináší více nejasností
a komplikací než stabilizace právních vztahů a snížení entropie, navíc vede k odepření soudní
ochrany existujícím subjektivním veřejným právům a k odmítnutí soudního rozhodnutí reálných
sporů mezi dotčenými osobami a katastrálním úřadem. Podle mého názoru tedy je správnější
názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu z 28. 4. 2011, č. j. 7 Aps 2/2011 - 53,
že (novým) zásahem je i opětovné odmítnutí katastrálního úřadu provést záznam na základě
již jednou předložené listiny a od tohoto opětovného odmítnutí se odvíjí (nový) běh subjektivní
a objektivní lhůty pro podání žaloby dle §84 odst. 1 s. ř. s.
V Brně dne 13. října 2015
Aleš Roztočil
člen rozšířeného senátu