ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.206.2015:36
sp. zn. 7 As 206/2015 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: A. Y., zastoupen
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Policie
České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2015, č. j. 44
A 42/2015 – 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 4.114 Kč
do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce Mgr. Petra
Václavka, advokáta.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaná Policie České republiky, Ředitelství služby
cizinecké policie, domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen
rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2015, č. j. 44 A 42/2015 – 34, a věc vrácena
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Praze (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí
žalované ze dne 19. 5. 2015, č. j. CPR-9725-2/ČJ-2015-930310-V240, a věc vrátil žalované
k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí
Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Středočeského kraje, Odboru cizinecké
policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort ze dne 27. 2. 2015, č. j. KRPS-272530-
55/ČJ-2014-010023, kterým bylo rozhodnuto tak, že žalobci
„se podle ustanovení §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona č. 326/1999 Sb. ukládá správní vyhoštění.
Doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, se stanoví na 2 (dva) roky.
Podle ustanovení §120a zák. č. 326/1999 Sb., se na cizince, pana A. Y., vztahují důvody
znemožňující vycestování.
Počátek doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, se stanoví
v souladu s ustanovením §118 odst. 1 zák. č. 326/1999 Sb., od okamžiku, kdy odpadnou důvody
znemožňující vycestování z České republiky.
Současně se podle ustanovení §118 odst. 3 zák. č. 326/1999 Sb., stanoví doba vycestování z území
České republiky do 30 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí, kterým bude v souladu s ustanovením §101
zák. č. 500/2004 Sb., stanoveno, že překážka řízení odpadla a vycestování cizince je možné.“
Krajský soud shledal, že doba k vycestování žalobce z území České republiky do 30 dnů
po odpadnutí důvodu znemožňujícího vycestování je zcela nekonkrétní. Jestliže pominou důvody
znemožňující vycestování, vydá správní orgán nové rozhodnutí ve věci správního vyhoštění
a znovu posoudí případ žalobce. V současné době nelze s jistotou říci, kdy a zda vůbec důvody
znemožňující vycestování žalobce pominou. S ohledem na důvodnost této námitky se krajský
soud již dalšími námitkami nezabýval a žalobou napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované
k dalšímu řízení. Zároveň dodal, že v novém řízení teprve poté, co pominou důvody
znemožňující vycestování, na základě nového závazného stanoviska Ministerstva vnitra vydá
žalovaná ve věci správního vyhoštění žalobce nové rozhodnutí.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalovaná jako stěžovatelka (dále
jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřela o ust. §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že napadený rozsudek je nezákonný, vnitřně rozporný
a nepřezkoumatelný. Právní názor soudu i s ohledem na další postup, kterým správní orgán
zavázal, je nezákonný pro rozpor s ust. §120a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“). Dokud nepomine překážka vycestování a nebude vydáno nové rozhodnutí,
je uložené správní vyhoštění nevykonatelné, resp. cizinec není nucen z území České republiky
vycestovat, nikoli že by cizinci nebylo možné uložit správní vhoštění. Uložení správního
vyhoštění není podmíněno tím, zda neexistuje překážka vycestování. Postup správních orgánů
není ani v rozporu s judikaturou, protože soudy by se musely takovou nezákonností zabývat,
aniž by byla napadána. Ani Nejvyšší správní soud takovou nezákonnost neshledává
(např. rozsudek ze dne 8. 7. 2015, č. j. 10 Azs 119/2015 - 26). Doba k vycestování byla stanovena
dostatečně konkrétně. Vykonatelnost rozhodnutí je vázána na vydání nového rozhodnutí podle
ust. §101 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“) v návaznosti na ust. §120a odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Je logické, že není zřejmé,
kdy v budoucnu a zda překážka vycestování odpadne. Není ani zřejmé, jak více konkrétní
by výrok měl být. Rozporné v názoru soudu je i to, že vytýká neurčitost výroku, ale nezavazuje
správní orgány k odstranění takové vady, nýbrž navrhuje nyní nevydávat rozhodnutí, ale vyčkat
odpadnutí překážky vycestování. Je tedy otázkou, pro jakou nezákonnost bylo rozhodnutí
zrušeno. Krajský soud vychází z toho, že stanovení doby vycestování do 30 dnů po odpadnutí
důvodu znemožňujícího vycestování je nekonkrétní, nicméně tento výrok nekoresponduje
s výrokem uvedeným v rozhodnutí o správním vyhoštění. Již tato skutečnost představuje
nezákonnost a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Buď může být v rozhodnutí
o správním vyhoštění lhůta k vycestování vázána na vydání nového rozhodnutí dle ust. §101
správního řádu, anebo může být stanovena až po odpadnutí důvodů znemožňujících vycestování.
Obě varianty se nevylučují. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření uvedl, že ukládání vyhoštění cizinci, který nemůže vycestovat,
je logickým nesmyslem. Samotným smyslem řízení o správním vyhoštění je vyhodnocení toho,
zda i pokud se cizinec dopustil protiprávního jednání, nejsou dány důvody, které znemožňují jeho
vycestování. Podstatou věci zůstává, kdy (a zda vůbec) nastanou skutečnosti předpokládané
stěžovatelkou, a tedy zda vůbec odpadnou důvody znemožňující vycestování na straně žalobce.
V takovém případě je takto stanovená doba k vycestování zcela nejasná a nekonkrétní. Žalobce
se proto ztotožnil se závěrem krajského soudu a navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka
v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval kasačními body, v nichž stěžovatelka namítá
nepřezkoumatelnost (popřípadě vnitřní rozpornost) napadeného rozsudku.
Podle ustálené judikatury platí, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí
z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních
a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných
skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů
považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou (viz nálezy Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne
11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz, nebo rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb.NSS,
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne
21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Výše uvedeným požadavkům napadený rozsudek vyhovuje. Krajský soud žalobou
napadené rozhodnutí zrušil z důvodu neurčitosti výroku prvostupňového rozhodnutí o době
k vycestování žalobce z území České republiky a svůj závěr také zdůvodnil. Je nutno stěžovatelce
přisvědčit, že se krajský soud dopustil určitých pochybení (viz dále), nicméně ta podle názoru
Nejvyššího správního soudu nebrání přezkumu důvodů, které krajský soud vedly k vydání
napadeného rozsudku.
Předně je pravdou, že krajský soud v odůvodnění svého rozsudku hovoří o tom, že doba
k vycestování žalobce z území České republiky do 30 dnů po odpadnutí důvodu znemožňujícího
vycestování je zcela nekonkrétní, ačkoliv výrok o době k vycestování je formulován jinak, a sice
„do 30 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí, kterým bude v souladu s ustanovením §101
zák. č. 500/2004 Sb., stanoveno, že překážka řízení odpadla a vycestování cizince je možné.“ Přes tuto
chybnou formulaci je ovšem patrné, který výrok prvostupňového rozhodnutí krajský soud
považuje za neurčitý a z jakého důvodu.
Taktéž je nutno dát stěžovateli za pravdu v tom, že závazný právní názor vyjádřený
v předposledním odstavci na straně 4 napadeného rozsudku není zcela jasný a ani konzistentní
s důvody, pro které bylo žalobou napadené rozhodnutí zrušeno. Krajský soud totiž vytknul
správním orgánům neurčitost výroku o době k vycestování, nicméně následně je zavázal nikoliv
k odstranění tohoto nedostatku, nýbrž k vyčkání až překážka odpadne a teprve poté vydání
nového rozhodnutí. Navíc není zcela zřejmé, zda zde měl krajský soud na mysli nové rozhodnutí
po vydání nyní přezkoumávaného zrušujícího rozsudku, nebo nové rozhodnutí vydávané
po odpadnutí důvodů znemožňujících vycestování. Nejvyšší správní soud nicméně nemá za to,
že by tyto nedostatky nutně musely vést k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Jedná
se totiž o úvahy vyslovené nad rámec nosných důvodů rozsudku. Nemají tudíž přímý vliv
na srozumitelnost (respektive obecněji přezkoumatelnost) důvodů, pro které byl napadený
rozsudek vydán. A jelikož Nejvyšší správní soud shledal, že důvody, na nichž krajský soud své
rozhodnutí založil, obstojí (viz dále), postačí pokyny, které krajský soud vyslovil pro další postup
správních orgánů, korigovat.
Stěžovatelka v kasační stížnosti věcně brojí proti dvěma závěrům krajského soudu.
Prvním z nich je závěr o neurčitém vymezení doby k vycestování, který krajský soud vedl
ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Druhým je pak pokyn směřovaný správním
orgánům, jak by měly v dalším řízení postupovat. Obě tyto otázky přitom spolu souvisí,
neboť formulace výroků rozhodnutí o správním vyhoštění (má-li být vůbec vydáno,
což zpochybňuje žalobce) se odvíjí mimo jiné od toho, jaký by měl být zákonný postup v nyní
posuzované věci. Nejvyšší správní soud se proto nejprve zaměří na interpretaci ust. §120a
zákona o pobytu cizinců a předestře, jaký by obecně měly správní orgány postupovat
při rozhodování o správním vyhoštění v situaci, kdy není vycestování cizince (alespoň prozatím)
možné.
Podle odstavce prvního ust. §120a zákona o pobytu cizinců policie v rámci rozhodování
o správním vyhoštění podle §119 a 120 je povinna si vyžádat závazné stanovisko ministerstva,
zda vycestování cizince je možné (§179); to neplatí, rozhoduje-li policie o správním vyhoštění
při vycestování cizince na hraničním přechodu a cizinec výslovně uvede, že jeho vycestování
je možné. Podle odstavce čtvrtého, není-li vycestování cizince podle odstavce 1 nebo 2 možné,
policie tuto skutečnost uvede v rozhodnutí o správním vyhoštění a cizinci udělí vízum k pobytu
nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území (§33 odst. 3). Podle pátého odstavce pak platí,
že pominou-li důvody znemožňující cizinci vycestování, policie vydá nové rozhodnutí ve věci
podle zvláštního právního předpisu. Dnem nabytí právní moci tohoto rozhodnutí zaniká platnost
víza uděleného podle §33 odst. 3 nebo povolení k dlouhodobému pobytu za účelem strpění
pobytu na území; policie cizinci udělí výjezdní příkaz a stanoví lhůtu, ve které je povinen
vycestovat z území.
Z výše uvedeného je zřejmé, že zákon zcela explicitně počítá s tím, že i v případě,
že vycestování cizince není možné, je vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění, v němž se tato
skutečnost toliko uvede. Nelze tedy souhlasit s žalobcovou argumentací, že v takovém případě
nemá být rozhodnutí o správním vyhoštění vůbec vydáváno. Popsaný postup se může žalobci
zdát nelogický, nicméně zákon jej výslovně vyžaduje a nelze říci, že by zcela nepřiměřeně
zasahoval do práv žalobce (natolik, že by nebyl souladný s ústavním pořádkem). Je totiž nutné
poukázat také na skutečnost, že dané rozhodnutí nelze vykonat, a to ani poté, co důvody
znemožňující vycestování odpadnou. Zákon totiž pro tento případ počítá se speciálním
postupem, spočívajícím ve vydání nového rozhodnutí ve věci dle ust. §101 správního řádu.
Správní orgán prvého stupně tedy postupoval správně, pokud i přes existenci důvodů
znemožňujících vycestování rozhodl o správním vyhoštění a uvedenou skutečnost uvedl
ve výroku tohoto rozhodnutí. Jeho pochybení nelze spatřovat ani v tom, že přes existenci důvodů
znemožňujících vycestování rozhodl také o tom, do kdy musí žalobce opustit území České
republiky. Ze zákona nelze dovodit žádnou překážku pro to, aby i v popsané situaci rozhodnutí
o správním vyhoštění tento výrok obsahovalo. Je nicméně nutno trvat na požadavku, aby byl
počátek doby k vycestování i v takovém případě stanoven zcela určitě.
Nelze přitom souhlasit se žalobcem, že neurčitým je výrok již tehdy, váže-li počátek běhu
lhůty na skutečnost, u níž není zřejmé, zda a kdy přesně nastane. Nejvyšší správní soud má za to,
že vázání lhůt či dob na takovou skutečnost je přípustné, je-li zřejmé, že v případě, že daná
skutečnost nastane, bude možné zcela jednoznačně určit okamžik, kdy se tak stalo. Je totiž mimo
jiné nutno přihlédnout ke specifické povaze prvostupňového správního rozhodnutí. To samo
o sobě vykonáváno nebude, neboť bude v případě odpadnutí překážky vycestování vydáno nové
rozhodnutí o správním vyhoštění. Teprve toto nové rozhodnutí může být vykonáno. Na místě
tudíž není posuzování otázky vykonatelnosti správního rozhodnutí, nýbrž otázky, zda jsou jeho
výroky natolik určité, že předvídatelným způsobem žalobce informují o běhu jednotlivých lhůt
(dob) a nevytvářejí žádné pochybnosti například o tom, kdy bude muset opustit území České
republiky.
Za neurčitý lze tedy výrok o době k vycestování považovat tehdy, pokud je počátek této
doby vázán na skutečnost, u níž je zřejmé, že nenastane, nebo na skutečnost, u níž je sice možné,
že nastane, nicméně až se tak stane, nebude možné přesně určit okamžik, kdy se tak stalo.
V nyní projednávané věci správní orgán prvého stupně stanovil počátek doby
k vycestování v návaznosti na „nabytí právní moci rozhodnutí, kterým bude v souladu s ustanovením §101
zák. č. 500/2004 Sb., stanoveno, že překážka řízení odpadla a vycestování cizince je možné.“ Nejvyšší
správní soud má za to, že se v tomto případě jedná o skutečnost, u níž je zřejmé, že nenastane,
pročež nelze výrok o době k vycestování považovat za určitý. Po odpadnutí důvodů
znemožňujících vycestování totiž policie není oprávněna vydat žádné rozhodnutí o tom,
že překážka řízení odpadla a vycestování cizince je možné. Předně je potřeba zopakovat,
že důvody znemožňující vycestování nepředstavují překážku řízení a nijak nebrání pokračování
v řízení a vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Navíc pro další postup policie sice bude
nezbytné stanovisko Ministerstva vnitra o tom, zda je vycestování cizince možné, nicméně toto
stanovisko není novým rozhodnutím ve věci podle ust. §101 správního řádu, nýbrž pouze
podkladovým aktem pro takové rozhodnutí. Počátek doby k vycestování tak lze sice vázat
na právní moc nového rozhodnutí ve věci podle ust. §101 správního řádu, nicméně jedná
se o nové rozhodnutí o správním vyhoštění, nikoliv rozhodnutí o odpadnutí překážky či o tom,
že vycestování je možné.
Skutečnost, že novým rozhodnutím ve věci dle ust. §120a odst. 5 věty první zákona
o pobytu cizinců je myšleno nové rozhodnutí dle ust. §101 správního řádu, vyplývá jednak
z výslovného odkazu na toto ustanovení, jednak z gramatického a systematického výkladu tohoto
ustanovení. Byť je na ust. §101 správního řádu odkazováno toliko v poznámce pod čarou,
tu je nutno vykládat jako jednoznačný projev vůle zákonodárce, podřídit ono nové rozhodnutí
ve věci režimu podle uvedeného ustanovení. Zákon navíc výslovně hovoří o rozhodnutí,
které má být rozhodnutím novým a přitom rozhodnutím ve věci. Lze si jistě teoreticky představit,
že by správní orgány mohly vydávat rozhodnutí o tom, že odpadly důvody znemožňující
vycestování, nebo rozhodnutí o tom, že rozhodnutí o správním vyhoštění bude vykonáno.
Takové úvahy ovšem nejsou kompatibilní s účinnou právní úpravou (lze takto uvažovat de lege
ferenda, nikoliv de lege lata). Takováto rozhodnutí by totiž nebylo možné považovat za rozhodnutí
ve věci, neboť věcí samou je zde rozhodování o správním vyhoštění, jak lze dovodit z kontextu
ust. §120a zákona o pobytu cizinců či přímo jeho systematického zařazení pod hlavu X (části
první) zákona s názvem „správní vyhoštění“. Nadto, i kdyby uvedená rozhodnutí mohla být
rozhodnutími ve věci, nejednalo by se o rozhodnutí nová, neboť žádné takové rozhodnutí
předtím nebylo vydáno (bylo vydáno toliko stanovisko Ministerstva vnitra). Šlo by tudíž o vydání
v pořadí prvního rozhodnutí tohoto druhu.
Lze tedy shrnout, že krajský soud posoudil správně výrok prvostupňového správního
rozhodnutí o době k vycestování jako neurčitý. Opodstatněně proto zrušil napadené rozhodnutí
a výrok jeho rozsudku stojí na důvodech, které v řízení před Nejvyšším správním soudem
v podstatné míře obstály. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle ust. §110 odst. 1
s. ř. s. zamítl (srov. také usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
Ve věci Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s. bez jednání, neboť
neshledal důvody pro jeho nařízení.
Jelikož napadený rozsudek v řízení o kasační stížnosti obstál, pro další postup správních
orgánů postačí korigovat závazný právní názor krajského soudu, jenž nenavazoval na důvody,
pro které bylo žalobou napadené rozhodnutí zrušeno. V dalším řízení tedy bude na místě,
aby správní orgány počátek lhůt (resp. počátek doby) vázaly na skutečnosti, které mohou
v budoucnu nastat, a u nichž bude poté jednoznačně určitelný okamžik, kdy nastaly. Zároveň
je nutné, aby tato doba nemohla počnout běžet před právní mocí nového rozhodnutí (ve smyslu
ust. §101 správního řádu) o správním vyhoštění žalobce.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, věta první s. ř. s. ve spojení
s ust. §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka neměla ve věci
úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce zastoupen na základě plné moci
advokátem měl v řízení před Nejvyšším správním soudem plný úspěch, a proto má právo
na náhradu nákladů, které mu vznikly v podobě nákladů na právní zastoupení advokátem.
Náklady spočívají v odměně advokáta za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti)
v hodnotě 3.100 Kč [§1 odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen: „advokátní tarif“)]
a v náhradě hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Protože je advokát
plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tento nárok o částku odpovídající této dani, která činí
714 Kč. Jelikož má žalobce právo na náhradu těchto nákladů vůči stěžovatelce, rozhodl Nejvyšší
správní soud tak, že je stěžovatelka povinna zaplatit žalobci k rukám jeho advokáta na náhradě
nákladů řízení částku 4.114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2015
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu