ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.249.2014:102
sp. zn. 7 As 249/2014 - 102
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců Mgr. Jitky Zavřelové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatele: Mgr. M. A.,
Ph.D., proti odpůrci: Magistrát města Brna, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno,
zastoupený Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, za
účasti osob zúčastněných na řízení: I. M. K., zastoupená JUDr. Radoslavem Dostálem,
advokátem se sídlem Šumavská 524/31, Brno, II. Statutární město Brno, se sídlem
Dominikánské náměstí 1, Brno, zastoupené JUDr. Filipem Chytrým, advokátem se sídlem
Malátova 633/12, Praha 5, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – úpravy směrné části
Územního plánu města Brna – chatová oblast Osada, k. ú. Kníničky, ze dne 3. 8. 2011,
sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0294663/2011, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 9. 9. 2014, č. j. 63 A 3/2014 – 137,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 9. 9. 2014, č. j. 63 A 3/2014 – 137,
se zrušuje .
II. Návrh se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
V. Navrhovateli se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh ve výši 5.000 Kč. Tato
částka mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do třiceti dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
VI. Odpůrci se vrací zaplacený soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč.
Tato částka mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího sp rávního soudu do třiceti dnů
od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho advokáta Mgr. Marka Vojáčka.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 9. 9. 2014, č. j. 63 A 3/2014 – 137, bylo
zrušeno opatření obecné povahy – úprava směrné části Územního plánu města Brna – chatová
oblast Osada, k. ú. Kníničky ze dne 3. 8. 2011, zn. S 18/11, č. j. MMB/0294663/2011 (dále
jen „úprava ÚPmB“). V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že se nejprve zabýval
přípustností návrhu z hlediska aktivní procesní legitimace navrhovatele (dále jen „účastník
řízení“). Odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, zejména na usnesení rozšířeného
senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, rozsudek ze dne 23. 9. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 – 185, rozsudek ze dne 21. 4. 2010, č. j. 8 Ao 1/2010 – 89, usnesení rozšířeného
senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116 a na závěry vyslovené v nálezu Ústavního
soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, k teré se týkají aktivní legitimace spolků, a proto
jsou aplikovatelné pouze do určité míry. Přesto je třeba vzít v úvahu, že dosavadní judikatura
týkající se otázky aktivní procesní legitimace ve věcech soudního přezkumu opatření obecné
povahy, nemusí být zcela vyčerpávající ve smyslu pokrytí všech myslitelných životních situací .
Aktivní procesní legitimace tak není vázána pouze na dotčení absolutních majetkových práv.
Proto při jejím posuzování je třeba sledovat jedinečné okolnosti každého případu, a to v rámci
komplexní úvahy a s vědomím společe nského významu územního rozvoje. Krajský soud
na základě těchto východisek dospěl k závěru, že účastníka řízení nelze považovat za osobu
zjevně neoprávněnou k podání předmětného návrhu, neboť tvrdil, že napadený akt byl změnou
dosavadního územního plánu, kterou mělo schvalovat zastupitelstvo města Brna, a účastník řízení
jako člen zastupitelstva byl postupem stěžovatele zkrácen na svém právu podílet se z pozice
zastupitele na úpravách územního plánu. K poukazu účastníka řízení na to, že postupem
správního orgánu nebylo respektováno jeho právo na nerušený výkon mandátu zastupitele města
Brna, krajský soud uvedl, že jedním z práv zastupitele je i právo hlasovat na zasedáních
zastupitelstva, tedy právo podílet se na tvorbě v ůle tohoto kolektivního orgánu [§87, §95 odst. 1
zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „obecní zřízení“ )], které společně
s dalšími právy a povinnostmi tvoří hmotněprávní obsah mandátu zastupitele obce. Jedná
o veřejná subjektivní práva účastníka řízení, která mají ústavní základ v čl. 21 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“).
V dané věci provedl stěžovatel úpravu směrné části územního plánu, přičemž aplikoval
ust. §188 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb. , ve znění zákona č. 191/2008 Sb. (dále jen „stavební
zákon“), které v návaznosti na povahu částí územních plánů vydaných podle dřívějších předpisů
rozdělilo režim jejich změn či úprav podle toho, zda změně, resp. úpravě, podléhala závazná část
nebo směrná část územního plánu. Je-li měněna závazná část územního plánu, postupuje se podle
stavebního zákona a tuto změnu vydává v samostatné působnosti zastupitelstvo obce. Dochází-li
k úpravě směrné části územního plánu, rozhoduje o takové úpravě obecní úřad (v přenesené
působnosti), resp. úřad územního plánování, přičemž postupuje podle dosavadních předpisů.
Jelikož účastník řízení tvrdil, že postupem stěžovatele bylo dotčeno jeho právo účastnit
se projednávání a schvalování změny územního plánu v zastupitelstvu města Brna, tedy jeho
právo plynoucí z hmotněprávního obsahu jeho mandátu, bylo takové tvrzení dostatečně
relevantní nejen pro odmítnutí názoru, že účastník řízení je k podání návrhu osobou zjevně
neoprávněnou [§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], ale t aké k přijetí závěru, že má v daném případě
aktivní procesní legitimaci ve smyslu ust. §101a s. ř. s.
Krajský soud naopak odmítl ostatní důvody, na jejichž základě se účastník řízení snažil
dovodit svou aktivní procesní legitimaci. Poukazoval-li na porušení práva osoby zúčastněné
na řízení II. a jeho občanů na územní samosprávu, neakceptoval krajský soud jeho tezi,
že pouhým zvolením do zastupitelstva města se stal ochráncem práv a oprávněných zájmů
územní komunity s argumentem, že h ájení práv města, resp. všech jeho občanů jako celku ,
je především úkolem města samotného (čl. 100 odst. 1 Ústavy, §1 a §2 obecního zřízení). Vůli
města k takovému postupu je třeba vyjádřit kvalifikovaně, tedy dle okolností zejména hlasováním
zastupitelstva nebo rady, a nikoliv aktivitou jednoho zastupitele (čl. 101 odst. 1 a čl. 104 Ústavy,
§5 a §7 obecního zřízení). Shodný závěr platí, poukázal-li účastník řízení na zhoršení
majetkoprávní pozice osoby zúčastněné na řízení II. Spojoval-li svou aktivní legitimaci
s porušením práv občanů města, a to i sebe sama, in concreto práva účasti na veřejném projednání
věci, či práva podílet se na koncepci územního plánu, je dná se přesně o ten typ tvrzení,
který směřuje k ochraně obecných, blíže neukotvených, práv či zájmů, u n ichž chybí vztah
ke konkrétním subjektivním právům nebo alespoň kritériím uvedeným v citovaném nálezu
Ústavního soudu.
Dále se krajský soud zabýval přípustností návrhu z hlediska povahy napadeného aktu.
Odmítl názor stěžovatele, že je rozhodnutím podle ust. §65 s. ř. s. a zabýval se otázkou,
zda úkon stěžovatele byl pouhou úpravou směrné části územního plánu, tedy tzv. jiným úkonem
podle čtvrté části zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ správní řád“),
proti němuž je soudní ochrana poskytována formou zásahové žaloby nebo zda se materiálně
jednalo o změnu závazné části územního plánu. Podle krajského soudu v dané věci nedošlo
k pouhé úpravě vzájemných hranic ploch, ale naopak ke zcela novému vymezení návrhové
stavební plochy (R) v místě, kde se původně rozprostírala část nestavební – volné plochy
rekreační zeleň (ZR), a s tím souvisejícím změnám funkčního využití sousedících ploch.
Napadená úprava územního plánu byla de facto změnou jeho závazné části, která měla být podle
ust. §188 odst. 3 stavebního zákona provedena formou opatření obecné povahy. Brojil-li
účastník řízení proti tomuto aktu návrhem na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
podle ust. §101a a násl. s. ř. s., učinil tak správně. Krajský soud tento návrh posoudil jako
důvodný, neboť napadené opatření obecné povahy nebylo vydáno v příslušné formě a ani nebylo
v souladu s ust. §55 odst. 2, §54 a §6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona schválen o
zastupitelstvem města. Proto napadené opatřené obecné povahy zrušil ke dni právní moci
napadeného rozsudku.
Kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla podána jak odpůrcem (dále
jen „stěžovatel“), tak osobou zúčastněnou na řízení I. Usnesením ze dne 23. 1. 2015,
č. j. 7 As 249/2014 – 71, Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné
na řízení I. zastavil pro nezaplacení soudního poplatku.
Stěžovatel kasační stížnost opírá o důvod podle §ust. 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
V kasační stížnosti vyjádřil nesouhlas se závěrem krajského soudu, že účastník řízení je oprávněn
podat návrh na zrušení opatření obecné. Krajský soud sice svůj názor opírá o řadu rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu, ale pomíjí, že ne všechny závěry uvedené v citovaných
rozhodnutích lze aplikovat na daný případ. Podle stěžovatele se všechna tato rozhodnutí týkají
aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatřené obecné povahy vlastníků nemovitostí,
osob oprávněných z jiných absolutních práv, popřípadě vlastníků nemovitostí sousedících
s regulovaným územím, kteří mohou být dotčeny aktivitou či vlivy způsobenými předmětným
opatřením. Ze žádného z nich však nelze dovodit, že by aktivní legitimace mohla být založena
na dotčení veřejných subjektivních práv zastupitele plynoucích z výkonu jeho funkce. Ani závěry
vyslovené v nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, nemohou
na nedostatku aktivní legitimace účastníka řízení nic změnit. Krajský soud se závěry v něm
obsaženými, které navíc citoval vytržené z kontextu, naložil chybně a nepřesvědčivě. Úvahy
krajského soudu také postrádají objektivitu a nemají v citovaném nálezu oporu. Podle stěžovatele
Ústavní soud neposkytl spolkům blanketní oprávnění k podávání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy. Podstata nálezu spočívá v tom, že nelze upírat dotčeným osobám aktivní
legitimaci pouze proto, že se za účelem hájení svých prá v sdružily do spolku. I t yto osoby musí
tvrdit, že byly opatřením obecné povahy zkráceny na svých, např. vlastnických, právech.
Kritériem jejich dotčenosti přitom je místní vztah k lokalitě regulované příslušným opatřením
obecné povahy. Citovaný nález proto nelze vykládat tak, že je způsobilý odůvodnit aktivní
legitimaci založenou na veřejném subjektivním právu zastupitele na výkon jeho funkce. Aktivní
legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy má pouze ten, kdo jím byl přímo
dotčen. V dané věci by to mohla být osoba, jejíž sféra práv a povinností může být dotčena
zpřesněním hranic funkčních ploch. Účastník řízení však k dotčenému území nemá přímý vztah.
Rozsudek krajského soudu, podle kterého existuje přímý věcný vztah mezi zpřesněním hranic
funkčních ploch v rámci směrné části ÚPmB a dotčením veřejných subjektivních práv účastníka
řízení při výkonu funkce zastupitele, ze kterého lze dovodit aktivní legitimaci k podání návrhu,
je tudíž nezákonný. Navíc se krajský soud v odůvodnění rozsudku nevypořádal s argumenty
stěžovatele obsaženými ve vyjádření k návrhu, a proto je rozsudek také nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů.
Stěžovatel rovněž vyjádřil nesouhlas s posouzením úpravy ÚPmB spočívající v zpřesnění
hranic mezi návrhovou plochou rekreační zeleně (ZR), návrhovou plochou pro rekreaci (R)
a stabilizovanou plochou rekreační zeleně (ZR) jako opatření obecné povahy v materiálním
smyslu. Jelikož podle čl. 4.3 a čl. 4.4 vyhlášky č. 2/2004, o závazných částech ÚPmB (dále
jen „vyhláška č. 2/2004“) jsou hranice návrhových ploch a hranice stabilizovaných ploch
s návrhovými plochami vymezeny nezávazně, provedl stěžovatel v souladu s ust. §188 odst. 3
stavebního zákona úpravu ÚPmB formou jiného úkonu ve smyslu části třetí správního řádu.
Stěžovatel odkázal na svoji argumentaci ve vyjádření k návrhu, ve kterém se obsáhle věnoval
charakteristice územního plánování a podstatě úze mního plánu. Krajský soud však akceptoval
výklad účastníka řízení, že úprava ÚPmB nemůže být svým rozsahem pouhou úpravou směrné
části, neboť posun o 60 m je významný. Tento přístup však nereflektuje podstatu a charakter
územního plánování jako koncepčního nástroje. Krajský soud pouhé zpřesňování hranic
funkčních ploch směšuje s vymezením charakteru funkčních ploch a s přiř azením jejich konkrétní
funkce. Není však zatížením lokality a překročením závazných limitů využití území, dojde -li
ke zpřesnění hranic funkčních ploch způsobem, kdy se v lokalitě posune hranice návrhové
a stabilizované plochy rekreační zeleně (ZR) na plochu, kde se ve skutečnosti nacházení vzrostlé
stromy, a návrhové plochy pro rekreaci (R) tam, kde se zeleň nenachází a kde je umístěn objekt.
Tímto nedochází k úpravě limitů využití území, které musí být stanoveny závazně,
neboť proporčně se velikosti předmětných ploch v lokalitě v podstatě nezmění. Stěžovatel proto
rozsudek krajského soudu považuje za nezákonný, neboť jeho výklad úpravy ÚPmB vede
k absurdnímu závěru, že obsahem směrné části nemůže být nic. Stěžovatel dále poukázal na to,
že projednávaná věc se od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne
17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 116 a rozsudek ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014 – 85)
odlišuje. V prvém případě byla posuzována změna limitu využití území a v druhém případě
byl funkční typ plochy zaměněn za jiný, čímž došlo ke změně proporcí funkčních typů ploch.
Stěžovatel také namítal, že krajský soud nesprávně v rozsudku uvedl, že stěžovatel napadený akt
označil za rozhodnutí, ačkoli se ve svém vyjádření podrobně zabýval úpravou ÚPmB jako jiným
úkonem podle správního řádu. I v tomto ohledu tedy krajský soud pominul vyjádření stěžovatele,
a jeho rozsudek je proto nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Stěžovatel rovněž
za nepřesné a nesprávné považuje úvahy, které krajský s oud učinil jako obiter dictum ohledně
měřítka grafické části ÚPmB. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Účastník řízení ve vyjádření k stížním námitkám týkajícím se aktivní legitimace označil
za logické, že krajský soud při řešení nové situace opřel své závěry o judikaturu týkající se jiných
skutkových okolností. Z této judikatury však čerpal obecně použitelné právní názory a postupně
rozvíjel úvodní základní premisu, že navrhovatel musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející
subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Pokud stěžovatel svoji další
argumentaci staví na tom, že napadený akt není opatřením obecné povahy, zaměňuje
problematiku procesní a věcné aktivní legitimace. Při posuzování aktivní procesní legitimace totiž
není podstatné, zda je předmětná změna územního plánu opatřením obecné povahy,
ale podstatné je, že navrhovatel své dotčení logicky a konsekventně tvrdí. Toto tvrzené dotčení
může mít i procesní základ. Veřejným subjektivním právem není jen právo vlastnické, a proto
do okruhu chráněných veřejných subjektivních práv je třeba zahrnout i právo zastupitele
na nerušený výkon jeho mandátu, a to zejména proto, že napadené opatření obecné povahy vydal
kabinetním způsobem bez účastni veřejnosti a bez účasti dotčených osob nepříslušný orgán státní
správy místo příslušného orgánu samosprávy (zastupitelstva). Tím se tato věc odlišuje od běžných
věcí, kdy je opatření obecné povahy vydáno zastupitelstvem obce. Vyloučení účastníka řízení
z procesu vydání napadené změny ÚPmB představuje přímý zásah do jeho veřejných
subjektivních práv, která je v tomto případě třeba chápat širším způsobem. Trvání na nutnosti
přímého a nezprostředkovaného vztahu k nemovitostem v regulovaném území by vedlo
jen k dohodnutým účelovým protiprávním změnám územního plánu mimo zákonný rámec,
přičemž takovou změnu by nebylo možné napadnout u soudu, neboť aktivně legitimovaní
dotčení vlastníci jsou s ní srozuměni. Ostatně již v řízení před krajským soudem účastník řízení
poukazoval na to, že osoba zúčastněná na řízení I. je dcerou náměstka primátora odpovědného
za územní plánování a rozvoj. Účastník řízení také vyslovil nesouhlas s tím, že by se v daném
případě jednalo o actio popularis. Krajský soud totiž z jeho argumentace důsledně vyloučil
ta tvrzení, která tyto rysy měla. Bezpředmětné jsou námitky týkající se jeho interpretace nálezu
Ústavního soudu ze dne 30 . 5. 2014, sp . zn. I. ÚS 59/14. Zpochybňuje-li stěžovatel přímé
dotčení účastníka řízení tím, že se v dané věci nejednalo o opatření obecné povahy, není
to pro otázku aktivní procesní legitimace relevantní argument. Pokud jde o povahu napadené
změny ÚPmB, došlo k faktickému přesunu plochy pro rekreaci (R) severozápadním směrem
do oblasti, v níže se původně nacházela část stabilizované plochy rekreační zeleně (ZR),
která byla zmenšena. Naopak návrhová plocha rekreační zeleně (ZR) se rozšířila do podstatné
části původní plochy pro rekreaci (R). Takové změny nemají nic společného se zpřesňováním
hranic ploch, které nelze zaměňovat s dodatečnou legalizací soukromých staveb zřízených
původně v rozporu s územním plánem. Krajský soud přitom uvedl, co lze považovat
za zpřesnění hranic ploch formou úpravy směrné části ÚPmB s tím, že v daném případě se jedná
o vyjasnění nepřesností v marginálním rozsahu. Účastník řízení proto navrhl, aby kasační stížnost
byla zamítnuta.
Stěžovatel v replice setrval na tom, že krajský soud dosavadní judikaturu Nejvyššího
správního soudu i Ústavního soudu týkající se aktivní procesní legitimace vyložil nesprávně,
neboť v ní nelze nalézt oporu pro závěr o aktivní procesní legitimaci účastníka řízení. Tuto
legitimaci také nelze stavět pouze na procesním základě. I tento závěr odporuje judikatuře
Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudku ze dne 21. 4. 2010, č. j. 8 Ao 1/2010 – 89.
Dovodil-li krajský soud, že úprava ÚPmB se dotýká hmotněprávní sféry účastníka řízení
spočívající v právu účastnit se projednávání a schvalování změny ÚPmB, nelze pominout, že tato
hmotněprávní sféra nespadá do regulace úpravy ÚPmB. Návrhem se navíc účastník řízení zjevně
nedomáhá ochrany svých dotčených práv plynoucích z jeho mandátu, ale podal jej jako actio
popularis k ochraně zájmů třetích osob. Takový návrh však není přípustný. Krajský soud se rovněž
nadbytečně, v souvislosti s posuzováním aktivní procesní legitimace, zabýval věcným dopadem
úpravy ÚPmB do regulace území. Chybná je i argumentace účastníka řízení, který ze změny
územního plánu vyvozuje možnost dodatečné legalizace stavby, která je však výsledkem
správního řízení na úseku správního řádu a nikoli nástrojem územního plánování. Stěžovatel
proto setrval na svém návrhu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační s tížnosti také důvod podle ust. §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto stížní námitkou. Pokud
by totiž uznal její oprávněnost, musel by zvažovat, zda je možn é se meritorně zabývat ostatními
stížními námitkami.
Za důvod nepřezkoumatelnosti nelze považovat to, že krajský soud konkrétně nereagoval
na stěžovatelovu argumentaci ve vyjádření k návrhu. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud
např. v rozsudku ze dne 12. 11. 2009, č. j. 1 As 64/2009 - 153, „[n]ezohlednění důvodů uvedených
ve vyjádření žalovaného k žalobě nemůže být vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Je to žalobce,
kdo určuje rozsah a meze přezkumu napadeného rozhodnutí v podobě žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.),
a proto nevypořádá-li se soud s argumentací žalovaného, pak tím může ovlivnit kvalitu a sílu svého právního
názoru, nikoli však zatížit své rozhodnutí vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti. “ Nepřezkoumatelným
není napadený rozsudek ani z důvodu použití některých obecnějších úvah a slovních obratů.
Z hlediska přezkoumatelnosti je podstatné, že z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé,
z jakého skutkového stavu krajský soud vyšel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové
okolnosti a jak je následně právně posoudil. Je z něj r ovněž patrné, z jakých důvodů napadené
opatření obecné povahy zrušil.
Podstatou řízení o kasační stížnosti bylo, zda napadená úprava ÚPmB je z materiálního
hlediska opatřením obecné povahy a zda účastník říz ení měl aktivní procesní legitimací k jeho
napadení ve smyslu ust. §101a s. ř. s. Krajský soud se nejprve zabýval otázkou aktivní legitimace
účastníka řízení a až poté povahou napadeného aktu. Pořadí těchto úvah však mělo být opačné,
neboť existence předmětu řízení ve smyslu ust. §101a odst. 1 s. ř. s., tj. existence opatření obecné
povahy, je podmínkou řízení, jejíž neodstranitelný nedostatek je důvodem pro odmítnutí návrhu
podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 – 100). Bylo by ostatně nelogické zkoumat aktivní procesní legitimaci
návrhu na zrušení opatření obecné povahy, aniž by bylo zřejmé, že nějaké opatření obecné
povahy existuje. Proto musí být postaveno na jisto, že účastník řízení podal návrh správně
v režimu ust. §101a a násl. s. ř. s. a teprve poté je možné posoudit, zda je procesně legitimován
k podání návrhu, neboť jeho aktivní procesní legitimace se odvíjí prá vě od ust. §101a
odst. 1 s. ř. s.
Účastník řízení podal návrh na zrušení směrné části ÚPmB, vedenou v seznamu
provedených úprav pod označením: „S 18/11 MČ Brno -Kníničky, k. ú. Kníničky, parc. č. 877/2,
880, 881, 882/1, 882/2 Úprava vzájemných hranic návrhových ploch rekreační zeleně ZR-návrh, návrhové
plochy pro rekreaci R-návrh a stabilizované plochy rekreační zeleně ZR-stab. Chatová oblast Osada“,
protože ji považoval s ohledem na skutečnost, že její podstatou je změna funkčního využití ploch
konkrétních pozemků, za opatření obecné povahy.
Judikatura Nejvyššího správního soudu se jednoznačně kloní k materiálnímu pojetí
opatření obecné povahy před pojetím výlučně formálním. To znamená, že za rozhodné kritérium
ve sporných případech neposuzuje, zda zákon výslovně stanoví, že se jedná o opatření obecné
povahy tak, jak plyne z gramatického znění ust. §171 správního řádu, nýbrž zda se svojí
podstatou o opatření obecné povahy jedná (viz např. rozsudek ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98). Rozhodným kritériem tedy není existence výslovného zákonného odkazu,
nýbrž obsah napadeného správního aktu.
V projednávané věci se úprava směrné části týká ÚPmB, který byl schválen před účinností
stavebního zákona, tj. před 1. 1. 2007. Podle ust. §188 odst. 3 stavebního zákona
se při projednání a vydání návrhu změny územního plánu obce schváleného do 31. prosince 2006
postupuje podle tohoto zákona. O úpravě směrné části této dokumentace rozhoduje pro své
území obecní úřad, v ostatních případech úřad územního plánování. Při úpravě se postupuje
podle dosavadních právních předpisů. Podstatné tedy je, zda se změna územního plánu týká jeho
závazné nebo směrné části, neboť povaha této změny je určující pro způsob, jakým lze
po 1. 1. 2007 měnit územní plán schválený před tímto datem.
Podle obsahu správního spisu se úprava směrné části týká návrhové plochy rekreační
zeleně (ZR), návrhové plochy pro rekreaci (R) a stabilizované plochy rekreační zeleně (ZR)
pod obvodovou komunikací kolem Brněnské přehrady. Pozemky p. č. 881 a 882/2 ve vlastnictví
osoby zúčastněné na řízení I. byly podle ÚPmB určeny jako plochy nestavební – volné
a nacházejí se ve stabilizované ploše rekreační zeleně (ZR). Podle územní studie zpracované
pro účely změny směrné části ÚPmB je na pozemcích budován areál půjčovny sportovních
potřeb sestávající z několika objektů – správního objektu, skladu sportovních potřeb, bazénu
se solárními panely a hřiště. Naopak pozemek p. č. 877/2 ve vlastnictví osoby zúčastněné
na řízení II. je určen jako plocha stavební a nachází se v návrhové ploše pro rekreaci (R). Tento
pozemek je veřejně přístupný, je součástí souvislého zalesněného území a nemá reálné
předpoklady pro stavební činnost bez významného zásahu do stávajících vzrostlých stromů.
V územní studii bylo navrženo a prověřeno nové uspořádání funkčních ploch v lokalitě,
které umísťuje návrhovou stavební plochu pro rekreaci (R) na pozemky, na nichž se již stavba
nachází, a které jsou v soukromém vlastnict ví, což je v souladu s možností komerčního využívání.
Na pozemku osoby zúčastněné na řízení II. , na němž se nachází vzrostlá zeleň, je ve studii řešena
návrhovou plochu městské zeleně rekreační (ZR), což je v souladu se skutečným stavem v území.
Vlastnictví pozemků rovněž lépe odpovídá požadavku veřejné přístupnosti ploch zeleně.
Z mapových podkladů zachycujících původní a nový stav je zřejmé, že úpravou územního
plánu byly dotčeny tři plochy v lokalitě Osada v k. ú. Kníničky – světle zelená plocha
s označením (ZR) [stabilizovaná plocha nestavební-volná, s urbanistickou funkcí (účelem využití
plochy) plocha městské zeleně, funkční typ plocha rekreační zeleně], tmavě zelená plocha
s označením (ZR) (návrhová plocha nestavební-volná, s urbanistickou funkcí plocha městské
zeleně, funkční typ plocha rekreační zeleně), a tmavě žlutá plocha s označením (R) (návrhová
plocha stavební s urbanistickou funkcí zvláštní plochy pro rekreaci). Úpravou tak došlo
k faktickému přesunu plochy (R) severozápadním směrem, a to do oblasti, v níž se původně
rozprostírala část stabilizované plochy (ZR), tato plocha tak byla zmenšena. Naopak návrhová
plocha (ZR) se rozšířila do podstatné části původní plochy (R). Původní a nová plocha (R)
se pouze v minimálním rozsahu překrývají, společná jim zůstala část pozemku p. č. 880.
Podle ust. §29 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění úč inném do 31. 12. 2006 (dále
jen „starý stavební zákon“) územně plánovací dokumentace obsahuje závazné a směrné části
řešení. Závazné jsou základní zásady uspořádání území a limity jeho využití, v yjádřené
v regulativech; ostatní části řešení jsou směrné.
Podle ust. §18 odst. 1 vyhlášky č. 135/2001 Sb ., ve znění účinném do 31. 12. 2006 (dále
jen „vyhláška č. 135/2001 Sb.“) závazná část územně plánovací dokumentace s ohledem
na hodnoty území omezuje, vylučuje, popřípadě podmiňuje umísťování staveb, využití území
nebo opatření v území a stanoví zásady pro jeho uspořádání.
Podle ust. §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb. závazná část úz emně plánovací
dokumentace u územního plánu obce obsahuje zejména urbanistickou koncepci, využití ploch
a jejich uspořádání, vymezení zastavitelného území, omezení změn v užívání staveb, zásady
uspořádání dopravního, technického a občanského vybavení, vymezení územního systému
ekologické stability, limity využití území, plochy přípustné pro tě žbu nerostů, vymezení ploch
pro veřejně prospěšné stavby a pro provedení asanací nebo asanačních úprav.
Jak vyplývá z úvah rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyjádřených
v usnesení ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 116, rozhodující pro charakter změny je její
podřazení pod některý z pojmů uvedených v ust. §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001
a především její dopad na regulované území a jeho okolí. Jak vyplývá z důvodové zprávy
k ust. §29 starého stavebního zákona (dostupné na www.psp.cz, digitální repozitář FS ČSSR
1971 - 1976, sněmovní tisk č. 112), s ohledem na rozdíly v podmínkách různých území bylo
záměrem zákonodárce ponechat schvalujícímu orgánu určitou autonomii, které části územního
plánu schválí jako závazné a které jako směrné. Smyslem rozdělení územního plán u na závaznou
a směrnou část je tedy to, aby schvalující orgán mohl některá pravidla a koeficienty, které nemají
významnější dopad na území, později měnit zjednodušenou procedurou. Právě s kutečnost,
že index podlažní plochy je zjevně regulativem, který má zcela zásadní dopad na regulované
území a jeho okolí, vedla k závěru, že je nutno ho považovat za „limit využití území“ ve smyslu
ust. §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., jehož vymezení je závazné. Toto ustanovení ,
respektive jednotlivé pojmy v něm obsažené, je tedy nutno interpretovat vždy tak, že pod něj
spadají všechny regulativy, které nezanedbatelným způsobem ovlivňu jí charakteristiku území,
a zejména práva a povinnosti vlastníků nemovitostí na dotčeném území. V ostatních případech
je nutno v souladu s ust. §29 starého stavebního zákona respektovat autonomní vůli
schvalujícího orgánu upravit to které pravidlo či koeficient závazně nebo naopak směrně.
I v daném případě je rozhodující posouzení podstaty dopadu provedené změny
na poměry v území. Jde přitom o posouzení povahy provedené změny ÚPmB, kdy
je nepodstatné, jak je tato změna označena. Při této úvaze lze vyjít z čl. 4.4 vyhlášky č. 2/2004,
podle něhož vzájemné hranice stabilizovaných ploch a jejich hranice s návrhovými plochami
nejsou vymezeny závazně a je možno je přiměřeně zpřesňovat úpravami vycházejícími
z vlastností funkčních ploch nepostižitelných v podrobnosti územního plánu města (vlastnických
hranic, terénní konfigurace, vedení inženýrských sítí, zpřesnění hranic technickou dokumentací
nových tras komunikací a inženýrských sítí apod.), které podstatně nezmění uspořádání území
a vzájemnou proporci ploch. Předpokladem pro to, aby se mohlo jednat o pouhou úpravu
vzájemných hranic návrhových a stabilizovaných ploch, je, že musí jít o úpravu vycházející
z vlastností funkčních ploch nepostižitelnou v podrobnosti územního plánu města. Tedy musí jít
o zcela marginální změnu, jejímž cílem je například vyrovnat hranici plochy s vlastnickými
hranicemi pozemků, to znamená upravit plochu tak, aby kopírovala vlastnickou hranici v těch
případech, kdy je zcela zjevně nelogické, aby tomu bylo jinak. Tento institut tudíž neslouží
pro rozsáhlé přesuny celých funkčních ploch. Souvisejícím kritériem je povaha dopadu takové
změny, která nesmí podstatně změnit uspořádání území a vzájemnou proporci ploch. Bylo
by možné souhlasit s tím, že v širším kontextu se vzájemné proporce ploch nemění,
neboť přesouvané plochy zůstávají do co svého rozsahu v podstatě stejné. Nelze však souhlasit
s tím, že změnou, kterou došlo k faktickému přesunutí téměř celé stavební plochy na část území,
které bylo dosud vymezeno jako plocha nestavební, nedošlo k podstatné změně v uspořádání
území. Při této úvaze je totiž třeba přihlédnout k zjevně nezanedbatelnému ovlivnění práv
a povinností vlastníků nemovitostí na dotčeném území.
Provedená změna ÚPmB, s ohledem na shora uvedené důvody, nebyla úpravou vzájemné
hranice ploch, ale byla z hlediska ust. §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb. stanovením
„využití ploch a jejich uspořádání“. Tato změnu je tudíž z materiálního hlediska opatřením obecné
povahy. To však neznamená, že by tímto způsobem byl vyprazdňován obsah směrné části
územního plánu, jak tvrdí stěžovatel. Zpřesňování hranic stále zůstává vymezeno nezávazně.
Musí se o zpřesňování hranic skutečně jednat a nesmí být využíváno k jiným cílům.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda účastník řízení disponoval aktivní
procesní legitimací k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy ve smyslu ust. §101a
odst. 1 s. ř. s.
Aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
je upravena v ust. §101a odst. 1 a 2 s. ř. s. V daném případě přicházela v úvahu pouze aktivní
procesní legitimace podle odst. 1 citovaného ustanovení. Podle tohoto ustanovení je návrh
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl
na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
Základní východiska pro posouzení aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikovaném pod č. 1910/2009 Sb. NSS,
tak, že „Navrhovatel (…) musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva,
která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy
či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho
právní sféry. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude -li stěžovatel logicky
konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opat řením obecné povahy. To, zda
je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné
konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. (…) V případě územních plánů
musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním
plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace,
tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace. (…) Výjimečně je též představitelné,
aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti
ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné
absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno
určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští.
Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být
dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacem i, hlukem, zápachem
apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku. (…) Skutečnost, že okruh navrhovatelů
je v případě napadení územního plánu návrhem podle §101a a násl. s. ř. s . zásadně omezen jen na osoby
s určitými hmotnými právy k nemovitým věcem na území regulovaném územním plánem, však neznamená, že tyto
osoby nemohou namítat dotčení svých procesních práv. Uvedené osoby mohou v procesu vedoucím k vytvoření
územního plánu podle toho, jaká absolutní práva a k jakým věcem mají, podávat námitky (§52 odst. 2
stavebního zákona) nebo připomínky (§52 odst. 3 stavebního zákona), což jim dává řadu procesních práv; jsou -li
tato práva porušena, může to znamenat porušení zákonem stanoveného způsobu vydání územního plánu (§101d
odst. 1 s. ř. s.), a tedy důvod k jeho zrušení. (…) K přípustnosti návrhu však navrhovateli nepostačí, aby namítal
pouze takové porušení procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné
povahy, avšak žádným způsobem nemohlo způs obit, že tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní právní sféry.
Přípustnost návrhu je totiž ve smyslu §101a s. ř. s. dána tím, že navrhovatel tvrdí zkrácení svých vlastních práv;
navrhovatel tedy nemá oprávnění podat actio popularis.“
Podle citovaného usnesení se tedy aktivní procesní legitimace k podání návrhu odvíjí
od nositelů věcných práv, zejména vlastníků, k dotčeným nemovitostem nacházejícím
se na území regulovaném územním plánem, případně k dotčeným nemovitostem sousedícím
s regulovaným územím či nacházejícím se v jeho blízkosti. Toto pravidlo dílčím způsobem
modifikoval Ústavní soud v nálezu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, ve kterém se zabýval
aktivní procesní legitimací spolků, kterou do té doby judikatura nepřipouštěla. Ústavní soud
vyslovil, že by bylo „absurdní, kdyby osoba splňující vymezené podmínky, tedy například vlastník pozemku
sousedícího přímo s regulovaným územím, nebyla aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení územního
plánu jen proto, že se spolu s dalšími osobami (ob yvateli téže obce či obcí sousedních) sdružili a jménem sdružení
žádají o zrušení územního plánu nebo jeho části.“ Dále Ústavní soud uvádí, že „[s]polek dožadující
se zrušení opatření obecné povahy (zde územního plánu nebo jeho části) musí předně tvrdit, že byl tímto opatřením
dotčen na svých subjektivních právech. Takové tvrzení musí přesně vymezit zásah, kterého se měl samosprávný
celek dopustit, a to v souladu s dikc í §101a odst. 1 s. ř. s. (…) Podstatným kritériem zde musí nepochybně být
místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem. “ Ústavní soud tedy pro spolky dovodil
aktivní procesní legitimaci odvozenou od aktivní procesní legitimace jejich čle nů. Nadále však
trvá na vztahu spolu k místu, jež je územním plánem regulováno, stejně jako na tom, aby spolek
tvrdil, že se nezákonnost opatření obecné povahy či procedury vedoucí k jeho vydání dotýká jeho
právní sféry. Ostatně Ústavní soud v citovaném nálezu výslovně uvedl, že nečiní nic jiného,
než že v žádoucím směru konkretizuje výchozí pozici, kterou zaujal rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120. Proto nemůže být
citovaný nález podkladem pro závěr, že by zastupitel, který tvrdí zkrácení na svém právu
na nerušený výkon svého mandátu tím, že opatření obecné povahy nevydalo zastupitelstvo obce,
ale jiný orgán, byl aktivně procesně legitimován k podání návrhu na zrušení opatřené obecné
povahy. Tak široce nález Ústavního soudu vykládat nelze.
Tvrzení účastníka řízení především postrádá spojení mezi jeho právní sférou a územím,
které je územním plánem regulováno. Je totiž primárně založeno na tvrzení o porušení
procedurálních pravidel, aniž by se regulace přijatá vydaným opatřením obecné povahy projevila
v právní sféře účastníka řízení. Toto tvrzení samo o sobě k přijetí závěru o existenci aktivní
procesní legitimace nestačí. Podmínkou pro aktivní procesní legitimaci je totiž hrozba realizace
územním plánem vytčeného cíle, jehož důsledky se dotýkají subjektivních práv účastníka řízení.
Účastník řízení však uvedenou podmínku nesplňuje. Nelze přitom dovodit ani odvozenou aktivní
procesní legitimaci, jak to Ústavní soud učinil u spolků, neboť ani org án (zastupitelstvo obce),
od členství v němž účastník řízení odvozuje dotčení své právní sféry, takovou legitimaci nemá.
Zastupitelstvo obce nicméně má možnosti, jak se bránit tvrzenému zásahu do své kompetence
ze strany státních orgánů, nicméně tyto instituty svědčí pouze jemu jako orgánu územní
samosprávy a nikoli jeho jednotlivým členům. Na těch pouze záleží, aby společně utvořili
potřebnou kolektivní vůli k vydání příslušného rozhodnutí.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní sou d k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto rozsudek krajského soudu zrušil a současně rozhodl o odmítnutí návrhu
podle ust. §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť pro takový postup byly důvody již v řízení
před krajským soudem (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.), neboť již z tvrzení účastníka řízení bylo
zřejmé, že nemůže být ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen.
Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší
správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 3 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, žádný z účastníků nemá právo na náhradu náklad řízení, byl -li návrh
odmítnut.
Osoba zúčastněná na řízení má podle ust. §60 odst. 5 ve sp ojení s §120 s. ř. s. právo
na náhradu jen těch nákladů, které ji vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou ji soud
uložil a z důvodů zvláštního zřetele hodných ji může soud na návrh přiznat právo na náhradu
dalších nákladů řízení. V daném řízení osoby zúčastněné na řízení neplnily žádné povinnosti,
které by jim soud uložil, a nenavrhly, aby jim bylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení
z důvodů zvláštního zřetele hodných.
Výroky o vrácení soudního poplatku jsou odůvodněny ust. §10 odst. 3 zákona
č. 549/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podle něhož v případě odmítnutí návrhu soud
zaplacený soudní poplatek vrátí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 4. června 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu