ECLI:CZ:NSS:2015:9.ADS.83.2014:46
sp. zn. 9 Ads 83/2014 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy
a soudců Barbary Pořízkové, Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové, Aleše Roztočila
a Karla Šimky, v právní věci žalobkyně: Ing. A. K., zast. Mgr. Tomášem Pelíškem, advokátem se
sídlem Bašty 416/8, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem
Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2008,
č. j. 2008/75003-424, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 13. 1. 2014, č. j. 36 Ad 7/2013 – 52,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. 1. 2014, č. j. 36 Ad 7/2013 – 52,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného usnesení Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta její
žaloba proti rozhodnutí žalovaného uvedenému v záhlaví. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto
odvolání proti výroku II. rozhodnutí Úřadu práce v Blansku (dále jen „správní orgán I. stupně“)
ze dne 23. 9. 2008, č. j. BKA-T-29/2008, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Výrokem II. nebyl
stěžovatelce podle ustanovení §78 odst. 6 písm. b) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění účinném od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2008 (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), poskytnut
příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 2. čtvrtletí roku 2008 ve výši
721.443 Kč.
[2] Správní orgán I. stupně a následně i žalovaný dospěli k závěru, že ohledně šesti zaměstnanců
stěžovatelce příspěvek nenáleží, neboť tito zaměstnanci se účastnili také projektů, které jsou
spolufinancovány Evropskou unií a státním rozpočtem České republiky. Takové nakládání
s prostředky státního rozpočtu by bylo v rozporu se zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), a zákonem
č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon
o finanční kontrole.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podala stěžovatelka žalobu. Krajský soud napadeným
usnesením podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), žalobu odmítl. Rozhodnutí žalovaného posoudil jako úkon
správního orgánu, jehož přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Tím je §14 odst. 5 rozpočtových
pravidel stanovící, že na rozhodnutí o poskytnutí dotace se obecné předpisy o správním řízení
nevztahují a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Dále odkázal na rozsudek Nejvyš šího
správního soudu ze dne 24. 10. 2013, č. j. 4 Ads 66/2013 – 23 (dále jen „rozsudek Solidwerk“),
dle jehož závěrů jsou příspěvky poskytované na základě dohody o vymezení chráněného
pracovního místa podřízeny rozpočtovým pravidlům a mají tak charakter dotace, na jejíž poskytnutí
není právní nárok.
[4] Projednávaná věc se dle stěžovatelky liší od rozsudku Solidwerk, protože
tam byl předmětem sporu příspěvek poskytnutý na základě dohody o vymezení chrá něného
pracovního místa podle §75 zákona o zaměstnanosti, zatímco v nyní posuzované věci
jde o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle §78 uvedeného
zákona.
[5] Tento příspěvek je při splnění stanovených podmínek nárokový, což vyplývá ze znění
zákona, který hovoří o „poskytování příspěvku“ a o tom, že zaměstnavateli „náleží“. Rozpočtová
pravidla na danou věc nedopadají. O nároku bylo rozhodováno správním rozhodnutím, které
logicky musí být soudně přezkoumatelné. Zákonem garantovaná výše příspěvků je podstatná
pro to, aby zaměstnavatelé zaměstnávali osoby se zdravotním postižením.
II.
Postoupení věci rozšířenému senátu
[6] Při předběžném posouzení věci zjistil devátý senát, že ohledně věcného přezkumu
rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením
podle §78 zákona o zaměstnanosti panuje rozdílná rozhodovací praxe.
[7] Šestý a čtvrtý senát v rozsudku ze dne 23. 1. 2013, č. j. 6 Ads 100/2012 – 34, a v rozsudku
ze dne 24. 1. 2014, č. j. 4 Ads 97/2013 – 31, shodně přistoupily k věcnému přezkoumání rozsudků
krajských soudů, které rozhodnutí o neposkytnutí příspěvk u podle §78 zákona o zaměstnanosti
taktéž věcně posoudily. K odlišnému posouzení dospěl pátý senát v rozsudku ze dne 7. 8. 2014,
č. j. 5 Ads 44/2014 - 20. Tímto rozsudkem byla zamítnuta kasační stížnost proti usnesení Krajského
soudu v Brně, kterým byla odmítnuta žaloba proti rozhodnutí o příspěvku na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením z d ůvodu její nepřípustnosti.
[8] Pátý senát konstatoval, že uvedený příspěvek je dotací ve smyslu rozpočtových pravidel a soudní
přezkum rozhodnutí ve věci tohoto příspěvku je podle §14 odst. 5 (v dané době odst. 4) rozpočtových pravidel
vyloučen. Podle uvedeného ustanovení se na rozhodnutí podle odstavce 4 (v dané době odst. 3) nevztahují obecné
předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Závěry pátého senátu byly převzaty třetím
a šestým senátem v rozsudcích ze dne 27. 8. 2014, č. j. 3 Ads 124/2014 - 15, a ze dne 22. 10. 2014,
č. j. 6 Ads 61/2014 – 23.
[9] Předkládající senát se přiklání k věcnému přezkumu sporného příspěvku. Z textu §78 zákona
o zaměstnanosti vyplývá, že tam stanovený příspěvek je za splnění zákonem stanovených podmínek
nárokový („zaměstnavateli … se poskytuje příspěvek“, „příspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výši “,
„Úřad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje …“).
[10] Nárokovost tohoto příspěvku, na rozdíl od jiných příspěvků podle zákona o zaměstnanosti,
dovozuje i odborná literatura (Steinichová, L., Zákon o zaměstnanosti. Komentář. Wolters
Kluwer, a. s. Praha 2010).
[11] Příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením je svoji povahou
odlišný od příspěvku na vytvoření chráněného místa dle §75 zákona o zaměstnanosti, který řešil
čtvrtý senát v rozsudku Solidwerk na nějž odkázal krajský soud v projednávané věci, jakož i pátý
senát ve věci sp. zn. 5 Ads 44/2014. Chráněné pracovní místo je vytvářeno až na základě dohody
s úřadem práce, na jejíž uzavření z povahy věci nárok není, a v zákoně je výslovně uvedeno, že úřad
práce příspěvek poskytnout „může“. Je-li povaha příspěvku nároková, má žadatel, který splní
všechny zákonem stanovené podmínky legitimní očekávání, že příspěvek získá. Negativní
rozhodnutí musí být proto podrobeno soudní kontrole.
[12] V prvé řadě je spornou otázkou, zda jakýkoliv příspěvek ze státního rozpočtu musí
být považován za dotaci ve smyslu rozpočtových pravidel. Ustanovení §3 rozpočtových pravidel
obsahuje velmi širokou definici dotace, která v zásadě postihuje jakákoliv účelově vázaná plnění
ze státního rozpočtu, což jsou například i různé sociální dávky. Přesto taková plnění za dotace
považována nejsou.
[13] I pokud by byl tento příspěvek dotací, pak je sporné, zda by se na něj vztahoval §14 odst. 5
(dříve odst. 4) rozpočtových pravidel, který obecné předpisy o správním řízení a jejich soudní
přezkum vylučuje pouze v případě vyhovění žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční
výpomoci. Zde předkládající senát jen stručně upozorňuje, že i ohledně vý kladu tohoto ustanovení
je rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Podle rozsudku ze dne 27. 5. 2011,
č. j. 5 Afs 69/2010 - 135, se soudní výluka aplikuje i na případy nárokové dotace, pokud
jde o negativní rozhodnutí, tj. o rozhodnutí o jejím neposkytnutí. Naopak rozsudek
ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 Ans 7/2011 – 90, dovozuje, že se soudní výluka na rozhodnutí
o zamítnutí nárokové dotace vztahovat nemůže.
[14] Otázky, jež jsou v dosavadní judikatuře řešeny rozdílně a které předkládá devátý senát
rozšířenému senátu k rozhodnutí, zní: Je rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle §78 zákona o zaměstnanosti vyloučeno
z přezkumu ve správním soudnictví? Je výluka ze soudního přezkumu podle §14 rozpočtových
pravidel týkající se rozhodnutí o poskytnutí dotace aplikovatelná i na rozhodnutí o dotacích,
na které je právní nárok, a na rozhodnutí, kterými nebyla dotace přiznána?
[15] Zodpovězení druhé otázky by bylo namístě pouze tehdy, pokud by rozšířený senát dospěl
k závěru, že příspěvek podle §78 zákona o zaměstnanosti je dotací ve smyslu rozpočtových
pravidel.
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III. 1. Pravomoc rozšířeného senátu
[16] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Předkládající senát zjistil, že ohledně věcného
přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním
postižením, o který v projednávané věci jde, existuje rozdílná rozhodovací praxe Nejvyššího
správního soudu. Jsou zde tudíž dány rozpory, o nichž přísluší dle §17 s. ř. s. rozhodnout
rozšířenému senátu. Není sporu ani o tom, že předložená otázka má význam pro rozhodnutí
ve věci, neboť stěžovatelka v uplatněném kasačním důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
namítá chybné posouzení právě této otázky.
III. 2. Ústavní rámec soudní ochrany
[17] Ústavní rámec soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy tvoří především
čl. 36 Listiny základních práv a svobod systematicky zařazený do její hlavy páté (Právo na soudní
a jinou právní ochranu). Podle odst. 1 čl. 36 každý se může domáhat stanoveným postupem svého
práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle
odst. 2, klíčového pro nynější věc, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu
veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí,
nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
[18] Listina základních práv a svobod poskytuje interpretační pravidla i pro zákony, které
ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny vylučují určitá rozhodnutí z přezkumné pravomoci správních soudů.
Z čl. 4 odst. 4 Listiny nutno dovodit, že žádné ustanovení zákona vylučující soudní přezkum
rozhodnutí orgánů veřejné správy nelze vykládat extenzivně. Namístě je naopak maximální
zdrženlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospěch zachování práva na přístup k soudu (srov.
obdobně nález sp. zn. IV. ÚS 393/2000, případně nález sp. zn. IV. ÚS 49/04, kde Ústavní soud
dovodil přezkumnou pravomoc správních soudů ve vztahu k oprávnění správce daně stanovit
zálohy daně jinak). Výluky ze soudního přezkumu proto mají být vykládány zužujícím způsobem.
V pochybnostech má být přezkum umožněn. Je-li sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu
vztahuje výluka, je zapotřebí zvolit výklad maximálně dbající zachování práva na přístup k soudu
(srov. takto usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86,
č. 1764/2009 Sb. NSS, bod 19).
[19] Tato ústavní pravidla jsou pro další výklad §14 odst. 5 (dříve 4) rozpočtových pravidel
naprosto klíčová (viz body [24] násl. níže).
[20] Posuzování dosahu výluky podle čl. 36 odst. 2 Listiny nutně předchází zjištění,
zda jde o úkon, který podléhá soudnímu přezkumu dle §65 a násl. s. ř. s., neboť uvedené
ustanovení je podústavním provedením prvého.
[21] Povahou úkonu ve smyslu §65 odst. 1 a násl. s. ř. s. se tento soud zabýval již dříve. Bylo
tomu mj. v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42 (č. 906/2006 Sb.
NSS), v němž byl vysloven právní názor, že žalobní legitimace ve správním soudnictví není svázána
s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce,
ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, k dy se jednostranný
úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně
a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil,
změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě
- negativně projevil v jeho právní sféře .
[22] V dalším usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS,
rozšířený senát jako obecný závěr vyslovil, že „aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně
a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“ (srov. k tomu
též bod 38).
III. 3. Dotace a její soudní přezkum
[23] Dotací se ve smyslu §3 rozpočtových pravidel rozumí peněžní prostředky státního
rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým
osobám na stanovený účel. Podstatným charakteristickým rysem každé dotace je její povinná
účelovost, která musí být dodržena. Rozpočtová pravidla stanoví, že na dotaci není právní nárok,
pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.
[24] Podle §14 odst. 5 (dříve 4) rozpočtových pravidel se na rozhodnutí o poskytnutí dotace
(návratné finanční pomoci) nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho
soudní přezkoumání. Uvedené ustanovení vylučuje použití správního řádu a případný soudní
přezkum pouze pro případy pozitivního rozhodnutí o poskytnutí dotace podle odst. 3 (nyní
odst. 4); viz výslovné znění těchto ustanovení zákona, podle nichž vyhoví-li poskytovatel žádosti
o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, vydá písemné rozhodnutí, přičemž právě na toto
rozhodnutí se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.
[25] Doslovný výklad rozpočtových pravidel tedy jednoznačně svědčí tomu, že výluka
ze soudního přezkumu se vztahuje pouze na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti
o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci vyhověl. Na taková rozhodnutí, jimiž
poskytovatel žádosti nevyhověl (resp., pokud vyhověl jen částečně, v rozsahu částečného
nevyhovění), se obecné předpisy o správním řízení vztahují a není vylou čeno jejich soudní
přezkoumání (§14 odst. 5 a contrario). Rozšířený senát nemohl zvolit výklad, kterým by v rozporu
s textem zákona rozšířil rozsah výluky ze soudního přezkumu. To jednak s přihlédnutím k obecným
kritériím výkladu obdobných zákonných ustanovení (viz bod [18] shora), jednak s ohledem
na to, že neexistuje žádný jednoznačný argument, který by činil doslovný výklad zákona rozporný
s jeho účelem či smyslem.
[26] Rozhodnutí, jimiž poskytovatel dotační žádosti nevyhověl, je s to citelně zasáhnout
do právní sféry žadatele. U některých dotačních typů lze předně uvažovat o zásahu do práva vlastnit
a pokojně užívat majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny, případně čl. 1 Prvního dodatkového protokolu
Evropské úmluvy). To platí zejména tehdy, pokud žadatel může se zřetelem k adekvátně pevnému,
rozumnou pochybnost nepřipouštějícímu právnímu prostředí, vytvořenému jednoznačnou právní
úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných orgánů, opodstatněně očekávat konkrétní
majetkový prospěch či jiný majetkový efekt (srov. odlišné stanovisko soudce Kůrky k nálezu
ÚS ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14). Ústavní ochranu má tedy takový majetkový zájem,
u kterého existuje s ohledem na konstrukci právní ochrany přinejmenším důvodné legitimní
očekávání, že k jeho nabytí dojde. Rozšířený senát zde připomíná ustálenou judikaturu Evropského
soudu pro lidská práva, podle níž „majetek“ ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1 může představovat
buď „existující majetek“, „anebo majetkové hodnoty včetně pohledávek, u nichž může stěžovatel tvrdit,
že má alespoň „legitimní očekávání“, že dojde k jejich realizaci“ [Gratzinger a Gratzingerová proti České republice,
rozhodnutí velkého senátu, 10. 7. 2002, č. 39794/98, §69].
[27] O soudním přezkumu procesních i hmotněprávních norem proto nelze v právě uvedených
případech vůbec pochybovat. Zákonodárce totiž v těchto typech dotací projevil jasně svou vůli
určité prostředky při splnění stanovených podmínek poskytnout a orgány moci výkonné mají jasně
projevenou vůli zákonodárce vykonat. Při splnění zákonem stanovených podmínek proto žadatel
poskytnutí dotace právem očekává a tomuto legitimnímu očekávání musí být poskytnuta so udní
ochrana v procesní i hmotněprávní rovině.
[28] Nad rámec práva vlastnického lze ovšem i u jiných typů dotací, které jsou v důsledku
své právní konstrukce daleky k jednoznačnému právnímu nároku na jejich poskytnutí, uvažovat
o zásahu do jiných ústavně chráněných práv. Může to být, dle povahy té či oné dotace, třebas právo
na svobodnou volbu povolání či právo podnikat (čl. 26 Listiny), právo na zvláštní ochranu osob
zdravotně postižených (čl. 29 Listiny), právo na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny), na příznivé životní
prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny), atd. V neposlední řadě se pak absence možnosti soudního
přezkumu rozhodnutí o nevyhovění dotační žádosti může dotknout také procesních práv žalobce,
přinejmenším práva na přístup k soudu (čl. 36 odst. 2 Listiny) a práva na projednání věci
bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny) (srov. k tomu přiměřeně shora cit. usnesení
rozšířeného senátu č. j. 8 As 47/2005 – 86, body 42 - 44).
[29] Charakter dotace z hlediska nároku na její obdržení proto není pro výluku ze soudního
přezkumu určující. Určující je jen pro rozsah samotného soudního přezkumu. Nemá-li žadatel
o dotaci či návratnou finanční pomoc na její poskytnutí žádný právní nárok, nemůže její poskytnutí
legitimně očekávat ve smyslu ochrany ústavního práva na majetek. Skutečnost, že poskytovatel
dotace má v takovémto případě široký prostor pro uvážení komu, za jakých podmínek a zda vůbec
dotaci poskytne, neznamená, že takovému žadateli bude soudní ochrana zcela odmítnuta.
[30] Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné
v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich
důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Princip práv ní jistoty je třeba spojit
se zákazem svévole. Možnost uvážení státních orgánů musí být proto omezena procedurami, které
zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti
arbitrárnosti je přístup ke spravedlnosti, tedy k soudu, který správní uvážení podrobí soudní
kontrole (srov. nález ÚS ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14 , bod 37).
[31] Případný soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. „nenárokových“ dotacích
je omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení
se všemi žadateli za obecným způsobem stanovených podmínek. Zjednodušeně řečeno žadatel
nemá právo na „výsledek“, ale na „řádný proces“ s ním související. Ten je určen právními předpisy,
podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, respektive
základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě.
[32] Prostor pro uvážení správního orgánu má vždy své limity. Ty jsou buď stanoveny zákonem,
nebo si je musí správní orgán vymezit ve své rozhodovací praxi sám a následně je také dodržovat.
Předem stanovená kritéria pro rozhodování nesmí být excesivní, tj. nemohou například stanovovat
diskriminační podmínky, na základě kterých by mělo být rozhodov áno. Stejně tak nesmí být
excesivní či svévolná aplikační praxe poskytovatelů dotace. Při rozhodování je nutné zohlednit
konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při skutkově shodných nebo podobných
případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být řádně odůvodněno (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 35/2012 – 40, č. 2736/2013 Sb.
NSS). V rámci soudního přezkumu přísluší soudu posoudit, zda správní orgán z mezí správního
uvážení nevybočil.
[33] Soudní přezkum je tam, kde má poskytovatel správní uvážení komu, za jakých podmínek,
případně zda vůbec dotaci poskytne, realizován specifickým způsobem. Soudní přezkum
neznamená nahrazení správního uvážení uvážením soudu. Podle §78 odst. 1 s. ř. s. zruší správní
soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost i tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem
stanovené meze správního uvážení nebo je zneužil. Z toho plyne, že soud u těchto správních
rozhodnutí přezkoumává, zda nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Součástí
přezkoumání je i posouzení, zda správní uvážení je logickým vyústěním řádného hodnocení
skutkových zjištění. Pokud byly výše uvedené podmínky splněny, soud nemůže ze stejných
skutkových zjištění vyvodit jiné závěry. Právě uvedené vylučuje, aby soudy přezkoumávaly účelnost
napadeného rozhodnutí, resp. aby dokonce uvážení správního orgánu nahradily uvážením vlastním
(srov. přiměřeně nález IV. ÚS 49/04).
[34] Výše uvedené závěry ohledně správního uvážení neplatí, pokud dojde k zastavení plateb
již přiznané dotace. Je tomu tak proto, že okamžikem pravomocného rozhodnutí o přidělení dotace
nepochybně vzniká příjemci nárok na její čerpání v souladu s jejím předpokládaným účelem.
Rozhodnutím o poskytnutí dotace je vždy založeno legitimní očekávání příjemce, že mu bude
dotace poskytnuta, a pokud dodrží všechna pravidla, budou mu ve stanovených termínech pen ěžní
prostředky vyplaceny.
[35] Nevyplacení části dotace pro nesplnění podmínek zasahuje do právní sféry příjemce
a autoritativně určuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k přislíbené dotaci, alespoň pokud
jde o tu část, kterou se poskytovatel rozhodl nevyplatit. Z tohoto úhlu pohledu je i zde nárokový
či nenárokový charakter dotace nepodstatný (blíže srov. cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14).
III. 4. Povaha poskytovaného příspěvku
[36] Osoby se zdravotním postižením mají přirozeně obtížnější situaci při hledání vhodného
zaměstnání. Stát se proto snaží řadou opatření jejich šance na trhu práce vyrovnávat a mnohdy
osoby se zdravotním postižením či jejich zaměstnavatele cíleně zvýhodňuje, a to prostřednictvím
nejrůznějších přímých i nepřímých podpor.
[37] Základním právním předpisem je v tomto směru zákon o zaměstnanosti, který zaměstnávání
osob se zdravotním postižením řeší v části třetí (§67 – §84) s tím, že se těmto osobám poskytuje
zvýšená ochrana na trhu práce. Jedná se o právo zdravotně postižené osoby na pracovní rehabilitaci
(poradenská činnost zaměřená na volbu povolání, volbu zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti,
teoretická a praktická přípravu pro zaměstnání nebo jinou výdělečno u činnost, zprostředkování
zaměstnání), o možnost zaměstnavatele uzavřít s úřadem práce dohodu o chráněném pracovním
místě a získat příspěvek na náklady vynaložené na jeho zřízení či příspěvek na částečnou úhradu
provozních nákladů, o nyní posuzovaný příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním
postižením.
[38] Podpora zaměstnávání osob se zdravotním postižením se projevuje též v negativní motivaci
zaměstnavatelů v podobě povinného podílu zaměstnanců se zdravotním postižením. V tomto
směru se někdy hovoří o tzv. invalidní dani, neboť §81 a násl. zákona o zaměstnanosti stanoví
obecnou povinnost všem zaměstnavatelům s více než 25 zaměstnanci v pracovním poměru,
zaměstnávat osoby se zdravotním postižením ve výši povinného podílu (4 %) těchto osob
na celkovém počtu zaměstnanců.
[39] Na zákon o zaměstnanosti navazují další právní předpisy, které mají motivovat
zaměstnavatele zaměstnávat osoby se zdravotním postižením a mezi které patří n apř. zákon
o daních z příjmů (č. 586/1992 Sb.) upravující slevu na dani za každého zdravotně postiženého
zaměstnance (§35), ale také např. zákon o veřejných zakázkách (č. 137/2006 Sb.) upravující
zvýhodnění dodavatelů, jež zaměstnávají osoby se zdravotním postižením.
[40] Posuzovaný příspěvek je jednoznačně motivačním opatřením, jeho účelem je stimulovat
zájem podnikatelů o zaměstnávání osob se zdravotním postižením a kompenzovat případné snížené
výnosy a zvýšené náklady z důvodu jejich zaměstnávání. Finanční prostředky vyčleněné na tyto
příspěvky jsou poskytovány z rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí a podléhají
rozpočtovým pravidlům. Svojí povahou jde o účelovou dotaci.
[41] Jde o příspěvek, který není úřadem práce poskytován na základě dohody, ale zaměstnavateli
na něj při splnění zákonných podmínek vzniká nárok. Tomu odpovídá text §78, („zaměstnavateli
… se poskytuje příspěvek“, „příspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výši“, „úřad práce vydá
rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje …“).
[42] První zákonem o zaměstnanosti stanovenou podmínkou pro poskytnutí přípěvku
je zaměstnávání více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu zaměstnanců
zaměstnavatele. Protože výše příspěvku vychází ze skutečně vyplacených prostředků na mzdy
a platy, včetně pojistného a případného zvýšení o další náklady, je příspěvek poskytován zpětně
vždy za uplynulé kalendářní čtvrtletí. Doručení žádosti o příspěvek úřadu práce nejpozději do konce
kalendářního měsíce následujícího po uplynutí čtvrtletí je druhou podmínkou pro poskytnutí
příspěvku (srov. §78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti). Třetí podmínkou pro poskytnutí příspěvku
je tzv. bezdlužnost zaměstnavatele (srov. §78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti).
[43] Příspěvek nelze poskytovat za čtvrtletí, ve kterém je účinná dohoda o poskytnutí příspěvk u
na vytvoření pracovních příležitostí v rámci veřejně prospěšných prací pro osobu se zdravotním
postižením nebo příspěvku na vyhrazení společensky účelného pracovního místa pro osobu
se zdravotním postižením.
[44] O poskytnutí či neposkytnutí příspěvku vydá úřad práce (v současnosti krajská pobočka
úřadu práce) rozhodnutí. Poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část je zaměstnavatel povinen
prostřednictvím úřadu práce ve stanovené lhůtě odvést do státního rozpočtu, jestliže
mu byl na základě nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši.
[45] Z citované zákonné úpravy lze dovodit, že žadatel, který za příslušné kalendářní čtvrtletí
splní všechny zákonem stanovené podmínky, má na vyplacení této dotace nárok, a může tedy
legitimně očekávat, že mu bude příspěvek poskytnut. Zamítavé rozhodnutí se jednoznačně dotýká
jeho právní sféry a nemůže být ze soudního přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno.
[46] Uvedený závěr vyplývá i z důvodové zprávy k návrhu zákona o zaměstnanosti:
„zaměstnavatelé osob se zdravotním postižením byli od roku 1993 do roku 2000 podporováni formou dotací
ze státního rozpočtu prostřednictvím Ministerstva financí. Od roku 2001 v souvislosti s účinností zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, byly finanční prostředky vyčleněné na tyto dotace převedeny
do rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí. V roce 2001 byly tyto nenárokové dotace poskytovány
na základě příkazu ministra práce a sociálních věcí, s účinností od 1. 1. 2002 byly novelou zákona o zaměstnanosti
změněny na nárokový příspěvek, náležející zaměstnavatelům, kteří přizpůsobili svůj výrobní program a pracovní
podmínky zaměstnávání osob se zdravotním postižením.“
IV.
Shrnutí
[47] Výluka ze soudního přezkumu dle §14 odst. 5 (dříve 4) rozpočtových pravidel se vztahuje
pouze na pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace dle §14 odst. 4 (dříve 3) rozpočtových pravidel.
[48] Rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním
postižením dle §78 zákona o zaměstnanosti je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví
(§65 odst. 1 s. ř. s.).
V.
Závěr
[49] Jelikož se jednalo o jedinou právní otázku významnou pro posouzení věci samé, rozhodl
rozšířený senát rozsudkem v souladu s ustanovením §71 odst. 2 písm. a) Jednacího řádu Nejvyššího
správního soudu. Dospěl k závěru, že krajský soud byl povinen žalobu věcně přezkoumat, neboť
v posuzovaném případě nebyly splněny podmínky pro odmítnutí podání. Proto kasační stížností
napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V tomto
řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto
rozsudku. V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s. ).
V Brně dne 30. září 2015
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu