ECLI:CZ:NSS:2015:ARS.1.2015:94
sp. zn. Ars 1/2015 - 94
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Tomáše Langáška, JUDr. Petra Mikeše, JUDr. Barbary Pořízkové,
JUDr. Miloslava Výborného a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatelů: a) R. K., b)
Ing. P. K., c) doc. RNDr. F. V., Ph.D., d) L. Š., e) JUDr. Š. C., f) MVDr. V. Ž., g) J. N., h)
J. I., ch) N. K., i) Ing. O. P., j) P. B., k) P. Š., l) JUDr. J. O., m) R. O., n) P. S., všech
zastoupených doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Optátova 46, Brno,
proti odpůrci: Zastupitelstvo města Brna, se sídlem Dominikánské nám. 1, Brno,
zastoupenému JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem se sídlem Teplého 2786,
Pardubice, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Přípravný výbor pro konání místního
referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně, zastoupené JUDr. Pavlem Uhlem,
advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti usnesení přijatému zastupitelstvem města
Brna č. Z7/0012, na zasedání konaném dne 25. 11. 2014 pod bodem č. 15 o vyhlášení místního
referenda – ZM7/15 v části bodu 3, který stanoví dobu jeho konání současně s volbami do
zastupitelstva krajů v září nebo říjnu 2016, o kasační stížnosti navrhovatelů proti usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 6. 2. 2015, čj. 63 A 2/2015 – 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Navrhovatelé se u Krajského soudu v Brně domáhali zrušení usnesení
Zastupitelstva města Brna ze dne 25. 11. 2014, č. Z 7/01, v části označené 15. Vyhlášení místního
referenda – ZM 7/0012, bod 3, první odrážka, která zní: „- dobu jeho konání současně s volbami
do zastupitelstev krajů v září nebo v říjnu roku 2016.“.
[2] Krajský soud odmítl návrh usnesením ze dne 6. 2. 2015, čj. 63 A 2/2015 – 34. Dovodil
totiž, že se jedná o věc místního a krajského referenda se soudní ochranou vymezenou v §57
a v §58 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, a v §91a s. ř. s. Krajský soud shledal návrh, který vybočoval z rámce
zmíněných ustanovení, nepřípustným ve smyslu §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Usnesení krajského
soudu je, stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí správních soudů, dostupné
na www.nssoud.cz a soud na něj v podrobnostech pro stručnost zcela odkazuje.
II.
Kasační stížnost
[3] Navrhovatelé (stěžovatelé) brojili proti usnesení krajského soudu kasační stížností s tím,
že krajský soud v rozporu s §65 s. ř. s. a článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
odmítl přiznat soudní ochranu základnímu právu a neuvedl, který soud je příslušný takovou
ochranu poskytnout.
[4] Stěžovatelé coby přehlasovaní opoziční zastupitelé tvrdili porušení práva na řádný výkon
veřejné funkce jako součásti ústavního práva podílet se na správě věcí veřejných ve smyslu článku
21 odst. 1 Listiny a porušení práva ve volené funkci naplňovat volnou soutěž politických stran.
K porušení těchto práv nedošlo vyhlášením referenda, ale jeho odkladem o dva roky,
čímž je stěžovatelům jako členům zastupitelstva po polovinu volebního období bráněno
rozhodovat o předmětné otázce. Krajský soud se proto mýlil v závěru, že stěžovatelé nebyli
zkráceni na svých právech, mohli-li hlasovat o návrhu na vyhlášení referenda.
[5] Zvláštní ustanovení o soudním přezkumu ve věcech místního referenda definují aktivní
legitimaci úzce a stěžovatelé ji nesplňují. Současně však platí, že z pravomoci soudů nesmí být
vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod. Stěžovatelé proto podali
žalobu podle §65 a násl. s. ř. s., jejímž prostřednictvím se domáhali ochrany subjektivních práv
na řádný výkon veřejné funkce. Existence zvláštní úpravy v zákoně o místním referendu nebrání
aplikaci obecné úpravy tam, kde není pro konkrétní akt stanoven zvláštní způsob soudní ochrany.
[6] Překážkou aplikace obecné úpravy není ani skutečnost, že napadené usnesení nebylo
přijato ve správním řízení a že je vydalo zastupitelstvo. Podstatné je, že bylo vydáno orgánem
veřejné moci a zasáhlo do práv stěžovatelů.
[7] V souladu s touto argumentací stěžovatelé namítli, že o jejich kasační stížnosti má
rozhodovat standardní tříčlenný senát Nejvyššího správního soudu, nikoliv sedmičlenný senát
příslušný mj. pro věci místního a krajského referenda.
III.
Vyjádření odpůrce
a.
[8] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelům nesvědčí aktivní
legitimace podle §65 s. ř. s.
Pokračování Ars 1/2015 - 95
[9] Nedošlo totiž k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatelů. Všichni stěžovatelé
měli možnost účastnit se hlasování a výsledek hlasování není ani pro „přehlasovaného“
zastupitele zásahem do výkonu mandátu. Vyhlášení místního referenda nepochybně bylo
v pravomoci zastupitelstva jako přímo voleného orgánu obce. Datum vyhlášení zasahuje pouze
do funkčního období nynějšího zastupitelstva a přes značný časový odstup odráží v souladu
s §15 zákona o místním referendu dobu uvedenou v návrhu přípravného výboru.
[10] Zastupitelstvo nebylo při předmětném rozhodování správním, ale politickým orgánem.
Nedošlo proto k vydání rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 s. ř. s.
[11] Odpůrce zpochybnil i pasivní legitimaci zastupitelstva s tím, že v případě jednání
zastupitelstva by měla být žalovanou stranou obec. S ohledem na nedostatek aktivní legitimace
navrhovatelů ovšem odpůrce považoval otázku pasivní legitimace za v zásadě teoretickou.
[12] S odkazem na doktrínu i judikaturu odpůrce zdůraznil, že ve věcech místního referenda
je přípustná pouze soudní ochrana odvíjející se od §91a s. ř. s.
[13] Konečně odpůrce upozornil na možnost ochrany cestou §123 zákona č. 128/2000 Sb.,
o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
b.
[14] V doplnění vyjádření odpůrce setrval na názoru, že stěžovatelům nesvědčí aktivní
legitimace k podání žaloby podle §65 s. ř. s. a že veškerý přezkum referendových věcí probíhá
pouze v rámci řízení podle §91a s. ř. s.
[15] Zároveň se však vyjádřil k podstatě věci. S odkazem na judikaturu správních soudů
zdůraznil, že stanovené datum referenda nepředstavuje nepřípustně vzdálenou budoucnost,
zohledňuje zájem na platnosti místního referenda a i s časovým odstupem obstojí aktuálnost
tématu referenda.
IV.
Vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[16] Osoba zúčastněná na řízení výslovně sdělila, že se k věci samé nehodlá vyjadřovat.
V.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[17] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost, vázán jejím rozsahem a důvody
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[18] Jakkoliv stěžovatelé sami nepodřadili kasační stížnost žádné části ustanovení §103 odst. 1
s. ř. s., z podstaty věci připadá v úvahu pouze aplikace §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[19] Podle kasační stížnosti byl podstatou žaloby nepřípustně dlouhý odklad místního
referenda, který stěžovatele zbavuje práva rozhodovat o předmětu referenda, jinak patřícím
do působnosti Zastupitelstva města Brna.
[20] Krajský soud s odkazem na zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů, odkázal na konkrétní práva a povinnosti zastupitele obce, mezi něž zařadil
právo podílet se na tvorbě vůle zastupitelstva hlasováním. Stěžovatelé nezpochybnili, že jim toto
právo při hlasování o vyhlášení referenda nebylo upřeno.
[21] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda za situace, kdy stěžovatelé hlasovali
o vyhlášení referenda, mohlo výsledkem hlasování obecně dojít k zásahu do jejich veřejných
subjektivních práv, jimž by správní soudy byly případně povinny poskytnout ochranu i nad rámec
§91a s. ř. s. Pokud by k zásahu vůbec dojít nemohlo, pak by argumentace stěžovatelů byla
bezpředmětná.
[22] Co do délky doby, kdy se má referendum konat, lze odkázat na řadu rozhodnutí
kasačního soudu, v nichž se této problematice věnoval. Podstatné je, aby vyhlášení referenda
včetně data jeho předpokládaného konání směřovalo k naplnění smyslu a účelu právní úpravy.
Má-li referendum splnit svůj účel, je třeba podřídit organizaci referenda včetně volby termínu
snaze o to, aby výsledky referenda byly platné (rozsudek ze dne 3. 10. 2014, čj. Ars 6/2014 - 42).
[23] Pokud je datum vyhlášeného referenda navázané na termín budoucích, byť i relativně
vzdálených voleb, ale splňuje přitom požadavky §15 zákona o místním referendu, nelze
bez dalšího hovořit o jeho nezákonnosti (srov. také rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2015,
čj. Ars 11/2014 – 42). Konání místního referenda současně s nejbližšími volbami je přitom
vhodné zejména z hlediska hospodárnosti, časové organizace referenda a účasti občanů
(viz rozsudek ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 2/2012 – 43, nebo rozsudek ze dne 2. 10. 2014,
čj. Ars 3/2014 – 41).
[24] Stěžovatelé napadli to, že jim je do doby konání referenda znemožněno rozhodovat
o jeho předmětu. V tomto směru se však jedná pouze o imanentní součást skutečnosti,
že Zastupitelstvo města Brna v souladu se svou pravomocí většinou hlasů referendum vyhlásilo.
Soud si jen obtížně umí představit, že by měl být (bez odpovídajícího zákonného zmocnění
k přezkumu) pokračujícím fórem politického boje představovaného v posuzované věci
hlasováním v zastupitelstvu. Většinoví zastupitelé pak při vyhlášení referenda nesou
za nemožnost rozhodovat do doby jeho konání o jeho předmětu především politickou
odpovědnost.
[25] Zjevný nedostatek veřejného subjektivního práva, jež by v této konkrétní věci svědčilo
stěžovatelům a jemuž by bylo možné byť i jen hypoteticky poskytnout soudní ochranu, potvrzuje
správnost rozsahu soudní ochrany v „referendových“ věcech, zvoleného zákonodárcem.
[26] Ten koncipoval §§57 a 58 zákona o místním referendu a §91a s. ř. s. vzájemně
provázaně, coby součást konstrukce soudní ochrany ve věcech místního referenda. Ustanovení
§91a bylo do soudního řádu správního vloženo právě zákonem o místním referendu (§65).
[27] Soudní ochrana ve věcech místního referenda může být předběžná
nebo následná – před konáním referenda soud určuje, že návrh na konání místního referenda
nemá nedostatky a je oprávněn vyhlásit místní referendum, naopak po uskutečnění referenda
může soud vyslovit neplatnost přijatého rozhodnutí a vyslovit neplatnost hlasování (rozsudek
NSS ze dne 12. 2. 2014, čj. Ars 1/2014 – 34).
[28] Předběžná ochrana je poskytována přípravnému výboru, tedy fakticky osobám, které mají
zájem realizovat své veřejné subjektivní právo na iniciování místního referenda (srov. §91a
odst. 2 s. ř. s. a §57 zákona o místním referendu).
[29] Následná ochrana je poskytována i všem oprávněným osobám, tedy voličům oprávněným
volit do zastupitelstva dané obce (srov. §91a odst. 2 s. ř. s. a §58 za použití §2 zákona o místním
referendu) a do značné míry odpovídá ochraně poskytované ve volebním soudnictví (srov. §90
s. ř. s. a §87 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně
a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nebo §53 zákona
Pokračování Ars 1/2015 - 96
č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, nebo §60 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů).
[30] Zákonodárce ostatně tuto podobnost cíleně zamýšlel, jak vyplývá ze zmínky o zařazení
předmětných ustanovení do části volebního soudnictví, „kam svým charakterem patří“ (Důvodová
zpráva k návrhu zákona o místním referendu, Sněmovní tisk č. 255 Poslanecké sněmovny
pro období 2002 – 2006).
[31] Platí-li ve volebních věcech, že zákonodárce je oprávněn vymezit rozsah soudního
přezkumu voleb a takovéto vymezení je pro soud závazné (srov. usnesení NSS ze dne 4. 7. 2006,
čj. Vol 36/2006-22), uplatní se stejná premisa i ve věcech „referendových“.
[32] Citovaná ustanovení proto vyčerpávají soudní ochranu, jíž lze v „referendových“ věcech
poskytnout. Zákonodárce zjevně nepředpokládal, že by se nevyhlášení referenda mohlo dotknout
veřejného subjektivního práva jiných osob než těch, které prostřednictvím přípravného výboru
chtějí realizovat své právo vyvolat místní referendum, nebo že by se samotné vyhlášení referenda
mohlo právně relevantně dotknout veřejného subjektivního práva jednotlivce. Širší
posteriorní ochrana odráží skutečnost, že se referenda účastnily či mohly účastnit osoby,
které jej neiniciovaly - a zahrnuje proto i oprávněné osoby.
[33] Nejvyšší správní soud tedy uzavřel, že soudní ochranu ve věcech týkajících se místního
referenda lze poskytnout pouze v rozsahu vymezeném §§57 a 58 zákona o místním referendu
a §91a s. ř. s. (ostatně, identicky ve věci týchž stěžovatelů srov. usnesení Ústavního soudu ze dne
12. 8. 2015, sp. zn. III. ÚS 201/15). Pro věci místního referenda vybočující z uvedeného rámce
proto nelze aplikovat ustanovení soudního řádu správního upravující obecné žalobní typy.
[34] Tento závěr odpovídá také názoru již dříve vyjádřenému v rozsudku ze dne 30. 9. 2004,
čj. 2 As 22/2004 – 68. Podle něj ze souboru věcí podřaditelných pod označení věci místního
referenda podléhají soudnímu přezkumu jen ty činnosti veřejné správy související s místním
referendem, o kterých tak výslovně stanoví soudní řád správní nebo zvláštní zákon. Není proto
možné, aby o určitém aktu orgánu veřejné správy bylo možné rozhodnout alternativně
buď v řízení o žalobách proti rozhodnutí správního orgánu podle části třetí, hlavy druhé, dílu
prvního s. ř. s., nebo v řízení ve věcech volebních a věcech místního referenda podle části třetí,
hlavy druhé, dílu čtvrtého s. ř. s.
[35] Soud uvedené závěry vyslovil při aplikaci právního stavu, který ještě nepřiznával
ve věcech místního referenda soudní ochranu podle zvláštních ustanovení části třetí, hlavy druhé,
dílu čtvrtého s. ř. s. Tím spíše však jeho závěry platí nyní, kdy soudní řád správní obsahuje i §91a.
[36] Soud si je přitom vědom, že posouzení, zda se jedná o věc místního referenda, nemusí být
vždy jednoznačné. Předmětem řízení mohou být totiž také otázky, které s místním referendem
úzce souvisí, ale netýkají se referenda samotného. Příkladem lze uvést rozhodování soudu ve věci
sp. zn. 8 Aps 2/2013. Jak ovšem z rozsudku ze dne 30. 9. 2013, čj. 8 Aps 2/2013 – 71, vyplývá,
v dané věci byla předmětem rozhodování a žalobci tvrzeného nezákonného zásahu usnesení
zastupitelstva, jimiž byl do programu zastupitelstva zařazen bod schvalování územního plánu
a schválení usnesení k územnímu plánu. Přes zřejmou souvislost s místním referendem,
jehož vyhlášení bylo rovněž na programu zastupitelstva, byl předmět řízení odlišný. V nyní
posuzované věci se však stěžovatelé domáhali zrušení části usnesení Zastupitelstva města Brna,
jímž bylo vyhlášeno místní referendum, předmětem řízení tedy byla přímo a zřetelně věc
místního referenda.
[37] Je nepochybné, a stěžovatelé to sami připouštějí, že na ně zvláštní ustanovení o ochraně
ve věcech místního referenda nedopadají. Současně soud dovodil, že stěžovatelé nemohou
proti vyhlášení místního referenda brojit některým z obecných žalobních typů podle části třetí,
hlavy druhé s. ř. s. Krajský soud proto správně žalobu odmítl.
[38] Stěžovatelé v průběhu řízení o kasační stížnosti namítli, že podali návrh jako žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu a takto koncipovali i kasační stížnosti. Podle jejich názoru měl
věc projednávat standardní tříčlenný senát Nejvyššího správního soudu.
[39] Sedmičlenný senát ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského referenda
a ve věcech politických stran a politických hnutí (dále též jen „sedmičlenný senát“) [§16 odst. 2
písm. a) s. ř. s.], jemuž byla věc přidělena k projednání a rozhodnutí, se proto zabýval tím,
zda bylo toto přidělení zákonné a v souladu s rozvrhem práce soudu.
[40] Rozvrh práce stanovil v době, kdy stěžovatelé podali kasační stížnost, že sedmičlenný
senát rozhoduje mj. o kasačních stížnostech ve věcech místního referenda. Odkazoval přitom
na §16 odst. 2 písm. a) s. ř. s., podle kterého se mj. ve věcech místního referenda senát skládá
z předsedy a šesti soudců.
[41] Systematickým výkladem lze argumentovat, že sedmičlenný senát rozhoduje pouze
o kasačních stížnostech napadajících rozhodnutí o návrzích podaných podle §91a s. ř. s.,
nazvaného „Ochrana ve věcech místního referenda“. Takový výklad by však byl nepřípustně
zužující a rozporný se smyslem právní úpravy.
[42] Smyslem rozvrhu práce navazujícího na §16 odst. 2 písm. a) s. ř. s. je koncentrovat
rozhodování o věcech místního referenda u sedmičlenného senátu. V nyní projednávaném
případu se jedná o věc místního referenda, což ani stěžovatelé nezpochybňují. Soud v předchozí
části odůvodnění uzavřel, že soudní ochranu ve věcech týkajících se místního referenda lze
poskytnout pouze v rámci vymezeném §§57 a 58 zákona o místním referendu a §91a s. ř. s.
Rozhodování ve věci místního referenda, ve kterém návrh vybočil z rámce citovaných paragrafů
a byl proto odmítnut, je pouze druhou stranou téže mince, resp. negativním otiskem shora
pozitivně popsané kompetence. I v tomto případě proto ve věci rozhodl sedmičlenný senát.
[43] Na uvedeném závěru nemůže nic změnit skutečnost, že stěžovatelé ve věci prima facie
místního referenda formulovali svůj návrh jako obecnou správní žalobu. V daném případě
se totiž určení senátu odvíjí od podstaty projednávané věci, nikoliv od určení konkrétního
žalobního typu účastníkem řízení.
[44] Pro úplnost soud doplňuje, že ve shora citovaném rozsudku čj. 2 As 22/2004 – 68
rozhodoval tříčlenný senát. Tehdy účinná a aplikovaná právní úprava ovšem na rozdíl
od současnosti nesvěřovala sedmičlennému senátu rozhodování v daném typu věcí [srov. §16
odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve znění účinném do 30. 9. 2004 a rozvrh práce pro rok 2004].
[45] Stěžovatelé v žalobě i v kasační stížnosti označili jako žalovaného Zastupitelstvo města
Brna. Jednalo-li by se o návrh ve smyslu §91a s. ř. s., bylo by ve smyslu odstavce 2 téhož
ustanovení odpůrcem statutární město Brno. Toto ustanovení se však v souladu s argumentací
shora neuplatní. Jednalo-li by se o přípustnou žalobu proti rozhodnutí, byl by žalovaným orgán,
který rozhodl v posledním stupni (§69 s. ř. s.) a jednalo-li by se o ochranu před nezákonným
zásahem, byl by žalovaným správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah (§83
s. ř. s., srov. také usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014 - 53). Ani tato
ustanovení se však neuplatní, neboť jak soud shora dovodil, ve věcech místního referenda nelze
využít obecné žalobní typy správního soudnictví.
Pokračování Ars 1/2015 - 97
[46] Podle §33 odst. 1 s. ř. s. je odpůrcem (žalovaným) ten, o němž to stanoví zákon. Návrh
stěžovatelů, který se pohyboval mimo rámec soudního řádu správního, ovšem neumožňuje
identifikovat zákonné ustanovení určující odpůrce. Soud proto vyšel stejně jako krajský soud
z označení odpůrce provedeného stěžovateli, třebaže jej z dále uvedených důvodů považuje
za problematický.
[47] Zastupitelstvo je totiž „pouze“ orgánem obce. Jakkoliv lze zastupitelstvo v určitých
případech považovat za správní orgán, bez zákonem vymezených případů nemůže mít samo
procesní subjektivitu. Tou obecně disponuje obec (přiměřeně srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 – 120, zejm. odst. 43 – 46), jíž navenek zastupuje starosta
(§103 odst. 1 obecního zřízení). Jevilo by se proto vhodnějším označit za odpůrce statutární
město Brno, nikoliv jeho zastupitelstvo.
[48] Soud jistě mohl, ať již v součinnosti se stěžovateli nebo sám upravit označení odpůrce.
S ohledem na odmítnutí návrhu krajským soudem (a jeho důvody) a posouzení věci kasačním
soudem se však jedná o otázku čistě teoretickou bez jakéhokoliv vlivu na výsledek řízení.
[49] Soud se otázkou určení odpůrce zabýval mj. kvůli námitce stěžovatelů, podle níž plnou
moc udělenou zástupci odpůrce udělil primátor za město Brno, které není účastníkem řízení.
[50] Jak soud předeslal, zastupitelstvo nedisponuje bez dalšího procesní subjektivitou.
Jeho zasedání svolává a zpravidla řídí starosta (§92 odst. 1 obecního zřízení). Ten ovšem není
zákonem vymezen jako osoba, která by byla oprávněna jednat a vystupovat jménem
zastupitelstva navenek – na rozdíl od některých jiných kolektivních orgánů [srov. např. §29
odst. 1 písm. a) zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění
pozdějších předpisů, §33 odst. 1 písm. a) zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu,
ve znění pozdějších předpisů, §9 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů]. To je ovšem zcela
v souladu se shora vymezeným závěrem, podle kterého je jednání zastupitelstva jako orgánu obce
obecně přičitatelné obci.
[51] Nezávisle na tom, že soud shledal v kontextu posuzované věci nadbytečným upravovat
označení odpůrce, proto akceptoval plnou moc udělenou zástupci odpůrce primátorem
za statutární město Brno, jehož orgánem odpůrce je.
VI.
Závěr a náklady řízení
[52] Nejvyšší správní soud uzavřel, že kasační stížnost není důvodná, proto ji podle §110
odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Neshledal přitom žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout
i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[53] Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení (analogicky §93 odst. 4
s. ř. s.). Toto právo nemá ani osoba zúčastněná na řízení, neboť jí soud neuložil žádnou
povinnost, z níž by nějaké náklady vznikly (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. září 2015
JUDr. Jan Passer
předseda senátu
Odlišné stanovisko soudce Tomáše Langáška
podle §55a s. ř. s. k rozsudku sp. zn. Ars 1/2015 ze dne 2. 9. 2015
[1] K formulaci odlišného stanoviska, původně zamýšleného jen proti odůvodnění rozsudku,
mne vedla pochybnost o tom, jsem-li v dané věci vůbec zákonným soudcem. Již od zahájení
řízení o kasační stížnosti totiž bylo sporné, zda by o ní neměl namísto sedmičlenného senátu
Nejvyššího správního soudu ve věcech (mimo jiné) místního referenda podle §16 odst. 2 písm. a)
s. ř. s. (tzv. volební senát) rozhodovat běžný tříčlenný senát Nejvyššího správního soudu určený
podle rozvrhu práce k rozhodování o tzv. kasační agendě. Tato pochybnost byla dále v průběhu
řízení umocněna výslovně formulovanou námitkou stěžovatelů vůči obsazení soudu, na niž proto
musel Nejvyšší správní soud výslovně reagovat (většina tak učinila v bodech 38 až 44 rozsudku).
Ukázalo se konečně, že otázka složení a určení senátu Nejvyššího správního soudu neoddělitelně
souvisí s obsazením Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) a se způsobem,
jakým krajský soud naložil s žalobou (resp. s návrhem), a tedy i s věcným posouzením kasační
stížnosti proti jeho odmítacímu usnesení. Proto své odlišné stanovisko nakonec uplatňuji nejen
proti odůvodnění, ale i proti výroku rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. Ars 1/2015
ze dne 2. 9. 2015.
[2] Ve stručnosti se domnívám, že kasační stížnosti mělo být vyhověno,
neboť napadené usnesení krajského soudu, jímž byla žaloba odmítnuta, nebylo ve smyslu
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. v souladu se zákonem, resp. ústavním pořádkem. Krajský soud se jím
totiž dopustil tzv. odmítnutí spravedlnosti (porušení zákazu denegationis iustitiae), či – jinak
řečeno – protiústavního odepření přístupu k soudní ochraně (čl. 36 Listiny základních práv
a svobod). Krajský soud podle mě neměl žalobu odmítnout pro absenci aktivní procesní
legitimace (pro zjevnou neoprávněnost navrhovatele), případně pro nepřípustnost návrhu
či pro nedostatek pravomoci (již zde je vidět, že krajský soud v důvodech odmítnutí návrhu
neměl zcela jasno – viz body 11, 16 a 21 usnesení krajského soudu), nýbrž měl ji věcně projednat
a případně pro nedůvodnost zamítnout. S tím souvisí bezprostředně též otázka obsazení
krajského soudu. Většina mých kolegů ve volebním senátu ji zřejmě považovala za irelevantní
a nezabývala se jí v přesvědčení, že návrh (žaloba) byl správně odmítnut senátem krajského soudu
určeným pro věci místního referenda. Protože však krajský soud měl podle mého názoru žalobu
věcně projednat, ať už v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, anebo v řízení o žalobě
proti rozhodnutí, mám za to, že byl pravděpodobně i nesprávně obsazen a rozhodoval v rozporu
s ústavně garantovaným právem na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod. Senátu 63 A krajského soudu byla totiž tato věc přidělena jako „věc místního
referenda“, přitom kdyby byla přidělována jako „ostatní senátní věc správního soudnictví“, nelze
vyloučit, že by napadla tříčlennému senátu v jiném složení. Nesprávné obsazení je přitom
zmatečnostním důvodem kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., jenž Nejvyšší
správní soud (povinně) zjišťuje i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[3] K uvedenému stanovisku mne vede v prvé řadě ustanovení §91a s. ř. s., které interpretuji
též jako legální definici věcí místního referenda, jež se vyčerpává zde uvedeným taxativním
výčtem žalobních typů. Rozsudek výstižně rozlišuje, že dvěma z nich je místnímu referendu,
resp. přípravnému výboru, poskytována ochrana předběžná (tj. jde o ochranu směřující
k uskutečnění místního referenda), dvěma z nich pak následná, poskytovaná již všem
oprávněným hlasujícím (tj. jde o ochranu směřující proti proběhnuvšímu místnímu referendu
a rozhodnutí v něm přijatému). Tím se však podle mého přesvědčení věci místního referenda,
jimž je poskytována ochrana v řízení podle §91a s. ř. s., vyčerpávají a vše ostatní, co do tohoto
rámce nespadá, včetně ochrany předběžné proti již vyhlášenému, ale dosud neuskutečněnému
Pokračování Ars 1/2015 - 98
místnímu referendu, je pak řešitelné obecnými žalobními typy dle fantazie a libosti žalobců
a jejich žalobních tvrzení.
[4] Argument, že rozsah soudní ochrany určuje závazně zákonodárce (bod 31), totiž pomíjí
čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož se každý, kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud, aby přezkoumal
zákonnost takového rozhodnutí. Musí tedy – vedle zvláštních žalobních typů – vždy existovat
obecný žalobní prostředek, který umožní předestřít soudu k posouzení jakékoliv tvrzení žalobce,
jenž je subjektivně přesvědčen o tom, že mu nějaké právo svědčí a že na něm byl rozhodnutím
orgánu veřejné moci nezákonně zkrácen. V dané věci jde nadto o subjektivní přesvědčení žalobců
o porušení jejich politických práv podle čl. 21 Listiny základních práv a svobod; tuto skutečnost
ostatně připouští i napadené usnesení krajského soudu v bodě 10. Takové rozhodování
podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod vůbec nemůže být vyloučeno ze soudního
přezkumu. Vyloučením ze soudního přezkumu by přitom bylo nejen, pokud by nebyl soudní
přezkum, resp. přístup k soudu založen vůbec, ale i to, že by zdánlivě přístup k soudu otevřen
byl, avšak jen pokud se žalobce trefí do zákonodárcem úzce definovaného zvláštního žalobního
typu.
[5] Taková situace, obávám se, nastala i v nyní posuzovaném případě. Odůvodnění rozsudku,
stejně jako napadené usnesení krajského soudu, argumentuje „selsky“ racionálně, že materiálně
jde o věc místního referenda (s tím samozřejmě souhlasím, neboť nelze popřít, že se předestřená
otázka místního referenda úzce dotýká: žalobci chtějí zabránit jeho vyhlášení, resp. konání).
Je to však argumentační past: navádí žalobce na procesní kolej, jež je od počátku – jak všichni
zúčastnění vědí – slepá, protože pokračovat dál lze pouze v úzce ohraničených mezích. To je také
skutečným důvodem zamítnutí kasační stížnosti, tedy skutečnost, že žalobcům nelze ochranu
poskytnout proto, že jejich žalobnímu tvrzení neodpovídá žádný z úzce vymezených žalobních
typů ve věcech místního referenda (jak otevřeně přiznává rozsudek v bodech 32 a 33).
[6] Většina argumentuje tím, že u stěžovatelů zjevně absentuje veřejné subjektivní právo,
jemuž by alespoň hypoteticky bylo možno poskytnout ochranu, což údajně potvrzuje správnost
zákonodárcovy úvahy zužující soudní ochranu místního referenda jen na uvedené čtyři žalobní
typy (bod 25), s důsledkem vyloučení soudní ochrany mimo uvedený rámec. Krom toho,
že přesvědčení o absenci veřejného subjektivního práva by mělo vést krajský soud nepochybně
k zamítnutí, nikoli odmítnutí žaloby (závěr, že žalobce nemá právo, se přece jen zásadně
a kvalitativně liší od závěru, že žalobce dokonce nemá ani právo obrátit se na soud),
tato poznámka cudně pomíjí kontext vývoje judikatury samotného Nejvyššího správního soudu.
Zákonodárce si totiž možná v roce 2004, kdy přijímal zákon o místním referendu, včetně §91a
s. ř. s., nedovedl ve své fantazii představit, že by snad měla být ve hře též preventivní ochrana
proti vyhlášenému místnímu referendu, jakkoli hypotetická, zejména ve vazbě na §13 odst. 3
in fine zákona o místním referendu, podle něhož vyhlášení místního referenda suspenduje
pravomoc orgánů obce (a tedy i právo zvolených zastupitelů) rozhodovat o věci,
která je předmětem otázky ve vyhlášeném místním referendu. Jakkoli ustanovení §15 zákona
o místním referendu připouští, že termín místního referenda může být stanoven podle návrhu
přípravného výboru později, přece jen je zákonným standardem konání místního referenda
v relativně krátké době po jeho vyhlášení (do 90 dnů); srov. body 33 a 34 rozsudku Nejvyššího
správního soudu č. j. Ars 11/2014-42 ze dne 5. 3. 2015. Byl to přitom náš volební senát,
který poněkud expandoval interpretaci §15 zákona o místním referendu a umožnil konání
místních referend v době relativně vzdálenější, ohraničené toliko funkčním obdobím stávajícího
zastupitelstva, jak ostatně většina zmiňuje v bodech 21 a 22. „Nežádoucím“ vedlejším efektem
takového „proreferendového“ přístupu je ovšem prodlužování doby, kdy je určité téma
podle §13 odst. 3 zákona o místním referendu vyňato z rozhodovací pravomoci zastupitelstva
a jeho členů, což přinejmenším v závislosti na odkladu termínu stupňuje intenzitu dotčení
(pro účely přístupu k soudní ochraně není nutno hovořit přímo o porušování) práv zvolených
zástupců, resp. práv občanů prostřednictvím zvolených zástupců podílet se na správě veřejných
věcí. Lze si přitom – a pro účely přístupu k soudu vůbec nevadí, že hypoteticky – představit
např. příliš obecně formulovanou referendovou otázku, jež v kombinaci se vzdáleným termínem
konání místního referenda nadlouho vyloučí z rozhodování zastupitelů významnou část jejich
agendy. Zavírat dveře před možností soudní ochrany v takových situacích a spoléhat se jen
na racionalitu politického procesu a politickou odpovědnost většiny v zastupitelstvu (bod 24
rozsudku) se mi jeví jako poněkud krátkozraké. Komunální politika a život obecně jsou přeci jen
mnohem pestřejší a fantazie a kreativita aktérů politického dění bezbřehá ...
[7] Na podporu svých závěrů většina mých kolegů zmiňuje i nedávné usnesení Ústavního
soudu sp. zn. III. ÚS 201/15 ze dne 12. srpna 2015 ve stejné věci týchž účastníků. Jejich
(z procesní opatrnosti) souběžně podaná ústavní stížnost jím byla „samosoudcovsky“ odmítnuta
pro nepřípustnost s argumentem, že stěžovatelé nevyčerpali procesní prostředky k ochraně práv,
jež jim skýtá §91a s. ř. s. To může být argument na podporu většinového názoru. Nelze však
přehlédnout, že se tvrzený procesní prostředek ochrany práv stěžovatelů, jenž má podle usnesení
Ústavního soudu spočívat v návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti
rozhodnutí po konání místního referenda, poněkud míjí se stížnostním tvrzením,
podle něhož jsou práva stěžovatelů dotčena, resp. porušena právě tou skutečností, že místní
referendum bylo vyhlášeno na termín v příliš vzdálené budoucnosti, a že je proto po dobu
do jeho konání nepřiměřeně zasažen jejich reprezentativní mandát. Je též vhodné poznamenat,
že sám Ústavní soud ve své ustálené judikatuře označuje svá usnesení, najmě usnesení vydaná
toliko soudcem zpravodajem, za nezávazná pro sebe, ani za obecně precedenčně významná
(srov. nález IV. ÚS 301/05 z 13. 11. 2007, N 190/47 SbNU 465). Realita je nicméně taková,
že ústavní stížnost stěžovatelů byla Ústavním soudem shledána nepřípustnou,
protože nevyčerpali možnosti podle soudního řádu správního, k čemuž nyní rozsudek Nejvyššího
správního soudu dodává, že ani žádnou možnost ochrany podle soudního řádu správního nemají.
[8] Většina mých kolegů na sebe prozrazuje, že důvodem pro zamítnutí kasační stížnosti
může (mimo jiné) být též jejich přesvědčení o zákonnosti vyhlášení místního referenda o poloze,
resp. modernizaci brněnského hlavního nádraží v termínu krajských voleb plánovaných
na podzim roku 2016. S oporou ve zmíněné judikatuře našeho volebního senátu poznamenávají,
že „nelze bez dalšího hovořit o jeho nezákonnosti“, resp. že „ konání místního referenda současně s nejbližšími
volbami je ... vhodné“ (bod 23 rozsudku). Závěr o zákonnosti vyhlášení místního referenda
by se však měl promítnout do závěru o absenci porušení práv žalobců, a tedy do meritorního
zamítnutí jejich žaloby ze strany krajského soudu. Nadto, v kontextu odmítnutí žaloby jde
o pouhé obiter dictum. I kdybych se s ním sám ztotožňoval, koho to zajímá, když v dané věci
zřejmě nejsem zákonným soudcem?
[9] V obavě, že nejsem pro tuto věc zákonným soudcem, mě utvrzuje i výslovná procesní
strategie žalobců, kteří namítají nezákonné složení našeho senátu. Výslovně popírají,
že by se chtěli na soud (krajský i nejvyšší správní) obracet v úzce vymezené věci místního
referenda, jsou si samozřejmě vědomi toho, že žádný z žalobních typů ve věcech místního
referenda není pro jejich žalobní tvrzení použitelný, a svou žalobu koncipovali jako žalobu
obecnou a takto koncipují i kasační stížnost, o níž proto měl rozhodovat běžný tříčlenný senát
Nejvyššího správního soudu určený rozvrhem práce, a nikoli zvláštní volební senát, jak jsem
předeslal úvodem. Platí to i pro řízení před soudem krajským. Nejde o to, že by si žalobci mohli
žalobní typ vybírat podle libosti, ale o posouzení jejich žaloby podle jejího obsahu. Žalobci jsou
ti, kdo se svou žalobou disponují. Jediné, co by snad krajský soud mohl – jsa přesvědčen o tom,
že žalobci míří vedle – učinit, je splnění své poučovací povinnosti, aby žalobcům nebyl
Pokračování Ars 1/2015 - 99
z formálních důvodů a pro jejich omyl v procesních právech odepřen přístup k soudu. Pokud
by však žalobci i přes poučení trvali na žalobě tak, jak ji podali, bylo povinností soudu takto
žalobu projednat; omyl žalobců by se pak projevil v jejich procesním neúspěchu.
[10] Své přesvědčení o tom, že mi dnes rozhodování o kasační stížnosti nepříslušelo, jsem
však beztak neměl jak procesně (jinak než diskusí v senátu a tímto odlišným stanoviskem)
uplatnit. Podle §13 odst. 4 s. ř. s. předseda senátu organizuje a řídí činnost senátu; mimo jiné
zahajuje a řídí jeho jednání, což analogicky platí i pro rozhodování senátu bez nařízení jednání
(§49 odst. 4, §51 odst. 1), a řídí též hlasování senátu v, resp. po poradě (§37 občanského
soudního řádu, ve spojení s §64 s. ř. s.). Volební senát v rámci Nejvyššího správního
soudu přitom nemá žádnou procesní možnost, jak věc – byť by byl i většinově přesvědčen,
že mu podle rozvrhu práce nenáleží (což není) – posunout jinam (jinému senátu, jenž by byl
příslušný, vedoucí kanceláře nebo předsedovi soudu k přerozdělení věci) nebo rozhodnout
o tom, že jde o mylný zápis do rejstříku (možnost vyvolat kompetenční spor ve smyslu nálezu
Ústavního soudu Pl. ÚS 9/09 ze dne 28. 7. 2009, N 166/54 SbNU 117, zjevně není dána,
protože žádný spor mezi „částmi“ Nejvyššího správního soudu dosud nevznikl). Proto
ani jednotlivý člen senátu nemůže vznést návrh na přijetí takových výroků. Pokud za dané situace
předseda senátu (a shodou okolností též soudce zpravodaj v jedné osobě) shledal, že věc byla
řádně do rejstříku volebního senátu zapsána a má být volebním senátem projednána
a rozhodnuta a zařadil ji na pořad jednání, resp. do porady k rozhodnutí, bylo mou povinností
jako soudce hlasovat o předloženém návrhu rozhodnutí (§37 odst. 2 občanského soudního řádu,
§24 odst. 2, resp. §28 odst. 6 jednacího řádu Nejvyššího správního soudu); soudce se nemůže
hlasování zdržet anebo se hlasování vyhnout odchodem z poradní místnosti s argumentem,
že mu nepřísluší rozhodovat. Nezbylo mi tak, než rozhodovat ve věci, a v souladu se svým
názorem jsem hlasoval proti zamítnutí kasační stížnosti (resp. navrhoval zrušení napadeného
usnesení krajského soudu a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení). Protože jsem neuspěl,
připojuji podle §55a s. ř. s. k rozhodnutí své odlišné stanovisko.
V Brně dne 2. září 2015
Tomáš Langášek