ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.251.2015:45
sp. zn. 1 As 251/2015 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce:
Sporting Odds Limited, se sídlem 45 Moorfields, Londýn EC2Y9AE, Velká Británie,
zastoupen Mgr. Petrou Ledvinkovou, advokátkou se sídlem Klimentská 46, Praha 1,
proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, o žalobě proti
rozhodnutí ministra financí ze dne 28. 5. 2012, č. j. MF-18243/2012/34, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 9. 2015,
č. j. 11 Af 30/2012 – 55,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce je právnickou osobou založenou dle práva Anglie a Walesu, se sídlem ve Velké
Británii. Dne 22. 1. 2009 požádal žalovaného o vydání povolení k provozování sázkových her
dle §50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon
o loteriích“). Žádal o vydání povolení k provozování kurzových sázek prostřednictvím internetu
na období deseti let. V žádosti uvedl, že splňuje všechny podmínky zákona o loteriích kromě
těch, které odporují právu Evropské unie.
[2] Žalovaný žádost o povolení zamítl. Tento postup odůvodnil tím, že dle §1 odst. 6 zákona
o loteriích může být povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydáno pouze
právnické osobě, která má sídlo na území České republiky. Povolení nelze vydat ani tuzemské
právnické osobě se zahraniční majetkovou účastí, ani právnické osobě, ve které má tato
společnost majetkovou účast. Tyto podmínky neodporují svobodě usazování, neboť si žalobce
může na území České republiky založit jinou právnickou osobu. Členské státy Evropské unie
navíc mohou s ohledem na zajištění veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví
stanovit zvláštní režim pro cizí státní příslušníky.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného rozkladem, který však ministr financí zamítl.
Žalobce proti rozhodnutí podal žalobu. Městský soud rozsudkem ze dne 7. 11. 2009,
sp. zn. 9 Ca 228/2009, rozhodnutí ministra z důvodu nedostatečné odůvodněnosti zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[4] Následně ministr financí vydal v záhlaví uvedené rozhodnutí, kterým rozklad žalobce
opět zamítl. V rozhodnutí konstatuje slučitelnost české úpravy s unijním právem. Česká úprava
je v zájmu zajištění ochrany veřejného pořádku. Podmínky sídla v České republice a české
majetkové účasti jsou přiměřené. V případě zahraničních poskytovatelů chybí přímý kontakt mezi
spotřebitelem a poskytovatelem služby, což sebou nese zvýšená rizika podvodu a omezené
možnosti spotřebitele, jak se bránit. Dále, Česká republika, na rozdíl od ostatních států,
má veřejný a zcela přístupný obchodní rejstřík, který obsahuje informace zvyšující ochranu
spotřebitele a veřejného pořádku. Rovněž je nutné zajistit dostupnost osoby pro české orgány,
a to v zájmu efektivní kontroly, zda nedochází k legalizaci výnosů z trestné činnosti.
To u zahraničních osob není možné. Žalobce rovněž nesplnil podmínku existence kamenné
provozovny, ve které dochází k registraci spotřebitelů (hráčů). Neprokázal tak spolehlivou
kontrolu věku sázejícího.
[5] Žalobce proti rozhodnutí ministra znovu brojil žalobou u městského soudu. Rozhodnutí
žalovaného, stejně jako právní úpravu v zákoně o loteriích, považuje za rozpornou s právem
Evropské unie. Konkrétně poukazoval na čl. 18, 49, 54 a 56 Smlouvy o fungování EU
(dříve čl. 12, 43, 48 a 49 Smlouvy o založení ES), obsahující zásady rovného zacházení,
nediskriminace z důvodu státní příslušnosti a volného pohybu služeb. Z posledně jmenované
zásady existují tři obecné výjimky (veřejný pořádek, veřejná bezpečnost a zdraví), avšak při jejich
aplikaci musí být dodrženy požadavky nediskriminace a zásady proporcionality. Dle žalobce
zákaz vstupu zahraničním subjektům na český trh není nezbytný. Žalovaný navíc běžně vydává
povolení osobám s akciemi na jméno nebo se zahraničními koncovými vlastníky, u kterých není
vlastnická struktura transparentní. Stejně i argument veřejnými rejstříky neobstojí – veřejně
přístupné obchodní rejstříky má drtivá většina členských států, ne pouze Česká republika. Stejně
tak nepřiměřený je i požadavek na kamennou provozovnu na území České republiky. Stěžovatel
je schopen zajistit neúčast nezletilých osob jiným způsobem, způsobem, který připustil i sám
Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 25. 6. 2007, č. j. 4 As 8/2006 – 91.
[6] Jediný možný důvod zamítnutí žádosti je tak hospodářský, resp. daňový. Takový důvod
je ale z pohledu unijního práva nepřípustný.
[7] Městský soud žalobu zamítl. Připustil, že požadavek sídla v České republice představuje
omezení volného pohybu služeb. Proto se zabýval, zda je toto omezení přípustné. Zvláštní režim
pro cizí státní příslušníky je připuštěn z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti
a ochrany zdraví. Podle soudu žalovaný nutnost pro odlišnou úpravu pro příslušníky jiných
členských států prokázal hned ze tří hledisek.
[8] Za prvé, je nutné chránit spotřebitele. Poskytovaná služba je vysoce riziková. Dohled
nad řádným poskytováním služeb lze zajistit pouze v případě, že se jedná o český subjekt
podléhající českému právnímu řádu. Stejně tak i spotřebitel má snížené možnosti domoci
se svých práv v případě, že ho zahraniční provozovatel svým jednáním poškodí. K tomu
pokr a č ová n í 1 As 251/2015 - 46
napomáhá i argument o existenci veřejného obchodního rejstříku. Žalobce sice zpochybňuje
tvrzení žalovaného, že Česká republika má jako jediná v Evropě veřejný obchodní rejstřík,
nezpochybňuje ale, takový rejstřík Česká republika má a že jeho existence napomáhá ochraně
spotřebitele.
[9] Za druhé, žalovaný omezení odůvodnil i nutností omezit legalizaci výnosů z trestné
činnosti. Kontrolní a sankční pravomoci nelze vůči zahraničnímu subjektu bez obtíží realizovat.
[10] Za třetí, česká právní úprava je nezbytná z důvodu ochrany nezletilých osob. Městský
soud souhlasí se žalovaným, že žalobce neprokázal spolehlivou metodu kontroly věku účastníků
loterie. Konstatuje sice, že je schopen zajisti účast pouze osob starších 18 let, není ale zřejmé,
jak. Požadavek ministra na „kamenné provozovny“ za tímto účelem je tedy v souladu
se zákonem. V žalobcem odkazovaném rozhodnutí Nejvyšší správní soud neaproboval možnost
jiného ověřování věku nezletilých, ale rušil rozsudek krajského soudu z důvodu chybějícího
dokazování.
[11] Městský soud tedy shledal, že v daném případě existovaly podmínky pro to, aby Česká
republika přijala omezení obsažená v zákoně o loteriích.
[12] Opatření dle soudu diskriminační nejsou. Diskriminaci je nutno považovat nakládání
se subjekty ve stejné pozici rozdílně. Žalobce však netvrdil ani neprokázal, že je mu upíráno
získat povolení na území České republiky, ačkoliv jinému subjektu ve shodném postavení
to upíráno není.
[13] Městský soud nepřisvědčil ani argumentu, že jiným subjektům, které mají zahraniční
majetkovou účast, a v důsledku tak ne zcela přehlednou vlastnickou strukturu, jsou rozhodnutí
vydávána. Podle soudu zákon o loteriích nezakazuje úplně zahraniční majetkovou účast a bylo
tedy pouze na žalobci, zda splní podmínku spočívající v existenci společnosti se sídlem na území
České republiky.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[14] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti rozsudku městského soudu podal kasační stížnost.
Stěžejní důvod stížnosti je, že městský soud posoudil věc v rozporu s právem Evropské unie.
Požadavky v zákoně o loteriích aby loterie či jiné podobné hry byly provozovány pouze osobami
se sídlem na území České republiky, které jsou zapsány do českého obchodního rejstříku a mají
pouze českou majetkovou účast, jsou totiž nepřípustné. Konkrétně odporují zásadě volného
pohybu služeb (čl. 56 Smlouvy o fungování EU), zásadě nediskriminace z důvodu státní
příslušnosti (čl. 18), zásadě proporcionality a zásadě svobody usazování (čl. 49).
[15] Prostředky zvolené českou právní úpravou nevedou k deklarovaným cílům. Městský soud
jako důvody výjimky omezení ekonomických svobod označil ochranu spotřebitele
před podvodným jednáním, ochranu mladistvých a zabránění praní špinavých peněz. Konkrétně
soud argumentoval možností přímého kontaktu spotřebitele s provozovatelem, registrací
v českém obchodním rejstříku a nakonec lepší možností státního dohledu nad dodržováním
předpisů ze strany provozovatele on-line sázek. S těmito důvody stěžovatel nesouhlasí. Ochrana
spotřebitele je v Evropské unii oblastí s vysokou mírou harmonizace a není důvod se domnívat,
že stěžovatel podléhající britskému právnímu systému bude českému spotřebiteli poskytovat
méně práv, než český provozovatel on-line sázek. Navíc jde od poskytování služeb on-line,
kde kontakt spotřebitele s poskytovatelem služby, ať již je tímto poskytovatelem česká
či zahraniční společnosti, je nejčastěji prostřednictvím internetu. Faktické sídlo provozovatele
tak není z hlediska spotřebitele vůbec významné. Rovněž, v případě jakýchkoliv podvodných
jednání, praní špinavých peněz, apod. existuje opět efektivní systém spolupráce mezi jednotlivými
dozorovými orgány členských států Unie. Obava, že by byl spotřebitel v případě britského
provozovatele on-line sázek více vystaven nezákonným praktikám než v případě českého
provozovatele tak není důvodná.
[16] Stěžovatel rovněž nesouhlasí s argumentem soudu, že úprava je v souladu s unijním
právem, neboť si sám stěžovatel může založit společnosti na území České republiky.
Tento argument soudu je účelový. Stěžovatel se nedomáhá pouze usazení na území České
republiky, ale svobodného poskytování zvolené služby v rámci Evropské unie. Právo na svobodu
usazování přitom nespočívá v pouhém zřízení entity v České republice, ale také v provozování
požadované ekonomické aktivity. Avšak vzhledem k podmínce českého zákona zakazující
zahraniční majetkovou účast, nemohou společnosti usazené v jiných členských státech právo
na svobodu usazování plně využít. Jinými slovy řečeno, i kdyby stěžovatel založil na území České
republiky dle práva České republiky právnickou osobu, předmětné povolení by mu stále nebylo
vydáno, protože by nesplnil zákonnou podmínku české majetkové účasti v této právnické osobě.
Musel by tak založit dvě právnické osoby, k čemuž ho nabádá rozsudek krajského soudu. Takový
postup je však zcela proti záměru zákonodárce co nejvíce odstranit překážky pohybu zboží
a služeb na území Evropské unie.
[17] Stěžovatel dále nesouhlasí s městským soudem v tom, že nenamítal diskriminaci ze strany
žalovaného. V žalobě jednoznačně uvedl, že řadě subjektů, včetně těch, jejich koneční vlastníci
jsou neznámí, nebo jsou usídleni v daňových rájích, žalovaný bez problémů povolení
k provozování on-line sázek vydal. Stěžovatel navíc namítal i diskriminační povahu české právní
úpravy, a to z důvodu státní příslušnosti.
[18] Ohledně zajištění neúčasti osob mladších osmnácti let stěžovatel trvá na tom,
že kombinací bezpečnostních pravidel popsaných v dokumentaci přiložené k žádosti je schopen
této povinnosti dostát. Pokud měl žalovaný o tomto pochybnost, měl stěžovatele v rámci
posuzování žádosti vyzvat k doplnění, případně vydat povolení, v němž by stanovil podmínku
spočívající v zajištění neúčasti osob mladších osmnácti na sázení. Stejně tak stěžovatel nesouhlasí
s tím, že k ověření neúčasti nezletilých je nutné zřízení kamenné provozovny na území České
republiky. Tohoto cíle jde dosáhnout i jinými prostředky. Podmínka české úpravy tak není
proporcionální a v důsledku je vůči zahraničním osobám diskriminační.
[19] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhuje, aby soud napadený rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[20] Žalovaný ve vyjádření ke kasační navrhuje kasační stížnost zamítnout. Plně se přitom
ztotožňuje s napadeným rozsudkem městského soudu. Má za to, že soud dostatečně odůvodnil
výjimku ze zásady volného pohybu služeb. Bez sídla na území České republiky má stát omezenou
možnost kontroly. Stejně tak omezenou možnost ochrany svých práv mají i spotřebitelé.
Důvodná není ani námitka diskriminace stěžovatele v porovnání se společnostmi, kterými bylo
povolení vydáno. Tyto společnosti splňovaly podmínku sídla na území České republiky, zatímco
stěžovatel ji nesplňuje. Ohledně ochrany osob mladších osmnácti let stěžovatel ani v kasační
stížnosti nesdělil, jak to hodlá zajistit. Pokud ministr za této situace konstatoval nutnost
kamenných provozoven, je tento požadavek v zájmu zajištění kontroly nezletilých zcela v souladu
se zákonem. Výtka procesního postupu ministra, který měl vyzvat k doložení nedostatečné
bezpečnostní dokumentace k zajištění pouze zletilých hráčů, nebyla uplatněna v žalobě. Je proto
nepřípustná.
pokr a č ová n í 1 As 251/2015 - 47
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Kasační stížnost je projednatelná. Není však důvodná.
[22] Hlavní otázka předestřená kasační stížnosti je, zda úprava v zákoně o loteriích
je slučitelná s právem Evropské unie. Konkrétně jde o podmínku získání povolení k poskytování
hazardních her spočívající v sídle provozovatele na území České republiky.
[23] Stěžovatel argumentačně napadá i další aspekty české právní úpravy – podmínku
neexistence majetkové účasti zahraničního subjektu a podmínku kamenné provozovny
pro registraci hráčů uloženou v rozhodnutí ministra (nyní již vtělenou do zákona o loteriích,
srov. §4 odst. 5). Pro projednávanou věc je však relevantní pouze podmínka sídla, neboť pouze
ta byla na stěžovatele aplikována. Stěžovateli nebyla zamítnuta žádost o udělení povolení
z důvodu zahraniční majetkové účasti. Stejně tak na něj nebyla aplikována ani podmínka
registrace hráčů v kamenné provozovně, ta totiž nastupuje nutně až tehdy, pokud provozovatel
povolení získá. Ve vztahu k podmínce sídla jde tedy až o otázku sekundární a bylo by ji tak
možné zkoumat až v případě, že by stěžovatel jakožto zahraniční subjekt vůbec mohl získat
licenci na internetové hry.
[24] Pro přehlednost soud odůvodnění strukturuje následovně: nejprve zrekapituluje českou
právní úpravu (část III. A.), poté vytyčí přezkumný unijní rámec (část III. B.) ve kterém následně
posoudí, zda mu česká právní úprava odporuje (část III. C.).
III. A. Česká právní úprava
[25] Podle §1 odst. 7 zákona o loteriích „[p]rovozovatelem loterie nebo jiné podobné hry může být jen
právnická osoba se sídlem na území České republiky, které oprávněný orgán vydal povolení k provozování loterie
nebo jiné podobné hry“ (citováno dle nyní platné úpravy, která však kromě změny číslování odstavců,
nedoznala oproti úpravě v době žádosti stěžovatele o vydání povolení žádných změn; §1 odst. 7
byl dříve §1 odst. 6 zákona o loteriích).
[26] Podle §4 odst. 4 zákona o loteriích „[p]ovolení k provozování loterií a jiných podobných her může
být vydáno pouze právnické osobě, která má sídlo na území České republiky. Povolení nelze vydat tuzemské
právnické osobě se zahraniční majetkovou účastí ani právnické osobě, ve které má tato společnost majetkovou
účast. Ustanovení věty druhé se nevztahuje na sázkové hry podle §2 písm. i) […]“ (dříve §4 odst. 5).
[27] Podle §4 odst. 6 písm. b) zákona o loteriích „[l]oterie a jiné podobné hry […] může provozovat
akciová společnost se sídlem na území České republiky, která má jako předmět podnikání provozování loterií
a jiných podobných her, jejíž veškeré akcie znějí na jméno; je-li akcionářem této akciové společnosti jiná akciová
společnost, musí i její veškeré akcie znít na jméno“.
III. B. Unijní právní rámec
[28] Provozování peněžních her není k tomuto dni v právu Evropské unie upraveno nebo
harmonizováno. Tato činnost byla vyňata z působnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady
2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. L 376, s. 36).
[29] Peněžní hry jsou ale hospodářskou činností, a spadají tak do působnosti svobod pohybu.
Ve hře je zejména článek 56 Smlouvy o fungování EU, který zakazuje omezení volného pohybu
služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném státě Unie,
než se nachází příjemce služeb. Tento článek se týká i služeb, které poskytovatel usazený
v jednom členském státě nabízí přes internet, a tedy aniž by se přemístil, příjemcům usazeným
v jiném členském státě (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 11. 2003, Gambelli a další,
C-243/01, EU:C:2003:597, bod 54, nebo rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 9. 2009, Liga
Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C-42/07, ECLI:EU:C:2009:519, bod 46).
[30] Článek 56 Smlouvy o fungování EU vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení
volného pohybu služeb, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele,
tak na poskytovatele z jiných členských států, je-li takové povahy, že může zakazovat činnosti
poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby,
být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními (viz rozsudky ze dne
25. 7. 1991, Säger, C-76/90, ECLI:EU:C:1991:331, bod 12, a rozsudek ze dne 3. 10. 2000, Corsten,
C-58/98, ECLI:EU:C:2000:527, bod 33).
[31] Jakékoliv omezení poskytování služeb po internetu proto představuje omezení volného
pohybu služeb.
[32] Naopak článek 49 Smlouvy o fungování EU se na případ nepoužije. Stěžovatel chce
vykonávat svoji činnost na území České republiky prostřednictvím internetu, aniž by postupoval
přes prostředníky nacházející se na území České republiky, a tedy aniž by došlo v České republice
ke zřízení jakékoliv vedlejší podnikatelské základny (rozsudek Soudního dvora ze dne
30. 11. 1995, Gebhard, C-55/94, ECLI:EU:C:1995:411, bod 22 a 24). Stejně tak ze správního spisu
ani z jeho vyjádření nic nenapovídá tomu, že by měl úmysl se na území České republiky usadit
(srov. rozsudek Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, body 45 a 46, a rozsudek
Soudního dvora ze dne 15. 9. 2011, Dickinger a Ömer, C-347/09, EU:C:2011:582, body 33-38).
[33] Svoboda volného pohybu služeb však není za každé situace absolutní a neomezitelná.
Lze ji omezit z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví
(čl. 52 odst. 1 použitelného na základě čl. 62 Smlouvy o fungování EU). Je-li omezení
odůvodněno výše uvedenými důvody, může být i diskriminační, tedy zakládat rozdílné zacházení
mezi společnostmi se sídlem v tuzemsku a těmi, které mají sídlo v jiném členském státě
(viz rozsudek Soudního dvora ze dne 9. 9. 2010, Engelmann, C-64/08, ECLI:EU:C:2010:506, bod
33, 34, nebo rozsudek Dickinger a Ömer, bod 79, rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 3. 2007,
Placanica a další, C-338/04, C-359/04 a C-360/04, EU:C:2007:133, bod 46 a citovaná judikatura,
rozsudek Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, bod 56).
[34] Omezení ale musí být vždy proporcionální, tj. musí být způsobilé zaručit uskutečnění
dovolávaných cílů a nesmí jít nad rámec toho, co je pro dosažení cílů nezbytné. (rozsudek Liga
Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, bod 56).
III. C. Vlastní posouzení
[35] Je zřejmé, a ostatně žalovaný to i připouští, že podmínka sídla, kterou obsahuje český
zákon o loteriích, představuje omezení volného pohybu služeb zaručeného článkem 56 Smlouvy
o fungování EU. Subjektům z ostatních členských států brání v přeshraničním poskytování
služeb v České republice. Zřejmé je rovněž i to, že podmínka je diskriminační, neboť zakládá
rozdílné zacházení mezi společnostmi se sídlem v České republice a těmi, které mají sídlo v jiném
členském státě.
pokr a č ová n í 1 As 251/2015 - 48
[36] V souladu s výše uvedenými zásadami je třeba zkoumat, zda omezení obsažená v české
právní úpravě naplňují jednu ze tří možných výjimek ze zákazu omezování svobody pohybu
služeb, a pakliže ano, zda jsou omezení k naplnění sledovaných cílů vhodná a nezbytná.
[37] Žalovaný nutnost omezení obsaženého v české úpravě odůvodňuje dvěma argumenty.
[38] Za prvé, ochranou spotřebitele. Tuto ochranu lze dle žalovaného zajistit pouze tehdy,
pokud se jedná o český subjekt podléhající českému právnímu řádu. Z něj plynou požadavky
na statutární orgán, ochranu osobních údajů spotřebitele, technické postupy v rámci subjektu atp.
V případě zahraničních subjektů chybí přímý kontakt mezi spotřebitelem a poskytovatelem
služby, což zvyšuje riziko podvodu a naopak snižuje možnosti spotřebitele, jak se bránit.
Ochranu spotřebitele zajišťuje i povinnost subjektu mít zveřejněné informace o subjektu
v obchodním rejstříku. Takováto povinnost neexistuje při prosté realizaci volného pohybu
služeb.
[39] Za druhé, žalovaný omezení odůvodňuje ochranou proti legalizaci výnosů z trestné
činnosti. Pouze sídlí-li provozovatel na území České republiky, může být efektivně kontrolován.
Ministr v napadeném rozhodnutí uvádí, že v zájmu zajištění důsledné a účinné kontroly,
zda se poskytovatel služby prostřednictvím vyplácení výher nedopouští legalizace výnosů
z trestné činnosti, je potřeba zajistit přímou a rychlou pravomoc českých správních a justičních
orgánů. Podmínkou takového efektivního výkonu je především dostupnost kontrolované osoby,
která je zejména s ohledem na nedostatečnou harmonizaci v oblasti spolupráce v rámci správního
řízení u zahraničních subjektů snížena. Správní orgány nemají fakticky žádnou efektivní možnost
kontrolovat, kam finanční toky v rámci vlastnické struktury zahraniční společnosti vedou.
Proto je v českém zákonu o loteriích podmínka, že provozovat loterie může pouze česká akciová
společnost se sídlem na území České republiky, jejíž akcie znějí na jméno.
[40] Nyní je třeba zkoumat, zda dva žalovaným uvedené cíle představují některý
z aprobovaných důvodů omezení ekonomické svobody – tj. veřejného pořádku, veřejné
bezpečnosti a ochrany zdraví.
[41] Potírání trestné činnosti tímto naléhavým důvodem veřejného zájmu způsobilým
odůvodnit omezení je. Je tomu tak s ohledem na velikost částek, které tyto hry umožňují vybírat,
a výhry, které mohou hráčům nabízet. Oboje s sebou nese zvýšené riziko deliktů (srov. rozsudek
Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, bod 63). Stejně tak naléhavým důvodem
je i ochrana spotřebitelů v oblasti s vysokou rizikovostí podvodu (srov. stanovisko generálního
advokáta Yvese Bota ze dne 31. 3. 2011, Dickinger a Ömer, C-347/09, ECLI:EU:C:2011:195, body
127-129).
[42] Oba dva uvedené cíle již judikatura Soudního dvora jako legitimní v oblasti hazardních
her rozeznala. Podle Soudního dvora mají členské státy právo omezit provozování hazardu
na svém území. Peněžní hry totiž představují hospodářskou činnost, která může mít objektivně
velmi škodlivé důsledky jak pro společnost z důvodu rizika ochuzení hráčů, ke kterému může
vést jejich nadměrné provozování, tak obecně pro veřejný pořádek, zejména s ohledem na značné
příjmy, které přinášejí. Při neexistenci harmonizace na unijní úrovni a vzhledem k tomu, že v této
oblasti existují mezi členskými státy výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy,
tak je na každém členském státě, aby podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil,
jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů (rozsudek Liga Portuguesa de Futebol Profissional
a Bwin International, bod 57).
[43] Lze tedy shrnout, že žalovaným uváděné důvody omezení volného pohybu poskytování
hazardních her spadají pod pojem veřejný pořádek a jsou legitimní. Internetový hazard
představuje skutečnou a dostatečně závažnou hrozbu základnímu společenskému zájmu
aby odůvodňoval omezení volného pohybu služeb z důvodu veřejného pořádku.
[44] Dále je třeba zkoumat, zda českou úpravou zavedená omezení jsou způsobilá tyto cíle
naplnit a zda k jejich naplnění neexistují jiné méně omezující prostředky.
[45] Požadavek, aby provozovatel hazardních her podroben trvalému dohledu, zcela zřejmě
přispívá k předcházení, aby se tento subjekt podílel na kriminálních nebo podvodných
činnostech. V tomto ohledu se dohled jeví se jako opatření tomuto cíli přiměřené (rozsudek
Placanica a další, bod 65).
[46] Dále je vcelku intuitivní, že povinná přítomnost kontrolovaného v členském státě
je způsobilá zajistit lepší možnost trvalého dohledu. Otázkou však je, zda oproti opatření
zvoleném českou právní úpravou k zajištění cíle trvalého dohledu neexistují opatření mírnější,
avšak s totožným či dokonce lepším účinkem. Jinými slovy otázka zní: existují k naplnění
veřejného zájmu méně omezující prostředky, než je podmínka sídla? Podle Nejvyššího správního
soudu v oblasti internetového hazardu takové prostředky neexistují.
[47] Peněžní hry na internetu jsou specifickou oblastí hazardních her. Takové hry mohou být
provozovány na dálku. Z toho nezbytně plyne, že představují pro veřejný pořádek a spotřebitele
větší riziko, než tradiční off-line hry v herně.
[48] Zvýšenou rizikovost her na internetu pro veřejný pořádek a spotřebitele oproti klasickým
off-line hrám konstatoval i Soudní dvůr. Tato rizika popsal v rozsudku ze dne 8. 9. 2010, Carmen
Media Group Ltd, C-46/08, ECLI:EU:C:2010:505 následujícím způsobem:
„102. […] Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, nesou
s sebou hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu oproti tradičním trhům takových her navíc
odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody hospodářských subjektů páchané vůči
spotřebitelům.
103. Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou
stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených
rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo
u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem
a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup
k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky
mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí
sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným
výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou
vyzdvihovány ustálenou judikaturou“ (citace Soudního dvora vynechány).
[49] Úprava hraní na internetu v porovnání s hraním v hernách tedy vykazuje značné rozdíly.
Tyto rozdíly odůvodňují daleko přísnějším regulaci prvně uvedeného typu hry (stejně
tak i stanovisko generálního advokáta k věci Dickinger a Ömer, body 14, 15, 102). Tento přísnější
režim je nutný důsledek konfliktu moderní doby: kyberprostor, jemuž stanovování hranicí není
vlastní, má být regulován státy, jejichž pravomoci naopak státní hranice stanoví inherentní limity.
pokr a č ová n í 1 As 251/2015 - 49
[50] Rozdíl mezi off-line a on-line světy je důvodem, proč Soudní dvůr ve dvou případech
zabývajících se podmínkou sídla pro provozování hazardních her na území státu, ve kterém
jsou služby poskytovány, rozhodl rozdílně. Poprvé, ve věci Engelmann, se soud zabýval
podmínkou ve spojitosti s koncesemi pro tradiční kamenné herny. Podmínku sídla Soudní dvůr
považoval za nepřiměřenou. Ve druhém případě, ve věci Dickinger a Ömer, Soudní dvůr posuzoval
podmínku sídla v případě provozování her na internetu. V tomto případě již soud nekonstatoval
jednoznačný závěr, ale připustil, že taková úprava může být při splnění podmínek nezbytnosti
a přiměřenosti s právem Evropské unie slučitelná (bod 83).
[51] Z obou rozhodnutí je patrné, že hranice nutného a nezbytného leží u on-line a off-line
hazardu jinde.
[52] Ve věci Engelmann byla nosným důvodem skutečnost, že sporná povinnost sídla nebyla
tím, co by umožňovalo účinnou kontrolu subjektů se sídlem v zahraničí. Jak uvedl Soudní dvůr,
i bez podmínky sídla totiž mohly probíhat kontroly v jakékoliv herně na území Rakouska
a sankce mohly být podniku ukládány bez ohledu na to, kde se nachází bydliště jeho manažerů
(rozsudek Engelmann, bod 38). Soud uvedl, že kategorické vyloučení hospodářských subjektů
se sídlem v jiném státě je nepřiměřené, protože překračuje meze toho, co je nezbytné k boji
proti kriminalitě. Usoudil, že kontrolu činností a účetnictví provozovatelů hazardu a boj proti
trestné činnosti umožňují i méně omezující prostředky, jako například možnost požadovat vedení
odděleného účetnictví pro každou hernu, které bude ověřováno externím auditorem, možnost
systematického oznamování rozhodnutí přijatých řídícími orgány, jakož i možnost získávání
informací o jejich vedoucích zaměstnancích (rozsudek Engelmann, bod 37, 38). Soudní dvůr dodal,
že kontroly za účelem zabránění podvodného jednání na úkor spotřebitelů mohou být prováděny
v jakémkoli podniku usazeném v členském státě a sankce jim mohou být ukládány bez ohledu
na to, kde se nachází místo bydliště jeho vedoucích zaměstnanců. Dále uvedl, že vzhledem k dané
činnosti, tedy provozování heren nacházejících se na rakouském území, mohou být prověřování
prováděna v prostorách těchto heren (body 38, 39). Sporné pravidlo sídla tedy ve věci Engelmann
nebylo nutné.
[53] Nosné důvody věci Engelmann se však na on-line poskytování hazardních her neuplatní.
Předně, oproti kamenným hernám by subjekt, ani žádná část jeho hmotné infrastruktury,
na území státu, kde je služba poskytována, by nemusely vůbec fyzicky být. Hry lze poskytovat
zcela na dálku. Jakékoliv doklady o poskytovaných službách by se nemusely oproti kamenným
hernám na území státu nikdy objevit. Bez podmínky sídla na území státu určení by tak orgány
měly reálně sníženou možnost uplatňovat vůči provozovateli her hloubkové kontroly
(srov. stanovisko generálního advokáta ve věci Dickinger a Ömer, bod 14 a 102). Stát by tak neměl
efektivní nástroje kontroly dodržování povinností stanovených zákonem.
[54] Na unijní úrovni přitom k dnešnímu dni neexistuje žádný nástroj spolupráce, na základě
kterého by měl členský stát usazení poskytovatele on-line her povinnost poskytnout příslušným
orgánům členského státu určení veškerou technickou pomoc, kterou by mohly pro uskutečňování
dohledu nad dodržováním vlastní právní úpravy potřebovat (rozsudek Liga Portuguesa de Futebol
Profissional a Bwin International, bod 70, rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 9. 2010, Stoß a další,
C-316/07, C-358/07 až C-360/07, C-409/07 a C-410/07, EU:C:2010:504, bod 95, 96, stanovisko
generálního advokáta ve věci Dickinger a Ömer, bod 14 a 102, 134).
[55] Mimoto orgány členského státu, na jehož území je takový poskytovatel her usazen,
nemohou přísně a důsledně kontrolovat, zda tento poskytovatel svědomitě a trvale dodržuje
povinnosti, kterým podléhá v každém ze států, v nichž je oprávněn provozovat peněžní hry.
Toto platí tím více, že z důvodu neexistující harmonizace se tyto povinnosti liší stát od státu
a mohou se kdykoli a v kterémkoli z nich dále měnit.
[56] Je třeba i zdůraznit, že v rámci boje proti praní špinavých peněz a financování terorismu
stanovila směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES ze dne 26. října 2005
o předcházení zneužití finančního systému k praní peněž a financování terorismu
(Úř. věst. L 309, s. 15.), která se použije na provozovatele poskytující hry na internetu, že členské
státy musí upravit možnost provádět kontroly na místě.
[57] Kromě problému dohledu nad „něčím, co by ve skutečnosti ani nemuselo být“
se internetový a tradiční hazard liší v dalších dvou ohledech: za prvé, neexistuje přímý kontakt
mezi hráčem a poskytovatelem služby, což může přispívat k podvodům jak ze strany spotřebitele,
stran jeho věku a identity, tak ze strany poskytovatele při plnění podmínek hry. Toto nebezpečí
je o to intenzivnější, že hra je neustále dostupná doslova na dosah ruky a to z počítače,
nebo mobilního telefonu. Za druhé, riziko vytvoření závislosti a vážných důsledků je v případě
internetu zvýšené, neboť hráč se hazardu může oddávat v anonymitě, bez jakékoliv sociální
kontroly. Proto i ochrana spotřebitelů před riziky podvodu a podněcování k nadměrným výdajům
za hru odůvodňuje možnost provádět kontroly v místě sídla společnosti.
[58] Takto ve věci Dickinger a Ömer vymezené odlišnosti mezi světem on-line a off-line hazardu
jsou aplikovatelné i na nynější věc. Určité skutkové odlišnosti obou případů přitom nejsou
pro tento právní závěr relevantní. Ve věci Dickinger a Ömer sice šlo o monopol soukromé
společnosti na poskytování internetových hazardních her, nicméně řešená otázka byla stejná:
je nutné, aby společnost měla sídlo na území státu, kde poskytuje svoje služby? Jinými slovy
výsledek rozhodnutí ohledně slučitelnosti podmínky sídla s unijním právem závisel na tom,
zda taková podmínka zvyšuje účinnost dohledu nad provozovatelem internetového hazardu,
jedno zda jediného, nebo jednoho z více.
[59] Soudní dvůr přitom ve věci Dickinger a Ömer připustil, že rakouská podmínka
pro provozovatele on-line hazardu mít sídlo na území Rakouska mohla zaručit možnost
společnost lépe kontrolovat. Stejně tak je tomu i v případě podmínky v českém zákoně
o loteriích.
[60] České orgány se dle zákona o loteriích se mohou kdykoliv přesvědčit, zda se loterie nebo
jiné podobné hry provozují za podmínek určených v povolení a zda jsou dodržovány příslušné
právní předpisy. Provozovatel hazardní hry je povinen umožnit povolujícímu orgánu a orgánu
státního dozoru vstup do provozních (obchodních) místností, předložit tomuto orgánu účetní
doklady, účetní závěrky, výkazy, doklady a jiné písemnosti a záznamy na technických nosičích dat,
umožnit kontrolu provozovaných her a technických zařízení a podat informace o účetních
případech a spolupůsobit při kontrole. Vyžaduje-li to povaha věci, může povolující orgán a orgán
státního dozoru zajistit podklady a odebrat je na dobu potřebnou k dořešení a uzavření případu
(viz §47 odst. 1 a 2 zákona o loteriích).
[61] Dále česká právní úprava stanoví obchodním společnostem povinnost uchovávat
dokumenty vztahující se k jejich řízení, majetku, předmětu podnikání a finančním operacím
[zákon vyjmenovává např. protokoly a zápisy z jednání orgánů, výroční zprávy, zprávy o auditu,
účetní závěrky, podnikatelské záměry či vývojové studie, srov. §3 odst. 2 písm. a) a přílohu I.
zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů]. Dle zákona
č. 563/1991 Sb., o účetnictví, jsou zase povinny uchovávat účetní záznamy (§31 tohoto zákona).
pokr a č ová n í 1 As 251/2015 - 50
[62] Z důvodu, že česká právní úprava správním orgánům skutečně zajišťuje efektivní
možnost využitím výše uvedených institutů kontrolovat činnost provozovatelů her, podmínka
sídla v české právní úpravě je v souladu s unijním právem.
[63] Stanovení jiných, i velmi přísných pravidel pro zahraniční subjekty by nemuselo být
dostatečné. Nutné je totiž rovněž zajistit podmínky, aby mohlo být dodržování těchto pravidel
důsledně kontrolováno. České orgány u subjektů sídlících v jejich jurisdikci budou lépe schopny
vykonávat své výše zmíněné kontrolní pravomoci. Naopak u zahraničních subjektů by byl tento
výkon ztížený, ne-li nemožný.
[64] Nabízející se alternativní úprava spokojující se pouze s existencí fyzické podnikatelské
základny, bez povinnosti mít ve státě i sídlo, tedy podobné řešení jaké bylo považováno
za dostatečné v případě Engelmann, neskýtá v oblasti internetového hazardu dostatečné záruky
efektivního dohledu. Jak již výše uvedeno, v případě kamenné herny je na území státu těžiště
činnosti provozovatele her, nad kterou státní orgány vykonávají dohled. Oproti tomu v oblasti
internetového hazardu tomu tak být nemusí a zpravidla ani nebude. U internetových her není
podstatou fyzické setkávání hráčů a zaměstnanců provozovatele v provozovně provozovatele.
Kontrola provozovny zastřešující poskytování internetových služeb by se tedy jevila jako
neúčinná, ne zaručeně postihující veškerou činnost provozovatele na území České republiky.
[65] Lze tedy uzavřít, že České orgány nemají, pokud jde o hospodářské subjekty se sídlem
mimo území České republiky a k nabízení svých služeb využívají internet, stejné možnosti
dohledu, jaké mají ve vztahu ke společnostem sídlícím v tuzemsku (stejně tak rozsudek Liga
Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, bod 68). Neexistují tedy jiné, méně omezující
prostředky, které by zaručily rovnocennou úroveň kontroly českých i zahraničních subjektů.
[66] Podmínka, aby společnost poskytující internetový hazard sídlila v České republice
stanovená zákonem o loteriích, je tedy v souladu s právem Evropské unie. Stěžovatel tuto
podmínku nesplnil, a žalovaný mu tak správně licenci neudělil. Stejně tak správně postupoval
i krajský soud, jestliže žalobu stěžovatele jako nedůvodnou zamítl.
[67] Vzhledem k tomu, že nesplnění podmínky sídla postačilo k tomu, aby žalovaný odmítl
udělit stěžovateli licenci k provozování her na internetu, nebylo nutné se zabývat souladem
ostatních ustanovení zákona o loteriích s právem Evropské unie.
[68] Ani námitka stěžovatele poukazující na diskriminaci vůči jiným subjektům není důvodná.
Stěžovatel uvádí, že jiné společnosti, které mají sídlo v České republice, získaly povolení
provozovat hazardní hry, ač jejich koneční vlastníci jsou zahraniční subjekty. Aniž by soud
ověřoval pravdivost tohoto tvrzení je zřejmé, že taková situace by nezakládala diskriminaci.
Společnosti, na které stěžovatel poukazuje, s ním totiž nejsou ve srovnatelném postavení. Splňují
totiž podmínku sídla na území České republiky. Naopak stěžovatel tuto podmínku nesplňuje.
V situaci stěžovatele, tedy v situaci, kdy subjekt sídlí v zahraničí, žádný z jím poukazovaných
subjektů povolení nezískal.
IV. Závěr a náklady řízení
[69] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
poslední věty, zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
[70] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu
náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. března 2016
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu