ECLI:CZ:NSS:2016:10.AFS.186.2014:60
sp. zn. 10 Afs 186/2014 - 60
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy Josefa Baxy
a soudců Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové,
Aleše Roztočila a Karla Šimky v právní věci žalobkyně: SPOLANA a. s., sídlem
ul. Práce 657, Neratovice, zast. JUDr. Ing. Pavlem Novákem, Ph.D., advokátem se sídlem
Komunardů 1091/36, Praha 7, proti žalovanému: Generální ředitelství cel, se sídlem
Budějovická 1387/7, Praha 4, proti rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 18. 8. 2009,
čj. 8929-2/09-1701-21, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 1. 7. 2014, čj. 8 Af 17/2014 - 95,
takto:
I. Účastník řízení podávající ve své věci opakovaně kasační stížnost proti rozhodnutí
krajského soudu vydanému poté, kdy bylo předcházející rozhodnutí ke kasační
stížnosti téhož účastníka Nejvyšším správním soudem zrušeno, již není povinen
soudní poplatek za tuto další kasační stížnost platit, pokud ve věci již jednou tento
poplatek zaplatil (§6a odst. 5 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích).
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí desátému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Spornou v předložené věci je interpretace §6a odst. 5 zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, které zní: Došlo-li ke zrušení rozhodnutí o věci samé v důsledku návrhu na zrušení
usnesení o schválení smíru, odvolání, dovolání, žaloby pro zmatečnost, žaloby na obnovu řízení, kasační stížnosti
nebo rozhodnutím Ústavního soudu, neplatí poplatek za řízení poplatník, který ve věci již jednou poplatek
zaplatil.
[2] Rozsudkem ze dne 15. 10. 2015, čj. 10 Afs 186/2014 - 44, zamítl desátý senát Nejvyššího
správního soudu kasační stížnost žalobkyně proti shora uvedenému rozsudku Městského soudu
v Praze, jímž byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí žalovaného vydaného ve správním řízení
o návrhu žalobkyně na povolení k nabytí zemního plynu osvobozeného od daně.
[3] Městský soud v Praze i Nejvyšší správní soud rozhodovaly ve věci opakovaně.
Prvně městským soudem vydané rozsudky ze dne 10. 9. 2013, čj. 8 Ca 306/2009 - 56
a čj. 8 Ca 306/2009 - 67, zrušil Nejvyšší správní soud ke kasačním stížnostem žalobkyně
i žalovaného rozsudkem ze dne 6. 3. 2014, čj. 9 Afs 100/2013 - 48, pro vadu řízení, jež mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Věcná správnost
rozhodnutí správních úřadů, resp. zamítavého rozsudku městského soudu, byla přezkoumávána
Nejvyšším správním soudem až v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti v pořadí druhému
rozsudku městského soudu.
[4] Žalobkyně (stěžovatelka) zaplatila na účet Nejvyššího správního soudu soudní poplatek
za kasační stížnost jak v řízení sp. zn. 9 Afs 100/2013, tak v řízení sp. zn. 10 Afs 186/2014.
[5] Při rozhodování ve věci samé řešil desátý senát otázku vrácení soudního poplatku
zaplaceného stěžovatelkou za kasační stížnost projednávanou v řízení sp. zn. 10 Afs 186/2014.
Dospěl k závěru, že pro sporný charakter této otázky je vhodnější o případném vrácení
zaplaceného poplatku rozhodnout v samostatném usnesení přijatém v rámci porozsudkové
agendy. Shledal totiž, že je dán důvod k předložení věci rozšířenému senátu dle §17 odst. 1 s. ř. s.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[6] Podle názoru desátého senátu zaplatila žalobkyně (stěžovatelka) v nynějším - v pořadí
druhém - kasačním řízení soudní poplatek za kasační stížnost, ačkoli k tomu nebyla povinna.
Zaplacený soudní poplatek by jí tedy měl být vrácen (§10 odst. 1 zákona o soudních poplatcích).
Dle §6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích platí, že [d]ošlo-li ke zrušení rozhodnutí o věci samé
v důsledku návrhu na zrušení usnesení o schválení smíru, odvolání, dovolání, žaloby pro zmatečnost, žaloby
na obnovu řízení, kasační stížnosti nebo rozhodnutím Ústavního soudu, neplatí poplatek za řízení poplatník,
který ve věci již jednou poplatek zaplatil. Podle názoru desátého senátu plyne z uvedeného ustanovení,
že účastník řízení podávající ve své věci druhou (a případně i další) kasační stížnost
proti rozsudku vydanému poté, kdy byl předcházející rozsudek ke kasační stížnosti téhož
účastníka Nejvyšším správním soudem zrušen, již soudní poplatek za tuto další kasační stížnost
neplatí, a to z důvodů dále uvedených.
[7] Naproti tomu v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2014,
čj. 3 As 6/2014 - 11 je §6a odst. 5 interpretován opačně: „Žalobce v kasační stížnosti uvedl,
že se poplatek z důvodu ustanovení §6a odst. 5 zákona č. 549/1991 Sb., neplatí. Zmiňované ustanovení
zákona o soudních poplatcích se však v dané věci neužije, neboť míří na situace, kdy po zrušení rozhodnutí ve věci
samé, i v důsledku kasační stížnosti, rozhoduje opětovně soud, před nímž již byl soudní poplatek dříve zaplacen.
V případě řízení před Nejvyšším správním soudem by taková situace mohla nastat například tehdy, kdy by bylo
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušeno Ústavním soudem a Nejvyšší správní soud by musel o věci
rozhodnout znovu. Podaná kasační stížnost však směřuje proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, které
je od dříve napadeného odlišné, a žalobce tak před Nejvyšším správním soudem zahájil řízení nové. Z uvedeného
důvodu musí Nejvyšší správní soud trvat na zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost.“
[8] Podle desátého senátu jazykový výklad zjevně připouští obě možnosti interpretace
dotčeného zákonného ustanovení. Pojem „poplatek za řízení“ je v něm užit jako legislativní
zkratka jak pro řízení před krajským soudem, tak pro řízení před Nejvyšším správním
soudem - srov. §1 písm. a) zákona o soudních poplatcích. Proto lze s názorem vysloveným
v usnesení třetího senátu souhlasit potud, že zruší-li Ústavní soud rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, nelze opětovné zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost požadovat.
To však je naprostá samozřejmost, neboť další řízení u Nejvyššího správního soudu
je po zrušujícím zásahu Ústavního soudu vedeno o stále stejné kasační stížnosti, za niž již byl
soudní poplatek zaplacen. Zákonná úprava samozřejmosti (historicky snad vyvolaná chybnou
reflexí zákonodárce na nové procesní předpisy – viz dále) stěží však může být argumentem
pro závěr, že i v jiných hypotézách upravuje §6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích
jen to, co z povahy věci vůbec upravováno být nemusí. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozsudek
krajského soudu, bylo by jistě jasné i bez výslovné zákonné úpravy, že žalobce nemusí znovu
zaplatit soudní poplatek za žalobu, o níž bude krajským soudem podruhé rozhodováno. Zvláště
absurdní by reglementace této samozřejmosti byla v případě, že by byl rozsudek krajského soudu
zrušen ke kasační stížnosti žalovaného.
[9] Všechna původní znění zákonné úpravy, podle nichž při zrušení rozhodnutí
ve věci samé neplatí „poplatek za řízení poplatník, který ve věci již jednou poplatek zaplatil “,
až do 31. 12. 2000 výslovně spojovala tento zákonný benefit s poplatkem z opravného
prostředku.
[10] Ve prospěch výkladu zastávaného desátým senátem svědčí i judikatura Nejvyššího soudu.
I za současné právní úpravy uvedl Nejvyšší soud v usnesení ze dne 26. 6. 2012,
sp. zn. 29 Cdo 1734/2012, výslovně: „Dovolatel […] soudní poplatek z dovolání ve výši 5.000 Kč
v této věci již jednou zaplatil (při prvním dovolání); srov. č. l. 169 a bod 2. poznámek k celému
Sazebníku poplatků, ve znění účinném do 31. prosince 2007 (srov. ostatně i §6a odst. 5 zákona
č. 549/1991 Sb. v aktuálním znění). Soud prvního stupně je tudíž povinen neprodleně vrátit žalobci
soudní poplatek z dovolání, zaplacený na základě jeho nesprávné výzvy, postupem dle §10 odst. 2
zákona č. 549/1991 Sb.“
[11] Desátý senát podotýká, že oproti dovolací praxi Nejvyššího soudu stává se v praxi
Nejvyššího správního soudu mnohem častěji, že týž účastník podává opakovaně kasační stížnosti
v téže věci, neboť předchozí rozhodnutí krajského soudu bylo Nejvyšším správním soudem
rušeno z formálních důvodů, typicky z důvodu nepřezkoumatelnosti, aniž by se Nejvyšší správní
soud mohl ve svém prvním (a někdy i druhém či třetím) rozsudku jakkoliv vyjádřit k podstatě
věci. Jeví se pak naprosto nespravedlivé, aby stěžovatel platil 15.000 či 20.000 Kč za tři či čtyři
podané kasační stížnosti, nota bene za situace, kdy potřebu opakovaného podávání
kasačních stížnosti vyvolal krajský soud svými nepřezkoumatelnými rozhodnutími či jinou
vážnou procesní chybou. Logika §6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích přitom nabízí jasné
řešení, jak těmto situacím předejít.
[12] Také komentářová literatura se přiklání k závěru, že při opakovaném řízení před soudem
vyššího stupně nemá být soudní poplatek znovu placen. R. Waltr k tomu stručně bez bližší
argumentace uvádí, že ustanovení §6a odst. 5 „[j]e projevem zásady, že soudní poplatek za opravné
prostředky platí každý účastník pouze jednou, i když jej využije opakovaně“ (Waltr, R. Zákon o soudních
poplatcích. Komentář 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 21). J. Večeřa snáší ke stejnému
závěru i podrobnější argumentaci (Večeřa, J. Zákon o soudních poplatcích a předpisy související.
Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 35).
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[13] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
[14] Podle desátého senátu lze §6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích interpretovat tak,
že účastník řízení podávající ve své věci opakovaně kasační stížnost proti rozhodnutí krajského
soudu vydanému poté, kdy bylo předcházející rozhodnutí ke kasační stížnosti téhož účastníka
Nejvyšším správním soudem zrušeno, již není povinen soudní poplatek za tuto další kasační
stížnost platit, pokud ve věci již jednou tento poplatek zaplatil.
[15] Oproti tomu třetí senát v usnesení sp. zn. 3 As 6/2014 uvedl, že toto ustanovení „míří
[jen] na situace, kdy po zrušení rozhodnutí ve věci samé, i v důsledku kasační stížnosti, rozhoduje opětovně soud,
před nímž již byl soudní poplatek dříve zaplacen“. Pro případ opakované, v pořadí druhé kasační
stížnosti dovodil, že směřuje proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, které je od dříve
napadeného odlišné, a že tak žalobce před Nejvyšším správním soudem zahájil řízení nové
a je povinen poplatek za tuto v pořadí druhou kasační stížnost zaplatit.
[16] V rozsudku ze dne 9. 12. 2009, čj. 3 As 18/2009 – 166, třetí senát uvedl, že usnesení
rozšířeného senátu ze dne 24. 7. 2007, čj. 1 Afs 120/2006 – 117, k pojmu „řízení“ a pojmu „věci“
ve správním soudnictví se neuplatní v případě soudních poplatků. Ačkoli rozšířený senát dovodil
širší možný výklad pojetí právního pojmu „řízení“ [vychází z toho, že řízení se nevede o „podání“
(žalobě, dovolání, návrhu), tedy obecně o procesním úkonu, ale o soudní věci (starší výstižnou terminologií
o „soudním kusu“), že „věc“ je táž v řízení na prvním, druhém, i případně třetím stupni, zkoumá se vždy,
zda vyšší soud jednal o „téže věci“ jako soud nižší, a uzavřel, že ve věcech správního soudnictví naznačený širší
výklad je žádoucí a „řízením“ je nutno chápat konečné vyřízení soudní věci, tedy dokončený přezkum rozhodnutí
správního orgánu, pravomocně je pak skončeno někdy již v prvním, jindy však teprve ve druhém stupni],
třetí senát dovodil, že „Podle §1 písm. a) zákona o soudních poplatcích, se soudní poplatky vybírají za řízení
před soudy České republiky, a to z úkonů uvedených v sazebníku poplatků. V položce 14a bodu 2. přílohy
tohoto zákona se uvádí ‚Za žalobu nebo jiný návrh na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví...‘, v položce
15 přílohy pak ‚Za kasační stížnost...‘ Z uvedené citace jasně vyplývá, že zpoplatněno je sice – obecně
vzato - řízení před soudem, jakékoli úvahy o možných interpretacích tohoto pojmu jsou však vyloučeny navazující
specifikací, podle níž podléhají poplatkové povinnosti jednotlivé ‚úkony‘, a to zvlášť ‚žaloba nebo jiný návrh
na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví‘ a zvlášť ‚kasační stížnost‘. Zákon o soudních poplatcích
tedy naprosto zřetelně vychází z pojetí, podle kterého se řízení vede o konkrétním podání a poplatkové povinnosti
tedy podléhá každé takové podání zvlášť“. Třetí senát zde formuloval i právní větu: Poplatkové povinnosti
podle zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, podléhá každý v příloze tohoto zákona uvedený úkon
zvlášť. Splnění poplatkové povinnosti je proto třeba zkoumat i v případě opakovaně podané kasační stížnosti
proti v pořadí druhému rozhodnutí krajského soudu poté, co bylo jeho původní rozhodnutí zrušeno Nejvyšším
správním soudem.
[17] Názor desátého senátu v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu zaujat dosud
nebyl, resp. vysloveny byly názory opačné. Od nich se chce předkládající senát odchýlit, a proto
postoupil věc k posouzení a rozhodnutí dle §17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu. Pravomoc
rozšířeného senátu je tak dána.
III.2. Posouzení věci
a) Právní úprava a její vývoj
[18] Zákon o soudních poplatcích ve znění s účinností od 1. 1. 1992 stanovil v Sazebníku
soudních poplatků, konkrétně v „Poznámce k položkám 1, 4, 5, 9 a 11“, že [d]ošlo-li ke zrušení
rozsudku v důsledku odvolání, obnovy řízení nebo dovolání, neplatí poplatek z odvolání nebo dovolání proti
novému rozhodnutí soudu prvního stupně poplatník, který již jednou poplatek z odvolání nebo dovolání zaplatil.
Správního soudnictví tehdy upraveného v části páté občanského soudního řádu (řízení
o žalobách nebo o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů) se týkala
položka 3 sazebníku.
[19] Obdobnou úpravu obsahoval zákon ve znění účinném od 1. 4. 1995. Dle sazebníku
ustanovení téhož znění se vztahovalo k položkám 1, 6, 8, 9 a 18. Podle položky 1 se postupuje
jen v těch případech, není-li v dalších položkách sazebníku stanoveno jinak. Soudní poplatek
za žalobu nebo opravný prostředek proti rozhodnutí orgánu veřejné správy byl přitom upraven
v položce 17 sazebníku.
[20] Ke změně textu daného ustanovení bodu 2. Poznámek k sazebníku došlo až novelizací
zákona o soudních poplatcích č. 255/2000 Sb. s účinností od 1. 1. 2001. Dle této úpravy
se již neplatí poplatek za „odvolání“, resp. „dovolání“, ale poplatek za „řízení“. Poplatek za řízení
nemá povinnost platit poplatník, který „ve věci“ již jednou zaplatil (dříve poplatník, který
již jednou zaplatil za odvolání nebo dovolání). Stejná úprava byla s účinností od 1. 9. 2011
(novelou provedenou zákonem č. 218/2011 Sb.) přesunuta z Přílohy zákona o soudních
poplatcích (sazebníku) do §6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích, jehož výklad je v dané věci
sporný.
[21] Nelze však opomenout, že správní soudnictví upravené v části páté občanského soudního
řádu ve znění účinném až do 31. 12. 2002 v řízení o žalobě vylučovalo podání opravných
prostředků proti rozhodnutí soudu zcela (§250j odst. 4 o. s. ř.); v řízení o opravném prostředku
proti nepravomocnému rozhodnutí správního orgánu podle §250s odst. 1 o. s. ř. nebyly opravné
prostředky přípustné rovněž, až na výjimku (§250s odst. 2 o. s. ř.), a to ve věcech důchodového
pojištění a důchodového zabezpečení, v nichž však byly „úkony“, resp. od 1. 1. 2001 „řízení“
osvobozeno od soudních poplatků ze zákona (§11 zákona o soudních poplatcích).
[22] Až s účinností k 1. 1. 2003 vstoupil v účinnost zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
který založil přípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutím soudů rozhodujících ve správním
soudnictví podle tohoto zákona. Současně vstoupila v účinnost nová úprava části páté
občanského soudního řádu (zákon č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti
s přijetím soudního řádu správního). V souvislosti s touto změnou do bodu 2. Poznámek
k sazebníku (následně §6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích) byl vložen text „kasační
stížnost“, a do sazebníku položka 15.
b) Vlastní posouzení
[23] Podle §6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích [d]ošlo-li ke zrušení rozhodnutí o věci samé
v důsledku návrhu na zrušení usnesení o schválení smíru, odvolání, dovolání, žaloby pro zmatečnost, žaloby
na obnovu řízení, kasační stížnosti nebo rozhodnutím Ústavního soudu, neplatí poplatek za řízení poplatník,
který ve věci již jednou poplatek zaplatil.
[24] Jazykový výklad zjevně připouští dvě možnosti interpretace sporného zákonného
ustanovení.
[25] Podle výkladu prvého tato norma neznamená nic jiného než prostou skutečnost,
že zruší-li Ústavní soud rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, nelze požadovat opětovné
zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost; stejně tak zruší-li Nejvyšší správní soud
rozhodnutí krajského soudu, nelze požadovat opětovné zaplacení soudního poplatku za žalobu.
Tento výklad je banalitou, neboť další řízení u Nejvyššího správního soudu je po zrušujícím
zásahu Ústavního soudu vedeno o stále stejné kasační stížnosti, za niž již byl soudní poplatek
zaplacen. Totéž platí ve vztahu k řízení před krajským soudem po zrušovacím zásahu Nejvyššího
správního soudu: i to je vedeno o stále stejné žalobě.
[26] Výklad druhý je širší a směřuje k tomu, že po zrušujícím zásahu Nejvyššího správního
soudu neplatí stěžovatel následně ani poplatek za druhou (třetí atd.) kasační stížnost, pokud
již tento poplatek týž účastník (žalobce, osoba zúčastněná na řízení, žalovaný, není-li zproštěn
povinnosti platit soudní poplatek) zaplatil v dřívějším řízení. I tento výklad je možným důsledkem
textace §6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích.
[27] Při rozhodování, kterému z obou a priori možných výkladů dát přednost,
nelze argumentovat pouze tím, že výklad prvý směřuje k banalitě, k níž by bylo možno dospět
i bez výslovné zákonné úpravy. Zákonná úprava samozřejmostí není v legislativě výjimkou.
Takovéto normy v podstatě nemají vlastní regulatorní povahu, a jejich výslovné vyjádření
v zákoně má proto jen deklaratorní účinky.
[28] Ve prospěch výkladu prvého svědčí doslovný výklad obratu „neplatí poplatek za řízení
poplatník, který ve věci již jednou poplatek zaplatil.“ Řízení o druhé (třetí atd.) kasační stížnosti je stricto
sensu řízením novým, poplatník tedy poplatek za toto řízení zaplatit nemohl. Ve stejné věci
tak může proběhnout vícero řízení před Nejvyšším správním soudem, přičemž každé jednotlivé
řízení je zakončeno rozhodnutím Nejvyššího správního soudu.
[29] Proti tomuto výkladu však stojí ustálená judikatura rozšířeného senátu, který chápe řízení
před správními soudy v širším pojetí, než jak to činí tradiční procesualistika. Rozšířený senát
totiž při výkladu §28 odst. 6 o. s. ř., které zní: [n]evyplývá-li z plné moci něco jiného, plná moc zaniká
dnem právní moci rozhodnutí, kterým bylo skončeno řízení, pro něž byla udělena, dospěl k obecnému závěru,
jdoucímu nad rámec tehdy posuzované věci, totiž že řízení před soudy se „nevede o „podání“ (žalobě,
dovolání, návrhu), tedy obecně o procesním úkonu, ale o soudní věci (starší výstižnou terminologií o „soudním
kusu“). Je zřejmé, že „věc“ (ostatně klíčový pojem procesu) je táž v řízení na prvním, druhém, i případně třetím
stupni; zkoumá se ostatně pravidelně, zda vyšší soud jednal o „téže věci“ jako soud nižší. Nauka určuje prvky,
jimiž je dána totožnost věci (účastníky řízení, uplatňované právo atd.), kdy jde o věc stejnou a kdy o věc jinou.“
Ve věcech správního soudnictví tedy předmětem „řízení“ před soudem není pouhý procesní
úkon (správní žaloba, resp. kasační stížnost), „což by koneckonců znamenalo jen vyjádření obecně odmítané
teze, že procesu se má hmotné právo podřídit. ‚Řízením‘ je pak nutno chápat konečné vyřízení soudní věci,
tedy dokončený přezkum rozhodnutí správního orgánu. Řízení v tomto smyslu je pak pravomocně skončeno někdy
již v prvním, jindy však teprve ve druhém stupni“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 7. 2007,
čj. 1 Afs 120/2006 - 117, č. 1460/2008 Sb. NSS).
[30] Bude-li se tedy aplikovat uvedený závěr rozšířeného senátu, je nepochybné, že prvním
rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, který zrušil rozhodnutí krajského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení, se řízení před správními soudy nekončí. Prvým (kasačním)
rozhodnutím Nejvyššího správního soudu totiž nebyl dokončen přezkum rozhodnutí správního
orgánu, soudní věc nebyla finálně vyřízena. To neplatí jen tehdy, pokud Nejvyšší správní soud
současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu zruší i rozhodnutí správního orgánu;
jen takovým rozhodnutím byl finálně dokončen přezkum žalobou napadeného správního
rozhodnutí.
[31] Lze proto na tomto místě konstatovat, že širší výklad §6a odst. 5 zákona o soudních
poplatcích se s ohledem na toto pojímání řízení před správními soudy jeví jako přesvědčivější.
[32] Při výkladu normy připouštějící vícero možných výkladů je nutno brát vždy na zřetel
i její funkci a smysl. Jinými slovy, při výkladu normy nelze pominout výklad teleologický
a historický.
[33] Jak uvádí judikatura (usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010,
čj. 1 As 23/2009 - 95, č. 2163/2011 Sb. NSS), funkcí soudního poplatku je především regulace
počtu podávaných návrhů (funkce regulatorní). Současně se navrhovatel do jisté míry podílí
na nákladech, které svým návrhem v justičním aparátu vyvolává (funkce fiskální), a motivuje
se k mimosoudnímu řešení sporů (funkce motivační, srov. též usnesení rozšířeného senátu ze dne
9. 6. 2015, čj. 1 As 196/2014 - 19, č. 3271/2015 Sb. NSS, bod 13).
[34] K tomu lze především zdůraznit, že fiskální funkce soudních poplatků je jen podpůrná
a rozhodně nelze zákon účelově vykládat tak, aby výklad směřoval k maximální výtěžnosti
soudních poplatků. Právě naopak, ústavní zásada in dubio pro libertate přikazuje v konkurenci
vícero srovnatelně přesvědčivých výkladových alternativ dát přednost takové alternativě,
která je pro jednotlivce nejvýhodnější (viz k tomu např. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006 - 155, č. 1778/2009 Sb. NSS, body 60, 61 a 64; usnesení
rozšířeného senátu ze dne 30. 11. 2010, čj. 5 Afs 86/2009 – 55, č. 2242/2011 Sb. NSS, bod 35).
[35] Klíčovou funkcí soudních poplatků je jejich funkce regulatorní. Soudní poplatek
za podání první kasační stížnosti tuto funkci nesporně plní. Nutno nicméně upozornit,
že zákonodárce sám reguluje podávání opakované kasační stížnosti, a to tím, že ji v zásadě,
až na určitě výjimky, zakazuje, resp. činí nepřípustnou [viz §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.].
Pokud stěžovatel podmínky nepřípustnosti kasační stížnosti nerespektuje, a opakovaně kasační
stížnost podá (typicky jde o polemiku s prvým rozhodnutím NSS ve věci, eventuálně stěžovatel
nově uplatní námitky, které mohl uplatnit již v prvé kasační stížnosti), Nejvyšší správní soud
kasační stížnost jako nepřípustnou odmítne. V takovém případě soudní poplatek, byl-li snad
zaplacen, v každém případě vrátí (§10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích). Regulatorní funkce
soudního poplatku v těchto typových případech proto absentuje.
[36] O regulatorní funkci soudního poplatku za opakovanou kasační stížnost podanou týmž
účastníkem, tak lze uvažovat jen v těch výjimečných případech, je-li opakovaná kasační stížnost
přípustná. Vedle případů předvídaných zněním zákona [krajský soud se neřídil závazným právním
názorem soudu, viz §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.] to budou typicky případy, pokud Nejvyšší
správní soud v prvém kasačním rozhodnutí vytkl krajskému soudu procesní pochybení
nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí.
Jinými slovy, prvé rozhodnutí se vůbec nedostalo k věcnému přezkumu rozhodnutí krajského
soudu z pohledu aplikace hmotného práva (blíže rozsudek rozšířeného senátu ze dne 22. 3. 2011,
čj. 1 As 79/2009 – 165, č. 2365/2011 Sb. NSS, bod 24).
[37] Z uvedeného plyne, že regulatorní funkce soudního poplatku ve vztahu k nepřípustné
kasační stížnosti absentuje, protože soud je povinen zaplacený soudní poplatek vrátit.
Pokud již bude opakovaná kasační stížnost přípustná, bude to typicky z důvodů pochybení na straně
soudní moci (nejčastěji takové kasační stížnosti směřují k zodpovězení právní otázky v první kasační
stížnosti neřešené proto, že - zejména pro vadný procesní postup nebo vadu obsahu rozhodnutí
krajského soudu - řešena být nemohla). Jeví se absurdním, aby soudní poplatek reguloval přístup
k Nejvyššímu správnímu soudu v případech, kde nutnost jeho opakovaného rozhodování vzniká
jen a pouze v důsledku pochybení krajského soudu. Vybrat dvakrát, třikrát či vícekrát od téhož
stěžovatele soudní poplatek jen aby se ve finále stěžovatel konečně dobral meritorního názoru
Nejvyššího správního soudu, je v rozporu s jakoukoliv racionální funkcí soudního poplatku.
Výše takto kumulovaného soudního poplatku je ve své podstatě nahodilá.
[38] Stejně tak omezená z povahy věci je též motivační funkce soudního poplatku za podání
kasační stížnosti; je nepřijatelná představa, že stěžovatele má motivovat ke smírnému řešení věci
skutečnost, že předchozí rozhodnutí krajského soudu vykazovala vážné procesní deficity,
a proto je nucen podávat opakovanou kasační stížnost.
[39] Nelze v tomto argumentovat ani tím, že procesně úspěšnému stěžovateli se posléze
náklady vynaložené na soudní poplatky vrátí. Účelem předpisů o soudních poplatcích zajisté není
generování bezúčelných a žádnou funkcí neplnících nákladů účastníků, s tím, že se (snad)
později přenesou na neúspěšného žalovaného. V řadě případů nemusí být výklad práva
jednoznačný, a předem tak nebude jasné ani to, zda s výsledkem své věci stěžovatel uspěje.
Nelze nutit stěžovatele, aby platil násobky zákonného soudního poplatku za podání kasačních
stížností, jen aby se napodruhé, napotřetí či dokonce napočtvrté konečně dobral závěru
Nejvyššího správního soudu o meritu věci.
[40] Nikoliv nevýznamný je též argument historií vývoje relevantní právní úpravy.
Všechna předchozí znění zákonné úpravy, podle nichž při zrušení rozhodnutí ve věci
samé neplatí „poplatek za řízení poplatník, který ve věci již jednou poplatek zaplatil“,
až do 31. 12. 2000 výslovně spojovala tento zákonný benefit s poplatkem z opravného
prostředku. Proč byla původní slova „poplatek z odvolání nebo dovolání“, resp. ve starší úpravě
„poplatek z odvolání“, nahrazena slovy „poplatek za řízení“, důvodová zpráva k novele
sazebníku poplatků (zákon č. 255/2000 Sb.) nevysvětlovala. Lze se tedy domnívat, že historický
zákonodárce v důsledku změny textace sporné normy nezamýšlel dát této normě diametrálně
odlišný význam, tedy že se počínaje 1. 1. 2001 již za opakované odvolání či dovolání soudní
poplatek opakovaně platí. Poslední koncepčně opačná úprava účinná od 1. 5. 1959 platila
totiž na území České republiky naposledy do 31. 12. 1966 (nařízení ministra financí
č. 22/1959 Sb., vydané podle zákona č. 173/1950 Sb., o soudních poplatcích). Všechny
následující právní úpravy (zákon č. 116/1966 Sb., o soudních poplatcích, zákon České národní
rady č. 147/1984 Sb., o soudních poplatcích, vyhláška ministerstva financí České socialistické
republiky č. 151/1984 Sb.) vycházely právě z toho pojetí (jimi výslovně vyjadřovaného),
že se znovu neplatí již jedenkrát zaplacený poplatek z opravného prostředku, byl-li v dalším řízení
vydán rozsudek podruhé opravným prostředkem napadaný. V důsledku novelizací občanského
soudního řádu, přijetí zákona o Ústavním soudu a přijetí soudního řádu správního rozšiřoval
se v průběhu let toliko počet opravných prostředků způsobilých přivodit zrušení rozhodnutí
soudu. Nikdy se však neměnila idea, že za stejný opravný prostředek platí týž účastník poplatek
jen jednou.
[41] Ve prospěch tohoto výkladu ostatně svědčí i judikatura civilních soudů, které ustáleně
před rokem 2001 i po roce 2001 rozhodují, že soudní poplatek za opravný prostředek platí
týž účastník jen jednou (srov. např. usnesení NS ze dne 26. 6. 2012, sp. zn. 29 Cdo 1734/2012).
Úpravě soudních poplatků před rokem 2001 a po roce 2001 tedy civilní soudy přiznávají
v této otázce stejný význam. Jinak řečeno, nepřikládají naprosto žádný význam odlišné textaci
naznačené v bodě [40] shora.
[42] Je absurdní, aby tentýž institut byl vykládán jinak v judikatuře civilních a jinak v judikatuře
správních soudů, a to způsobem méně příznivým pro účastníky řízení před správními soudy
ve srovnání s řízením civilním. To je nejen v rozporu s postulátem jednoty právního řádu,
ale především narušuje poslání správní justice chránit práva fyzických a právnických osob
před zásahy veřejné moci (k tomu obecně srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014,
čj. Nad 224/2014 - 53, č. 3196/2015 Sb. NSS).
[43] V neposlední řadě nutno zdůraznit, že stávající praxe Nejvyššího správního soudu
je rovněž předmětem silné kritiky právní doktríny (viz Večeřa, J. Zákon o soudních poplatcích
a předpisy související. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 35, kde mimo jiné autor
k praxi NSS uvádí: „Povinnost platit soudní poplatek by měla být vázána na efektivní řešení případu,
přičemž pojmově se stále jedná o tutéž věc; účastníkům by nemělo být ve snaze o dosažení (z jejich pohledu)
zákonného a spravedlivého rozhodnutí bráněno bariérou v podobě kumulování poplatkové povinnosti v případech,
kdy je věc postupně opakovaně posuzována soudy různých stupňů.“).
[44] Rozšířený senát si je vědom ústavní hodnoty ustálené judikatury a konzistence
rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, která ve své většině dávala od roku 2003 zákonu
o soudních poplatcích jiný význam, než je význam podaný shora. Od judikatury, jakkoliv
ustálené, je však třeba se odklonit, jsou-li tu závažné důvody na straně ochrany ústavního
pořádku a jednoty právního řádu. Jak uvedl ve svém rozhodnutí německý Spolkový soudní dvůr,
i od dlouhodobé a ustálené soudní praxe je třeba se odklonit, vyžadují-li to „jasně převažující
nebo zcela pádné důvody“ [BGHZ 85, 64 (66)]. Ostatně rozšířený senát již ve svém usnesení
ze dne 4. 5. 2010, čj. 4 Ads 77/2007 - 91, č. 2112/2010 Sb. NSS, v bodě 37 uvedl: „Důvodem
k zachování dosavadního výkladu (...) nemůže být v daném případě ani prostý fakt, že takový výklad byl delší
dobu aplikován a že si na něj právní praxe zvykla. Argument požadavkem právní jistoty, a tedy tím, že stálá
aplikační praxe je či může být hodnotou sama o sobě, jistě má svoji váhu. Stabilní aplikační praxe zajišťuje
dostatečnou předvídatelnost právní regulace, snižuje transakční náklady účastníků právních vztahů a umožňuje
lepší plánování jejich jednání. Proto obvykle platí, že čím déle byl určitý výklad zákona aplikován, tím silnější
musí být důvody pro změnu takové aplikační praxe, neboť tím více je změnou dotčena právní jistota. Soudy jsou
však povolány k tomu, aby nalézaly právo, tj. hledaly a nacházely pomocí právní argumentace jeho „správný“
obsah, přičemž - systémově vzato - v úvahu se nabízející interpretační alternativy musí být vždy možno seřadit
podle míry jejich přesvědčivosti a pouze jedna jediná může být shledána za daných okolností nejpřesvědčivější.
Změna judikatury je proto namístě vždy, dospěje-li soud k závěru, že dosud aplikovaná interpretační alternativa
není správná, tj. že je z dobrých důvodů méně přesvědčivá než jiné nabízející se interpretace, a že i při zohlednění
hodnoty, kterou za daných okolností i se zohledněním délky dosavadní aplikační praxe, od níž se má ustoupit,
představují právní jistota a s ní spojený zájem na stabilitě právních (a tedy společenských) vztahů, nelze dosavadní
interpretaci přesvědčivě hájit. (...)“
IV. Závěr
[45] Rozšířený senát proto uzavřel, že účastník řízení podávající ve své věci opakovaně kasační
stížnost proti rozhodnutí krajského soudu vydanému poté, kdy bylo předcházející rozhodnutí
ke kasační stížnosti téhož účastníka Nejvyšším správním soudem zrušeno, již není povinen
soudní poplatek za tuto další kasační stížnost platit, pokud ve věci již jednou tento poplatek
zaplatil (§6a odst. 5 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích).
[46] S tímto právním názorem rozšířený senát v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu vrací věc desátému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s. ).
V Brně dne 16. února 2016
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu