ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.271.2015:167
sp. zn. 10 As 271/2015 - 167
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Petra Mikeše v právní věci žalobkyně: E. B., zast. JUDr. Danielem
Honzíkem, advokátem se sídlem Londýnská 674/55, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo
zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I)
Metrostav Vackov, a. s., se sídlem Zenklova 2245/29, Praha 8, zast. Mgr. Markem Vojáčkem,
advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1 – Nové Město, II) hlavní město Praha, se
sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, zast. Mgr. Jakubem Kotrbou, advokátem se sídlem Těšnov
1059/1, Praha 1, III) Městská část Praha 10, se sídlem Vršovická 68/1429, Praha 10, IV)
Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost, se sídlem Sokolovská 217/42, Praha 9, V)
Pražské služby, a. s., se sídlem Pod Šancemi 444/1, Praha 9, zast. Mgr. Markem Řandou,
LL.M., advokátem se sídlem Truhlářská 1104/13, Praha 1 – Nové Město, proti rozhodnutím
žalovaného ze dne 22. 5. 2014, čj. 4006/2014-MZE-12142, sp. zn. 19PV4025/2014-12142, a ze
dne 9. 5. 2014, čj. 84216/2013-MZE-12142, sp. zn. 19PV4023/2014-12142, v řízení o kasačních
stížnostech žalovaného a osob zúčastněných na řízení II), IV) a V) proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 27. 10. 2015, čj. 3 A 75/2014 – 182,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2015, čj. 3 A 75/2014 – 182,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Rozhodnutími ze dne 22. 5. 2014, čj. 4006/2014-MZE-12142, sp. zn. 19PV4025/2014-
12142, a ze dne 9. 5. 2014, čj. 84216/2013-MZE-12142, sp. zn. 19PV4023/2014-12142
(dále jen „rozhodnutí žalovaného“) žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutím
Státního pozemkového úřadu, jimiž byla ve zkráceném přezkumném řízení zrušena rozhodnutí
Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu Praha (dále jen „PÚ Praha“)
přiznávající stěžovatelce vlastnické právo k blíže specifikovaným pozemkům v katastrálním území
Praha Žižkov a Strašnice dle ustanovení §9 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických
vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění účinném pro projednávanou věc
(dále jen „zákon o půdě“). Žalovaný a osoby zúčastněné na řízení II), IV)
a V)(dále též „stěžovatelé“) včasnými kasačními stížnostmi napadají v záhlaví označený rozsudek
Městského soudu v Praze, kterými byla rozhodnutí žalovaného zrušena a věc mu byla vrácena
k dalšímu řízení.
II. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
[2] Výrokem I. rozhodnutí PÚ Praha ze dne 27. 12. 2012, čj. PÚ 1112/12
(dále jen „rozhodnutí PÚ 1112/12“), a ze dne 13. 12. 2012, čj. PÚ 721/12 (dále jen „rozhodnutí
PÚ 721/12“), byla žalobkyně určena vlastnicí v rozhodnutí specifikovaných pozemků
v katastrálním území Žižkov a Strašnice; výroky II. těchto rozhodnutí nebyl uznán nárok
žalobkyně k jiným v rozhodnutí uvedeným pozemkům v katastrálním území Žižkov a Strašnice.
[3] Rozhodnutími Státního pozemkového úřadu ze dne 11. 12. 2013, čj. SPÚ 526943/2013,
a ze dne 6. 1. 2014, čj. SPÚ 550678/2013, byly ve zkráceném přezkumném řízení dle §98 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „správní řád“),
oba výroky rozhodnutí PÚ 1112/12 zrušeny. Státní pozemkový úřad dále rozhodnutím ze dne
10. 12. 2013, čj. SPÚ 526885/2013, ve zkráceném přezkumném řízení zrušil i rozhodnutí
PÚ 721/12.
[4] Rozhodnutí státního pozemkového úřadu napadla žalobkyně odvoláními,
v nichž z pohledu nyní projednávaných kasačních stížnosti namítala, že všechna výše uvedená
přezkumná řízení byla vedena nezákonně v rozporu s ustanoveními §94 odst. 1 a 2 a §95 odst. 2
správního řádu. Podle žalobkyně před vydáním všech napadených rozhodnutí Státního
pozemkového úřadu již uběhla dvouměsíční subjektivní lhůta dle §96 odst. 1 správního řádu;
z důvodu složitosti věci pak nebylo možné vést zkrácené přezkumné řízení.
[5] Žalovaný svými rozhodnutími změnil všechna napadená rozhodnutí Státního
pozemkového úřadu tak, že podle nového výroku se rozhodnutí PÚ 1112/12 a PÚ 721/12 ruší
a věc se vrací správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení. Podle žalovaného byly splněny
všechny zákonné podmínky pro vedení zkráceného přezkumného řízení. Subjektivní lhůta
ve smyslu §96 odst. 1 správního řádu se v případě zkráceného přezkumného řízení neaplikuje,
neboť se uplatní pouze lhůta 15 měsíců pro vydání rozhodnutí dle §97 odst. 2 téhož zákona.
III. Řízení před městským soudem
[6] Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobami, v nichž namítala,
že v projednávaném případě nebyly splněny podmínky pro aplikaci zkráceného přezkumného
řízení Státním pozemkovým úřadem z důvodu složitosti věci týkající se restitučních nároků
dle zákona o půdě. Ve zkráceném přezkumném řízení neměla stěžovatelka možnost se bránit.
Zkrácené přezkumné řízení nelze podle žalob zahájit, resp. vydat v něm rozhodnutí, po uplynutí
dvou měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení
dozvěděl. Tato lhůta nebyla podle žalobkyně dodržena, neboť o údajných důvodech zahájení
zkráceného přezkumného řízení věděl Státní pozemkový úřad již od počátku původního
správního řízení o restitučních nárocích žalobkyně, nejpozději se o nich však dozvěděl dne
24. 4. 2013, kdy se vyjádřil k žalobám v řízení vedeném pod sp. zn. 16 C 62/2013 u Obvodního
soudu pro Prahu 3, kde je přezkoumáváno rozhodnutí PÚ 1112/12. O důvodech pro zahájení
zkráceného přezkumného řízení se Státní pozemkový úřad mohl dozvědět již doručením žalob
osob zúčastněných na řízení I) a II) ve výše uvedeném řízení u Obvodního soudu pro Prahu 3.
[7] Městský soud nejprve rozsudkem ze dne 26. 11. 2014, čj. 3 A 75/2014 – 130,
žaloby stěžovatelky zamítl s odůvodněním, že subjektivní lhůta k zahájení řízení dle §96 odst. 1
správního řádu se ve vztahu ke zkrácenému přezkumnému řízení neaplikuje. Prvním úkonem
ve věci je totiž vydání rozhodnutí a nevydává se tak samostatné usnesení o zahájení řízení.
Toto rozhodnutí bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015,
čj. 10 As 4/2015 – 135, podle kterého je rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení možné
vydat nejpozději v subjektivní dvouměsíční lhůtě a roční objektivní lhůtě vyplývající z ustanovení
§96 odst. 1 správního řádu. Zdejší soud zavázal městský soud k tomu, aby ve smyslu výše
uvedeného znovu řádně posoudil v rámci uplatněných žalobních námitek, zda byla subjektivní
lhůta pro vydání rozhodnutí Státního pozemkového úřadu ze dne 11. 12. 2013,
čj. SPÚ 526943/2013, ze dne 6. 1. 2014, čj. SPÚ 550678/2013, a ze dne 10. 12. 2013,
čj. SPÚ 526885/2013, v projednávané věci dodržena či nikoli.
[8] V rozsudku napadeném právě projednávanými kasačními stížnostmi městský soud
konstatoval, že důvodem pro zahájení zkrácených přezkumných řízení byl především odlišný
právní názor Státního pozemkového úřadu na danou problematiku. Z toho důvodu
podle městského soudu začala dvouměsíční subjektivní lhůta běžet dnem právní moci rozhodnutí
PÚ 1112/12, a to tím spíše, bylo-li toto rozhodnutí doručeno i právnímu předchůdci žalovaného.
Městský soud měl za to, že v případě změny právního názoru pouze takto fixované datum
umožňuje zachování principu právní jistoty, neboť okamžik vlastní pohnutky ke změně právního
názoru je pro osoby odlišené od oprávněných úředních osob nezjistitelný a netransparentní.
Rozhodnutí PÚ 1112/12 nabylo právní moci dne 10. 1. 2013, subjektivní lhůta pro zahájení
zkráceného přezkumného řízení proto uplynula dne 10. 3. 2013, tedy přede dnem vydání
rozhodnutí Státního pozemkového úřadu ze dne 11. 12. 2013, čj. SPÚ 526943/2013 a ze dne
6. 1. 2014, čj. SPÚ 550678/2013. I v případě, kdy by se příslušný správní orgán o důvodech
pro zahájení přezkumného řízení dozvěděl až dne 24. 4. 2013, jak namítala žalobkyně,
by subjektivní lhůta marně uplynula. S ohledem na tyto skutečnosti městský soud shledal,
že došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem majícím
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé; v souladu s §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
proto napadená rozhodnutí žalovaného zrušil bez nařízení jednání. Dalšími námitkami se městský
soud na základě výše uvedeného nezabýval.
IV. Kasační stížnosti, vyjádření žalobkyně a osob zúčastněných na řízení
[9] Stěžovatelé napadli rozsudek městského soudu včas podanými kasačními stížnostmi.
[10] Žalovaný nejprve pojednal o přípustnosti své kasační stížnosti, v níž namítal,
že městský soud nesprávně navázal počátek běhu subjektivní lhůty již na právní moc
přezkoumávaného rozhodnutí, čímž byl popřen rozdíl mezi subjektivní a objektivní lhůtou
pro zahájení přezkumného řízení. Subjektivní lhůta nemohla podle žalovaného začít plynout
ani 24. 4. 2013, kdy se měl Státní pozemkový úřad vyjádřit k žalobám vedeným u Obvodního
soudu pro Prahu 3 pod sp. zn. 16 C 62/2013 a Obvodního soudu pro Prahu 10
pod sp. zn. 21 C 57/2013. Správní spisy měl zprvu k dispozici Státní pozemkový úřad – Krajský
pozemkový úřad pro hl. m. Prahu, který je postoupil výše uvedeným soudům. Státní pozemkový
úřad, resp. Ústředí Státního pozemkového úřadu, Odbor řízení restitucí, který vedl zkrácené
přezkumné řízení, tedy neměl k dispozici spisový materiál a subjektivní lhůta proto nemohla začít
plynout. V řízení u Obvodního soudu pro Prahu 3 se Státní pozemkový úřad sice vyjadřoval
k žalobě, nicméně učinil výhradu dalšího možného vyjádření z důvodu předložení spisového
materiálu v jiném soudním řízení. V řízení u Obvodního soudu pro Prahu 10 se žalovaný
nevyjadřoval, považoval proto napadený rozsudek v tomto směru za nepřezkoumatelný.
Závěry městského soudu ohledně vyjádření Státního pozemkového úřadu ze dne 24. 4. 2013,
nemají oporu v žádném skutkovém zjištění. Příslušný správní orgán se seznámil s důvody
pro zahájení přezkumného řízení až 21. 10. 2013, kdy nahlížel do soudního spisu
u Obvodního soudu pro Prahu 3 obsahujícího správní spis. Tento okamžik proto žalovaný
považuje za počátek běhu subjektivní lhůty. Žalovaný dále namítal, že se před městským soudem
po zrušení jeho předcházejícího rozsudku nekonalo ústní jednání, přestože výslovně vyjádřil
nesouhlas s rozhodnutím ve věci bez nařízení jednání. Ve věci nadto očekával další dokazování,
které však městský soud neprovedl, ačkoli žalovaný navrhl několik důkazů, které nebyly součástí
správního spisu. Neprovedení navržených důkazů městský soud neodůvodnil.
[11] Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení II) se do značné míry shoduje
s kasační stížností žalovaného. Podle osoby zúčastněné na řízení II) mělo být taktéž po zrušení
původního rozsudku městského soudu Nejvyšším správním soudem nařízeno jednání ve věci.
Odkaz městského soudu na §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. považuje za nepřípadný.
Napadený rozsudek nepojednává o tom, kdy začala běžet lhůta pro zahájení přezkumného řízení
ve věci rozhodnutí PÚ 721/12, a je proto nepřezkoumatelný. Osoba zúčastněná na řízení II)
nesouhlasí se závěrem městského soudu, že impulsem pro zahájení přezkumného řízení
byla změna právního názoru. Naopak důvod pro zahájení přezkumného řízení představuje
skutečnost, že ve správním spise chyběla listina, na jejímž základě by žalobkyně ve věci
rozhodnutí PÚ 1112/12 uplatnila svůj restituční nárok k pozemku v k. ú. Žižkov.
Tvrzení PÚ Praha, že i na základě obecné žádosti lze přiznat restituční nárok, považuje osoba
zúčastněná na řízení II) za nesprávné a nezákonné. Totéž platí i ve vztahu k nemovitým věcem
vydaným rozhodnutím PÚ 721/12. Tyto skutečnosti bylo možné zjistit až seznámením
se s kompletním spisovým materiálem, což městský soud nereflektoval. Podle kasační stížnosti
je zapotřebí rozlišovat ústředí Státního pozemkového úřadu a krajské pozemkové úřady
jako samostatné správní orgány. Z toho důvodu je podstatné, kdy se ústředí Státního
pozemkového úřadu coby příslušný orgán dozvědělo o důvodu zahájení přezkumného řízení.
O tom se nemohlo dozvědět již okamžikem právní moci rozhodnutí PÚ 1112/12 a PÚ 721/12.
Osoba zúčastněná na řízení II) poznamenala, že ústředí Státního pozemkového úřadu dne
24. 4. 2013, kdy se podle napadeného rozsudku mělo dozvědět o důvodech pro zahájení
přezkumného řízení, nemělo k dispozici správní spis, což výslovně uvedlo ve svém vyjádření
ve věci vedené u Obvodního soudu pro Prahu 3. Žalobkyni se nepodařilo prokázat marné
uplynutí subjektivní lhůty.
[12] Osoba zúčastněná na řízení IV) v kasační stížnosti uplatnila stejné námitky jako osoba
zúčastněná na řízení II) vyjma tvrzení ohledně důvodu zahájení zkráceného přezkumného řízení.
Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení V) obsahuje podobné námitky jako kasační stížnost
žalovaného.
[13] Žalobkyně se ke kasačním stížnostem vyjádřila podáním ze dne 6. 1. 2016,
v němž zpochybnila přípustnost kasačních stížností, neboť má za to, že se městský soud
pohyboval v mezích závazného právního názoru. Zrekapitulovala skutkové okolnosti,
na jejichž základě považovala svůj restituční nárok za oprávněný. Pokud se stěžovatelé dovolávají
změny v soustavě příslušných správních orgánů, pak žalobkyně podotýká, že důvody zahájení
přezkumného řízení byly známy správním orgánům obou stupňů a to minimálně od 14. 12. 2001.
Žalobkyně se ztotožnila s vypořádáním věci městským soudem a zdůraznila, že předmětem řízení
o kasačních stížnostech může být pouze posouzení uplynutí či neuplynutí subjektivní lhůty
k zahájení zkráceného přezkumného řízení.
[14] Osoba zúčastněná na řízení I) odkázala na podané kasační stížnosti,
se kterými se ztotožnila.
[15] Žalobkyně doplnila své vyjádření podáním ze dne 3. 3. 2016, v němž nad rámec
již uvedeného sdělila, že ve vztahu k jinému rozhodnutí Pozemkového úřadu Praha obdržel
správní orgán podnět k přezkoumání již 4. 9. 2009. Tento podnět přitom obsahoval informace
o neexistenci příbuzenského vztahu mezi žalobkyní a JUDr. J. B., po kterém pozemky
nárokovala; Ústřední pozemkový úřad tehdy konstatoval, že neshledal rozpor rozhodnutí
s právními předpisy. Na základě totožné informace přitom byla zahájena zkrácená přezkumná
řízení i v projednávané věci.
[16] Účastníci řízení i osoby zúčastněné na řízení v dalších podání setrvali na svých
již uplatněných stanoviscích.
V. Posouzení důvodnosti kasačních stížností
[17] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné se nejprve vyjádřit k přípustnosti podaných
kasačních stížností, kterou žalobkyně zpochybnila s odkazem na ustanovení §103 odst. 3 písm. a)
s. ř. s., podle něhož je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté,
kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační
stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Účelem citovaného ustanovení je především zamezit opakovanému projednávaní námitek,
ke kterým se již Nejvyšší správní soud závazně vyjádřil (srov. usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 10. 6. 2008, čj. 2 Afs 26/2008 – 119, dostupné na www.nssoud.cz,
stejně jako veškerá dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
[18] Předně je třeba podotknout, že v předcházejícím řízení o kasační stížnosti vedeném
pod sp. zn. 10 As 4/2015 vystupovala žalobkyně jako stěžovatelka a předmětem uvedeného
kasačního řízení bylo posouzení otázky, zda se i v případě zkráceného přezkumného řízení
aplikuje dvouměsíční subjektivní lhůta k zahájení řízení, resp. k vydání rozhodnutí.
V nyní projednávané věci jsou stěžovateli žalovaný a osoby zúčastněné na řízení II), IV) a V),
přičemž okruh uplatněných kasačních námitek je zcela odlišný a odvíjí se od posouzení okamžiku
počátku běhu subjektivní lhůty.
[19] Kasační stížnosti v právě posuzované věci jsou tedy podle §102 a násl. s. ř. s. přípustné
a podle jejich obsahu jsou v nich namítány důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.,
tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[20] Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení
před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti
přezkoumal napadený rozsudek z těchto důvodů, přičemž přihlédl i k námitkám stěžovatelů,
a vyvodil z nich následující závěry.
[21] Vzhledem k uplatněným kasačním námitkám i celkové povaze sporu představuje
v projednávané věci stěžejní otázku posouzení okamžiku počátku běhu subjektivní lhůty
pro zahájení zkráceného přezkumného řízení.
[22] Nejvyšší správní soud v projednávané věci již ve svém rozsudku ze dne 22. 7. 2015,
čj. 10 As 4/2015 – 135, kterým zrušil předcházející rozsudek městského soudu, konstatoval,
že zkrácené přezkumné řízení musí být zahájeno ve lhůtách upravených v §96 odst. 1 správního
řádu. Řízení tedy musí být zahájeno nejdéle do dvou měsíců ode dne, kdy se příslušný správní
orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní
moci rozhodnutí ve věci. Specifikum zkráceného přezkumného řízení představuje skutečnost,
že prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí.
Okamžik zahájení zkráceného přezkumného řízení tedy splývá s okamžikem vydání správního
rozhodnutí.
[23] Počátek běhu dvouměsíční subjektivní lhůty pro vydání rozhodnutí ve zkráceném
přezkumném řízení se odvíjí od okamžiku, kdy se příslušný správní orgán dozvěděl nebo mohl
dozvědět o důvodu zahájení přezkumného řízení. Smyslem zavedení subjektivní i objektivní lhůty
pro zahájení přezkumného řízení je posílení právní jistoty, odpovědného a aktivního přístupu
příslušného správního orgánu, a ochrana účastníků řízení před nepřiměřeně opožděnou změnou
jejich práv nabytých přezkoumávaným rozhodnutím. K otázce, jaký okamžik má být označen
jako ten, v němž se správní orgán dozvěděl o důvodech zakládajících počátek běhu subjektivních
lhůt, existuje rozsáhlá judikatura.
[24] Vrchní soud v Praze ve vztahu k běhu subjektivní lhůty pro uložení sankce za správní
delikt v rozsudku ze dne 18. 2. 1997, sp. zn. 7 A 167/94, konstatoval, že "zahájení řízení musí
předcházet určitá skutečnost, z níž důvodnost podezření plyne. Den, kdy je tato skutečnost správnímu orgánu
oznámena nebo zjištěna při plnění jeho pracovních úkolů nebo v souvislosti s nimi jeho pracovníky, je den,
kdy se správní orgán o porušení povinnosti dozvěděl, tj. seznal, že došlo k jednání, jež zákon při splnění dalších
podmínek definuje jako správní delikt. Jde o vědomost o skutkových okolnostech v takovém rozsahu,
který umožní i jejich předběžné právní posouzení. Zákon nepředpokládá, že by muselo jít o informaci zvlášť
kvalifikovanou nebo přicházející z určitého zdroje, musí však mít nezbytnou míru věrohodnosti a určitosti,
aby na druhé straně nedošlo k zahájení řízení naprosto nedůvodného. Začátek běhu subjektivní lhůty nemůže být
dán samotným vědomím pracovníků státního orgánu o porušení právních předpisů, nemůže být odvislý od zcela
právně neuchopitelných postojů pracovníků, např. jejich odbornosti, znalosti práva, pracovitosti, pohotovosti,
ani od personálního obsazení určitého úřadu apod. Byť jde o subjektivní lhůtu, je nutno „vědomí“ státního orgánu
založit (možná paradoxně) na objektivní skutečnosti, tj. datu, kdy došlo oznámení určitého a věrohodného
obsahu, datu kontroly apod., nikoli na subjektivním postoji pracovníků k těmto zjištěním.“
[25] Citovaný právní názor byl následně převzat rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 6. 2004, čj. 5 A 1/2001 – 56, a aproboval jej i Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 7. 2007,
sp. zn. II. ÚS 192/05 (dostupném na http://nalus.usoud.cz, stejně jako veškerá dále citovaná
rozhodnutí Ústavního soudu). Ústavní soud v citovaném nálezu dále dovodil, že počátkem lhůty
může být např. okamžik následující po doručení takového podnětu, v němž příslušný správní
orgán k možné důvodnosti podnětu dospěje na základě úvodního posouzení poté, kdy si základní
skutečnosti obsažené v podnětu ověří a předběžně vyhodnotí. Ústavní soud výše uvedené závěry
dále rozvedl kupříkladu v nálezu ze dne 11. 1. 2010, sp. zn. IV. ÚS 946/09, v němž konstatoval,
že za skutečnost určující počátek běhu subjektivní prekluzivní lhůty je třeba považovat
již pouhou vědomost o skutkových okolnostech, které umožní předběžné právní zhodnocení,
aniž by se jednalo o informaci zvláště kvalifikovanou.
[26] K okamžiku počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty se vyjádřil i rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu. V usnesení ze dne 19. 9. 2012, čj. 7 Afs 14/2011 – 115, uvedl,
že „počátek běhu prekluzivní lhůty je třeba spojit s přezkoumatelnou objektivní skutečností; touto skutečností
ale nemůže být vyhotovení (tím méně na to navazující „obdržení“) protokolu, protože tu přirozeně o žádnou
objektivní skutečnost nejde, neboť o datu vyhotovení rozhoduje správní orgán zcela volnou úvahou.
Objektivní a následně zjistitelnou skutečností je však okamžik finalizace onoho souhrnu skutkových poznatků,
který je potřebný k tomu, aby z nich mohl být učiněn právní závěr o tom, že k deliktu došlo.
Jestliže se takové poznatky dostanou do dispozice orgánu, v jehož pravomoci je sankční řízení provést,
pak je nutno mít za to, že se o deliktu správní orgán ,dozvěděl‘, třebaže - a tu je ovšem třeba stěžovateli přisvědčit
- zpracování, hodnocení, analyzování a zejména také správní posouzení získaných poznatků vyžaduje
v komplikovaných případech jistě další (často nemalé) úsilí a přirozeně i čas. Toto úsilí ale musí být vyvíjeno
a tento čas musí být včítán do prekluzivní lhůty již běžící. Právní výklad, který by odsouval počátek běhu této
lhůty na dobu pozdější, již nahrává pasivitě, laxnosti a průtahům ze strany trestajícího orgánu,
působí proti právní jistotě a neúměrně oslabuje právní postavení delikventa. Nelze jej proto přijmout.“
Nejvyšší správní soud dále v rozsudku ze dne 21. 5. 2015, čj. 9 As 183/2014 – 34,
který citovali i stěžovatelé ve svých kasačních stížnostech, dovodil, že ačkoli se zde citovaná
judikatura zabývala subjektivními lhůtami pro uložení sankcí, není důvod postupovat při výkladu
subjektivní lhůty obsažené v §96 odst. 1 správního řádu odlišně.
[27] Městský soud v projednávané věci vyslovil, že dvouměsíční subjektivní lhůta pro vydání
rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení začala běžet ode dne, kdy rozhodnutí PÚ 1112/12
nabylo právní moci, "a to tím spíše, bylo-li toto rozhodnutí doručeno též právnímu předchůdci žalovaného".
S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožnil pouze částečně. Z výše uvedeného výkladu
vyplývá, že počátek běhu subjektivní lhůty pro zahájení zkráceného přezkumného řízení je třeba
určit od okamžiku, kdy příslušný správní orgán měl k dispozici takový okruh poznatků
a informací, z nichž bylo možno nabýt důvodné podezření o tom, že přezkoumávané rozhodnutí
bylo vydáno v rozporu s právními předpisy.
[28] Státní pozemkový úřad shledal důvody pro zahájení zkráceného přezkumného řízení
ve změně právního hodnocení obsahových náležitostí žádosti žalobkyně o vydání nemovitých
věcí po JUDr. J. B.. Původní právní závěr PÚ Praha učiněný v rozhodnutích PÚ 1112/12 i PÚ
721/12, podle kterého stačila obecná žádost o vydání všech zabavených pozemků, totiž Státní
pozemkový úřad považoval za nesprávný a uzavřel, že žalobkyně neuplatnila nárok na vydání
konkrétních pozemků řádně a že na základě takové žádosti jí vlastnické právo k pozemkům dle
rozhodnutí PÚ Praha nebylo možné přiznat. Tento názor Státní pozemkový úřad jednoznačně a
srozumitelně uvedl v rozhodnutích ze dne 11. 12. 2013, čj. SPÚ 526943/2013, ze dne 6. 1. 2014,
čj. SPÚ 550678/2013, a ze dne 10. 12. 2013, čj. SPÚ 526885/2013.
[29] Lze tedy obecně souhlasit se závěrem městského soudu, že pro posouzení běhu
subjektivní lhůty pro zahájení přezkumného řízení bylo relevantní rozhodnutí obsahující výše
uvedený názor, neboť ten mohl založit vědomost správního orgánu příslušného zahájit
přezkumné řízení o důvodu pro jeho zahájení. Na rozdíl od městského soudu však Nejvyšší
správní soud nepovažuje pro určení počátku běhu subjektivní lhůty za podstatné,
kdy rozhodnutí nabylo právní moci, ale okamžik jeho doručení správnímu orgánu příslušnému
zahájit přezkumné řízení. Právní moc rozhodnutí vyjadřuje jeho nezměnitelnost
a je tedy odvozována od okamžiku doručení rozhodnutí tomu subjektu, jemuž bylo doručeno
nejpozději. Jak je výše uvedeno, pro počátek běhu subjektivní lhůty je však v projednávané věci
podstatné, kdy se o obsahu rozhodnutí dozvěděl správní orgán tehdy příslušný zahájit přezkumné
řízení, nikoliv kdokoliv jiný.
[30] Městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že podle rozdělovníku bylo
rozhodnutí PÚ 1112/12 doručeno i Pozemkovému fondu ČR, kterého považoval za právního
předchůdce žalovaného a přisuzoval mu i pravomoc a příslušnost zahájit v příslušné době
přezkumné řízení.
[31] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že městský soud úvahu o postavení Pozemkového
fondu ČR v předmětném řízení, případně o jeho právním nástupnictví nijak neodůvodnil,
přičemž z právní úpravy nelze zcela jednoznačně a bez více možností výkladu stanovit,
že Pozemkový fond ČR byl v rozhodné době v postavení orgánu příslušného zahájit přezkumné
řízení. K tomu je nezbytné zdůraznit, že městský soud též nepřípustně směšoval označení
žalovaného a správního orgánu příslušného k vydání rozhodnutí v přezkumném řízení,
neboť žalovaný (tj. Ministerstvo zemědělství) v projednávané věci nebyl orgánem příslušným
k vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení.
[32] Podle §20 odst. 1 písm. a) zákona o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech
a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému
majetku, ve znění účinném pro projednávanou věc, vykonávaly pozemkové úřady činnost
podle zákona o půdě, v jehož režimu probíhalo i řízení o žádostech žalobkyně v posuzovaném
případě. Podle §22 písm. e) citovaného zákona byl nadřízeným správním orgánem pozemkových
úřadů Ústřední pozemkový úřad. Tento orgán by tedy byl příslušný k vedení přezkumného řízení
proti rozhodnutí PÚ 1112/12 a PÚ 721/12. Dne 1. 1. 2013 nabyl účinnosti zákon č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, podle jehož §22
odst. 6 byl od toho dne právním nástupcem Ústředního pozemkového úřadu v řízeních
dle zákona o půdě Státní pozemkový úřad. V době, kdy nabylo právní moc rozhodnutí
PÚ 1112/12, od něhož městský soud odvíjel počátek běhu subjektivní lhůty, tj. dne 10. 1. 2013,
byl podle citované právní úpravy orgánem příslušným k vydání rozhodnutí ve zkráceném
přezkumném řízení Státní pozemkový úřad.
[33] Nejvyšší správní soud pro úplnost podotýká, že v případě správnosti závěru o tehdejší
příslušnosti Pozemkového fondu ČR k zahájení přezkumného řízení, není ze spisové
dokumentace možno ověřit, zda a kdy bylo rozhodnutí PÚ 1112/12 Pozemkovému fondu ČR
doručeno. Ve správním spisu, který byl žalovaným předložen, k rozhodnutí PÚ 1112/12 nejsou
připojeny žádné doručenky ani jiné dokumenty, které by prokazovaly den jeho doručení.
K dispozici je pouze údaj o právní moci vyznačený na rozhodnutí, ten však pro určení počátku
běhu subjektivní lhůty pro zahájení přezkumného řízení není relevantní (viz bod 29).
[34] Na základě výše uvedeného lze shrnout, že městský soud pochybil, pokud okamžik
začátku běhu dvouměsíční subjektivní lhůty odvíjel ode dne právní moci rozhodnutí PÚ
1112/12. Za počátek běhu této lhůty by v projednávané věci bylo možné považovat den doručení
uvedeného rozhodnutí orgánu příslušnému k provedení zkráceného přezkumného řízení,
či jeho právnímu předchůdci. Napadené rozhodnutí městského soudu neobsahuje
přezkoumatelnou úvahu závěru, kdo byl příslušným orgánem k zahájení přezkumného řízení,
ani na základě čeho považoval za relevantní právní moc uvedeného rozhodnutí.
[35] Nejvyšší správní soud přisvědčil námitkám stěžovatelů, podle nichž se výše uvedená
úvaha městského soudu vztahovala pouze k rozhodnutí PÚ 1112/12 a navazujícím rozhodnutím
vydaných ve zkráceném přezkumném řízení, tj. rozhodnutím Státního pozemkového úřadu
ze dne 11. 12. 2013, čj. SPÚ 526943/2013 a ze dne 6. 1. 2014, čj. SPÚ 550678/2013.
Předmětem přezkumu před městským soudem však byla i otázka uplynutí subjektivní lhůty
k vydání rozhodnutí Státního pozemkového úřadu ze dne 10. 12. 2013, čj. SPÚ 526885/2013,
kterým došlo ve zkráceném přezkumném řízení ke zrušení rozhodnutí PÚ 721/12.
Napadený rozsudek je proto v této části nepřezkoumatelný.
[36] Za zcela nepřezkoumatelný považuje Nejvyšší správní soud závěr městského soudu,
podle kterého by subjektivní lhůta k vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení marně
uplynula i za situace, kdy by její počátek zakládalo vyjádření žalovaného ze dne 24. 4. 2013
k žalobám vedeným u Obvodních soudů pro Prahu 3 a pro Prahu 10. V tomto vyjádření měl
podle městského soudu žalovaný formulovat právní názor vedoucí k zahájení přezkumného
řízení. Tento závěr městského soudu předně nemá oporu ve správním spise ani ve spise
městského soudu. Městský soud k této skutečnosti neučinil žádné dokazování.
Předmětné vyjádření žalovaného, z něhož by šlo posoudit jeho obsah, není ve spise městského
soudu obsaženo. Případný počátek běhu subjektivní lhůty by se v takovém případě nemohl
odvíjet ode dne, kdy se k žalobám u obou obvodních soudů vyjádřil žalovaný
(Ministerstvo zemědělství), ale správní orgán příslušný k vydání rozhodnutí ve zkráceném
přezkumném řízení. Tato rozhodnutí přitom v projednávané věci vydal Státní pozemkový úřad.
V napadeném rozsudku přitom absentuje úvaha o tom, který orgán byl příslušný k vedení
zkráceného přezkumného řízení a který orgán se tak o důvodech zahájení přezkumného řízení
měl dozvědět. Městský soud proto i v této části zatížil napadený rozsudek vadou
nepřezkoumatelnosti.
[37] V souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 74, shledal zdejší soud výše uvedenou nepřezkoumatelnost
pouze v dílčích oddělitelných částech rozsudku městského soudu. Rozsudek nelze tedy
přezkoumat pouze v této části. Ve zbývající části je rozhodnutí městského soudu
přezkoumatelné, avšak zatíženo nesprávným posouzením právní otázky.
[38] Stěžovatelé namítali, že městský soud zatížil řízení o žalobě vadou tím,
že ve věci nenařídil jednání. Z judikatury Ústavního i Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že pokud je prvotní rozhodnutí krajského (zde městského) soudu Nejvyšším správním soudem
zrušeno, přičemž výsledek sporu zůstává stále otevřený, je krajský soud po zrušení svého
původního rozhodnutí povinen znovu ověřovat, zda účastníci řízení souhlasí s rozhodnutím
ve věci bez nařízení jednání dle §51 odst. 1 s. ř. s. či nikoliv (srov. nález Ústavního soudu ze dne
19. 6. 2008, sp. zn. IV. ÚS 3114/07, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 6. 2009, čj. 9 Afs 92/2008 – 110). Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 22. 7. 2015,
čj. 10 As 4/2015 – 135, zrušil původní rozsudek městského soudu a zavázal jej k tomu,
aby náležitě posoudil, zda byla dodržena dvouměsíční subjektivní lhůta pro vydání rozhodnutí
Státního pozemkového úřadu ve zkráceném přezkumném řízení. Předmět sporu tedy zůstal stále
otevřený, neboť zdejší soud na otázku uplynutí dvouměsíční subjektivní lhůty neposkytl závazný
právní názor. Za této situace měl městský soud v souladu s §51 odst. 1 s. ř. s. ověřit,
zda účastníci řízení souhlasí s rozhodnutím ve věci bez nařízení jednání.
[39] V nyní napadeném rozsudku nicméně městský soud shledal, že uplynula subjektivní lhůta
pro zahájení zkráceného přezkumného řízení; považoval proto rozhodnutí správních orgánů
za nezákonná. Za situace, kdy soud dle §76 odst. 1 písm c) s. ř. s. zjistí takové podstatné porušení
ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, pak zruší žalobou napadené rozhodnutí bez jednání. Uvedený závěr
městského soudu, ač byl výše shledán částečně nesprávným a dílem nepřezkoumatelným,
tedy mohl vést k vydání rušícího rozsudku bez nařízení jednání, neboť §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
představuje zákonnou výjimku z povinnosti rozhodnout bez nařízení jednání a účastníci řízení
nemohou být tímto postupem na svých právech zkráceni ani v případě, kdy vyjádřili nesouhlas
s rozhodnutím ve věci bez nařízení jednání. Nejvyšší správní soud však závěr městského soudu,
podle kterého marně uplynula dvouměsíční subjektivní lhůta, shledal nepřezkoumatelným.
Městský soud proto bude povinen v novém řízení vzhledem k nezbytné potřebě dokazování
povinen nařídit ve věci jednání a přihlédnout k důkazním návrhům a zvážit nezbytnou potřebu
jejich provedení.
VI. Závěr a náklady řízení
[40] Nejvyšší správní soud dospěl v posuzovaném případě k závěru, že městský soud zatížil
svůj rozsudek částečně vadou spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
a částečně vadou nepřezkoumatelnosti, pro které Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§110 odst. 1 s. ř. s. větou první před středníkem napadený rozsudek zrušil.
[41] V dalším řízení je městský soud v souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku, podle kterého se dvouměsíční subjektivní lhůta pro vydání
rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení mohla odvíjet od okamžiku, kdy byla rozhodnutí
PÚ 1112/12 a PÚ 721/12 doručena orgánu příslušnému k vydání rozhodnutí ve zkráceném
přezkumném řízení nebo jeho právnímu předchůdci. Městský soud proto náležitě posoudí,
zda Pozemkový fond ČR, jemuž byla citovaná rozhodnutí doručena, byl orgánem příslušným
k provedení zkráceného přezkumného řízení, nebo byl jeho právním předchůdcem, či nikoli.
Byla-li uvedená rozhodnutí skutečně doručena příslušnému správnímu orgánu, pak městský soud
provede dokazování ohledně toho, kdy skutečně byla citovaná rozhodnutí tomuto správnímu
orgánu doručena, neboť jejich právní moc nemá o této skutečnosti vypovídací hodnotu.
[42] Vyjde-li v řízení najevo, že je nezbytné, aby městský soud při hodnocení okamžiku
začátku běhu subjektivní lhůty vycházel z okamžiku, kdy se měl správní orgán příslušný k vydání
rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení vyjádřit k žalobám vedeným u Obvodního soudu
pro Prahu 3 a Obvodního soudu pro Prahu 10, pak posoudí, zda toto vyjádření skutečně učinil
příslušný správní orgán a následně provede dokazování ohledně obsahu předmětného vyjádření
a okamžiku jeho učinění. Náležitě přitom posoudí, zda tvrzení v něm obsažená zakládají důvody
pro začátek běhu subjektivní lhůty. Městský soud je dále povinen vypořádat se se všemi řádně
vznesenými námitkami.
[43] Dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v novém rozhodnutí městský soud
též o nákladech řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2016
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu