ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.256.2016:92
sp. zn. 2 As 256/2016 - 92
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: Mgr. M. K.,
zastoupený Mgr. Jaroslavem Bártou, advokátem, se sídlem Kobližná 19, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 101/5, Praha 1, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Mgr. E. R., II) JUDr. E. R., Ph.D., III) Mgr. D. K., IV) RNDr. V.
Z., CSc., V) Ing. J. L., VI) Ing. V. K., VII) Ing. H. F., VIII) Ing. V. V., IX) JUDr. M. S.,
Ph.D., LL.M., proti rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 6. 4. 2016, č. j. 98767/2016-
TO, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2016, č. j. 8 A 96/2016 – 28,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2016, č. j. 8 A 96/2016 – 28,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce požádal podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“), o poskytnutí informace o výši
platů a odměn náměstků ministra zahraničních věcí a ředitelů odborů žalovaného v roce 2015,
včetně jejich identifikace jménem a příjmením.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 3. 2016, č. j. 97013/2016-TO, žádost částečně odmítl
z důvodu ochrany práv svých pracovníků před neoprávněným zasahováním do soukromého
života, a to co do poskytnutí neanonymizované verze požadované informace. Ve zbytku žádosti
vyhověl a informaci žalobci poskytl prostřednictvím anonymizované tabulky o platech
a odměnách náměstků ministra a ředitelů odborů. Rozklad, který žalobce podal proti
rozhodnutí žalovaného, ministr zahraničních věcí zamítl v záhlaví uvedeným rozhodnutím
(dále jen „napadené rozhodnutí“).
[3] Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), který v záhlaví označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“)
zrušil napadené rozhodnutí i jemu předcházející rozhodnutí žalovaného a zároveň nařídil
žalovanému, aby žalobci do 15 dnů od právní moci napadeného rozsudku poskytl „informace
o výši platů a odměn vyplacených v roce 2015 náměstkům ministra zahraničních věcí a ředitelům odborů
ministerstva zahraničních věcí, identifikovaným jménem a příjmením, a to jednotlivě u každého z nich“. Městský
soud svůj závěr opřel zejména o rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 - 62, publ. pod č. 3155/2015 Sb. NSS (dostupný stejně
jako ostatní zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z www.nssoud.cz),
na jehož základě se již vytvořila ustálená judikatura správních soudů uznávaná i právní doktrínou
a z něhož městský soud dovodil, že spolu s výší platů a odměn musí být sděleno i jméno
a příjmení dotčených osob. Zveřejnění anonymizovaných údajů či průměrného platu a odměn
na dotčené pozici nelze dle městského soudu pokládat za dostatečné. Podotkl také, že Nejvyšší
správní soud v rozebíraném rozsudku provedl test proporcionality v kolizi stojících práv a jeho
výklad neodporuje ani judikatorním závěrům Soudního dvora Evropské unie a je rovněž
v souladu s ústavním pořádkem. Žalovanému městský soud mimo jiné vytkl, že nerespektoval
judikaturu správních soudů a svůj postup navíc ani nepodpořil náležitými věcnými argumenty,
a proto jeho rozhodnutí vykazuje znaky libovůle.
II. Shrnutí obsahu kasačních stížností
[4] Proti napadenému rozsudku podali žalovaný („stěžovatel“) a osoba zúčastněná
na řízení I) („stěžovatelka“) samostatné kasační stížnosti, které opírají o důvody
dle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tj. nesprávné posouzení právní otázky městským soudem a existence
jiné vady soudního řízení.
[5] Stěžovatelé shodně městskému soudu vytýkají zejména, že nekriticky přejal právní názor
vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 55/2012 – 62. Výklad Nejvyššího
správního soudu k §8b informačního zákona přitom nepřipouští zohlednění konkrétních
okolností případu a vede k tomu, že na základě prosté žádosti musí být zveřejněny veškeré
informace o platových poměrech státních zaměstnanců. Vzhledem k tomu, že v posuzované věci
proti sobě stojí právo žadatele na informace na straně jedné a právo dotčených osob
na respektování soukromého života a na ochranu osobních údajů na straně druhé, měl městský
soud posoudit, zda při kolizi dvou základních práv existuje řešení, které co nejvíce šetří
podstatu obou z nich. Stěžovatelé se domnívají, že závěry Nejvyššího správního soudu neměly
být na jejich věc aplikovány, neboť představují učebnicový příklad nedůvodného upřednostnění
jednoho práva před druhým. Ani sám městský soud posouzení proporcionality neprovedl
a navíc nesprávně vyhodnotil citelnost zásahu do základních práv dotčených osob. Závěry
městského soudu nemohou obstát také proto, že aplikovaný výklad §8b informačního zákona
je v rozporu s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod. Stěžovatelé mají
dále za to, že oba soudy nesprávně vyhodnotily význam rozsudku Soudního dvora Evropské unie
ve věci Schecke a Eifert pro posouzení slučitelnosti výkladu §8b informačního zákona s Listinou
základních práv Evropské unie. Oba stěžovatelé upozorňují také na to, že Nejvyšší správní soud
ve věci sp. zn. 8 As 55/2012 porušil svou povinnost plynoucí z čl. 267 Smlouvy o fungování
Evropské unie, neboť měl Soudnímu dvoru položit předběžnou otázku.
[6] Městský soud měl pochybit také v tom, že neuvědomil v úvahu přicházející osoby
zúčastněné na řízení o možnosti uplatňovat svá práva v probíhajícím soudním řízení, čímž zatížil
řízení o žalobě závažnou vadou, která je sama o sobě důvodem pro zrušení napadeného
rozsudku. V daném případě se přitom jednalo o konečný a identifikovaný okruh 61 osob.
Stěžovatelka jakožto jedna z dotčených osob k této kasační výtce dále podotýká, že pochybení
městského soudu mělo za následek kvalifikované porušení procesních předpisů dosahující
intenzity porušení ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces.
[7] Stěžovatel ve své kasační stížnosti závěrem uvádí, že z důvodu existence procesní
vady řízení před městským soudem lze napadený rozsudek zrušit bez toho, aby došlo
k meritornímu posouzení věci. Stěžovatel se však domnívá, že v zájmu hospodárnosti řízení
je užitečné, aby Nejvyšší správní soud posoudil hmotněprávní otázky již nyní, protože v opačném
případě se věc po nápravě procesních pochybení městským soudem nevyhnutelně stane
předmětem dalšího řízení o kasační stížnosti. Stěžovatel také navrhuje, aby se Nejvyšší správní
soud v této věci obrátil na Soudní dvůr s předběžnou otázkou, zda čl. 7 a čl. 8 Listiny základních
práv Evropské unie ve spojení se zásadou proporcionality brání tomu, aby byl §8b informačního
zákona vykládán tak, že orgány státní správy, samosprávy a veřejné instituce jsou na základě
žádosti libovolného subjektu povinny automaticky poskytovat základní údaje příjemců veřejných
prostředků, včetně zaměstnanců orgánů státní správy, aniž by existovala jakákoliv konkrétní
pochybnost o adekvátnosti přidělení veřejných prostředků v případě dotčené osoby.
[8] Žalobce ani osoby zúčastněné na řízení II) až IX) se ke kasačním stížnostem nevyjádřili.
III. Posouzení kasačních stížností Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasačních stížností.
Ve vztahu ke stěžovateli konstatoval, že je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost
byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a za stěžovatele v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. jedná
jeho zaměstnanec, který má požadované vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle
zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
[10] Pokud jde o stěžovatelku, ta řízení před městským soudem účastna nebyla a práva osoby
zúčastněné na řízení uplatnila až po vydání napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud shledal,
že stěžovatelce postavení osoby zúčastněné na řízení svědčí (k tomu viz dále). V souladu
s §106 odst. 2 větou druhou s. ř. s. stěžovatelce běžela čtrnáctidenní lhůta k podání kasační
stížnosti ode dne doručení napadeného rozsudku poslednímu z účastníků. Stěžovatelka
kasační stížnost včas podala a současně též doložila, že jsou u ní splněny podmínky
dle §105 odst. 2 s. ř. s. Obě kasační stížnosti jsou tedy přípustné.
[11] Nejvyšší správní soud se předně zabýval namítanou vadou řízení před městským soudem,
k níž by ostatně musel v souladu s §109 odst. 4 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti i tehdy,
kdyby ji stěžovatelé výslovně nevytkli.
[12] Podle §34 odst. 1 s. ř. s. „[o]sobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo
dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno,
a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu,
nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat“.
[13] Podle §34 odst. 2 s. ř. s. „[n]avrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu
jako osoby zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení
a vyzve je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby
zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě. Současně s vyrozuměním je poučí
o jejich právech. Obdobně předseda senátu postupuje, zjistí-li se v průběhu řízení, že je tu další taková osoba“
(důraz přidán).
[14] Z citovaného ustanovení §34 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že nezbytnou podmínkou
pro získání postavení osoby zúčastněné na řízení je to, že musí jít o osobu přímo dotčenou
na svých právech nebo povinnostech. Přitom má-li jít o přímé dotčení, je nutné, aby byla právní
sféra těchto osob skutečně bezprostředně zasažena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 1. 2010, č. j. 9 As 73/2009 – 133).
[15] Z ustanovení §34 odst. 2 s. ř. s. pak plyne, že prvotní povinnost označit potenciální
osoby zúčastněné na řízení leží na navrhovateli (žalobci). V případě, že navrhovatel
tuto svou povinnost nesplní, nehrozí mu bezprostředně žádná sankce. Absence údaje
o těchto osobách není ani důvodem pro odmítnutí návrhu, neboť soud je povinen
sám tyto skutečnosti aktivně zjišťovat. Soud se přitom o v úvahu přicházejících osobách
zúčastněných na řízení dozví zpravidla z obsahu správního spisu či z vyjádření účastníků.
Všechny potenciální osoby zúčastněné na řízení pak musí předseda senátu vyrozumět
o probíhajícím řízení, poučit o jejich právech a vyzvat, aby oznámily, zda budou v soudním řízení
práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat.
[16] Nevyrozumí-li předseda senátu o probíhajícím řízení osobu odlišnou od účastníků,
která splňovala podmínky dle §34 odst. 1 s. ř. s., odepře jí tím možnost uplatnit její procesní
práva, čímž zatíží řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2006,
č. j. 8 As 32/2005 – 81, nebo rozsudek ze dne 27. 11. 2008, č. j. 3 As 21/2007 – 305).
[17] V souzené věci jde o poskytnutí informací o výši platů a odměn náměstků ministra
zahraničních věcí a ředitelů odborů žalovaného v roce 2015, a to včetně jejich identifikace
jménem a příjmením. Je tak zcela nepochybné, že všechny osoby, jejichž výši platů a odměn
žalobce požadoval sdělit, mohly být osobami zúčastněnými na řízení, neboť výrok městského
soudu, kterým bylo zrušeno napadené rozhodnutí a uloženo žalovanému poskytnout žádanou
informaci v neanonymizované podobě, by se přímo dotýkal jejich práva na informační sebeurčení
(srov. stěžovateli zmiňovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 8 As 55/2012 – 62). Žalobce sice náměstky ministra a ředitele odborů jako možné osoby
zúčastněné na řízení ve své žalobě neoznačil, avšak skutečnost, že jimi mohou být, vyvěrá
ze samotné podstaty sporu. Postup městského soudu, který tyto osoby nevyrozuměl
o probíhajícím řízení a nedal jim možnost sdělit, zda budou v řízení uplatňovat práva,
která jim soudní řád správní přiznává, nejenže byl v rozporu s procesními pravidly,
ale představoval také porušení jejich práva na spravedlivý proces. Je tedy dán zrušovací důvod
dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[18] Stížními námitkami týkajícími se samotného merita věci se Nejvyšší správní soud nemohl
zabývat, neboť je nejprve nutné, aby městský soud posoudil žalobní námitky v řádném soudním
řízení, v němž budou zváženy i výtky osob zúčastněných na řízení, k nimž se městský soud
z důvodu svého vadného procesního postupu dosud nemohl vyjádřit. Pokud by se Nejvyšší
správní soud nyní vyslovil k věci samé, připravil by tím osoby zúčastněné na řízení o jednu
soudní instanci (to platí jak pro ty osoby, které již svou vůli vstoupit do řízení vyjádřily,
tak pro ty, které tak ještě mohou učinit na základě vyrozumění městským soudem).
[19] Závěrem Nejvyšší správní soud podotýká, že povinnost předsedy senátu podle
§34 odst. 2 s. ř. s. se samo zřejmě vztahuje i na řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní
soud proto přiznal všem osobám, které se na něj do dne vydání tohoto rozsudku obrátily
se svým záměrem uplatňovat práva dle §34 s. ř. s., postavení osob zúčastněných na řízení.
Že se v každém jednotlivém případě jednalo o náměstka ministra zahraničních věcí či ředitele
některého z odborů žalovaného vykonávajícího svou funkci v průběhu roku 2015, ověřil
Nejvyšší správní soud z informací veřejně dostupných z www.mzv.cz. S ohledem na důvod,
pro který je nyní rušen napadený rozsudek, nicméně Nejvyšší správní soud nepokládal za účelné,
aby sám aktivně vyrozumíval každou z v úvahu připadajících osob zúčastněných na řízení
o probíhajícím řízení a o možnosti uplatnit svá procesní práva, neboť právě to bude úkolem
městského soudu v dalším řízení. Neposkytl-li Nejvyšší správní soud některé z osob
zúčastněných na řízení lhůtu k vyjádření se ke kasační stížnosti, nelze v takovém postupu
spatřovat porušení jejího procesního práva, neboť věcí samou se Nejvyšší správní soud
v tomto rozsudku nezabýval a prostor k vyjádření bude všem osobám zúčastněným na řízení
dán v dalším řízení před městským soudem.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[20] Nejvyšší správní soud shledal, že je kasační stížnost důvodná, a proto podle
§110 odst. 1 věta první s. ř. s. napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.), a tedy vyrozumí o probíhajícím řízení
všechny osoby, které by mohly být jeho rozsudkem bezprostředně dotčeny na svých právech
a povinnostech, a vyzve je, aby oznámily, zda budou v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné
na řízení. V návaznosti na to bude městský soud povinen plně respektovat práva osob
zúčastněných na řízení a důvodnost žaloby posoudí i ve světle jejich vyjádření. V souladu
s §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. listopadu 2016
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu