ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.301.2015:37
sp. zn. 2 As 301/2015 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Marka Bedřicha a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatelky M. B.,
zastoupené JUDr. Miroslavem Muchnou, advokátem se sídlem Klatovy, Vídeňská 181, proti
odpůrkyni Obci Železná Ruda, se sídlem Železná Ruda, Klostermannovo náměstí 295,
zastoupené JUDr. Tomášem Tomšíčkem, advokátem se sídlem Plzeň, Vlastina 23, o návrhu na
zrušení části opatření obecné povahy - územního opatření o stavební uzávěře č. 1/2012,
vydaného zastupitelstvem města Železná Ruda dne 16. 7. 2012, o kasační stížnosti navrhovatelky
proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 10. 2015, č. j. 59 A 5/2015 – 91,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 10. 2015,
č. j. 59 A 5/2015 - 91, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Zastupitelstvo města Železná Ruda vydalo dne 16. 7. 2012 opatření obecné
povahy - územní opatření o stavební uzávěře č. 1/2012, ve kterém vymezilo území vyhlášenou
stavební uzávěrou dotčené, dále rozsah a obsah omezení nebo zákazu ve smyslu stavební uzávěry
a zároveň vymezilo dobu trvání územního opatření o stavební uzávěře do doby, než bude
pro vymezenou oblast vydán regulační plán ve smyslu ustanovení §69 zákona č. 183/2006 Sb.,
stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Současně
zastupitelstvo města Železná Ruda odůvodnilo vydané opatření obecné povahy a rozhodlo
o zamítnutí námitek, které uplatnila navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) jako vlastnice
pozemků parcelních čísel 273/1 a 471 zapsaných na listů vlastnictví č. 914 pro obec a katastrální
území Železná Ruda.
Stěžovatelka podala dne 13. 7. 2015 u Nejvyššího správního soudu návrh na zrušení části
opatření obecné povahy, územního opatření o stavební uzávěře vyhlášené zastupitelstvem města
Železná Ruda č. 1/2012. Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 15. 7. 2015,
č. j. Na 217/2015 – 16, postoupil tuto věc Krajskému soudu v Plzni jako soudu věcně a místně
příslušnému.
Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 23. 10. 2015, č. j. 59 A 5/2015 – 91, návrh
stěžovatelky jako nedůvodný zamítl.
II. Skutkový stav a průběh řízení před správním orgánem
Stěžovatelka je vlastnicí pozemků p. č. 273/1 a st. 471 zapsaných na listu vlastnictví
č. 914 pro obec Železná Ruda a katastrální území Železná Ruda, které podle platného územního
plánu sídelního útvaru Železná Ruda jsou zahrnuty do funkční plochy SÚ – smíšené území
rekreačních ubytovacích zařízení.
V květnu 2011 byl zpracován návrh zadání regulačního plánu obce Železná Ruda, místní
část Železná Ruda, v jehož části B) byly definovány požadavky na vymezení pozemků a jejich
využití s tím, že předmětem řešení jsou všechny pozemky v k. ú. Železná Ruda a k detailnímu
řešení regulačním plánem jsou určeny speciálně definované plochy a pozemky. V části návrhu
zadání regulačního plánu označené C) byly definovány požadavky na umístění a prostorové
uspořádání staveb, podle kterých v jednotlivých rozvojových lokalitách budou
stanoveny, upřesněny a projednány plošné a prostorové regulativy s ohledem na stávající
urbanisticko-architektonické aspekty území (stávající charakter stavby, její výška a typ a hustota
zástavby), a to na základě doplňujících průzkumů území. Pro zadání regulačního plánu nebyly
vzneseny žádné zvláštní požadavky kromě lokalit řešených jako problémové střety v území.
Usnesením ze zasedání zastupitelstva města Železná Ruda č. 7 ze dne 30. 5. 2011
schválilo zastupitelstvo, v části usnesení 7/200, pořízení regulačního plánu sídelního útvaru
Železná Ruda – místní část Železná Ruda.
Dne 19. 10. 2011 zastupitelstvo města Železná Ruda usnesením č. 10 v části
10/310 schválilo zadání regulačního plánu sídelního útvaru Železná Ruda, místní část Železná
Ruda a v části usnesení 10/317 současně pověřilo odbor výstavby zpracováním návrhu opatření
obecné povahy, územního opatření o stavební uzávěře pro k. ú. Železná Ruda, v návaznosti
na schválené zadání regulačního plánu sídelního útvaru Železná Ruda, místní část Železná Ruda.
Dne 16. 7. 2012 zastupitelstvo města Železná Ruda usnesením č. 16 v části 16/491 vydalo
opatření obecné povahy, územní opatření o stavební uzávěře pro k. ú. Železná Ruda č. 1/2012.
Opatření obecné povahy, územní opatření o stavební uzávěře č. 1/2012 bylo zveřejněno veřejnou
vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desce Městského úřadu Železná Ruda dne 7. 8. 2012
a sejmuta byla dne 23. 8. 2012. Opatření obecné povahy, územní opatření o stavební uzávěře
č. 1/2012 v čl. I. vymezilo území stavební uzávěrou dotčené, v čl. II. vymezilo rozsah a obsah
omezení nebo zákazu ve smyslu stavební uzávěry, v čl. III. definovalo možné výjimky ze zákazu
a omezení a v čl. IV. vymezilo dobu trvání územního opatření o stavební uzávěře tím, že opatření
platí do doby, než bude pro vymezenou oblast vydán regulační plán ve smyslu §69 stavebního
zákona. V čl. V. bylo opatření obecní povahy odůvodněno a současně bylo odůvodněno
rozhodnutí o zamítnutí námitek uplatněných stěžovatelkou proti územnímu opatření o stavební
uzávěře.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
Stěžovatelka podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala,
že rozhodnutí soudu je nezákonné pro nesprávné posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení, což zakládá důvod kasační stížnosti podle §103 odstavec 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Zároveň stěžovatelka namítala, že rozsudek krajského soudu
je nepřezkoumatelný pro jinou vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé. Tím byl naplněn důvod kasační stížnosti podle §103 odstavec 1 písm. d)
s. ř. s.
V prvé řadě stěžovatelka namítla, že vadou řízení je dle jejího názoru fakt, že dne
21. 10. 2015 byly do soudního spisu žalovaným správním orgánem doplněny důkazy, se kterými
se stěžovatelka nemohla dostatečně včas seznámit, když jí nebylo vyhověno v žádosti
o dodatečnou lhůtu k seznámení se s těmito dokumenty.
Stěžovatelka poukázala na to, že krajský soud neučinil potřebné zjištění podle části B)
návrhu zadání regulačního plánu obce Železná Ruda, že k detailnímu řešení regulačním plánem
jsou určeny jiné než označené pozemky ve vlastnictví stěžovatelky. Jedná se o plochy
v zastavitelném území obce, návrhové plochy určené k zástavbě nacházející se v současně
zastavěném území obce, zastavěné pozemky v současně zastavěném území nebo o zastavěné
pozemky ležící v kontaktu s novými rozvojovými plochami a pozemky ve vybraných lokalitách,
ležící v místech problémových střetů v území, pro které je využití pozemků dané základnímu
funkčními regulativy schváleného územního plánu sídelního útvaru Železná Ruda a případné
požadavky pro regulační plán budou řešeny v souladu se stavebním zákonem.
Stěžovatelka vytýká rozsudku krajského soudu, že nezjistil, že označené pozemky
stěžovatelky se nenachází v jednotlivých rozvojových lokalitách, v nichž podle části C) návrhu
zadání regulačního plánu byly definovány požadavky na umístění a prostorové uspořádání staveb,
ani v lokalitách řešených jako problémové střety v území, pro které byly pro zadání regulačního
plánu vzneseny zvláštní požadavky.
Krajský soud podle názoru stěžovatelky dále nezjistil, že požadavky na ochranu a rozvoj
hodnot území uvedené v části D) návrhu zadání regulačního plánu jsou již obsaženy v existujících
předpisech a dokumentech, že také požadavky na řešení veřejné infrastruktury uvedené v části E)
návrhu zadání regulačního plánu jsou obsaženy v existujících předpisech a dokumentech
a případné nové požadavky se týkají pouze rozvojových území, elektrizace železniční trasy, řešení
komunikačního obchvatu v označených koridorech či odstranění jednotlivých dílčích dopravních
závad ve městě, tedy se netýkají označených pozemků stěžovatelky.
Stěžovatelka namítla, že krajský soud nezjistil, že požadavky na veřejně prospěšné stavby
a na veřejně prospěšná opatření uvedená v části F) návrhu zadání regulačního plánu jsou také
obsaženy v existujících předpisech a dokumentech. Regulační plán je bude pouze upřesňovat,
tedy ani tyto požadavky se netýkají označených pozemků stěžovatelky, stejně jako je tomu
u požadavků na asanace uvedené v části G) návrhu zadání regulačního plánu a v případě dalších
požadavků vyplývajících z územně analytických podkladů a zvláštních předpisů, uvedených
v části H) návrhu zadání regulačního plánu.
Vadu řízení před krajským soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, stěžovatelka spatřuje dále ve skutečnosti, že soud neprováděl navrhované důkazy
objasňující praxi zastupitelstva města Železná Ruda při udělování výjimek v období let 2006
až 2009 a důkazy uzavřenými smlouvami, jimiž žalovaný podmínil poskytnutí výjimek z vydaných
stavebních uzávěr od roku 2006 až do současnosti.
Vlastnímu posouzení návrhu soudem stěžovatelka vytýká, že v důsledku uvedených
neúplných zjištění skutkového stavu krajský soud nesprávně posoudil otázku, zda opatření
obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem, když z konkrétního znění
schváleného návrhu zadání regulačního plánu nevyplývá jakýkoli požadavek na změnu budoucího
využití označených pozemků stěžovatelky.
Nesprávnost stěžovatelka vytýká krajskému soudu i při přezkumu obsahu opatření
obecné povahy z hlediska rozporu jeho části s hmotným právem; tento přezkum obsahuje
nesprávné posouzení splnění podmínky vymezení rozsahu a obsahu omezení nebo zákazu
stavební činnosti na označených pozemcích stěžovatelky a jejich nezbytné míry. Soud také podle
názoru stěžovatelky nesprávně dospěl k závěru, že způsob formulace možných výjimek ze zákazu
a omezení územního opatření o stavební uzávěře je v souladu s hmotným právem a že praxe
zastupitelstva města Železná Ruda při udělování výjimek od roku 2006 do roku 2009 není
pro posouzení souladu opatření obecné povahy s hmotným právem právně významná.
Stěžovatelka se podanou kasační stížností brání rovněž nesprávnému přezkumu obsahu
napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality, protože závěry krajského
soudu – v rozporu s názorem stěžovatelky - shledaly použitou regulaci přiměřenou, omezení
vlastnických práv stěžovatelky netrvá neúměrně dlouhou dobu a že příslušné správní orgány
připravující podrobnější územně plánovací dokumentaci nejsou nečinné. Stěžovatelka poukázala
na to, že až z navrženého důkazu znaleckým posudkem znalce Ing. Boublíka z listopadu 2010
se dozvěděla o nepříznivém vlivu regulace na cenu označených pozemků, která je prováděna
již od roku 2005. Podle názoru stěžovatelky tak má na posouzení otázky proporcionality nové
regulace právní význam i období regulace od roku 2005. Proces přijímání rozpracovaného
regulačního plánu probíhá od října 2005 až do současnosti, správní orgány jsou až na krátké
časové úseky nečinné a pravděpodobně svévolně brání či uměle prodlužují trvání omezení
vlastnických práv vyhlášenou stavební uzávěrou.
Odpůrkyně k obsahu kasační stížnosti uvedla, že pokud jde o doplnění dokumentů
do soudního spisu dva dny před vydáním rozhodnutí soudu, tyto uvedené dokumenty odpůrkyně
doložila na výzvu krajského soudu řádně a včas, ve lhůtě soudem stanovené, tj. dne 20. 10. 2015.
Nemůže být k tíži odpůrkyni, ba ani dokonce proklamovanou vadou řízení, že se stěžovatelka
nestihla s důkazy seznámit, když uvedené lze spíše přičítat profesní nedůslednosti jejího právního
zástupce. S důkazy se stěžovatelka a její právní zástupce mohli seznámit v rámci nařízeného
jednání soudu konaného dne 23. 10. 2015, což zástupce stěžovatelky udělal, jak vyplývá
ze zvukového záznamu jednání. Stejným způsobem může argumentovat odpůrkyně, která
až v rámci nařízeného jednání dne 23. 10. 2015 obdržela repliku stěžovatelky ke svému vyjádření
s dalšími navrženými důkazy, s jejichž obsahem se musela také seznámit až v průběhu jednání.
K argumentaci stěžovatelky, že se Krajský soud v Plzni dostatečně nezabýval jednotlivými
částmi návrhu na zadání regulačního plánu, konkrétně částmi B), C), G) a H), odpůrkyně uvedla,
že návrh na zadání regulačního plánu obecně představuje vizi obce o jejím budoucím uspořádání.
Návrh na zadání regulačního plánu v rámci dílčích částí, o kterých stěžovatelka polemizuje, pouze
stanovuje požadavek na detailnější úpravu některých částí území. To, že se návrh na zadání
regulačního plánu výslovně o pozemcích stěžovatelky nezmiňuje, pouze znamená, že město
Železná Ruda nemá vůči pozemkům stěžovatelky v okamžiku zadání regulačního plánu žádné
speciální požadavky, čímž ostatně projevuje respekt k jejím vlastnickým právům. Regulační plán
sám o sobě řeší území jako takové, přičemž vlastnickým právem se blíže nezabývá. Z toho
důvodu nelze v žádném případě činit závěr, že nejsou-li pozemky stěžovatelky v návrhu na zadání
regulačního plánu výslovně zmíněny k detailnímu projednání, nevztahuje se na ně v budoucnu
vzniklý regulační plán. Připravovaný regulační plán města Železná Ruda se bude týkat celého
katastrálního území města. Z tohoto důvodu tak zcela po právu, jak ostatně dovodil i krajský
soud, postupovala odpůrkyně naprosto v souladu s hmotným i procesním právem, když stanovila
opatřením obecné povahy stavební uzávěru pro celé katastrální území města Železná Ruda.
Tento fakt dle obsahu kasační stížnosti stěžovatelce uniká, neboť svými uměle vykonstruovanými
tvrzeními odvádí pozornost od jádra sporu, kterým bylo právě zrušení opatření obecné
povahy - stavební uzávěry.
Odpůrkyně dále uvedla, že stěžovatelka abstrahuje od samotné podstaty sporu, tedy
od její snahy o zrušení opatření obecné povahy - stavební uzávěry, která ovšem dle rozhodnutí
krajského soudu a stejně tak dle jeho kvalitního odůvodnění byla stanovena zcela v souladu
s algoritmem přezkumu. Stěžovatelka ve své stížnosti neuvedla, jak obsah návrhu na zadání
regulačního plánu souvisí s procesem tvorby stavební uzávěry, byť ona sama se jejímu obsahu
obšírně věnuje. Dle názoru odpůrkyně tyto problematiky ve vztahu k projednávané věci nemají
souvislost žádnou, a proto se také krajský soud detailně návrhem na zadání regulačního plánu
blíže nezabýval, neboť jeho obsah na samotný proces tvorby stavební uzávěry nemá vliv vůbec
žádný. Odpůrkyně tuto argumentaci považuje pouze za uměle vykonstruovanou za účelem
důrazu na obsahovou rozsáhlost podané stížnosti.
Stěžovatelka namítala, že spatřuje vadu řízení v tom, že se krajský soud podle jejího
názoru dostatečně nezabýval otázkou posuzování žádostí o udělení výjimky ze stavební uzávěry,
když stěžovatelka namítá, že soud měl uvedené důkazy provést. K tomu odpůrkyně poukázal
na stranu 11 rozsudku krajského soudu, kde soud ve svém odůvodnění poukazuje na právní
irelevanci procesu udělování výjimek se sporovanou stavební uzávěrou. Udělování výjimek
je zcela v režii zastupitelstva města Železná Ruda a výjimky jako takové jsou naprosto
samostatnou procesní otázkou.
Pokud jde o namítanou nesprávnost rozsudku krajského soudu s odkazem na §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., kdy stěžovatelka odkazuje na chybný právní úsudek v otázce posouzení
některých bodů dle algoritmu přezkumu, odpůrkyně odkázala na odůvodnění rozsudku krajského
soudu a uzavřela, že připravovaný regulační plán, v jehož důsledku došlo ke stanovení stavební
uzávěry, je plánován pro celé katastrální území města Železná Ruda, přičemž v návrhu na jeho
zadání zastupitelstvo zcela logicky deklaruje své detailnější požadavky na některá území,
což v žádném případě nemůže být chápáno jako tvorba parciálního regulačního plánu či plánu,
který by se snad měl vztahovat jen na některé územní celky katastrálního území Železná Ruda.
Regulační plán musí tvořit kompaktní celek a vycházet vždy z okolností celého území, pro které
je vytvářen. Obsah regulačního plánu se stal klíčovým argumentem podané kasační stížnosti,
byť se jedná o zcela samostatnou právní i procesní oblast.
Podle názoru odpůrkyně se stěžovatelka svými argumenty snaží pouze odvést pozornost
od jádra samotného sporu, kterým bylo zrušení opatření obecné povahy – stavební uzávěry.
Odpůrkyně je toho názoru, že konstruované argumenty stěžovatelky uvedla, dostatečně
replikovala a prokázala tak, že proces vytvoření stavební uzávěry byl zcela v souladu s hmotným
i procesním právem a že splnil všechny požadavky algoritmu přezkumu, jak ostatně dovodil také
krajský soud. S jeho věcně právním posouzením se odpůrkyně zcela ztotožňuje.
IV. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatelka je zastoupena
advokátem. Kasační stížnost je tedy přípustná.
Důvodnost kasační stížnosti pak zdejší soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud v prvé řadě přistoupil k úpravě označení odpůrkyně. Krajský soud
označil jako odpůrce zastupitelstvo města Železná Ruda. Nejvyšší správní soud vycházel
z ustanovení §33 s. ř. s., podle něhož odpůrcem (žalovaným) je ten, o němž to stanoví tento
zákon. Způsobilost být účastníkem řízení má správní orgán. Správní orgán je vymezen legislativní
zkratkou zavedenou v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.: Rozumí se jím orgán moci výkonné, orgán
územního samosprávného celku atd. (shodně též §1 odst. 1 správního řádu). Pasivní legitimace
v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je upravena v §101a odst. 4 s. ř. s.,
v němž se za odpůrce označuje ten, kdo vydal opatření obecné povahy. Územní plán vydává
v samostatné působnosti zastupitelstvo obce [§6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona].
Otázkou pasivní legitimace v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
se zabýval rozšířený senátu Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publikovaném pod č. 1910/2009 Sb. NSS (všechna zde citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Rozšířený senát
dospěl k závěru, že odpůrcem v řízení podle §101a a následujících s. ř. s. o zrušení územního
plánu je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo, protože opatření obecné povahy
se navenek projevuje jako akt obce, nikoliv zastupitelstva obce, které je pouze tělesem, jímž
se projevuje vůle obce. Pokud s. ř. s. označuje za správní orgán orgán obce, je tomu tak proto,
aby jako odpůrce v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vystupoval obecní úřad
jako vykonavatel přenesené působnosti, nikoliv obec jakožto samosprávný celek. Podle názoru
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, vysloveného v citovaném usnesení, je povaha
rozhodování obce ohledně vydání opatření obecné povahy podle stavebního zákona však
kvalitativně jiná, vydává je obec v samostatné působnosti (tedy korporace neúředního typu).
Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud označil v posuzované věci odpůrkyni jako obec
Železná Ruda.
Stěžovatelka se v kasační stížnosti dovolává důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s. Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení by muselo spočívat v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní předpis, popř. je sice
aplikován správný právní předpis, ale tento je nesprávně vyložen. Podle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu nepřezkoumatelnosti, spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před
soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval tím, zda je rozsudek krajského soudu
přezkoumatelný, neboť jen u rozhodnutí přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační
námitky.
Stěžovatelkou je namítána nepřezkoumatelnost rozsudku pro nesrozumitelnost. Podle
ustálené judikatury lze za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm.
d) s. ř. s. považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž
nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon
z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného
přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která
neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž
důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
Při přezkumu napadeného opatření obecné povahy krajský soud přezkoumával opatření
obecné povahy podle §101a a následujících s. ř. s., vycházel z návrhových bodů, které byly
uplatněny v projednávaném návrhu, a současně vycházel ze stavu věci a z právního stavu, který
zde byl dán v době vydání předmětného opatření obecné povahy.
Soudní přezkum opatření obecné povahy tradičně spočívá v mezích pěti kroků algoritmu
vymezených rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98
(zveřejněno pod č. 740/2006 Sb. NSS), a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu
vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání
opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires);
za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným
postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření
obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu
vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Po novele soudního řádu
správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. je určujícím pro rozsah soudního přezkumu
návrh, který podle §101b odst. 2 s. ř. s. musí obsahovat koncentrované návrhové body, přičemž
rozsahem a důvody návrhu je soud vázán (§101d odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatelka tvrdila, že v důsledku jednotlivých neúplných zjištění skutkového stavu,
týkajících se částí B), C), D), E), F) a G) návrhu zadání regulačního plánu, nemůže opatření
obecné povahy – územní opatření o stavební uzávěře - obstát v rámci třetího, čtvrtého a pátého
kroku algoritmu přezkumu jeho zákonnosti.
V rámci třetího kroku přezkumu se krajský soud zabýval otázkou, zda opatření obecné
povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem. Soud vzal na zřetel, že oproti
rokům 2005 a 2006, kdy obec Železná Ruda formou nařízení vydala opatření obecné povahy
o stavební uzávěře, které následně bylo předmětem přezkumné činnosti Nejvyššího správního
soudu (viz rozsudek Nejvyššího správního soud ze dne 10. 3. 2011, č. j. 3 Ao 1/2011 - 135),
současně projednávané opatření obecné povahy bylo vydávané v odlišném právním režimu.
Otázku zákonem stanoveného procesního postupu proto krajský soud řešil na podkladě
příslušných ustanovení stavebního zákona v rozsahu jeho ustanovení §97 a následujících
a současně vzal v úvahu i vyhlášku č. 503/2006 Sb., která obsahuje podrobnější úpravu územního
řízení, která se týká též jednotlivých náležitostí územního opatření ve věci stavební uzávěry.
Podle §97 odst. 1 stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává
jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu
stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití
území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím
pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž
se upravuje využití území. Územní opatření o stavební uzávěře lze vydat také v případech, jestliže
je zrušeno nebo změněno rozhodnutí o námitkách nebo zrušeno opatření obecné povahy
o vydání územně plánovací dokumentace, případně jeho část. Územním opatřením o stavební
uzávěře nelze omezit nebo zakázat udržovací práce.
Z uvedeného ustanovení plynou pro vydání územního opatření o stavební uzávěře
tři základní předpoklady, které jsou současně jedinými dovolenými cíli vydání stavební uzávěry.
Prvním předpokladem je, že bylo rozhodnuto schválení zadání územního plánu podle
§47 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, tedy bylo zapotřebí při přípravě nové
územně plánovací dokumentace pokročit do pozdější fáze. Tato první podmínka je v dané věci
splněna. Mezi účastníky totiž není sporu o tom, že bylo rozhodnuto o zpracování nového
regulačního plánu a že bylo schváleno jeho zadání.
Druhým předpokladem pro vydání územního opatření o stavební uzávěře je, že stavební
činnost zakázaná stavební uzávěrou by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle
připravované územně plánovací dokumentace. Typicky se bude jednat o stavební činnost
na plochách určených stávající územně plánovací dokumentací jako zastavitelné plochy, avšak
podle připravované územně plánovací dokumentace zamýšlených do budoucna jako
nezastavitelné území (srov. rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2008, č. j. 6 Ao 1/2008 - 86).
Při posuzování toho, jaké budoucí využití území je zamýšleno dle připravované územně
plánovací dokumentace, je třeba přitom vyjít z aktuálního stavu jejího pořizování, nikoli pouze
ze schváleného zadání [to je důležité v situacích, kdy se připravený návrh od schváleného zadání
odchýlí, k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009 - 142 (zveřejněn
pod č. 1941/2010 Sb. NSS)].
Krajský soud správně vyložil, že ke zjištění naplnění účelu vydávaného opatření obecné
povahy bylo nezbytné, aby bylo přezkoumatelným způsobem doloženo, zda přijetí stavební
uzávěry je vydáno v souvislosti s přijímáním podrobnější připravované územně plánovací
dokumentace, z jakého důvodu je stavební uzávěra vyhlašována a v jakém rozsahu je nezbytné
tuto uzávěru vyhlásit a jak dlouhou bude mít účinnost.
V případě, je-li v daném území schválen územní plán, nic nestojí v cestě, aby byla
vyhlášena i stavební uzávěra při současném přijímání regulačního plánu. Územní plán a regulační
plán jsou součástí územně plánovací dokumentace a každý z nich má svůj záměr a rozsah.
Obecně platí, že územní plán je územním dokumentem, který řeší komplexní otázky ve vztahu
k celým plochám, k celému území obce, kdežto regulační plán je podrobnější, zpracovává
se jen pro část obce a jeho základní jednotkou je pozemek a jeho cílem je vymezení specifických
kritérií a regulativů ve vztahu k typu zástavby, výšce staveb, typu staveb, hustotě zástavby
a podobně.
Stěžovatelka se mýlí, pokud v kasační stížnosti namítá, že se návrh na zadání regulačního
plánu výslovně o pozemcích v jejím vlastnictví nezmiňuje. Regulační plán sám o sobě řeší území
jako takové, přičemž vlastnickým právem se blíže nezabývá. Z toho důvodu nelze v žádném
případě činit závěr, že nejsou-li pozemky stěžovatelky v návrhu na zadání regulačního plánu
výslovně zmíněny k detailnímu projednání, nevztahuje se na ně v budoucnu vzniklý regulační
plán. Nadto Nejvyšší správní soud považuje za důvodný a správný názor krajského soudu, že cíle
jednotlivých dokumentů územně plánovací dokumentace nelze směšovat. Znamená to tedy,
že i v případě města Železná Ruda, kde je přijat územní plán včetně jeho platných doplňků
a kde se připravuje i nový územní plán, je možné, aby po dobu přípravy podrobnější
dokumentace, a to regulačního plánu, bylo přistoupeno k stavební uzávěře. Město Železná Ruda
nemá vůči pozemkům stěžovatelky v okamžiku zadání regulačního plánu žádné speciální
požadavky, a pokud se nemovitosti v jejím vlastnictví nacházejí v území, které je územním
plánem definováno jako funkční plocha SÚ, smíšené území rekreačních ubytovacích zařízení,
v budoucnu nestojí nic v cestě pro to, aby se i v této lokalitě, tzn. i ve vztahu k nemovitostem
stěžovatelky, dále realizovaly stavby, které do tohoto funkčního vymezeného území náleží,
tzn. rekreační ubytovací zařízení.
Proces přijímání regulačního plánu pro město Železná Ruda, místní část Železná Ruda
započal v květnu 2011 zpracováním návrhu zadání regulačního plánu obce Železná Ruda, místní
část Železná Ruda. V rámci tohoto procesu byly realizovány jednotlivé kroky, které krajský soud
vyhodnotil tak, že náleží do procesu přijímání regulačního plánu; jde především o schválení
zadání regulačního plánu usnesením zastupitelstva města Železná Ruda č. 10 ze dne 19. 10. 2011.
Na základě této skutečnosti formálně došlo k naplnění požadavku §97 odst. 1 stavebního zákona
a současně bylo doloženo naplnění požadavku zákona, při jehož splnění mohlo být přistoupeno
k další regulaci v území, tzn. k vyhlášení stavební uzávěry.
Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že v popsaném procesu
nebyly shledány vady, které by dokumentovaly, že opatření obecné povahy nebylo přijato
zákonem předvídaným procesním postupem a napadené opatření obecné povahy tak uspělo
v třetím kroku soudního přezkumu.
V rámci čtvrtého a pátého kroku přezkumu se krajský soud věnoval otázce, zda opatření
obecné povahy je v rozporu nebo v souladu s hmotným právem, zda přijetí regulace bylo
přiměřené, a zda nebyla porušena zásada proporcionality.
K tomuto bodu nutno uvést, že funkcí územního opatření o stavební uzávěře je zastavení
stavební činnosti v území, pro které obec připravuje novou regulaci, do doby, než bude tato nová
regulace definitivně schválena a nabude účinnosti; tedy ponechání volného prostoru obci
k dalšímu rozhodování. Stavební uzávěra je, zjednodušeně řečeno, svou povahou předběžným
opatřením, přičemž soud při jejím přezkumu zkoumá pouze naplnění zákonných požadavků
na její vydání. Nezkoumá však důvody, které odpůrkyni vedou k přípravě regulačního plánu,
byť by vůči nim stěžovatelka snášela sebepádnější námitky. K tomu bude soud oprávněn
až ve fázi, kdy bude případně napaden takto nově přijatý regulační plán (viz rozsudek Krajského
soudu v Praze ze dne 29. 7. 2014, č. j. 50 A 6/2014 – 74, www.nssoud.cz).
Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitkám kasační stížnosti,
ve kterých stěžovatelka obsáhle poukazovala na to, že krajský soud neučinil potřebné zjištění
podle části B) návrhu zadání regulačního plánu obce Železná Ruda, že k detailnímu řešení
regulačním plánem jsou určeny jiné než označené pozemky ve vlastnictví stěžovatelky,
že nezjistil, že označené pozemky stěžovatelky se nenachází v jednotlivých rozvojových
lokalitách, v nichž podle části C) návrhu zadání regulačního plánu byly definovány požadavky
na umístění a prostorové uspořádání staveb, ani v lokalitách řešených jako problémové střety
v území, pro které byly pro zadání regulačního plánu vzneseny zvláštní požadavky. Vzhledem
k výše vyjádřenému předmětu soudního přezkumu, jímž je výhradně oprávněnost a důvodnost
regulace v podobě územního opatření o stavební uzávěře, nebylo úkolem soudu vypořádat
se s námitkami stěžovatelky ohledně požadavků na ochranu a rozvoj hodnot území uvedené
v části D) návrhu zadání regulačního plánu, ohledně požadavků na řešení veřejné infrastruktury
uvedené v části E) návrhu zadání regulačního plánu i požadavků na veřejně prospěšné stavby
a na veřejně prospěšná opatření podle části F) návrhu zadání regulačního plánu, požadavků
na asanace uvedené v části G) návrhu zadání regulačního plánu a v případě dalších požadavků
vyplývajících z územně analytických podkladů a zvláštních předpisů, uvedených v části H) návrhu
zadání regulačního plánu.
Rozhodnutí o stavební uzávěře zakazují nebo omezují stavební činnosti za účelem
ochrany důležitých zájmů v území, naplnění cílů a záměrů územního plánování a budoucího
využití území nebo jeho organizace podle připravované územně plánovací dokumentace. Z toho
vyplývá, že stavební uzávěru lze dokonce stanovit i pro území, v němž stávající územní plán
výstavbu povoluje, a to jako dočasné opatření do schválení podrobnější územně plánovací
dokumentace pro dané území (srov. nález Ústavního soudu č. 90/2005 Sb.). I v takovém případě
však musí být stavební uzávěra v souladu s cíli a záměry územního plánování a odpovídat
tak budoucímu využití území nebo jeho organizace podle připravované územně plánovací
dokumentace. Takový postup při vydávání, resp. vyhlašování stavební uzávěry již souvisí
s posouzením zákonem požadovaných podmínek hmotně právního charakteru, a tedy i čtvrtým
krokem algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy.
Krajský soud shledal, že důvody omezení vlastnického práva stěžovatelky jsou uvedeny
v článku II přijatého územního opatření o stavební uzávěře. Tento článek uvádí, že zákaz
stavební činnosti, a to té činnosti, která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území
podle rozpracovaného regulačního plánu, je tím hlavním důvodem, proč se vlastnické právo
dotčených vlastníků v této oblasti omezuje. Zároveň je tímto článkem definována stavební
činnost, která je předmětem regulace. Tato definice v obecné rovině směřuje na jednotlivá
ustanovení stavebního zákona, která upravují konkrétní stavební činnosti, a tyto jsou předmětem
regulace, takže rozsah regulace je rovněž patrný.
Stěžovatelka v podané kasační stížnosti zpochybnila závěry krajského soudu, k nimž
dospěl při posuzování tvrzení, že se cítí být dotčena na svých vlastnických právech tím, že její
vlastnické právo je omezeno touto regulací, a to dlouhodobě.
Při posouzení této námitky Nejvyšší správní soud vycházel ze zásady nedotknutelnosti
vlastnického práva, jak je zakotvena v čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod,
podle něhož vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu,
a to na základě zákona a za náhradu. Krajský soud se s totožnou argumentací stěžovatelky
vypořádal ve vztahu k poskytování náhrad tak, že tato otázka je upravena v §102 odstavec 1
stavebního zákona, podle kterého vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva k pozemku
nebo stavbě byla územním opatřením o stavební uzávěře omezena a byla mu tím způsobena
majetková újma, náleží náhrada. Poskytnutí této náhrady bylo ve smyslu odstavce 5 tohoto
právního ustanovení podmíněno písemnou žádostí vlastníka. Krajský soud s ohledem na výše
uvedené poznamenal, že otázka náhrady případné újmy, která by stěžovatelce v tomto směru
v důsledku omezení vlastnických práv vznikla, je otázkou samostatnou a podřízenou tomu,
zda stěžovatelka náhradu za omezení vlastnických práv uplatnila, či neuplatnila. Pro posouzení
důvodnosti návrhu na zrušení části opatření obecné povahy soudem otázka náhrady není právně
významná.
Stěžovatelka v podané kasační stížnosti dále poukazuje na to, že omezení či zákaz
stavební činnosti na základě územního opatření o stavební uzávěře není možný v širším
než nezbytném rozsahu. Svoji argumentaci staví na tvrzení, že napadená stavební uzávěra trvá
po nepřiměřeně dlouhou dobu, a představuje proto nepřiměřený zásah do jejího vlastnického
práva k nemovitostem napadenou stavební uzávěrou dotčeným. Napadená stavební uzávěra
je podle ní nepřiměřená z hlediska časového, neboť s ohledem na všechny etapy regulace
a omezení vlastnických práv trvá od října 2005 do současnosti, kdy stále probíhá proces přijímání
regulačního plánu.
Podle výše citovaného §97 odst. 1 stavebního zákona se územním opatřením o stavební
uzávěře omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území,
pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně
plánovací dokumentace, jestliže bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí
či opatření v území, jímž se upravuje využití území. Územním opatřením o stavební uzávěře nelze
omezit nebo zakázat udržovací práce. Podle tohoto ustanovení tedy smí územní opatření
o stavební uzávěře omezovat nebo zakazovat stavební činnost ve vymezeném území pouze
v nezbytném rozsahu a na nezbytně dlouhou dobu v návaznosti na přípravu regulačního plánu
města Železná Ruda.
Na tomto místě Nejvyšší správní soud považoval za potřebné citovat z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 4 Ao 3/2011 – 118 (zveřejněn
pod č. 2396/2011 ve Sbírce NSS), neboť tam soud uvedl, že zpracování územního plánu od jeho
zadání až po schválení je poměrně dlouhodobý dynamický proces, v jehož průběhu může
docházet k větším či menším změnám v uvažovaném řešení. Nejvyšší správní soud v citovaném
rozsudku dále uvedl, že „Proces vedoucí k finálnímu vydání územního plánu je z hlediska stanovení
konkrétního obsahu územního plánu, jakož i aplikace příslušných právních předpisů procesem složitým, v mnoha
ohledech náročným a z hlediska časového procesem dlouhodobým, který se skládá z několika na sebe navazujících
etap vzniku. Schválení a vydání samotného územního plánu předchází zejména rozhodnutí zastupitelstva obce
o pořízení územního plánu; zpracování, projednání a schválení zadání územního plánu; zpracování a projednání
případného konceptu územního plánu (pokud je tak stanoveno v zadání územního plánu); zpracování a veřejné
projednání návrhu územního plánu. Aby přitom mohl pořizovatel územního plánu přistoupit ke kroku dalšímu,
musí vždy splnit zákonné podmínky stanovené pro krok předchozí. Nejvyšší správní soud není povolán k tomu,
aby detailně analyzoval a posuzoval časový postup či obsahové náležitosti odpůrcem pořizované části územního
plánu, popřípadě konkrétní důvody, které vedly ke zdržení při přijímání územního plánu, jakož i zda tyto důvody
objektivně obstojí. Takový přezkum by překračoval soudu stanovené meze právního přezkumu a nepřípustně
by zasahoval do otázek politických, v krajním případě by mohl zasahovat do ústavního práva žalovaného
na samosprávu, garantovaného mimo jiné v čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy České
republiky (ústavního zákona č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších ústavních předpisů)“.
V rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, (publikován
pod č. 1462/2008 Sb. NSS), dospěl Nejvyšší správní soud v této souvislosti k závěru,
že „…ve skutečnosti vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým
je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob
a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité
politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje,
tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení
z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly
územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování
příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území
využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala
ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“
do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou.
Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování
a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet.“
Závěry právě citované lze plně vztáhnout též na posouzení přiměřenosti délky působení
napadené stavební uzávěry. Úkolem soudu v tomto řízení je bránit jednotlivce (v tomto případě
stěžovatelku) toliko před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů
co do doby pořizování regulačního plánu a z toho rezultující délky působení napadené stavební
uzávěry. Úkolem Nejvyššího správního soudu nemůže být aktivně usměrňovat či snad dozorovat
odpůrkyni při pořizování regulačního plánu, respektive naplňování jakéhosi vzorového časového
harmonogramu přijímání konkrétních dílčích opatření a absolvování jednotlivých etap jeho
vydání. Odpůrkyně je co do délky působení napadené stavební uzávěry omezena základními
časovými mantinely podle §97 odst. 1 stavebního zákona.
Za vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební
uzávěře v podobě jeho nepřiměřeně dlouhého působení a s ním spojené porušení §97 odst. 1
stavebního zákona, pro které by bylo nutno územní opatření o stavební uzávěře zrušit, by bylo
možno považovat teprve dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při přijímání
regulačního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno.
Přitom je třeba přihlédnout též k aktivitě stěžovatelky jako subjektu, do jehož práv je územním
opatřením o stavební uzávěře zasahováno.
Nejvyšší správní soud nesdílí názor krajského soudu, že územní opatření o stavební
uzávěře v daném případě vyhovuje požadavku omezovat nebo zakazovat stavební činnost
ve vymezeném území pouze v nezbytném rozsahu a na nezbytně dlouhou dobu v návaznosti
na přípravu regulačního plánu města Železná Ruda.
Krajský soud uzavřel, že územní opatření o stavební uzávěře bylo regulací přiměřenou,
protože od roku 2011 je schváleno zadání regulačního plánu a jsou činěny další kroky k tomu,
aby regulační plán jako podrobnější územně plánovací dokumentace ve srovnání s platným
územním plánem, byl přijat. Uvedený závěr je podle názoru Nejvyššího správního soudu
nepřezkoumatelný pro nedostatek odůvodnění, neboť není zřejmé, z jakých konkrétních
skutkových a právních okolností krajský soud vycházel.
Při úvaze o přiměřenosti doby trvání regulace a omezení vlastnických práv stěžovatelky
je nutno vycházet nejen z výše uvedeného, ale je třeba vzít v úvahu i skutečnosti, namítané
stěžovatelkou v návrhu na zrušení opatření obecné povahy i v kasační stížnosti. Ta tvrdí,
že omezení jejích vlastnických práv fakticky trvá od roku 2005, kdy platila dříve vyhlášená
opatření obecné povahy - nařízení obce Železná Ruda č. 6/2005 o stavební uzávěře, vydané
zastupitelstvem města dne 10. 10. 2005 a nařízení obce Železná Ruda č. 115/2006 o stavební
uzávěře, vydané zastupitelstvem města dne 29. 12. 2006. Obě opatření sice byla zrušena
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 3. 2011, č. j. 3 Ao 1/2011 – 135, nicméně
po několik let na stěžovatelku dopadala. Ze spisového materiálu je zřejmé, že usnesením
zastupitelstva města Železná Ruda č. 7/200 ze dne 30. 5. 2011 bylo schváleno pořízení
regulačního plánu sídelního útvaru Železná Ruda. Usnesením zastupitelstva města Železná Ruda
č. 10/310 ze dne 19. 10. 2011 bylo schváleno zadání regulačního plánu sídelního útvaru Železná
Ruda.
Krajský soud vyzval dne 9. 10. 2015 odpůrkyni k doplnění spisového materiálu
o dokumenty, týkající se jednak územního plánu sídelního útvaru Železná Ruda s platnými
změnami, dále dokumenty ohledně nařízení obce a opatření obecné povahy o stavební uzávěře
vydaná v době platnosti aktuálně platného územního plánu a konečně dokumenty dokládající
probíhající proces pořizování regulačního plánu.
Z předložených dokladů vyplývá, že návrh zadání regulačního plánu obce Železná Ruda,
místní část Železná Ruda, byl zpracován v květnu 2011, jeho pořízení bylo schváleno
zastupitelstvem města dne 30. 5. 2011. V rámci schváleného zadání regulačního plánu dále
zastupitelstvo města pověřilo dne 19. 10. 2011 odbor výstavby ke zpracování návrhů opatření
obecné povahy, územního opatření o stavební uzávěře pro katastrální území Železná Ruda,
Hojsova Stráž, Alžbětín a Debrník u Železné Rudy. Dále byly odpůrkyní předloženy návrhy
a odůvodnění změny regulačního plánu města Železná Ruda, místní části Špičák, z března
2011 (změna č. 1), října 2013 (změna č. 2) a července 2015.
Krajský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku zabýval dokumenty, které se týkaly
období před schválením zadání regulačního plánu sídelního útvaru Železná Ruda v říjnu 2011,
kterými byly nařízení o stavební uzávěře č. 6/2005 a č. 115/2006. Dále se soud zabýval
i dokumenty, které pocházejí z období ode dne schválení zadání regulačního plánu v říjnu 2011
až do doby vydání územního opatření o stavební uzávěře č. 1/2012 v srpnu 2012. V uvedeném
období byla podána celkem tři stanoviska, která se však vztahují výlučně k návrhu územního
opatření o stavební uzávěře. Jedná se o stanovisko Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne
7. 5. 2012, stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 10. 5. 2012 a o stanovisko
Ministerstva dopravy ze dne 23. 5. 2012.
Z odůvodnění rozsudku krajského soudu nevyplývá, jaké konkrétní okolnosti soud
hodnotil při úvaze o tom, zda v nyní posuzované věci jde o vybočení z přípustného časového
rámce působení územního opatření o stavební uzávěře v podobě jeho nepřiměřeně dlouhého
působení a zda lze na základě konkrétních skutkových okolností dospět k závěru, že proces
přijímání regulačního plánu sídelního útvaru Železná Ruda není vybočením ze zásad a zákonných
mantinelů územního plánování. V rámci odůvodnění této – pro rozhodnutí o důvodnosti
podaného návrhu podstatné – otázky proto podle názoru Nejvyššího správního soudu neobstojí
obecná konstrukce krajského soudu, podle níž stěžovatelka využila možnosti navrhnout zrušení
opatření obecné povahy vyhlášených v letech 2005 a 2006 až v roce 2011 a tím stěžovatelka
regulaci v území aprobovala. Odůvodnění rozsudku ohledně důvodů, pro které stěžovatelka
začala důsledněji chránit svá práva odstraněním stavební uzávěry v roce 2011, se pohybuje
v rovině dohadů bez odkazu na obsah spisového materiálu či na provedené dokazování. Totéž
platí o závěru krajského soudu o nečinnosti příslušných orgánů po dobu trvání regulace,
kdy krajský soud použil sice obecně platný a správný výklad institutu stavební uzávěry,
ale v otázce, zda jsou činěny další kroky k přijetí regulačního plánu, není tvrzení krajského soudu
jakkoli podloženo.
Je pravdou, že zákonnost opatření obecné povahy se podle nyní účinného ustanovení
§101b odst. 3) s. ř. s. posuzuje podle skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání
opatření obecné povahy, přičemž toto opatření lze podle §101b odst. 1 s. ř. s. napadnout
návrhem na zrušení do tří let ode dne, kdy nabylo účinnosti. Tato ustanovení ve vztahu
ke stavební uzávěře, tedy k opatření obecné povahy s omezenou předpokládanou účinností, nelze
vykládat tak, že existoval-li návrh zadání regulačního plánu při jejím vydání, je tím její existence
navždy legalizována. Právě s odstupem času, k němuž dochází v důsledku soudního přezkumu,
je ověřitelné, zda záměr vytvoření územně plánovací dokumentace byl skutečně existujícím
důvodem pro stavební uzávěru.
Lze poukázat i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013,
č. j. 7 Aos 3/2012 - 36, kde se ve vztahu k vytváření územních rezerv pro uvažovaný
záměr (zde zásady územního rozvoje) vyjádřil tak, že i když územní rezerva není totožná
se stavební uzávěrou, dočasně omezuje vlastníky nemovitostí, a je proto nezbytné, aby trvala
po co nejkratší dobu. Tento požadavek Nejvyšší správní soud označil za velmi důležitý (blíže
str. 44 p. v., 45 citovaného rozsudku).
Krajský soud otázku proporcionality zásahu územního opatření zastupitelstva města
Železná Ruda o stavební uzávěře č. 1/2012 vůči stěžovatelce tedy posuzoval z nesprávných
a neúplných hledisek; z tohoto pohledu jsou důvody jeho rozsudku nesprávné, a tudíž
nezákonné. Při posuzování proporcionality zásahu územního opatření o stavební uzávěře
je nezbytné posoudit veřejný zájem na nemožnosti využití daného území (pozemků stěžovatelky)
k účelům, jež byly územním opatřením o stavební uzávěře označeny za nepřípustné využití.
V daném případě tu je tedy třeba hodnotit jednak celkovou délku omezení vlastnických
práv stěžovatelky s přihlédnutím k omezením předchozím, jednak postup odpůrkyně při realizaci
regulačního plánu, zda ten skutečně dokládá existenci důvodu pro vydání stavební uzávěry.
Pokud jde o procesní vady, stěžovatelka namítla, že vadou řízení je podle jejího názoru
fakt, že dne 21. 10. 2015 byly do soudního spisu žalovaným správním orgánem doplněny důkazy,
se kterými se stěžovatelka nemohla dostatečně včas seznámit, když nebylo vyhověno její žádosti
o dodatečnou lhůtu k seznámení se s těmito dokumenty. Uvedená námitka není důvodná.
Ze spisu krajského soudu je zřejmé, že s uvedenými listinami se zástupce stěžovatelky seznámil
v rámci nařízeného jednání soudu konaného dne 23. 10. 2015, aniž by požádal soud o poskytnutí
procesní lhůty k prostudování uvedených listin či k jiné procesní reakci, což vyplývá z části
III odůvodnění rozsudku krajského soudu.
Dále stěžovatelka vytkla krajskému soudu, že neprovedl navrhované důkazy objasňující
praxi zastupitelstva města Železná Ruda při udělování výjimek v období let 2006 až 2009
a důkazy uzavřenými smlouvami, jimiž odpůrkyně podmínila poskytnutí výjimek z vydaných
stavebních uzávěr od roku 2006 až do současnosti. Ani tato námitka není důvodná.
Pokud jde o neprovedení návrhu důkazů stěžovatelkou předložených listin, je třeba
poukázat na to, že podle §52 s. ř. s. je to soud, který rozhodne, který z důkazů provede a který
nikoli. Podle §77 odstavec 2 s. ř. s. v rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit
důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování
jinak. Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými
v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu
takto zjištěného. Dokazování má však ve správním soudnictví poněkud odlišný charakter
než v řízení občanskoprávním, trestním či správním.
Podle §75 s. ř. s. vychází soud ze skutkového stavu zjištěného správním orgánem v době,
kdy správní orgán vydal rozhodnutí, neboť jinak by posuzoval jiný skutkový stav, než činilo
přezkoumávané rozhodnutí. Soud tak pouze zjišťuje, zda správní orgán zjistil skutkový stav
dostatečně a úplně a zda rozhodl v souladu se zákonem. V případě nedostatků ve skutkových
zjištěních soud posuzuje, v jakém rozsahu je třeba dokazování doplnit. Zjistí-li, že je nutné ověřit
jen některé skutečnosti, případně dokazování doplnit v malém rozsahu, učiní tak. Je-li však
třeba dokazování doplnit rozsáhlejším způsobem, zruší rozhodnutí žalovaného a vrátí
mu věc k dalšímu řízení, neboť není úlohou správních soudů provádět složité dokazování
a nahrazovat tak to, co již měl před nimi učinit správní orgán (viz Jemelka, L., Podhrázký,
M., Vetešník, P., Zavřelová, J., Bohadlo, D., Šuránek, P.: Soudní řád správní, komentář
k 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2013, strana 404).
K povinnosti soudů ve správní soudnictví provádět dokazování se vyjadřoval i Nejvyšší
správní soud; ve svém rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, publikovaném
ve Sb. NSS pod č. 618/2005, uvedl, že soud rozhodne, které z navržených důkazů provede
a které nikoli; to jej však nezbavuje povinnosti takový postup odůvodnit. Ustanovení §77 s. ř. s.
zakládá nejenom pravomoc soudu dokazováním upřesnit, jaký byl skutkový stav, ze kterého
správní orgán ve svém rozhodnutí vycházel, ale také pravomoc dalšími důkazy provedenými
a hodnocenými nad tento rámec zjistit nový skutkový stav jako podklad pro rozhodování soudu
v rámci plné jurisdikce. Přitom soud zváží rozsah doplňování dokazování tak, aby nenahrazoval
činnost správního orgánu
Krajský soud uvedeným požadavkům v napadeném rozsudku dostál, když v rámci
odůvodnění věnovanému zákonnosti čtvrtého kroku algoritmu uvedl, že rozpor vydaného
opatření obecné povahy s hmotným právem nedokládá ani způsob formulace možných výjimek
ze zákazu a omezení územního opatření o stavební uzávěře, ani praxe odpůrkyně při rozhodování
o těchto výjimkách. Krajský soud v této souvislosti poukázal na to, že zákaz stavební činnosti
není absolutní a existuje možnost udělení výjimky ze stavební uzávěry, pokud stavební činnost
neohrozí předmět ochrany, pro který byla uzávěra vyhlášena. Sledování dodržování účelu
regulace a volba prostředků zahrnujících i udělování výjimek ze zákazu a omezení je v působnosti
zastupitelstva města Železná Ruda. Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu v závěru,
vyjádřenému v této pasáži odůvodnění jeho rozsudku, že praxe zastupitelstva při udělování
výjimek užívaná od roku 2006 do roku 2009, na kterou stěžovatelka návrhem na doplnění
dokazování poukazovala, není pro posouzení souladu opatření obecné povahy s hmotným
právem právně významná. Pokud jde o provádění důkazů krajským soudem, ten je povinen
provést navržené důkazy, pokud mají význam pro jeho rozhodnutí. Vyšel-li z úvahy, že výsledek
dokazování by jeho rozhodnutí nemohl ovlivnit, a tato úvaha byla správná, pak mu nelze vytýkat
porušení zákona. Proto ani Nejvyšší správní soud neshledal důvodu, aby krajskému soudu vytkl,
že neprovedl navrhované důkazy tuto praxi objasňující.
V. Závěr a náklady řízení
I při nedůvodnosti některých kasačních námitek je zřejmé, že kasační důvody podle §103
odst. 1, písm. a) i d) s. ř. s. naplněny byly. Proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a podle téhož ustanovení mu věc vrátil
k dalšímu řízení, při němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným (odst. 4
téhož ustanovení).
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. března 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu