ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.128.2015:45
sp. zn. 3 As 128/2015 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobkyně:
ZIMBO CZECHIA s. r. o., se sídlem Praha 7, Na Zátorách 8/613, zastoupeného JUDr. Jiřím
Vaníčkem, advokátem se sídlem Praha 8 - Karlín, Šaldova 34/466, proti žalované:
Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy, se sídlem Praha 2, Slezská 100/7,
o přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 21. 3. 2012, č. j. SVS/6305/2011, o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 4. 2015, č. j. 78 Ad
59/2012 – 115,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
Krajská veterinární správa Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj rozhodnutím
ze dne 24. 10. 2011, č. j. 2011/2888/KVST/1 uložila žalobkyni pořádkovou pokutu ve výši
50.000 Kč za porušení povinnosti kontrolované osoby podle ustanovení §53 odst. 4 zákona
č. 166/1999 Sb., ve znění platném do 31. 12. 2013, o veterinární péči. Odvolání žalobkyně
zamítla žalovaná rozhodnutím ze dne 21. 3. 2012, č. j. SVS/6305/2011.
Žalobu proti tomuto rozhodnutí zamítl Krajský soud v Ostravě rozsudkem
ze dne 29. 4. 2015, č. j. 78 Ad 59/2012 - 115. Za jádro sporu považoval řešení otázky,
zda byli veterinární inspektoři povinni prokazovat se při prováděné kontrole kromě služebního
průkazu též zvláštním pověřením. Tato otázka byla již judikaturou Nejvyššího správního soudu
zodpovězena opakovaně. Krajský soud proto vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012 - 69 a z dalších rozsudků téhož soudu, u nichž bylo
stanoveno, že veterinární inspektor již předložením služebního průkazu prokazuje svou totožnost
a své oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru, a proto nemusí ke každé kontrole
předkládat zvláštní pověření.
Soud se zabýval i dalšími námitkami. Uvedl především, že napadené rozhodnutí podepsal
MVDr. M. S., jenž byl pověřenou úřední osobou, rozhodnutí proto není nicotné. Neztotožnil se
dále s námitkami proti výši pokuty, proti specifikaci předmětu kontroly v kontrolním protokolu,
proti nejednotné terminologii při označení deliktu, ani s námitkami proti postupu inspektorů.
Podle jeho názoru žalovaná rovněž nepochybila, když nespojila ke společnému projednání
několik řízení o odvolání. Současně nebyla překročena maximální výše pokuty 500.000 Kč, neboť
nelze sčítat několik pokut, které byly uloženy jedné právnické osobě v různých provozovnách.
Neztotožnil se ani s výtkou, že pokuta měla být uložena vedoucímu provozovny a nikoli
žalobkyni. K návrhu na moderaci uložené pokuty krajský soud uvedl, že ze spisu nevyplynulo
dodatečně splnění vynucované povinnosti a žalobce ani nepředložil konkrétní tvrzení o dopadu
pokuty do své majetkové sféry, které by soudu umožnilo posoudit výši pokuty odchylně od
žalované.
II. Kasační stížnost
Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost, v níž uplatnila důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Ke kasačnímu důvodu podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. stěžovatelka uvedla, že žalovaná
ani správní orgán I. stupně neprokázaly pověření svých zaměstnanců k provedení kontroly.
Podle jejího názoru veterinární inspektoři museli do konce roku 2013 při zahájení kontroly
předložit nejen svůj služební průkaz, nýbrž i pověření ke kontrole.
Ke kasačním důvodům podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. pak namítla,
že ze spisů není prokázáno, že by oba lékaři, kteří prováděli kontrolu v provozovně,
byli veterinárními inspektory. Poukázala na to, že MVDr. L. G. uzavřel pracovní smlouvu
s Okresní veterinární správou Opava v roce 1990 (nikoliv s Krajskou veterinární správou
pro Moravskoslezský kraj) na druh práce „veterinární lékař f-ce č. 4“ a nikoliv na práci „veterinární
inspektor“. Druh této práce se nezměnil ani dodatkem ze dne 16. 9. 2005. Ve spise je navíc
založena jen pracovní náplň MVDr. L. G. a MVDr. K. L., u obou zaměstnanců (z 1. 12. 2008,
resp. 1. 5. 2007) je uvedena funkce „inspektor Krajské veterinární správy pro Moravskoslezský kraj“.
Tímto způsobem však druh práce nelze měnit, to lze jen písemnou dohodou zaměstnance a
zaměstnavatele. Změna zařazení nenastala ani v souvislosti s účinností zákona č. 131/2003 Sb.,
jímž se měnil zákon o veterinární péči. Ve spise není navíc založena smlouva MVDr. K. L., jeho
pracovní zařazení proto nelze ověřit. Stěžovatelka je tak názoru, že i když oba lékaři předložili
služební průkazy, nelze je označit za veterinární inspektory. Stěžovatelka dále uvedla, že žalovaná
předložila pracovní náplně až v řízení před soudem v rámci vyjádření k žalobě z 2. 1. 2013, a
proto tuto pochybnost nemohla namítnout v řízení před žalovaným, neboť tehdy neměla
pracovní smlouvy k dispozici.
Stěžovatelka dále odkázala na Organizační řád žalované (z 29. 12. 2011, č. j. 2011/
6542/SVS) a na Směrnici o podepisování dokumentů z 1. 6. 2011, č. j. 2011/2905/SVS.
Namítla, že pokud první náměstek podepsal napadené rozhodnutí, měla žalovaná prokázat,
že ústřední ředitel byl v okamžiku podpisu rozhodnutí dne 21. 3. 2012 buď nepřítomen
eventuálně byl zaneprázdněn. Je názoru, že nebyly-li splněny podmínky pro to, aby rozhodnutí
žalované podepsal první náměstek, pak toto rozhodnutí není vydáno v souladu se zákonem.
Stěžovatelka, že si je vědoma, že Nejvyšší správní soud již vydal dne 24. 6. 2015
pod č. j. 10 As 1/2014 – 187 rozsudek, v němž tuto námitku neshledal důvodnou.
Podle ní je však nezbytné zjistit, zda vnitřní podmínka žalované byla dodržena.
Navrhla proto, aby soud zvážil, zda předloží věc rozšířenému senátu k posouzení této právní
otázky.
Podle stěžovatelky krajský soud rovněž vůbec neozřejmil, proč neshledal výši pokuty jako
zjevně nepřiměřenou. V tomto spatřuje vadu nepřezkoumatelnosti rozsudku podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkami, kterými stěžovatelka namítla
nezákonnost rozsudku krajského soudu pro nesprávné právní posouzení otázky v předchozím
řízení.
Otázku podpisů rozhodnutí oprávněnou úřední osobou z řad zaměstnanců žalované
Nejvyšší správní soud řešil podrobně naposledy ve věci vedené pod sp. zn. 10 As 1/2014.
Stěžovatelka sice s těmito závěry nesouhlasí a žádá Nejvyšší správní soud, aby postupem
podle §17 s. ř. s. změnil svůj názor, v kasační stížnosti však současně s tím žádné nové
argumenty nenabízí. Setrvává tedy pouze na přesvědčení, že pokud rozhodnutí nepodepsal
ústřední ředitel, ale jeho náměstek, měla by žalovaná nepřítomnost nebo zaneprázdněnost
ústředního ředitele prokázat, jinak rozhodnutí trpí formální vadou. Tím však v podstatě
jen opakuje námitky, které již dříve uplatnila ve věci vedené pod sp. zn. 10 As 1/2014.
Nejvyšší správní soud má přitom za to, že odůvodnění rozsudku ze dne 24. 6. 2015, č. j. 10 As
1/2014 – 187 je ucelené a souvislé, jeho závěry jsou logické a plně se vypořádávají s námitkami
stěžovatelky. Neshledal tedy žádný důvod, pro který by se od závěrů své vlastní ustálené
judikatury měl odchýlit. S dříve vysloveným názorem se zcela ztotožnil. Z tohoto názoru
proto vycházel i v projednávané věci, neboť skutkově i právně jde o obdobnou situaci.
Sankce byla v obou případech uložena za téměř totožný delikt, jenž se odlišuje pouze místem
a časem spáchání a žalovaná taktéž vydala rozhodnutí o odvolání dne 21. 3. 2012.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 6. 2015, č. j. 10 As 1/2014 – 187 vycházel
z toho, že mezi náležitosti písemného vyhotovení rozhodnutí podle ustanovení §69 odst. 1 věty
druhé a třetí správního řádu patří označení správního orgánu, který rozhodnutí vydal, číslo jednací,
datum vyhotovení, otisk úředního razítka, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední
osoby. Podpis oprávněné úřední osoby je na stejnopisu možno nahradit doložkou „vlastní rukou“ nebo zkratkou
„v. r.“ u příjmení oprávněné úřední osoby a doložkou „Za správnost vyhotovení:“ s uvedením jména, příjmení
a podpisu úřední osoby, která odpovídá za písemné vyhotovení rozhodnutí. Na základě toho konstatoval,
že nedostatek podpisu na rozhodnutí správního orgánu může vést k nezákonnosti a v určitých
případech i nicotnosti správního rozhodnutí (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 6. 2009, č. j. 4 As 55/2007 – 92, a ze dne 18. 9. 2014, č. j. 9 As 34/2014 – 76).
V nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud ze soudního a ze správního spisu
zjistil, že elektronický stejnopis rozhodnutí žalované, který byl stěžovatelce doručen
prostřednictvím datové schránky, obsahuje uvedení jména ústředního ředitele žalované:
„doc. MVDr. Milan Malena, Ph.D.“, s doložkou „v zastoupení“. Dále je zde uvedeno datum
rozhodnutí, nápis „OTISK ÚŘEDNÍHO RAZÍTKA“. Stejnopis je digitálně podepsán
a za správnost vyhotovení uvedena: „Bc. J. P., DiS“. Ve správním spise je založeno písemné
vyhotovení rozhodnutí žalované zcela totožného obsahu, na němž je uvedeno datum rozhodnutí,
otisk úředního razítka, jméno ústředního ředitele žalované s uvedením funkce a doložkou „v. z.“
s nečitelným klasickým podpisem. Již krajský soud zjistil, že se jedná o podpis vlastní rukou
MVDr. M. S., prvního náměstka ústředního ředitele, což ostatně ani stěžovatelka v kasační
stížnosti nepopírala.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 6. 2015, č. j. 10 As 1/2014 - 178 vycházel
z Organizačního řádu žalované ze dne 29. 12. 2011, č. j. 2011/6542/SVS, vydaného na základě
zmocnění dle §47 odst. 6 veterinárního zákona (ve znění účinném od 1. 1. 2012)
a schváleného ministrem zemědělství (dále jen „organizační řád“). Tento interní předpis v čl. 23
odst. 1 stanoví, že jménem státní veterinární správy jedná ústřední ředitel. Podle čl. 22
odst. 1 v případě nepřítomnosti nebo zaneprázdnění ústředního ředitele jej zastupuje
1. náměstek v plném rozsahu jeho práv, povinností a odpovědnosti. Z interní směrnice
Podepisování dokumentů a používání úředního razítka SVS ČR do doby vydání spisového řádu SVS ČR
(dále jen „směrnice o podepisování“), konkrétně z jejího článku 1 odst. 4 a 5 vyplývá, že jménem
Státní veterinární správy podepisuje všechny dokumenty ve všech záležitostech ústřední ředitel,
za kterého může v době jeho nepřítomnosti dokumenty v plném rozsahu jeho práv a povinností
podepisovat 1. náměstek. Ze jmenovací listiny ze dne 25. 2. 2005, č. j. Ře 434/05, Nejvyšší
správní soud zjistil, že MVDr. M. S. byl s účinností ode dne 1. 3. 2005 jmenován do funkce 1.
náměstka ústředního ředitele žalované.
Nejvyšší správní soud za těchto okolností uzavírá, že 1. náměstek ústředního ředitele
je, byť nikoliv obecně, ale ve specifické situaci, oprávněnou úřední osobou k podpisu rozhodnutí.
Nemá proto pochyb o tom, že originál rozhodnutí ve smyslu §69 odst. 1 správního řádu
podepsala v posuzované věci oprávněná úřední osoba a rozhodnutí žalované proto nepovažuje
v tomto aspektu za nezákonné či nicotné. Nejvyšší správní soud přitom vychází z názoru,
že žalovaná nemá povinnost prokazovat účastníkům nepřítomnost ústředního ředitele v době
podpisu rozhodnutí, pokud měl jeho podpis nahradit někdo jiný. Takový požadavek zákon
nestanoví a pro správní orgány by tato praxe byla nerealizovatelná. Činnost správního orgánu
musí být plynulá a efektivní, pro její zajištění je funkční zastupování vedoucích pracovníků
při jejich nepřítomnosti nezbytné. Správní orgán je tedy povinen mít transparentní pravidla
pro zastoupení při podpisu rozhodnutí. Aby případná vada mohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí, musel by účastník řízení zpochybnit, že tato pravidla vůbec existovala, nebo že v jeho
věci byla dodržena, případně tvrdit, že rozhodnutí podepsala osoba, která k tomu nebyla vůbec
oprávněna. To se však v průběhu správního řízení nestalo a správní orgán proto nebyl
automaticky povinen v rozhodnutí odůvodňovat dodržení svých interních pokynů a předpisů
ohledně podpisu rozhodnutí.
Krajský soud v napadeném rozsudku ve vztahu k uvedené námitce uvedl pouze
to, že rozhodnutí podepsala oprávněná úřední osoba podle vnitřních předpisů žalované,
že o pravosti rozhodnutí nemohlo být pochyb, a že uvedené vady při konverzi a zastupování
nemohly zasáhnout do veřejných subjektivních práv stěžovatelky. V tomto ohledu
mu lze v tomto ohledu vytknout, že se otázkou, kdo podepsal rozhodnutí žalované
a zda se jednalo o oprávněnou úřední osobu, nezabýval příliš detailně. S ohledem na výše
uvedené se však Nejvyšší správní soud se závěry krajského soudu zcela ztotožnil.
Při posouzení námitky, zda kontrolu mohli provést veterinární inspektoři MVDr. G.
a MVDr. L. vycházel Nejvyšší správní soud rovněž ze závěrů početné judikatury Nejvyššího
správního soudu (srov. např. rozsudky ze dne ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012 - 69,
ze dne 27. 2. 2014, č. j. 8 As 30/2013 – 85, ze dne 28. 4. 2014, č. j. 8 As 43/2013 – 54,
ze dne 5. 6. 2014, č. j. 6 Ads 59/2013 – 92 a ze dne 30. 4. 2015, č. j. 8 As 88/2014 – 52).
Těmito rozsudky byl rozhodován spor mezi stěžovatelkou a žalovanou, tedy mezi stejnými
účastníky řízení jako v právě projednávané věci, účastníkům řízení jsou tedy tyto rozsudky
nepochybně známy. Stěžejní závěr pro projednávanou věc učinil Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 As 110/2013 – 62. Zde vyložil, že veterinární inspektoři jsou
k výkonu státního veterinárního dozoru pověřováni obecně, a tudíž nemusí předkládat zvláštní
pověření ke každé jednotlivé kontrole. Své obecné oprávnění k výkonu státního veterinárního
dozoru ve smyslu §53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona tedy osvědčují služebním průkazem.
Ten v souladu s přílohou č. 2 k vyhlášce č. 296/2003 Sb. (příp. přílohou č. 8 k vyhlášce
č. 342/2012 Sb.) obsahuje ve své dolní části text, podle něhož: „Držitel tohoto průkazu, pro něhož byl
tento průkaz vydán, je nositelem oprávnění stanovených zákonem č. 166/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů veterinární správy.“ Nejvyšší správní soud zdůrazňuje,
že tento průkaz představuje pověření k provedení kontroly ve smyslu §12 odst. 2 písm. a) zákona
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.
Jak již stěžovatelka sama v kasační stížnosti podotkla, označení „veterinární inspektor“
není z hlediska ustanovení §53 odst. 1 zákona o veterinární péči zákonem předvídanou pracovní
pozicí, ale legislativní zkratkou pro „úředního veterinárního lékaře orgánů veterinární správy pověřeného
výkonem státního veterinárního dozoru“. Z uvedeného ustanovení tedy vyplývá, že veterinární lékař
(k výkladu samotného legálního pojmu „veterinární lékař“ srov. §3 odst. 1 písm. gg cit. zákona)
se veterinárním inspektorem nestává sjednáním pracovního poměru (přijetím do služebního
poměru) na tuto pozici ale pověřením k provádění inspekce. Tento názor ostatně Nejvyšší
správní soud vyslovil již v rozsudku ze dne 30. 6. 2015, č. j. 2 As 229/2014 - 51.
Stěžovatelka namítla, že pracovně měli být oba inspektoři zařazeni přímo do pozice
„veterinární inspektor“ a konkrétně pochybuje o pracovním zařazení MVDr. G. a MVDr. L..
Nejvyšší správní soud je taktéž názoru, že žalovaná krajskému soudu předložila jen částečné
podklady o vývoji pracovního zařazení obou inspektorů. To však podle názoru Nejvyššího
správního soudu není rozhodující skutečnost. Za stěžejní zjištění pro účely projednávané věci
totiž považuje Nejvyšší správní soud to, že žalovaná u krajského soudu předložila pracovní
náplně obou inspektorů, z nichž vyplývá jejich pracovněprávní zařazení (tj. inspektor Krajské
veterinární správy pro Moravskoslezský kraj) v době kontroly, včetně detailního popisu náplně
této funkce. Z náplně tedy vyplývá mj. i to, že oba inspektoři jsou oprávněni provádět inspekce.
Vzhledem k tomu, že ve věci není sporu o tom, že oba inspektoři jsou zaměstnanci veterinární
správy a že je žalovaná k výkonu inspekce dokonce před jejím provedením pověřila, Nejvyšší
správní soud se neztotožnil se stěžovatelkou, že by kontrola provedená těmito inspektory byla
nezákonná.
Nejvyšší správní soud se poté, co neshledal důvodnou žádnou z uvedených námitek,
zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti té části rozsudku, v níž se krajský soud zabýval návrhem
na moderaci pokuty.
Žalovaná stěžovatelce uložila sankci ve výši 50.000 Kč, tj. ve výši, kterou
stanovila v polovině rozmezí zákonné sazby (horní sazba za tento delikt činila 100.000 Kč,
srov. §53 odst. 7 zákona o veterinární péči ve znění účinném v době rozhodování).
Krajský soud v Ostravě poté k návrhu na moderaci této pokuty uvedl, že stěžovatelka jednak
nijak nespecifikovala účinky sankce na svou situaci, a dále, že svou povinnost umožnit kontrolu
nesplnila ani dodatečně. Z těchto úvah je podle Nejvyššího správního soud patrné,
že krajský soud se zabýval tím, jaký vliv mohla mít uložená pokuta na pozdější chování
stěžovatelky a také na její majetkovou situaci. Prostor pro úvahy o nepřiměřenosti pokuty
by totiž mohly být na místě tehdy, pokud by stěžovatelka dodatečně svou povinnost splnila
(a povinnost zaplatit pokutu v této výši by jí zůstala) příp. pokud by pokuta – byť v zákonem
předpokládané výši - byla likvidační. Krajský soud nicméně zcela srozumitelně vysvětlil,
proč podle jeho názoru nenastaly žádné okolnosti, s ohledem na věc by bylo možno považovat
uvedenou pokutu za nepřiměřenou. Za těchto okolností je proto zcela logický závěr krajského
soudu, podle něhož není dán důvod nahlížet na sankci, na její výši a účinky vůči stěžovatelce
rozdílně od žalované. Nejvyšší správní soud sice připouští, že odůvodnění rozsudku je v této části
stručné, uvedené závěry z něj však jednoznačně vyplývají a rozsudek proto není
nepřezkoumatelný. Ani tato námitka proto není důvodná.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadený rozsudek
Krajského soudu v Ostravě je zákonný, kasační stížnost proti němu směřující proto jako
nedůvodnou podle ustanovení §110 odst. 1, in fine, s. ř. s. zamítl.
IV. Náklady řízení
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, úspěšné žalované pak nevznikly náklady řízení
přesahující běžný rámec její úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto nepřiznal náhradu
nákladů řízení žádnému z účastníků (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 27. dubna 2016
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu