ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.144.2016:58
sp. zn. 3 As 144/2016 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobců a) V. S. a b) Z.
S., obou zastoupených JUDr. Hanou Homolkovou, advokátkou se sídlem České Budějovice,
Krajinská 43/8, proti žalovanému Městu Černovice, se sídlem Černovice, Mariánské náměstí
718, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 9. 6. 2016, č. j. 10 Na 41/2013 - 25,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 9. 6. 2016,
č. j. 10 Na 41/2013 - 25, se z r ušuj e a věc se v r ací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Žalobci se obrátili se svým podáním ze dne 13. 5. 2013, označeným jako „správní žaloba“,
na Krajský soud v Českých Budějovicích a domáhali se „potvrzení platnosti stavebního ohlášení z roku
2008“, dále „potvrzení, že neporušili stavební zákon“, vydání rozhodnutí o neplatnosti zákazu stavební
činnosti na jejich zemědělské usedlosti, a konečně uložení povinnosti k náhradě škody
žalovanému. Krajský soud žalobce vyzval usnesením ze dne 20. 5. 2013, č. j. 10 Na 41/2013 - 8,
k odstranění vad tohoto podání; vzhledem k tomu, že nedostatky podání žalobci neodstranili
a pro neurčitost a nesrozumitelnost návrhu nebylo možné v řízení pokračovat, krajský soud
„správní žalobu“ usnesením ze dne 9. 6. 2016, č. j. 10 Na 41/2013 - 25 (dále též jen „napadené
usnesení“), odmítl.
V odůvodnění napadeného usnesení krajský soud uvedl, že žalobci na jeho výzvu
ze dne 20. 5. 2013, č. j. 10 Na 41/2013 - 8, reagovali podáním ze dne 2. 6. 2013, které obsahovalo
stejný petit a téměř totožné vylíčení rozhodných skutečností jako původní „správní žaloba“.
Na základě usnesení krajského soudu ze dne 4. 6. 2013, č. j. 10 Na 41/2016 - 18, byla žalobcům
ustanovena právní zástupkyně JUDr. Hana Homolková, advokátka se sídlem České Budějovice,
Krajinská 43/8, s jejíž pomocí měla být žaloba uvedena do souladu s platnou právní úpravou,
nicméně dne 25. 5. 2016 ustanovená právní zástupkyně krajskému soudu sdělila, že ač vedla
s žalobci četnou korespondenci, po vyčerpání všech možností komunikace považuje své
ustanovení ve věci za ukončené. Jelikož tedy žaloba nebyla doplněna a její vady nebyly
odstraněny, postupoval krajský soud podle §37 odst. 5 soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“) a žalobu odmítl.
Proti tomuto usnesení brojí nyní žalobci (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížností. V ní
explicitně neodkázali na konkrétní zákonem předpokládaný stížnostní důvod, nicméně z kontextu
věci je zřejmé, že může být úspěšně namítána pouze nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Právní subsumpce kasačních důvodů
pod konkrétní písmena ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. je nicméně záležitostí právního hodnocení
věci Nejvyšším správním soudem a nejde o nedostatek návrhu, který by bránil jeho věcnému
projednání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50,
publikovaný pod č. 161/2004 Sb. NSS).
Stěžovatelé v kasační stížnosti a jejím doplnění předně uvádějí, že „jejich argumenty, které
byly obsahem podání ze dne 13. 5. 2013 a následně ze dne 2. 6. 2013 obstojí ve světle náležitostí správní
žaloby“. Namítají dále, že o jejich návrhu bylo rozhodnuto po více jak třech letech od jeho podání,
a to teprve po zaslání stížnosti ze dne 31. 3. 2016 předsedovi krajského soudu. Během té doby
se soudní spis nacházel v archivu, což stěžovatelé označují za obstrukční postup a zjevnou vadu
řízení. Připomínají, že o této skutečnosti je informovala ustanovená zástupkyně, která na základě
toho, že spis byl archivován, považovala své právní zastupování za ukončené, byť ji stěžovatelé
instruovali, jak má v řízení postupovat. Co se týče náležitostí „správní žaloby“, vyjadřují stěžovatelé
přesvědčení, že v ní uvedené argumenty obstojí ve světle zákonem požadovaných náležitostí.
Připouštějí, že na usnesení krajského soudu ze dne 20. 5. 2013, č. j. 10 Na 41/2013 - 8, reagovali
téměř totožným způsobem jako v původním podání ze dne 13. 5. 2013, avšak současně namítají,
že jiná výzva nebyla ani jim, ani ustanovené zástupkyni adresována. E-mailovou korespondenci
s ustanovenou právní zástupkyní předkládají stěžovatelé k důkazu. Navrhují proto, aby Nejvyšší
správní soud napadené usnesení zrušil.
Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že převážná část činnosti odboru výstavby Městského
úřadu Černovice spočívala v informování stěžovatelů o platné právní úpravě uvedené v zákoně
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů, a v souvisejících předpisech, a také v opakovaném vysvětlování, které stavební činnosti
lze provést bez komunikace se stavebním úřadem a pro které je naopak nezbytné zahájení
územního a stavebního řízení. Žalovaný konstatuje, že stěžovatelé pravděpodobně doufali,
že se jim podaří zrealizovat všechny zamýšlené stavební záměry bez stavebního povolení nebo
ohlášení, avšak žalovaný na dodržování platné právní úpravy trval. Od prvního dotazu
stěžovatelů v roce 2007 až do současnosti však nebylo na předmětné zemědělské usedlosti v obci
Lidmaň vydáno žádné pravomocné správní rozhodnutí, neboť nebyla podána ani žádná úplná
žádost. Žalovaný také odmítá, že by jeho činnost zapříčinila jakoukoli škodu na majetku
stěžovatelů. Není ani pravda, že by žalovaný stěžovatelům bránil ve stavební činnosti, uložil jim
sankce nebo nějakou činnost zakázal. Ze všech výše uvedených důvodů žalovaný navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta před
středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání, za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejprve je nutno uvést, že Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatelů, že jejich
žaloba (včetně doplnění) splňovala náležitosti kladené na ní ustanovením §71 odst. 1 s. ř. s., §80
odst. 3 s. ř. s., či §84 odst. 3 s. ř. s. Je totiž zcela evidentní, že neobsahovala formulaci žalobních
bodů, jež by mohly být projednány ve správním soudnictví; rovněž formulace závěrečného
návrhu nedopovídala žádnému typu řízení před správními soudy. Krajský soud tedy postupoval
v principu správně, pokud vyžadoval doplnění žaloby tak, aby mohla být v soudním řízení
správním věcně projednána.
Před samotným posouzením procesního postupu krajského soudu při odstraňování vad
žaloby považuje Nejvyšší správní soud za vhodné nejprve zrekapitulovat obsah předloženého
soudního spisu. Dne 13. 5. 2013 podali stěžovatelé ke krajskému soudu podání, které označili
jako „správní žaloba“. V něm nejprve poukázali na své předchozí (a podle krajského soudu
nejasné) podání evidované tímto soudem pod sp. zn. 10 Na 25/2013 - 13, jednak na svou žádost
o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení právního zástupce, který za stěžovatele podá
obsahově bezvadnou správní žalobu. Z věcného hlediska v tomto podání shrnuli, že v dubnu
roku 2008 ohlásili žalovanému svůj záměr zrekonstruovat zemědělské usedlosti v katastrálním
území obce Lidmaň, přestože ohlášení ve smyslu §103 stavebního zákona považovali
za nadbytečné. V průběhu provádění prací nicméně žalovaný vydal ústní zákaz pokračovat v další
stavební činnosti, společně s výzvou, aby stěžovatelé iniciovali zahájení územního a stavebního
řízení. V závěrečném petitu stěžovatelé žádali, aby krajský soud potvrdil platnost stavebního
ohlášení z roku 2008 a skutečnost, že nijak neporušili ustanovení stavebního zákona, aby rozhodl
o neplatnosti zákazu stavební činnosti a o tom, že žalovaný nebude stěžovatelům klást žádné
překážky k obnově dotčených staveb, aby žalovaného zavázal k náhradě škody na budovách
a podnikání způsobené přerušením stavebních prací a k náhradě nemajetkové újmy a nákladů
znaleckého posudku. Součástí tohoto podání byla (opětovná) žádost stěžovatelů o osvobození
od soudního poplatku a o ustanovení právního zástupce; stěžovatelé výslovně uvedli, že podávají
pouze „laickou žalobu“, která by měla být upřesněna ustanoveným advokátem.
Jelikož z uvedeného podání nebylo krajskému soudu zřetelné, proti jakému rozhodnutí
v oblasti veřejné správy směřuje, případně zda se má jednat o žalobu proti nečinnosti správního
orgánu či o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, v usnesení ze dne 20. 5. 2013,
č. j. 10 Na 41/2013 - 8, stěžovatele vyzval k doplnění tohoto podání ve smyslu §37 odst. 5 s. ř. s.,
a to ve lhůtě 10 dnů. Na tuto výzvu reagovali stěžovatelé podáním ze dne 2. 6. 2013, v němž
rozvedli svá předchozí skutková tvrzení a vyjádřili přesvědčení, že podání ze dne 13. 5. 2013
je z formálního hlediska bezvadné. V této souvislosti poukázali na dosud nevyřízenou žádost
o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení advokáta pro řízení, o níž by z logiky věci
mělo být rozhodnuto před vydáním výzvy k odstranění nedostatků podání. Rovněž závěrečný
petit „doplnění žaloby“ stěžovatelé formulovali shodně jako ve „správní žalobě“.
Usnesením ze dne 4. 6. 2013, č. j. 10 Na 41/2013 - 18, ustanovil krajský soud
stěžovatelům zástupkyni JUDr. Hanu Homolkovou, advokátku se sídlem České Budějovice,
Krajinská 43/8; toto usnesení doručil stěžovatelům i ustanovené zástupkyni. Současně s tímto
usnesením zaslal stěžovatelům (nikoli jejich zástupkyni) také neformální přípis ze dne 4. 6. 2013,
č. j. 10 Na 41/2013 - 16, v němž je upozornil, že zaslané „doplnění žaloby“ se obsahově téměř
shoduje s prvním podáním ze dne 13. 5. 2013 a stále neobsahuje mj. bližší identifikaci
rozhodnutí, proti němuž má „správní žaloba“ směřovat. Ustanovená zástupkyně dne 22. 11. 2013
nahlížela do spisu a v přípisu ze dne 25. 5. 2016 krajský soud informovala, že stěžovatelům sdělila
všechny rozhodné skutečnosti, názory a právní stanoviska v dané věci, avšak „po vyčerpání všech
možností“ dala stěžovatelům na vědomí, že své ustanovení považuje ke dni 28. 11. 2016
za skončené; poté již vůči soudu žádné úkony nečinila.
Z výše popsaného procesního postupu krajského soudu považuje zdejší soud
za podstatnou právě tu skutečnost, že zástupkyni stěžovatelů bylo zasláno toliko usnesení
ze dne 4. 6. 2013, č. j. 10 Na 41/2013 - 18, o jejím ustanovení k ochraně zájmů stěžovatelů
ve věci sp. zn. 10 Na 41/2013, avšak ani přípis ze dne 4. 6. 2013, č. j. 10 Na 41/2013 - 16, kterým
byli stěžovatelé neformálně vyzváni k odstranění vad své „správní žaloby“, ani jemu předcházející
usnesení ze dne 20. 5. 2013, č. j. 10 Na 41/2013 - 8, jí doručeno nebylo. Jinak řečeno, zástupkyně
stěžovatelů se sice řádně dozvěděla o svém ustanovení v souzené věci, avšak o vadách, kterými
podání ze dne 13. 5. 2013 trpí, a o lhůtě k jejich odstranění (včetně poučení o procesních
následcích, pokud výzvě k odstranění vad podání vyhověno nebude), obeznámena nebyla.
Nesprávnost procesního postupu krajského soudu byla dána již tím, že vyzýval stěžovatele
k odstranění vad jejich žaloby, aniž by předtím rozhodl o jejich žádosti o ustanovení zástupce,
a to navíc za situace, kdy stěžovatelé o ustanovení kvalifikovaného zástupce usilovali právě proto,
že se necítili k podání správní žaloby dostatečně erudovaní a že očividně sami nebyli schopni
vytýkané vady svého podání odstranit. Těmto výzvám proto není možné přiznat relevanci,
ve smyslu procesních důsledků s nimi spojených.
Jelikož tedy sami stěžovatelé nebyli schopni upřesnit, proti jakému rozhodnutí žalovaného
má jejich žaloba směřovat, nebo uvést skutečnosti, které by jasně indikovaly, že se má jednat
o žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného nebo o žalobu na ochranu před jeho
nezákonným zásahem, a jelikož ustanovená zástupkyně k takovému kroku vůbec nebyla
kvalifikovaně vyzvána, zatížil krajský soud své řízení vadou, která mohla negativně zasáhnout
do právní sféry stěžovatelů.
Vytýkaná procesní vada není nikterak umenšena tím, že stěžovatelům pasivita krajského
soudu nebyla zcela k tíži. S nastolením procesních důsledků (tj. odmítnutím návrhu) krajský soud
bez seznatelných důvodů otálel, k odmítnutí „správní žaloby“ v listopadu roku 2013, kdy
se ustanovená právní zástupkyně osobně dostavila na krajský soud za účelem nahlížení do spisu,
nepřistoupil a učinil tak teprve o tři roky později, když tato advokátka krajskému soudu sdělila,
že své ustanovení považuje za skončené (viz podání ze dne 25. 5. 2016). Ačkoli tedy došlo
k faktickému prodloužení původní desetidenní lhůty na lhůtu zhruba tříletou, což stěžovatelům
značně rozšířilo prostor pro možnost opravy nedostatků návrhu, nic to nemění na tom,
že opomenutí zaslat ustanovené zástupkyni usnesení s výzvou k odstranění vad podání je natolik
závažným pochybením, že představuje důvod pro zrušení napadeného usnesení o odmítnutí
návrhu.
Z tohoto důvodu nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu než napadené usnesení zrušit
a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta první před středníkem s. ř. s.).
V průběhu dalšího řízení krajský soud vyzve zástupkyni stěžovatelů k odstranění vad
podané žaloby a stanoví jí k tomu přiměřenou lhůtu. Tento právní názor je pro krajský soud
závazný (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.)
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. listopadu 2016
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu