ECLI:CZ:NSS:2016:5.ADS.219.2015:17
sp. zn. 5 Ads 219/2015 - 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Pavla Molka a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: M. R., zast. Mgr.
Pavlem Kužílkem, advokátem, se sídlem Blahoslavova 72/4, Přerov, proti žalovanému:
Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1, Praha, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne
7. 10. 2015, č. j. 65 A 33/2015 – 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Pavlu Kužílkovi, advokátovi se sídlem
Blahoslavova 72/4, Přerov, se p ř i z n á v á odměna a náhrada hotových výdajů
ve výši 4114 Kč, která bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů
od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Magistrát města Přerov, odbor sociálních věcí a školství rozhodnutími ze dne
10. 10. 2011, č. j. 82111/2011/PRR, č. j. 82156/2011/PRR a č. j. 82127/2011/PRR, nepřiznal
žalobci (dále „stěžovatel“) dávku pomoci v hmotné nouzi – mimořádná okamžitá pomoc
k úhradě nezbytného jednorázového výdaje – ubytování za měsíce srpen, září a říjen 2011.
Krajský úřad Olomouckého kraje, odbor sociálních věcí, podaná odvolání zamítl a rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně potvrdil.
Proti rozsudkům krajského soudu, který podané žaloby zamítl, podal stěžovatel
kasační stížnosti, které Nejvyšší správní soud spojil ke společnému projednání a rozsudkem
ze dne 27. 8. 2014, č. j. 6 Ads 95/2013 – 34, zrušil rozhodnutí krajského soudu a vrátil mu věci
k dalšímu řízení. Nato v dalším řízení krajský soud zrušil rozhodnutí Krajského úřadu
Olomouckého kraje a věci vrátil žalovanému k dalšímu řízení (pozn. s účinností od 1. 1. 2012
došlo v důsledku novely zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ke změně orgánu
pomoci v hmotné nouzi; nově bylo rozhodování o příspěvku na živobytí svěřeno krajským
pobočkám Úřadu práce, odvolacím správním orgánem se stalo Ministerstvo práce a sociálních
věcí). Žalovaný pak rozhodnutími ze dne 14. 4. 2015, č. j. MPSV-UM/3202/15/4S-OLK,
č. j. MPSV-UM/3203/15/4S-OLK a č. j. MPSV-UM/3204/15/4S-OLK zrušil rozhodnutí
Magistrátu města Přerova a věci vrátil Úřadu práce České republiky – krajské pobočce
v Olomouci (dále také „správní orgán prvního stupně“) k novému projednání.
Stěžovatel následně podáním doručeným žalovanému dne 27. 5. 2015 a dne 8. 7. 2015
požadoval uplatnění opatření proti nečinnosti orgánu prvního stupně. Žalovaný prvnímu
podnětu nevyhověl, protože věc byla vrácena úřadu práce k novému projednání dne 21. 5. 2015
a třicetidenní lhůta podle §71 odst. 1 a 3 správního řádu ještě neuplynula; na druhý
podnět reagoval příkazy ze dne 29. 7. 2015, č. j. MPSV-UM/6949/15/9S-OLK, č. j. MPSV-
UM/6928/15/9S-OLK a č. j. MPSV-UM/6946, a uložil správnímu orgánu prvního stupně,
aby ve lhůtě 15 dnů od doručení příkazu učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy
v uvedených řízeních o nároku na mimořádnou okamžitou pomoc.
Žalobou podanou ke krajskému soudu dne 13. 3. 2015 se stěžovatel domáhal ochrany
proti nečinnosti žalovaného, kterou spatřoval rovněž v tom, že žalovaný v řízeních o nároku
na mimořádnou okamžitou pomoc nezahájil přezkumné řízení dle §95 odst. 1 správního řádu.
Krajský soud žalobě nevyhověl. Konstatoval především, že žalovaný není nečinný;
důvody pro přijetí opatření proti nečinnosti dosud nenastaly, neboť neuplynuly příslušné lhůty,
které má správní orgán k vyřízení případů. K námitce stran přezkumního řízení krajský soud
uvedl, že přezkumné řízení je určeno k nápravě pravomocných rozhodnutí orgánů veřejné moci
vydaných v oblasti veřejné správy; není-li pravomocného rozhodnutí, není přezkumného řízení.
Dále krajský soud uvedl, že v posuzované věci bylo podáno odvolání, o němž bylo vedeno řízení.
Podnět k přezkumnému řízení podán nebyl a z úřední moci přezkumné řízení zahájeno nebylo,
neboť vzhledem k podanému odvolání k tomu nebyl důvod; přezkumné řízení nemůže
konkurovat řízení odvolacímu a probíhat současně. Krajský soud dodal, že na zahájení
přezkumného řízení není právní nárok, a je možné je zahájit jen z moci úřední; návrh na zahájení
přezkumného řízení je podnětem podle §42 správního řádu, nikoli žádostí ve smyslu §45
správního řádu.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
V kasační stížnosti stěžovatel namítá nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]
Stěžovatel setrval na svém stanovisku, že žalovaný je v řízeních o nároku stěžovatele
na mimořádnou okamžitou pomoc nečinný. Uvedl, že se jedná o řízení z poloviny roku 2011
a žalovaný měl povinnost zahájit přezkumné řízení ex offo. Správní řízení trvá téměř 4 roky
a stěžovatel „neustále uplatňuje prostředky proti nečinnosti“. Za této situace se měl krajský soud zabývat
otázkou, zda stěžovatel bezvýsledně vyčerpal veškeré nárokové právní prostředky ochrany
proti nečinnosti a následně zvážit, zda nebylo namístě zahájit přezkumné řízení ex offo. Dále
je stěžovatel přesvědčen, že pokud žalovaný vydal příkaz prvostupňovému orgánu k přijetí
opatření ke zjednání nápravy, měl by i „dohlédnout na splnění příkazu“ a případně zahájit přezkumné
řízení ex offo. Pokud tak žalovaný nepostupoval, došlo ke krácení subjektivních práv stěžovatele,
který byl vystaven sociální exkluzi.
Na základě shora uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Rozsahem a důvody kasační
stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán.
Stěžovatel se předně neztotožnil s hodnocením krajského soudu, že se v případě postupu
žalovaného ve správním řízení nejednalo o nečinnost. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že tato námitka není důvodná, neboť žalovaný nebyl v případě stěžovatele nečinný.
Krajský soud konstatoval, že pokud jde o první podnět stěžovatele k přijetí opatření proti
nečinnosti ze dne 27. 5. 2015, postupoval žalovaný správně, když mu nevyhověl, neboť ke dni
podání podnětu neuplynuly lhůty pro vydání rozhodnutí podle §71 odst. 1 a 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“); počátek lhůty k vydání rozhodnutí
přitom krajský soud odvozoval ode dne doručení rozhodnutí odvolacího správního orgánu
správnímu orgánu prvního stupně, tj. ode dne 21. 5. 2015. V tomto směru lze přisvědčit
stěžovateli, že krajský soud pochybil, pokud počátek lhůty pro vydání nového rozhodnutí
správním orgánem prvního stupně stanovil „až ode dne 21. 5. 2015, tedy dne, kdy byla věc vrácena
úřadu práce k novému projednání“.
Podle §71 odst. 1 správního řádu je správní orgán povinen vydat rozhodnutí bez
zbytečného odkladu. Podle odstavce 3 tohoto ustanovení, pokud nelze rozhodnutí vydat
bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení,
resp. je možno lhůtu prodloužit o dalších 30 dnů. Dnem zahájení řízení se přitom rozumí den,
kdy podání účastníka řízení došlo správnímu orgánu příslušnému ve věci rozhodnout (§44
odst. 1 správního řádu). Použití doslovného významu §71 odst. 1 a 3 správního řádu
v těch případech, kdy již správní orgán ve věci vydal rozhodnutí, které bylo následně zrušeno
a věc byla vrácena k novému projednání a rozhodnutí, by vedlo k absurdním důsledkům,
kdy by tato pořádková lhůta uplynula již před vydáním následně zrušeného rozhodnutí a vrácení
věci. Správní orgán poté, co bylo jeho předcházející rozhodnutí ve věci zrušeno a věc mu byla
vrácena k novému projednání, nezahajuje nové správní řízení, ale pokračuje v řízení již
zahájeném, proto je třeba pro účely §71 odst. 3 správního řádu č. 500/2004 Sb.) vycházet z toho,
že lhůta pro rozhodnutí správního orgánu běží znovu, a to ode dne právní moci
zrušujícího rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010,
č. j. 5 Ans 6/2009 - 82). V projednávané věci byla rozhodnutí žalovaného o zrušení
prvostupňových rozhodnutí a vrácení věcí správnímu orgánu prvního stupně vydána dne
14. 4. 2015, právní moci dle správního spisu nabyla dne 21. 4. 2015. Nejvyšší správní soud tak
musí na jedné straně korigovat nesprávný závěr krajského soudu, že lhůta k vydání rozhodnutí
podle §71 odst. 1 a 3 správního řádu běžela ode dne vrácení věci úřadu práce, tj. od doručení
rozhodnutí spolu se spisovou dokumentací správnímu orgánu prvního stupně dne 21. 5. 2015,
na straně druhé ovšem musí potvrdit správnost celkového závěru krajského soudu, že o tom,
že ke dni podání první žádosti stěžovatele o přijetí opatření proti nečinnosti, tj. ke dni 27. 5. 2015,
lhůty podle §71 odst. 1 a 3 správního řádu ještě neuplynuly. Uvedené pochybení krajského soudu
tedy nemělo vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
Jak vyplývá ze spisového materiálu, žalovaný poté, co předchozímu návrhu stěžovatele
k přijetí opatření proti nečinnosti nevyhověl pro nedůvodnost, obdržel další podnět doručený
dne 8. 7. 2015. Žalovaný se tímto návrhem zabýval a činil procesní úkony, jichž bylo s ohledem
na stávající fázi řízení zapotřebí, tj. vydal příkaz, kterým prvostupňovému správnímu orgánu
uložil učinit potřebná opatření ke zjednání nápravy. Nejvyšší správní soud proto neshledal
v tomto směru průtahy, resp. tvrzenou nečinnost žalovaného.
Stěžovatel dále namítl, že žalovaný vykazuje ve věci nečinnost, jestliže nezahájil ve věci
přezkumné řízení. Vyjádřil přesvědčení, že pokud správní řízení trvá téměř 4 roky, stěžovatel
uplatňuje prostředky proti nečinnosti a úspěšně podává kasační stížnosti, současně přitom přes
příkazy žalovaného trvá a pokračuje nečinnost správního orgánu prvního stupně, je žalovaný
povinen zahájit přezkum řízení ex offo.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že s právní orgán je nečinný, pokud nekoná, ačkoli mu
to zákon ukládá. Takto je také koncipován §79 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se lze žalobou
domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo
osvědčení. Podle druhého odstavce tohoto zákonného ustanovení je žalovaným správní orgán,
který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Při vydávání
rozhodnutí ve věci samé se přitom nečinnost může týkat jak orgánu prvé instance, tak odvolacího
orgánu, který po podání řádného opravného prostředku nebude dál v řízení postupovat. Stejně
tak může jít o rozhodování v obnově řízení (o povolení obnovy či v řízení obnoveném),
ale i tehdy, pokud správní orgán zahájil přezkoumání pravomocného rozhodnutí a v řízení
nepokračuje. V souzené věci však podnět k nezkumnému řízení ani nebyl stěžovatelem podán
a žalovaný správní orgán nedospěl k závěru, že je nutno zahájit přezkumné řízení z moci úřední,
což je pro posouzení dané věci rozhodné. Přezkumné řízení podle §94 a násl. správního řádu
je zařazováno mezi mimořádné opravné prostředky, tedy opravné prostředky směřující proti
pravomocným správním rozhodnutím. Jde však spíše o prostředek dozoru, kterým disponuje
příslušný správní orgán za účelem nápravy právních omylů, tj. k odstranění rozporu rozhodnutí
se zákony nebo jinými obecně závaznými právními předpisy (§65 odst. 2 správního řádu).
Účastníci řízení, v němž bylo předmětné správní rozhodnutí vydáno a jež nabylo právní moci,
totiž nejsou aktivně legitimováni k zahájení daného řízení. Jak správně konstatoval krajský soud,
v případě přezkumného řízení, jakožto mimořádného procesního prostředku dozorčího práva,
jde vždy o zahájení řízení z moci úřední a účastník řízení může podat pouze podnět
k přezkoumání daného správního rozhodnutí; zda mu však bude vyhověno a přezkumné řízení
bude skutečně zahájeno, závisí zcela na úvaze příslušného správního orgánu. Jedná se totiž
o řízení, jehož zahájení je plně v dispozici správního orgánu; již starší judikatura ve věcech
správních vyslovila, že na přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení není právní nárok
(srov. např. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 2. 1998, č. j. 6 A 53/97 – 18,
publikované pod č. 877/2001 Soudní judikatury ve věcech správních). V souzené věci tedy nebyl
naplněn jeden z definičních znaků pro ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle §79 s. ř. s.,
konkrétně povinnost vydat rozhodnutí (zahájit přezkumné řízení, resp. vydat rozhodnutí
v přezkumném řízení), a proto není možné úspěšně namítat nečinnost žalovaného správního
orgánu.
Shodně s krajským soudem lze dodat, že v průběhu odvolacího řízení nebyl s ohledem
na probíhající řízení o odvolání důvod vůbec uvažovat o nařízení přezkumného řízení, neboť
odvolací řízení si nemůže konkurovat s řízením přezkumným a probíhat současně.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shledal rozsudek krajského soudu
v souladu se zákonem; Stěžovatelem uplatněné kasační námitky nebyly ve vztahu k napadenému
rozsudku krajského soudu shledány důvodnými, v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky,
ke kterým Nejvyšší správní soud dle §109 odst. 4 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti. Nejvyšší
správní soud proto kasační stížnost podle §110 odst. 1, in fine s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel nebyl v tomto soudním řízení úspěšný, nemá proto právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému,
který byl v řízení úspěšný, per §60 odst. 2 s-. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení nenáleží.
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Usnesením krajského soudu byl stěžovateli ustanoven zástupcem pro řízení advokát
Mgr. Pavel Kužílek. Zástupce ustanovený v řízení před krajským soudem, je-li jím advokát,
zastupuje navrhovatele i v řízení o kasační stížnosti (srov. ustanovení §35 odst. 8 s. ř. s.).
V takovém případě hotové výdaje a odměnu za zastupování platí stát (§120 a §35 odst. 8 věta
první s. ř. s.). Nejvyšší správní soud přiznal ustanovenému zástupci v souladu s jeho požadavky
odměnu za zastupování a náhradu hotových výdajů v celkové výši 4114 Kč [skládající se z částky
3100 Kč za jeden úkon právní služby - sepsání kasační stížnosti podle §7, §9 odst. 2 a §11
odst. 1 písm. c) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), z částky 300 Kč za režijní paušál s tím
související (§13 odst. 1 a 3 advokátního tarifu) a z částky 714 Kč odpovídající 21% dani z přidané
hodnoty (ustanovený zástupce žalobce doložil, že je plátcem této daně)]. Odměna za zastupování
a náhrada hotových výdajů bude ustanovenému zástupci vyplacena z účtu Nejvyššího správního
soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. června 2016
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu