ECLI:CZ:NSS:2016:6.ADS.280.2015:40
sp. zn. 6 Ads 280/2015 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové
a soudců Mgr. Marka Bedřicha a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce M. K.,
zastoupeného Mgr. Lukášem Míšou, advokátem, se sídlem Martinkova 854/5, Brno, proti
žalovanému Ministerstvu práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376, Praha
2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 3. 2012, č. j. MPSV-UM/370/12/9S-VYK, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 22. 10. 2015,
č. j. 22 A 23/2012 - 96,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 22. 10. 2015, č. j. 22 A 23/2012 – 96,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 19. 3. 2012, č. j. MPSV-UM/370/12/9S-VYK, zamítlo Ministerstvo
práce a sociálních věcí (dále jen „žalovaný“) odvolání žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu
v Třebíči, odboru sociálních věcí, ze dne 21. 9. 2011, č. j. 44169/2011/TRE, jako odvolání
opožděné. Tímto rozhodnutím Městský úřad v Třebíči (dále též „správní orgán prvého stupně“)
nepřiznal žalobci příspěvek na živobytí podle zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi,
ve znění pozdějších předpisů, s odůvodněním, že nedodržoval termíny k doložení potřebných
dokladů, tyto doklady nedoložil ani v náhradních termínech a požadované údaje správnímu
orgánu nesdělil. Rozhodnutí správního orgánu prvého stupně bylo vydáno dne 22. 9. 2011,
k vyzvednutí bylo připraveno dne 26. 9. 2011, následujícího dne 27. 9. 2011 začala běžet
desetidenní lhůta a po jejím uplynutí dne 6. 10. 2011 nastala tzv. fikce doručení. Následně
ode dne 7. 10. 2011 začala běžet patnáctidenní lhůta pro podání odvolání. Konec této lhůty
připadl na den 21. 10. 2011, rozhodnutí nabylo právní moci dne 22. 10. 2011. Žalobce podal
odvolání do protokolu městského úřadu až dne 26. 10. 2011. Žalovaný dospěl k závěru,
že odvolání je opožděné a zároveň shledal, že nejsou dány předpoklady pro zahájení
přezkumného řízení, pro obnovu řízení ani pro vydání nového rozhodnutí.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 16. 5. 2012 u Okresního soudu v Třebíči
podání, označené jako „Žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 3. 2012,
č. j. MPSV-UM/12/9S/VYK“, v němž uvedl, že rozhodnutí „považuje za nezákonné a tvrdí,
že tímto rozhodnutím a řízením, které mu předcházelo, byl krácen na svých právech“. V tomto podání
požádal žalobce pro své osobní, majetkové a výdělkové poměry kromě přiznání osvobození
od placení soudních poplatků i o ustanovení zástupce z řad soudem vybraných advokátů.
Uvedené podání bylo dne 1. 6. 2012 doručeno Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“).
[3] V průběhu řízení před krajským soudem žalobce požadoval, aby ve věci bylo nařízeno
ústní jednání a dále podáním ze dne 30. 9. 2015 žádal „o poskytnutí či prodloužení lhůty pro uvedení
rozhodných skutečností o věci samé a k označení důkazů k jejich prokázání, pro provedení důkazů
nebo ke splnění dalších procesních povinností, do doby vyřešení otázky zástupce žalobci“. Krajský soud
usnesením ze dne 20. 10. 2015, č. j. 22 A 23/2013 – 91, tento návrh žalobce zamítl
s odůvodněním, že soud neshledal opodstatněnost uplatněného návrhu žalobce, kterému byla
poskytnuta dostatečně dlouhá doba k přípravě na řízení, když předvolání k ústnímu jednání
na den 22. 10. 2015 bylo žalobci doručeno dne 21. 9. 2015.
[4] Poté, co se žalobce bez důvodné a včasné omluvy nedostavil dne 22. 10. 2015
k nařízenému ústnímu jednání, rozhodl krajský soud o podané žalobě téhož dne usnesením
č. j. 22 A 23/2012 – 96, jímž žalobu odmítl a vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Z odůvodnění usnesení se podává, že žaloba žalobce neobsahovala
žádné žalobní body ve smyslu §71 odstavec 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a že žalobce tuto žalobu v zákonné
lhůtě pro její podání v tomto směru nijak nedoplnil. Zákon stanoví, že žaloba musí vždy
obsahovat alespoň jeden žalobní bod a pokud žádný žalobní bod neobsahuje, může být
tento nedostatek podmínek řízení odstraněn, a to ve lhůtě pro podání žaloby. Krajský soud
dospěl k závěru, že není dána zákonná povinnost soudu v těchto případech vždy vyzývat žalobce
k odstranění těchto vad postupem podle §37 odstavec 5 s. ř. s., neboť „takto široce pojímaná
povinnost soudu by zjevně odporovala zásadě dispoziční a zásadě koncentrace řízení o žalobách proti rozhodnutí
správního orgánu, v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován“. Podle názoru krajského soudu tak byly
dány zákonné podmínky k odmítnutí žaloby podle §46 odstavec 1 písm. a) s. ř. s.,
aniž byl žalobce předem vyzván k odstranění nedostatku podmínky řízení, neboť po marném
uplynutí lhůty k podání žaloby se absentující žalobní body stávají neodstranitelným nedostatkem
podmínky řízení.
III.Kasační stížnost, vyjádření účastníka řízení
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby
kasační stížnost, kterou následně prostřednictvím ustanoveného zástupce odůvodnil důvody
s odkazem na §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy napadl usnesení krajského soudu jako nezákonné,
jelikož jeho žaloba neměla být odmítnuta.
[6] Stěžovatel v kasační stížnosti připustil, že jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného
neobsahuje žalobní body ve smyslu rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78, podle něhož „náležitost žaloby dle §71 odst. 1
písm. d) s. ř. s. je splněna, pokud jsou z tvrzení žalobce seznatelné skutkové děje a okolnosti individuálně
odlišitelné od jiných ve vztahu ke konkrétnímu případu žalobce, jež žalobce považoval za relevantní k jím tvrzené
domnělé nezákonnosti správního rozhodnutí“. Stěžovatel má za to, že krajský soud měl v této věci
postupovat podle §37 odst. 5 s. ř. s. a vyzvat jej k doplnění žaloby.
[7] Stěžovatel namítl, že v projednávané věci si krajský soud ani neučinil úsudek o tom,
kdy končí lhůta k podání žaloby. Z odůvodnění jeho usnesení to není nijak patrné. Krajský soud
nezkoumal, kdy bylo žalobou napadené rozhodnutí doručeno stěžovateli, proto ani nemohl určit
počátek ani konec lhůty pro podání žaloby, a tedy i pro doplnění žalobních bodů. V řízení před
krajským soudem (a následně i Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem) se zkoumaly
podmínky pro ustanovení zástupce stěžovateli. Krajský soud nejprve stěžovateli zástupce
ustanovil, pak jej změnil a až třetím rozhodnutím o ustanovení zástupce stěžovateli rozhodl
negativně s odůvodněním, že nebyly dány rozumné a věcně oprávněné důvody pro ustanovení
konkrétního zástupce. Podle názoru stěžovatele se však krajský soud nijak nevypořádal s tím,
že v dané věci zjevně byly splněny podmínky pro ustanovení zástupce, jelikož tak dvakrát předtím
učinil, ovšem oba zástupci byli povinnosti zastupovat stěžovatele na svou žádost zproštěni.
[8] Stěžovatel v kasační stížnosti setrval na názoru, že měl být vyzván k doplnění důvodů
žaloby, a to včetně poučení o tom, v jaké lhůtě, jakým způsobem a v jakém rozsahu tak má učinit
a o následcích nesplnění této povinnosti. K tomu však v řízení nedošlo. Krajský soud nejprve
opakovaně ustanovil stěžovateli zástupce, pak jeho návrh zamítl a dále s časovým odstupem
již jen nařídil ve věci ústní jednání. Z toho však nelze dovozovat, že by stěžovatel mohl z postupu
soudu jakkoli seznat, že je jeho žaloba neprojednatelná. Navíc stěžovatel podal dne 30. 9. 2015
návrh na poskytnutí lhůty k uvedení rozhodných skutečností a označení důkazů. Tento návrh byl
– jak již bylo výše uvedeno - zamítnut rozhodnutím krajského soudu ze dne 20. 10. 2015,
které bylo následně doručováno stěžovateli písemně. K odmítnutí žaloby však došlo již dne
22. 10. 2015, tedy ještě dříve, než se vůbec stěžovatel mohl dozvědět o tom, že již bylo o jeho
návrhu rozhodnuto, a jak.
[9] Závěrem kasační stížnosti stěžovatel poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu,
který již dovodil povinnost krajského soudu vyzvat žalobce k odstranění vad žaloby ve smyslu
§37 odst. 5 s. ř. s. po nabytí právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační
stížnosti, kterou žalobce napadl rozhodnutí krajského soudu, jímž krajský soud zamítnul žádost
o ustanovení zástupce. Tuto svou povinnost krajský soud v projednávané věci nesplnil.
Stěžovatel uzavřel, že jeho žaloba neměla být odmítnuta, protože k tomu nebyly splněny zákonné
předpoklady, a nad rámec výše uvedeného požádal, aby Nejvyšší správní soud i v tomto případě
konstatoval závěr, kterým by byl krajský soud vázán a nemohl žalobu formálně
(resp. formalisticky) opakovaně odmítnout ze stejného důvodu, ale aby naopak stěžovatel
(resp. ustanovený zástupce, jelikož zastoupení trvá i pro další řízení před krajským soudem)
byl vyzván k doplnění žaloby.
[10] Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu ustanovení §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ s. ř. s.“) přípustná, a stěžovatel
je v souladu s ustanovením §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Ve věci soud rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
[12] Stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává důvodů uvedených v ustanovení §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat pouze z důvodu
tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
[13] Nejvyšší správní soud musel nejprve přihlédnout z úřední povinnosti podle §109
odstavec 4 s. ř. s. k vadě napadeného rozhodnutí, když shledal důvodnou námitku,
v níž stěžovatel namítl, že v projednávané věci si krajský soud ani neučinil úsudek o tom,
kdy končí lhůta k podání žaloby, neboť z odůvodnění jeho usnesení to není nijak patrné. Krajský
soud nezkoumal, kdy bylo žalobou napadené rozhodnutí doručeno stěžovateli, proto ani nemohl
určit počátek ani konec lhůty pro podání žaloby, a tedy i pro doplnění žalobních bodů.
[14] Předmětem případu, ke kterému směřují uplatněné kasaní námitky, je posouzení otázky,
zda krajský soud postupoval správně, pokud po zamítnutí návrhu na ustanovení zástupce
usnesením ze dne 13. 6. 2013, č. j. 22 A 23/2012 - 52, ve spojení s rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 1. 2014, č. j. 3 As 85/2013 – 39, dostupným stejně jako všechna
dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu na www.nssoud.cz, nevyzval stěžovatele
k doplnění žaloby a žalobu dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
[15] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížností napadené rozhodnutí krajského soudu
nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Pojem nepřezkoumatelnosti není v soudním řádu
správním ani v občanském soudním řádu, který by bylo možno použít podpůrně, blíže objasněn.
Výklad tohoto pojmu je věcí právní nauky. Za nesrozumitelné lze obecně považovat takové
soudní rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný nebo z nějž nelze zjistit, zda soud žalobu
zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout, rozhodnutí, z nějž nelze seznat, co je výrok
a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem,
rozhodnutí s nevhodnou formulací výroku, který má za následek, že rozhodnutí
nikoho nezavazuje apod. Nedostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění
soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody,
pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou
takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud
opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu
se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny.
[16] V nyní posuzovaném případě nelze z odůvodnění napadeného rozhodnutí seznat,
kdy bylo podle zjištění krajského soudu žalobou napadené rozhodnutí doručeno stěžovateli,
jakým způsobem soud určil počátek ani konec běhu lhůty pro podání žaloby, a tedy
i pro doplnění žalobních bodů. Vyjádření konkrétních skutkových okolností je pro závěry o tom,
že v posuzované věci brání věcnému posouzení žaloby neodstranitelné podmínky, právě
nedostatky skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody.
[17] Podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod „[k]do tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového
rozhodnutí, nestanoví - li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod podle Listiny“.
[18] Podle §37 odst. 5 s. ř. s. „[p]ředseda senátu usnesením vyzve podatele k opravě nebo odstranění
vad podání a stanoví k tomu lhůtu. Nebude - li podání v této lhůtě doplněno nebo opraveno a v řízení nebude
možno pro tento nedostatek pokračovat, soud podání usnesením odmítne, nestanoví - li zákon jiný procesní
důsledek. O tom musí být podatel ve výzvě poučen“.
[19] Podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. „[ž]aloba kromě obecných náležitostí podání (§37 odst. 2 a 3)
musí obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce
napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné“. Podle odst. 2 téhož ustanovení „[k] žalobě
žalobce připojí jeden opis napadeného rozhodnutí. Žalobce může kdykoli za řízení žalobní body omezit. Rozšířit
žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání
žaloby“.
[20] Řízení před správními soudy je vystaveno na zásadě dispoziční a koncentrační. První
reprezentuje východisko, že předmět řízení je v rukách žalobce a soud může věc zpravidla
přezkoumat pouze v mezích žalobních bodů. Druhá je projevem principu, že žalobce může
své žalobní body uplatňovat pouze v zákonem stanovené lhůtě a k později uplatněným námitkám
nelze již zásadně přihlížet. Předpokladem pro věcné posouzení žaloby je proto existence
alespoň jednoho žalobního bodu (viz Potěšil, L., Šimíček, V.: Soudní řád správní. Komentář.
Praha: Leges, 2014. s. 629), který navíc může žalobce formulovat pouze v zákonné lhůtě
pro podání žaloby (§71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.).
[21] K formulaci žalobních bodů Nejvyšší správní soud opakovaně uvedl, že musí
obsahovat skutkové a právní důvody, pro které žalobce považuje rozhodnutí správního
orgánu za nezákonné. Přitom podle rozsudku rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 4 As 3/2008 - 78, publikovaného pod č. 2162/2011 ve Sbírce NSS, na který krajský soud
v napadeném rozhodnutí odkazoval, je za žalobní bod je nutné považovat „[…] každé vyjádření
žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit, že napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu
považuje za nezákonné. Jinými slovy, náležitost žaloby dle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je splněna, pokud jsou
z tvrzení žalobce seznatelné skutkové děje a okolnosti individuálně odlišitelné od jiných ve vztahu ke konkrétnímu
případu žalobce, jež žalobce považoval za relevantní k jím tvrzené domnělé nezákonnosti správního rozhodnutí;
právní důvody nezákonnosti (či nicotnosti) napadeného správního rozhodnutí pak musí být tvrzeny alespoň tak,
aby soud při aplikaci obecného pravidla, že soud zná právo, mohl dostatečně vymezit, kterým směrem,
tj. ve vztahu k jakým právním předpisům bude směřovat jeho přezkum“.
[22] Pokud žaloba žádné takové žalobní body neobsahuje, závisí další postup krajského soudu
zejména na tom, kolik času ze zákonné lhůty pro podání žaloby zbývá ve chvíli, kdy žalobce
u krajského soudu žalobu podá. Je - li stále dostatek času, krajský soud žalobce dle §37 odst. 5
s. ř. s. vyzve k jejímu doplnění – citované ustanovení ze svého znění nepřipouští žádnou diskreci.
Pouze v případech, kdy žaloba neobsahuje žádný žalobní bod, a zároveň již není objektivně
možné, aby žalobce žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby doplnil, nemá krajský soud povinnost
žalobce vyzývat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2010,
č. j. 7 As 15/2010 - 56). Závěr uvedeného rozhodnutí přitom odpovídá i konstantní rozhodovací
praxi správních soudů. V rozsudku ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 - 40, publikovaném
pod č. 113/2004 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že pokud žaloba neobsahuje žádný
žalobní bod „[…] může být tento nedostatek podmínek řízení odstraněn, a to ve lhůtě pro podání žaloby,
jak vyplývá z citovaného ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s. Není však dána zákonná povinnost soudu
v těchto případech vždy vyzývat žalobce k odstranění těchto vad ve smyslu ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s.,
neboť - takto široce pojímaná – povinnost soudu by zjevně odporovala zmíněné zásadě dispoziční a rovněž zásadě
koncentrace řízení, v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován.“
[23] V rozsudku ze dne 21. 5. 2014, č. j. 6 As 50/2014 - 18, Nejvyšší správní soud předestřel,
že „[ú]čelem §37 odst. 5 s. ř. s. je upozornit podatele na vady podání, vyzvat ho k jejich odstranění, stanovit
mu k tomu lhůtu a upozornit ho na následky spojené s neodstraněním vad. Lze - li určitou náležitost žaloby
účinně uvést či doplnit jen v zákonem stanovené nepřekročitelné lhůtě, má smysl vyzývat k takovému doplnění
pouze tehdy, bude – li to vůbec ‚technicky‘ proveditelné a smysluplné. Není tedy a priori vyloučeno, aby taková
výzva, zejména za použití moderních komunikačních prostředků byla učiněna v posledních dnech či zcela
výjimečně i v poslední den lhůty pro podání žaloby. Soud je přitom povinen takovou výzvu učinit, takže se -
předtím v přiměřené lhůtě po dojití žaloby na soud (tedy zpravidla v řádu několika dnů po dojití) - musí s jejím
obsahem seznámit přinejmenším do té míry, aby si mohl učinit úsudek o tom, zda má předepsané náležitosti“.
[24] Na tomto místě činí zdejší soud mezitímní závěr, že krajský soud dospěl ke správnému
závěru, pokud ve smyslu §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. neshledal v podané žalobě žádný žalobní
bod. Podaná žaloba splňovala dle §37 odst. 3 věty první až druhé s. ř. s. základní náležitosti
žaloby ve smyslu shora citované judikatury rozšířeného senátu.
[25] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda krajský soud v takové situaci zvolil
správný procesní postup, když bez jakékoli výzvy nechal uplynout lhůtu pro podání žaloby
a žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnul. Krajský soud svůj postup v napadeném
usnesení odůvodnil odkazem na výše citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, a dále tvrzením, že žaloba stěžovatele žádné
žalobní body neobsahovala a že stěžovatel žalobu v zákonné lhůtě pro její podání v tomto směru
nijak nedoplnil, v důsledku čehož se absentující žalobní body staly neodstranitelným nedostatkem
podmínky řízení.
[26] Podle výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2014,
č. j. 6 As 50/2014 – 18, z právní úpravy jasně vyplývá, že aby krajský soud byl zproštěn
povinnosti postupovat dle §37 odst. 5 s. ř. s., musí být kumulativně splněny dvě podmínky (i)
žaloba neobsahuje žalobní body a (ii) není objektivně možné, aby žalobce žalobní bod ve lhůtě
pro podání žaloby doplnil. V bodech 21 až 22 pak Nejvyšší správní soud rozebral, jaký je účel
citovaného ustanovení a co se rozumí pod pojmem „objektivní“ možnost.
[27] Nejvyšší správní soud nerozporuje, že stěžovatel v žalobě uvedl, že tato bude doplněna
zástupcem soudem ustanoveným, kterého však nakonec krajský soud stěžovateli neustanovil.
Z toho však nelze dovozovat závěr, že by stěžovatel věděl, že podanou žalobu nelze projednat
a musí být ve lhůtě pro podání žaloby doplněna. To platí zejména s ohledem na skutečnost,
že v následném průběhu řízení před soudem krajský soud zamítl návrh stěžovatele na poskytnutí
lhůty k uvedení rozhodných skutečností a označení důkazů. Nadto krajský soud přistoupil
k odmítnutí žaloby ještě dříve, než bylo rozhodnutí o zamítnutí návrhu na poskytnutí lhůty
k uvedení rozhodných skutečností a označení důkazů stěžovateli doručeno. Nejvyšší správní soud
např. v rozsudku ze dne 27. 1. 2010, č. j. 1 As 99/2009 - 87, dovodil povinnost krajského soudu
vyzvat žalobce k odstranění vad žaloby ve smyslu §37 odst. 5 s. ř. s. po nabytí právní moci
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti, kterou žalobce napadl rozhodnutí
krajského soudu, jímž krajský soud zamítnul žádost o ustanovení zástupce. Žalobce tehdy podal
žalobu, která postrádala některou z náležitostí dle §71 odst. 1 s. ř. s., a požádal o ustanovení
zástupce s tím, že soudem ustavený zástupce měl vady žaloby odstranit.
[28] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že pokud účastník řízení podá blanketní žalobu,
požádá o ustanovení zástupce a krajský soud tento návrh usnesením zamítne, je v rámci procesní
ekonomie a zákazu svévole povinností krajského soudu, aby zároveň se zamítnutím návrhu
na ustanovení zástupce vyzval dle §37 odst. 5 s. ř. s. žalobce k doplnění žaloby. V takových
případech zpravidla nebude možné konstatovat, že výzva by byla již neúčelná, neboť lhůta
pro podání žaloby neběží po dobu od podání žádosti o ustanovení zástupce do
právní moci rozhodnutí o ní. Běh lhůty pro doplnění žaloby proto z povahy věci nemůže skončit
před doručením rozhodnutí o žádosti žalobce o stanovení zástupce. Pokud tedy krajský soud
postupuje zákonným způsobem, vždy při doručení usnesení o zamítnutí žádosti o ustanovení
zástupce zbývá žalobci určitý (byť třeba krátký) prostor pro vyhovění výzvě k doplnění žaloby.
Nelze za takových okolností a priori žalobci upřít možnost podniknout kroky k tomu,
aby jeho žalobu bylo možno projednat.
[29] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že krajský soud
postupoval v rozporu s §37 odst. 5 s. ř. s., když stěžovatele nevyzval. Pochybení krajských soudů,
které rozhodly dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. o odmítnutí nedoplněných žalob po marném
uplynutí zákonné lhůty pro vymezení žalobních bodů, ačkoli dle §37 odst. 5 s. ř. s. nevyzvaly
žalobce k jejich doplnění, přestože tak za daných okolností učinit měly, dosahuje takového stupně
závažnosti, že Nejvyšší správní soud již v minulosti taková rozhodnutí rušil (srov. Rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2005, sp. zn. 5 Azs 101/2005; ze dne 25. 1. 2007,
č. j. 7 Azs 144/2006 - 48; ze dne 11. 6. 2007, č. j. 4 Azs 216/2006 - 35). Jelikož zdejší soud
neshledal důvod, proč by se měl odchýlit od své dosavadní praxe, postupoval stejně
i v tomto případě.
[30] Závěrem se Nejvyšší správní soud – shodně jako v rozsudku ze dne 12. 1. 2016,
č. j. 4 Azs 285/2015 – 24, zabýval situací, která nastane v dalším řízení před krajským soudem.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že lhůta pro rozšíření či doplnění žaloby o žalobní body
je omezena lhůtou pro podání žaloby (§71 odst. 2 věta třetí s. ř. s. ve spojení s §72 odst. 1).
I v nyní posuzovaném případě, kdy lhůta pro doplnění žaloby marně uplynula v důsledku
porušení právní povinnosti krajským soudem, by „bylo ale hrubě nespravedlivé, aby negativní následky
tohoto pochybení musel nést stěžovatel, který ho nezavinil, tj. aby byla jeho žaloba opětovně odmítnuta z důvodu
uplynutí lhůty pro doplnění žalobních bodů.“
[31] Rozšířený senát v usnesení ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publikovaném
pod č. 534/2005 Sb. NSS, uvedl, že „[…] že přepjatý formalismus při posuzování náležitostí žaloby
ve správním soudnictví – a stejně tak i jakýchkoliv jiných procesních úkonů účastníků řízení – naprosto
neodpovídá principu materiálního právního státu, ale ani samotnému poslání soudnictví. Primárním účelem soudní
ochrany obecně je poskytování ochrany subjektivním právům, a pokud jde o správní soudnictví zvláště, potom
subjektivním právům veřejným; tato ochrana musí být skutečná a spravedlivá. Soudy jsou nezávislé a nestranné
státní orgány, které usilují o nalezení spravedlnosti rozhodováním v konkrétních věcech a které nemohou
odmítnout zabývat se určitou věcí ze zcela formálních či spíše formalistických důvodů, ale pouze z takových příčin,
které poskytování soudní ochrany skutečně vylučují; jiný přístup by byl stěží ústavně - konformní a znamenal
by odepření spravedlnosti. Právo na spravedlivý proces je jedním ze základních práv, které má každý vůči státu,
a které mu garantuje nejen Listina základních práv a svobod, ale též Úmluva o ochraně lidských práv
a základních svobod. Meze práva na spravedlivý proces stanoví jednotlivé procesní řády (např. náležitosti žaloby,
lhůta pro její podání, procesní podmínky), při jejichž výkladu je v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod nezbytné šetřit jejich podstaty a smyslu a nezneužívat je k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
Nabízejí – li se přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces
a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první“.
[32] Ústavní soud dále v nálezu ze dne 1. 4. 2003, sp. zn. II. ÚS 392/01, řešil typově podobný
případ, kdy Městský soud v Praze nevyzval žalobkyni k doplnění blanketní žaloby, protože žaloba
byla podána pouhých 5 dní před uplynutím zákonné lhůty pro podání žaloby. Ústavní soud zrušil
rozhodnutí městského soudu o zastavení řízení a v odůvodnění poukázal rovněž na to,
že „[o]becný soud neuvádí, z jakých důvodů považoval pětidenní lhůtu za příliš krátkou k tomu, aby příslušnou
výzvu učinil. Lze si však představit, že k tomu mohlo dojít například v důsledku zpoždění oběhu dané písemnosti
v rámci soudu či v důsledku zpoždění během evidence žaloby apod. Bylo - li tomu tak v projednávaném případě,
nezbývá Ústavnímu soudu než jako obiter dictum poznamenat, že takové komplikace technického
či organizačního charakteru nemohou jít k tíži stěžovatelky, zejména je - li jí v konečném důsledku odepřeno
právo na soudní ochranu“.
[33] S ohledem na výše uvedené zdejší soud uvádí, že soud nemůže zbavit svým nesprávným
postupem účastníka jeho práv, posuzovat úkony účastníků řízení přepjatě formalisticky
či vykládat procesní právo v rozporu s hlavním úkolem soudů – povinností chránit subjektivní
práva. V tomto případě nelze doslovně lpět na §71 odst. 2 s. ř. s., čímž by byl stěžovateli
bez jeho zavinění odepřen přístup k soudu. Takový výklad procesního práva, které má ostatně
sloužit pro řádné uplatňování práva hmotného, by byl jak v rozporu se zásadou zákazu odepření
spravedlnosti (denegatio iustitiae), tak s čl. 36 odst. 2 Listiny. Nejvyšší správní soud proto ukládá
krajskému soudu, aby zajistil stěžovateli v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny právo na přístup
k soudu dodatečnou výzvou k doplnění žalobních bodů dle §37 odst. 5 s. ř. s. se stanovením
k tomu přiměřené lhůty odpovídající časovému prostoru, který by stěžovatel měl pro doplnění
žaloby k dispozici, pokud by jej soud vyzval k doplnění žaloby již v rámci usnesení o zamítnutí
žádosti o ustanovení zástupce ze dne 13. 6. 2013, č. j. 22 A 23/2012 – 52 (viz bod [14]
tohoto rozsudku). V této specifické situaci budou i takto dodatečně ve lhůtě soudem stanovené
uplatněné žalobní body platným podkladem pro přezkum rozhodnutí žalovaného (§75 odst. 2
věta první s. ř. s.).
V. Závěr a náklady řízení
[34] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto zrušil napadené usnesení krajského soudu a přikázal mu věc
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.), ve kterém bude krajský soud vycházet z právního názoru
Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[35] O nákladech řízení před Nejvyšší správním soudem rozhodne v dalším řízení krajský soud
(§110 odst. 3 s. ř. s.)
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. května 2016
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu