ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.93.2014:48
sp. zn. 7 As 93/2014 - 48
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy Josefa Baxy
a soudců Jany Brothánkové, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila, Karla Šimky
a Daniely Zemanové v právní věci žalobce: Mgr. M. D., zastoupený JUDr. Alenou Bányaiovou,
advokátkou se sídlem Lazarská 13/8, Praha 2, proti žalované: Univerzita Karlova, se sídlem
Ovocný trh 3/5, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 4. 2010, č. j. 2058/08-D
III/4-PF/KolŠa/3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 14. 5. 2014, č. j. 5 A 180/2010 - 49,
takto:
I. Navrhne-li účastník v řízení o žalobě provedení důkazů před správním soudem
dle §71 odst. 1 písm. e) s. ř. s., nelze takový návrh považovat za nesouhlas
s rozhodnutím bez jednání ve smyslu §51 odst. 1 s. ř. s.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se ucházel o přijetí k prezenčnímu studiu v akademickém roce 2008/2009
v magisterském programu na Právnické fakultě Univerzity Karlovy – studijní program Právo,
obor Právo a právní věda. Děkan fakulty v rozhodnutí ze dne 23. 6. 2008, č. j. 1748/2008,
oznámil, že žalobce ke studiu nepřijímá. Žádost o přezkum rozhodnutí žalovaná rozhodnutím
ze dne 12. 9. 2008, č. j. 058/08-D III/4-PF/KolŠa, zamítla. Městský soud v Praze (dále
jen „městský soud“) nejprve rozsudkem ze dne 11. 12. 2009, č. j. 7 Ca 269/2008 - 74, rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Žalovaná dne 12. 2. 2010
vydala nové rozhodnutí č. j. 2058/08-D III/4-PF/KolŠa/2, kterým zrušila rozhodnutí děkana
ze dne 23. 6. 2008 a věc mu vrátila k novému projednání. Děkan fakulty dne 19. 3. 2010 vydal
nové rozhodnutí č. j. 373/2010, kterým rozhodl, že žalobce nebyl v akademickém roce 2008/09
ke studiu přijat. Proti tomuto rozhodnutí žalobce podal novou žádost o přezkum rozhodnutí
děkana; dne 23. 4. 2010 vydala žalovaná rozhodnutí č. j. 2058/08-D III/4-PF/KolŠa/3, kterým
žádost zamítla.
[2] Žalobu proti posledně uvedenému rozhodnutí žalované městský soud v záhlaví
uvedeným rozsudkem zamítl. Rozhodl ve věci ve smyslu §51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“) bez nařízení jednání, neboť žalobce s tímto
postupem souhlasil a žalovaná k výzvě soudu nevyjádřila s takovýmto postupem nesouhlas.
Dospěl k závěru, že žádná z žalobních námitek není důvodná. Dále uvedl, že neprovedl žalobcem
navržené důkazy výslechem administrátorky přítomné během písemné části přijímací zkoušky
a všech účastníků, kteří se spolu s žalobcem této písemné přijímací zkoušky účastnili, protože
podle jeho názoru je vyloučeno, aby po šesti letech od konání přijímací zkoušky měl některý
z účastníků v paměti, zda a v jaké intenzitě pronikala do místnosti hudba. Výslech svědků
městský soud nepovažoval za nutný především z toho důvodu, že na základě písemných důkazů
dospěl k závěru, že do místnosti sice mohl doléhat zvuk reprodukované hudby, ale není možno
hovořit o neregulérním průběhu zkoušky.
[3] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Namítal nezákonnost rozsudku spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky, když vyhodnotil, že prokázané porušení řádu přijímacího
řízení Univerzity Karlovy není důvodem pro to, aby ke zkoušce nebylo v řízení o přijetí
stěžovatele přihlíženo. Napadený rozsudek považuje za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost
a nedostatek důvodů, jestliže soud neprovedl stěžovatelem navržené důkazy (výslech svědků,
protokoly o průběhu zkoušky z ostatních učeben, fotodokumentace ze zkušební místnosti),
neuvedl, proč je neprovedl, a o některých důkazních návrzích zcela pomlčel. Stěžovatel navrhl,
aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a současně zrušil i rozhodnutí správních
orgánů obou stupňů.
[4] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaná uvedla, že městský soud posoudil právní otázky
správně. Skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, má oporu
ve správním spisu. Napadený rozsudek je přezkoumatelný a srozumitelný, přičemž v řízení před
městským soudem se nevyskytla žádná vada, která by mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci. Námitky stěžovatele jsou nedůvodné a účelové, kasační stížnost by měla být
zamítnuta.
II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
[5] Spornou právní otázkou v projednávané věci je, zda lze rozhodnout o věci bez jednání
ve smyslu §51 odst. 1 s. ř. s., v případě, byl-li v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
sice účastníky učiněn souhlas s rozhodnutím bez jednání, ale některý z účastníků navrhl
provedení důkazů.
[6] V judikatuře Nejvyššího správního soudu existují dvě linie posuzování této otázky. Sedmý
senát v rozsudku ze dne 28. 6. 2007, č. j. 7 Afs 128/2006 - 67, konstatoval, že §51 odst. 1 s. ř. s.
dává soudu možnost, nikoliv však povinnost, rozhodnout bez nařízení jednání za splnění
podmínky souhlasu účastníků řízení s tímto postupem, ale nelze takto postupovat, existuje-li
důvod, pro který je soud povinen jednání nařídit. Tím je i to, že je zde návrh na provedení
dokazování. V takovém případě zákon neponechává na úvaze soudu, zda jednání nařídí či nikoliv,
protože dle §77 odst. 1 s. ř. s. provádí soud dokazování při jednání. Shodně se senát vyjádřil
také v rozsudcích ze dne 17. 4. 2008, č. j. 7 As 70/2006 - 195, a ze dne 28. 4. 2011,
č. j. 7 As 25/2011 - 82. V této souvislosti sedmý senát v rozsudku ze dne 21. 8. 2014,
č. j. 7 As 156/2014 - 43, uvedl, že pokud soud přes výše uvedený závěr rozhodl ve věci samé
bez nařízení jednání, zatížil svůj postup jinou vadou řízení před soudem, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]: „Zvoleným procesním
postupem totiž znemožnil žalobci při jednání konkretizovat důvody a nezbytnost provedení navrženého důkazu,
předložit ke svým tvrzením další relevantní důkazní prostředky nebo rozvést argumentaci k žalobním bodům
v dané věci. Tím soud ve svém důsledku zasáhl do ústavně zaručených práv stěžovatele garantovaných
čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 96 odst. 2 Ústavy.“.
[7] Naproti tomu druhá názorová linie je prezentována čtvrtým senátem v rozsudku ze dne
25. 9. 2014, č. j. 4 Afs 142/2014 - 22, který v odůvodnění vyslovil mimo jiné názor, že „Návrh
na provedení dokazování učiněný v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nelze považovat
za vyjádření nesouhlasu s rozhodnutím soudu bez nařízení jednání. Jestliže tedy správní soud na základě svého
uvážení rozhodne, že navržený důkaz neprovede, může o věci rozhodnout bez nařízení jednání, pokud jsou
splněny všechny podmínky pro takový postup uvedené v §51 odst. 1 s. ř. s.“.
[8] S ohledem na výše uvedené judikatorní rozdíly sedmý senát usnesením ze dne 2. 4. 2015,
č. j. 7 As 93/2014 - 29, postoupil věc v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému
senátu.
III. Pravomoc rozšířeného senátu a posouzení věci
[9] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci
rozhodovat. Dle §17 odst. 1 s. ř. s., dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování
k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[10] Na základě výše uvedeného je zřejmé, že jednotlivé senáty Nejvyššího správního soudu
došly k různým právním závěrům stran sporné právní otázky. Rozšířený senát tak uzavřel,
že se jedná o rozpor v právních názorech ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s., a je dána jeho pravomoc
ve věci rozhodovat.
[11] Otázka, kterou se rozšířený senát zabýval, je tedy povaha návrhu na provedení důkazu,
který činí typicky žalobce v podané žalobě, neboť mezi její náležitosti mimo jiné patří i jaké
důkazy k prokázání svých tvrzení navrhuje provést [srov. §71 odst. 1 písm. e) s. ř. s.]. Problém
není jistě omezen jen na žalobce. I žalovaný může v rámci svého vyjádření k věci k výzvě soudu
rovněž označit možné důkazy polemizující s žalobními body a vyvracející v nich uvedené důvody,
pro které považuje žalobce napadené výroky správního rozhodnutí za nezákonné či nicotné.
Stejně tak mohou být důkazní návrhy obsaženy v replice, kterou žalobce či osoby zúčastněné
na řízení reagují na vyjádření žalovaného, ať už z vlastní iniciativy nebo k výzvě soudu (srov.
§74 odst. 1 věta druhá a třetí s. ř. s.).
[12] V praxi mohou nastat různé situace v procesní aktivitě účastníků co do požadavku
na provedení navrhovaných důkazů a požadavku na konání soudního jednání. Účastník řízení
může navrhnout provedení důkazů již v žalobě, bez souvislosti nebo v souvislosti s vyjádřením
souhlasu či nesouhlasu s rozhodnutím soudu bez konání jednání. Jakkoliv tedy může
jít o vyjádření k obojímu i v rámci jednoho procesního úkonu, je třeba posuzovat každé z nich
samostatně, neboť má odlišný smysl a účel a nelze říci, že by jedno bylo podmínkou
či předpokladem pro druhé.
[13] Dokazování provádí soud při jednání (srov. §77 s. ř. s.). V jeho rámci může především
zopakovat důkazy již provedené v řízení před správním orgánem. Důvodem zde může
být celková nedostatečnost provedení důkazu (např. neúplný výslech svědka, nejednoznačnost
jeho výpovědi, nereagování na jiné dříve nebo později provedené důkazy, procesní vadnost
provádění výslechu, apod.). Soud ovšem může dokazování doplnit i důkazy v předešlém řízení
neprovedenými (opět z různých důvodů), přestože byly pro zjištění skutkového stavu věci a její
právní posouzení podstatné. K potřebnosti či dokonce nutnosti provádění dokazování může
soud dospět vlastní úvahou, byť častěji se tak děje k návrhu některého z účastníků či osoby
zúčastněné na řízení.
[14] Je-li soud v řízení konfrontován s takovými návrhy, buďto jim vyhoví, důkazy při jednání
provede a posléze zhodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před
správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného
(srov. §77 odst. 2 věta druhá s. ř. s.). Jestliže jim vyhovět nehodlá, nečiní o tom mimo jednání
zpravidla žádné samostatné procesní rozhodnutí, ale v rozhodnutí meritorním je povinen
vysvětlit a odůvodnit proč důkazním návrhům nevyhověl.
[15] Konání soudního jednání, které ústí do rozhodnutí o věci samé, je všeobecným pravidlem
soudních řízení a základní součástí práva na spravedlivý proces. Rozhodnutí soudu
bez předchozího jednání a přístupu účastníků k němu je pak výjimkou, která je odůvodněna
zpravidla zájmy procesní ekonomie. Bývá vyhrazena případům, kdy rozhodnutí soudu je v dané
situaci jediné možné a přítomnost účastníků a jejich případná procesní aktivita na tom nemůže
nic změnit. Nejen to, výsledným rozhodnutím nedojde ke zhoršení situace zejména žalobce,
neboť je jím vysloveno, že napadené rozhodnutí je procesně vadné pro nepřezkoumatelnost
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, proto, že skutkový stav,
který vzal správní orgán za základ, je v rozporu se spisy, případně v nich nemá oporu anebo
vyžaduje rozsáhlé či zásadní doplnění a konečně případně i pro podstatné porušení ustanovení
o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé
[srov. §76 odst. 1 písm. a) až c) s. ř. s.].
[16] Obdobným důvodem umožňujícím soudu rozhodnout bez jednání, je zjištění nicotnosti
přezkoumávaného rozhodnutí (srov. §76 odst. 2 s. ř. s.).
[17] Rozhodování soudu o věci samé bez jednání, bez potřeby je nařizovat, předvídá soudní
řád správní i v dalších případech (srov. §51 odst. 2 s. ř. s.). Je tomu tam, kde povaha řízení
nepředpokládá, že konání soudního jednání by mělo význam pro spravedlivý výsledek řízení
(srov. např. řízení o kasační stížnosti - §109 odst. 2 s. ř. s.) či je z legitimních důvodů zvláště
akcentována rychlost řízení (srov. rozhodování věcí volebního soudnictví - §88 odst. 3,
§89 odst. 5, §90 odst. 3, §91 odst. 3 s. ř. s., případně věcí místního nebo krajského
referenda - §91a odst. 3, §91b odst. 3 s. ř. s.).
[18] Ani jeden z podaného přehledu typů řízení ve správním soudnictví neobsahuje zákaz
soudního jednání či povinnost je nekonat, jde vždy toliko o možnost, která musí být poměřována
zájmem na spravedlivém průběhu a výsledku soudního řízení (srov. §109 odst. 2 věta druhá
s. ř. s., která zmiňuje kritérium vhodnosti nebo právě nutnost provádění dokazování). Jinak
řečeno, existuje-li nějaká okolnost, která by nepříznivě ovlivnila tento základní postulát soudního
rozhodování, mělo by soudní jednání proběhnout a účastníkům řízení být dána možnost
se jej účastnit a uplatnit prostředky, které jim zákon přiznává k ochraně jejich práv.
[19] Konečně, nenastane-li objektivně některý z případů shora vypočtených a popsaných,
měl by soud k projednání věci samé jednání konat (srov. §49 a §76 odst. 3 s. ř. s.). Důležitou
a v praxi zřejmě nejfrekventovanější výjimkou je úprava rozhodování soudu bez nařízení jednání
v závislosti na postoji účastníků řízení, jimž právě právo na konání soudního jednání a účast
na něm zákon přiznává. Formální podmínkou pro takový postup soudu je buďto shodný návrh
účastníků nebo jejich souhlas. Předpoklad souhlasu je dán i tehdy, jestliže účastník řízení
po poučení soudem nevyjádří do dvou týdnů od doručení výzvy svůj nesouhlas s takovým
projednáním věci (srov. §51 odst. 1 s. ř. s.).
[20] Zákon zde vychází z toho, že účastníci řízení jsou ti, kterým je garantován spravedlivý
proces, jehož důležitou součástí je právo na konání soudního jednání a přístup k němu. Jestliže
oni sami se naplnění tohoto práva nedožadují, není zpravidla úkolem soudu jim toto právo
„vnucovat“. Orientace účastníků řízení v soudním řízení správním o žalobách není složitá. Toto
řízení je ostatně koncipováno na zásadě dispoziční, která vychází z odpovědnosti účastníků
za úkony, které činí. Není zatíženo zbytečným formalismem, nepředpokládá povinné právní
či jiné odborné zastoupení, i když jej plnohodnotně umožňuje. Zejména však ukládá soudu
poučovací povinnost vůči účastníkům, kteří se sami výslovně (např. v žalobě) nevyjádří ke konání
soudního jednání, aby tak k výzvě soudu ve stanovené dvoutýdenní lhůtě učinili s tím, jaké
důsledky bude mít jejich případné „mlčení“. Účastníci řízení mohou vcelku jednoduše dosáhnout
konání soudního jednání, svůj souhlas či nesouhlas s rozhodnutím bez jednání nemusí nikterak
odůvodňovat.
[21] Naproti tomu dosáhnout provedení navrhovaných důkazů (ať už nových nebo
opakovaných) je vázáno na komplexní posouzení všech žalobních bodů odůvodňujících
žalobcovo tvrzení, že u něj došlo ke zkrácení veřejných subjektivních práv přímo nebo
v důsledku porušení jeho práv v předchozím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (zpravidla rozhodnutím – srov.
§65 s. ř. s.), a jejich důvodnosti. Rozšířený senát v této souvislosti podotýká, že stejný přístup
se uplatní i v případě, došlo-li k tvrzenému zásahu do práv nečinností správního orgánu
či zásahem správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo
v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (srov. §79, resp. §82 s. ř. s.).
[22] Zjistí-li soud při přezkumu správního rozhodnutí, že skutkový stav byl správním orgánem
správně a úplně zjištěn a po právní stránce správně posouzen, a to po bezvadném řízení, dojde
zpravidla k závěru, že žaloba není důvodná. Stejně tak soud postupuje, zjistí-li, že správní orgán
není nečinný nebo, že k tvrzenému zásahu nedošlo nebo nebyl nezákonný. Nutnost provádění
důkazů je zde samozřejmě modifikována skutečností, že soud rozhoduje na základě skutkového
stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.
[23] Případný požadavek na provedení důkazů není ani v podmínkách tzv. plné soudní
jurisdikce „automatickým“ nárokem na jakousi revizi předešlého správního řízení, protože soudní
řízení není jeho pokračováním, nýbrž samostatným a nezávislým přezkumem. Úvahu
o (ne)provedení důkazů tedy soud činí samostatně a nezávisle na otázce, zda bude rozhodovat
s jednáním ve věci samé či bez jeho konání. Pochopitelně, dojde-li k závěru o nutnosti provádět
dokazování, jednání ve věci nařídit musí, bez ohledu na případný postoj účastníků řízení, protože
důkazy se provádějí při jednání.
[24] Přisuzovat účastníku řízení vůli konat jednání v situaci, kdy sice v žalobě navrhl provedení
důkazů, ale k otázce konání soudního jednání se vůbec nevyjádřil, by znamenalo konstruovat
postoj, který, ač tak mohl učinit, sám nebo po poučení na výzvu soudu, neučinil. Konání
soudního jednání, které nikdo z účastníků nepožadoval a které ani soud konat nehodlal, neboť
dospěl k závěru o neprovádění důkazů, by bylo proti smyslu a účelu soudního řízení, které nemá
nad nutnou míru jeho účastníky zbytečně zatěžovat, není-li to potřebné. Soudu jistě zůstává
povinnost vypořádat v rozhodnutí o věci samé všechny žalobní body a námitky, tedy i řádně
odůvodnit, proč navrhované důkazy považoval za nadbytečné.
[25] V posuzovaném případě žalobce uplatnil v podané žalobě řadu skutkových, hmotně
právních i procesních námitek vůči napadenému rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo.
Své námitky doprovodil na více místech přehledem navrhovaných důkazů. Vedle toho
(a nezávisle na tom) ovšem výslovně navrhl, aby „soud i bez nařízeného jednání vydal
rozsudek…“ (srov. bod 30 žaloby). Z toho je patrné, že obě otázky (provádění dokazování
a rozhodnutí bez jednání) nastolil samostatně při vědomí odlišnosti jejich podmínek.
IV. Shrnutí a závěr
[26] Rozšířený senát na základě podaných argumentů dospěl k závěru, že navrhne-li účastník
v řízení o žalobě provedení důkazů před správním soudem dle §71 odst. 1 písm. e) s. ř. s., nelze
takový návrh považovat za nesouhlas s rozhodnutím bez jednání ve smyslu §51 odst. 1 s. ř. s.
V. Další postup ve věci
[27] Předmětem posuzování rozšířeného senátu byla pouze dílčí právní otázka, která mohla
být posouzena samostatně. Rozšířený senát po jejím zodpovězení podle §71 odst. 1 Jednacího
řádu Nejvyššího správního soudu vrací věc sedmému senátu, který o ní rozhodne v souladu
s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. února 2016
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu