ECLI:CZ:NSS:2016:7.AZS.29.2016:22
sp. zn. 7 Azs 29/2016 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: O. V., zastoupen
Mgr. Andreou Eger, advokátkou se sídlem nám. Republiky 60, Tachov, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem
nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 20. 1. 2016, č. j. 30 A 152/2015 – 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování
ve věcech pobytu cizinců, domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl
zrušen rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 1. 2016, č. j. 30 A 152/2015 – 48, a věc byla
vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Plzni (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí
žalovaného ze dne 15. 9. 2015, č. j. MV- 7257-3/SO-2015, a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva
vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 18. 9. 2014, č. j. OAM-968-15/TP-2014,
o zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu podle ust. §75 odst. 1 písm. f) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), pro nesplnění podmínky
uvedené v ust. §66 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
Krajský soud vyšel z toho, že pro rozhodování správních orgánů je rozhodující skutkový
a právní stav v době vydání rozhodnutí, což platí i pro rozhodnutí odvolacího orgánu. Krajský
soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu a dodal, že její závěry podporuje i zásada
jednotnosti správního řízení. Podáním odvolání nedochází k zahájení samostatné fáze řízení jako
v případě řízení přezkumného. Odvolací orgán je v jiném postavení než orgán provádějící
přezkumné řízení. Předmětem řízení bylo posouzení, zda v případě žalobce existují jiné důvody
hodné zvláštního zřetele, pro které by bylo možné žalobci udělit povolení k trvalému pobytu.
Žalobce existenci těchto důvodů spatřoval v mimořádně závažném zdravotním stavu jeho matky.
Správní orgán prvého stupně dospěl k závěru, že tyto důvody nejsou naplněny. Žalovaný rozhodl
o odvolání až 15. září 2015, což znamená, že ode dne 27. listopadu 2013, kdy byl naposledy
dokumentován zdravotní stav matky žalobce, a následně dne 22. července 2014, kdy žalobce
konstatoval, že jeho matka se od února 2014 dosud z Ukrajiny nevrátila, nebyl aktualizován stav
věci za účelem ověření, zda okolnosti, které mají zakládat důvod hodný zvláštního zřetele, nadále
trvají. Žalovaný byl přitom povinen rozhodnout na podkladě stavu věci zjištěného k době
vydávaného rozhodnutí, to je ke dni 15. září 2015. Správní orgány rozhodovaly sice v režimu
správního uvážení, což omezuje rozsah přezkumné činnosti správního soudu, nicméně způsob
a rozsah skutkových zjištění je pro správní soud právně významnou skutečností. Žalovaný
neučinil žádné úkony k ověření aktuálního stavu věci a tento jeho postup představuje podstatné
porušení ustanovení o řízení, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný jako stěžovatel (dále
jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů obsažených v ust. §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel především namítl, že řízení o předmětné žádosti je ovládané zásadou
dispoziční, jejíž podstatou je svěření iniciativy účastníku řízení, který má v řízení tvrdit
a prokazovat všechny rozhodné skutečnosti. V případě žádostí podle ust. §66 odst. 1 písm. b)
zákona o pobytu cizinců Nejvyšší správní soud dlouhodobě zastává názor, že břemeno tvrzení
ohledně existence důvodů hodných zvláštního zřetele pro vydání povolení k trvalému pobytu leží
na straně žadatele (viz např. rozsudek ze dne 16. 11. 2011, č. j. 5 As 103/2011 - 62, dostupný
na www.nssoud.cz). Ve správním řízení platí zásada, že pro rozhodování správního orgánu
je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí, napadené rozhodnutí však
s touto zásadou není v rozporu. Nelze souhlasit s názorem, že správní orgán má v odvolacím
řízení z úřední povinnosti doplňovat skutková zjištění ohledně tvrzených důvodů hodných
zvláštního zřetele a aktualizovat je. Stěžovatel rozhodoval podle skutkového a právního stavu,
který zde byl v době vydání jeho rozhodnutí. V té době byl skutkový stav takový, že sám žalobce
v rámci odvolacího řízení netvrdil ani nedokládal žádné nové skutečnosti ohledně zdravotního
stavu své matky, nedoplnil ani žádné jiné relevantní skutečnosti a se správním orgánem
nekomunikoval. Za této situace nelze po stěžovateli spravedlivě požadovat, aby sám z vlastní
iniciativy zjišťoval aktuální zdravotní stav matky žalobce. Žalobce poté, co se seznámil
s prvostupňovým rozhodnutím, nenavrhoval žádné doplnění dokazování, ani nepožadoval
aktualizovat skutková zjištění, nehledě na potřebný souhlas k získání takových informací
správním orgánem. Postup navrhovaný krajským soudem by také výrazně ztěžoval správní řízení.
Pokud změnu ve skutkovém stavu tvrdí a prokáže žadatel, jedná se většinou o důvod,
pro který je třeba odvoláním napadené správní rozhodnutí zrušit a věc vrátit k novému
projednání s odkazem na ust. §82 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Správní řád ani zákon o pobytu cizinců v řízení
o žádostech správním orgánům neukládá povinnost aktivně zjišťovat změny v tvrzeném
skutkovém stavu. Je na žadatelích, aby skutečnosti uváděné v žádostech sami aktualizovali
a spisový materiál doplňovali o údaje, ke kterým chtějí, aby správní orgány přihlédly. Krajský
soud tak nesprávně posoudil právní otázku, když neuvedl, v čem je argumentace správního
orgánu chybná, či rozporná s ust. §68 odst. 3 správního řádu. Z uvedených důvodů je nezákonný
i výrok o náhradě nákladů řízení. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Podle ustálené judikatury platí, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí
z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních
a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných
skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů
považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou (viz nálezy Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne
11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz, nebo rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb.NSS,
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne
21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Těmto požadavkům napadený rozsudek dostál. Krajský soud své závěry náležitě
zdůvodnil a uvedl, proč považuje postup stěžovatele za nezákonný. Z rozsudku je patrné,
z jakého skutkového stavu krajský soud vycházel, jak zohlednil podstatné skutkové okolnosti
a jak na skutkový stav aplikoval rozhodnou právní úpravu. Rozsudek proto nelze považovat
za nepřezkoumatelný.
Z kasační stížnosti je přitom patrné, že sám stěžovatel závěry krajského soudu vyvrací
a polemizuje s konkrétními argumenty obsaženými v napadeném rozsudku. Nejedná se tedy
o situaci, kdy by nebylo možné vůbec proti závěrům soudu věcně brojit. Je zřejmé, že stěžovatel
míní nepřezkoumatelností stav, kdy krajský soud dospěl k podle něj k nesprávným závěrům.
Takový stav ovšem neznamená, že by tyto závěry nebylo možné přezkoumat.
Stěžovateli lze přisvědčit toliko v tom, že krajský soud neuvedl, v čem je žalobou
napadené rozhodnutí v rozporu s ust. §68 odst. 3 správního řádu. Ovšem důvodem pro jeho
zrušení vůbec nebyl rozpor s ust. §68 odst. 3 správního řádu, nýbrž podstatné porušení
ustanovení o řízení před správním orgánem, spočívající v tom, že stěžovatel nerozhodoval podle
skutkového stavu v době vydání jeho rozhodnutí. Tato námitka se tudíž zcela míjí s důvody,
pro které byl napadený rozsudek vydán.
Stěžovatel dále brojí proti závěru krajského soudu, že bylo jeho povinností v odvolacím
řízení ověřit, zda nedošlo ke změně skutkového stavu týkajícího se tvrzených skutečností, v nichž
žalobce spatřoval důvody zvláštního zřetele hodné pro udělení oprávnění k trvalému pobytu.
Konkrétně oním důvodem zvláštního zřetele hodným, u něhož mělo dojít k ověření aktuálnosti
skutkového stavu, byla závažná nemoc matky žalobce, která podle žalobce vyžaduje každodenní
péči z jeho strany.
Podle ust. §66 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců povolení k trvalému pobytu
se bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území vydá cizinci, který o vydání tohoto
povolení žádá z jiných důvodů hodných zvláštního zřetele.
Ve vztahu k nastolené otázce vycházel Nejvyšší správní soud z obsahu správního spisu,
z něhož má za prokázané následující rozhodné skutkové okolnosti. Žalobce požádal o trvalý
pobyt mimo jiné z jiného důvodu hodného zvláštního zřetele, který měl spočívat v tom,
že má těžce nemocnou matku, kterou přijel ošetřovat a starat se o ni. Své tvrzení doložil
lékařskou zprávou Fakultní nemocnice Plzeň, Onkologické a radioterapeutické kliniky,
a potvrzením MUDr. B. P., že zdravotní stav matky žalobce vyžaduje jeho pobyt v České
republice. Správní orgán prvého stupně ve svém rozhodnutí ze dne 18. 9. 2014 k tomuto důvodu
uvedl, že matka žalobce odjela z území České republiky dne 26. 2. 2014, a jak je z pobytové
kontroly provedené dne 22. 7. 2014 zřejmé, dle slov žalobce se stále nevrátila. Vzhledem k tomu
zřejmě nebyla potřeba každodenní péče ze strany žalobce. I kdyby na území České republiky byla,
žalobce by péči nemohl vykonávat v natolik dostatečné míře, neboť jezdí mimo město svého
bydliště za prací a na adrese hlášeného pobytu se zdržuje jen velmi zřídka. Proti tomuto
rozhodnutí podal žalobce dne 18. 11. 2014 blanketní odvolání, o němž rozhodl stěžovatel dne 15.
9. 2015. Stěžovatel v rozhodnutí zopakoval, že matka žalobce pobývala nejméně 5 měsíců na
Ukrajině, aniž by potřebovala každodenní péči žalobce, a žalobce pobýval na území České
republiky, aniž by se o ni staral. Poukázal tedy na rozpor tohoto zjištění s tvrzením žalobce, že
důvodem pobytu je péče žalobce o jeho matku.
Co se týče obecného pravidla pro určení, k jakému okamžiku má být zkoumán rozhodný
skutkový stav ve správním řízení, lze odkázat například na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011 - 79: „Rozhodování správního orgánu podle skutkového stavu v době
vydání rozhodnutí tedy vyplývá přímo z povahy správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního
rozhodnutí. Teprve právní mocí takového rozhodnutí vzniká, mění se či zaniká právo a povinnost. Tento postup
je brán jako samozřejmý a zavedený v historii správního soudnictví, jak vyplývá, například z rozhodnutí
prvorepublikového NSS ze dne 20. 10. 1925, sp. zn. 8179/25, Boh.A. 5975/26. I to mohlo být důvodem,
proč zákonodárce nepovažoval za nutné speciálně toto pravidlo kodifikovat do konkrétních ustanovení, na rozdíl
od řízení přezkumného. V přezkumném řízení podle správního řádu se posuzuje soulad s právními předpisy podle
právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání. I když tedy není výslovně stejný princip zmíněn
v ustanoveních upravujících postup správního orgánu na prvním stupni, není důvod se domnívat, že zákonodárce
měl v úmyslu uplatňovat tento princip pouze v přezkumném řízení.“ Jak uvedl Nejvyšší správní soud
například v rozsudku ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008 - 126, uvedená zásada,
že pro rozhodování správních orgánů je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání
rozhodnutí, platí i pro rozhodnutí odvolacího správního orgánu.
Výše uvedené obecné pravidlo pro určení, k jakému okamžiku má být zkoumán rozhodný
skutkový stav, ovšem nelze absolutizovat. Rozhodující je totiž především to, jaká skutečnost
má být zkoumána. Má-li být posuzována skutečnost, která se odehrála v minulosti, nemůže být
rozhodné, že nadále netrvá. Je-li například důvodem rozhodnutí o žádosti chování žadatele
předcházející podání žádosti (např. spáchání trestného činu), nemusí být nijak významné,
že se žadatel po podání žádosti již chová jinak (tj. trestnou činnost nepáchá). Je tedy nutno vždy
zkoumat povahu skutečnosti, jejíž hodnocení zákon požaduje.
V projednávané věci jde o hodnocení nutnosti péče o matku ze strany žalobce.
Jak vyplývá ze správních rozhodnutí, tuto otázku správní orgány hodnotily z hlediska pobytu
žalobcovy matky mimo území České republiky a z hlediska jejího zdravotního stavu. Nevyslovily,
že by obecně tvrzená skutečnost nemohla zakládat důvod zvláštního zřetele hodný. Pouze
v konkrétním případě shledaly, že s ohledem na pobyt matky žalobce na Ukrajině není péče
ze strany žalobce nezbytná. Takový závěr jistě není vázán na dobu před podáním žádosti. Je také
zřejmé, že východiska (pobyt matky žalobce mimo území České republiky a její zdravotní stav)
se mohou měnit v čase. Jedná se tedy o skutečnosti, které je nutno v souladu s výše uvedenou
obecnou zásadou hodnotit podle stavu v době vydání rozhodnutí. Pro odvolací správní orgán
je pak ve vztahu k těmto skutečnostem rozhodný stav v době vydání odvolacího rozhodnutí.
To ovšem nutně neznamená, že by musel odvolací orgán vždy znovu ověřovat skutkový
stav zjištěný prvostupňovým orgánem. V situaci, kdy rozhoduje v zákonných lhůtách
a nevyvstane žádná pochybnost o tom, že zjištěný skutkový stav je stále aktuální, to jistě není
žádoucí. Pokud je ovšem bez zjevného důvodu dlouhodobě nečinný, je pochybnost o aktuálnosti
správním orgánem prvého stupně zjištěného skutkového stavu zcela na místě. V projednávané
věci přitom uplynulo od podání odvolání do rozhodnutí o něm téměř deset měsíců, ačkoliv šlo
o odvolání blanketní. Jestliže navíc byly předmětem posuzování skutečnosti, u nichž bylo možné
zcela reálně předpokládat právně relevantní změny (pobyt žalobcovy matky mimo území České
republiky a její zdravotní stav), bylo s ohledem na značný časový odstup rozhodování správních
orgánů obou stupňů povinností stěžovatele učinit kroky k ověření, zda u těchto skutečností
nedošlo ke změně skutkového stavu. Jelikož tak stěžovatel neučinil, přistoupil krajský soud
správně ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí.
Na výše uvedeném nemůže nic změnit ani skutečnost, že se v daném případě jedná
o řízení o žádosti. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že břemeno tvrzení ohledně existence
důvodu hodného zvláštního zřetele leží na žadateli (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 11. 2011, č. j. 5 As 103/2011 - 59, dostupný na www.nssoud.cz). To nicméně
nezbavuje správní orgán povinnosti rozhodovat na základě skutkového stavu v době vydání
rozhodnutí. Toto pravidlo nelze vykládat tak, že by byl stěžovatel například povinen doplňovat
důvody žádosti za žadatele. Takový požadavek na stěžovatele neklade zákon ani Nejvyšší správní
soud. Stěžovatel je vázán důvody, které žadatel v žádosti uvede. Povinnost ověřit, zda nedošlo
ke změně rozhodných skutečností, v případě delšího časového odstupu mezi rozhodnutími
správního orgánu prvého a druhého stupně se týká výhradně skutečností tvrzených samotným
žadatelem. Po stěžovateli se tedy žádá toliko to, aby ověřil, zda důvody, na nichž postavil své
rozhodnutí prvostupňový správní orgán, obstojí i s odstupem času – tedy zda v mezidobí nedošlo
k takové změně rozhodných skutečností, že by již úvahy prvostupňového správního orgánu
nebyly na místě. Konkrétně v nyní projednávané věci se měl stěžovatel zabývat tím, zda v době
jeho rozhodnutí stále platí úvaha, že žádosti nelze vyhovět z důvodu, že matka žalobce
dlouhodobě pobývá mimo území České republiky a nevyžaduje každodenní péči ze strany
žalobce.
Překážkou uvedeného postupu nemůže být ani pochybnost stěžovatele o jeho
proveditelnosti s ohledem na potřebný souhlas se získáním informací o zdravotním stavu.
Takový souhlas není nutný, neboť postačí dotaz na žalobce, zda v mezidobí nedošlo ke změně
zdravotního stavu jeho matky, potažmo šetření v evidencích stěžovatele ohledně jejího pobytu.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší
správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, věta první s. ř. s. ve spojení
s ust. §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu nákladů
řízení. Úspěšnému žalobci pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti
před soudem nevznikly. Žalobce byl sice zastoupen advokátkou, nicméně ta v řízení neučinila
žádný úkon právní služby. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. března 2016
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu