ECLI:CZ:NSS:2016:8.AS.48.2016:42
sp. zn. 8 As 48/2016 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců Mgr. Petry Weissové a JUDr. Michala Mazance v právní věci navrhovatele: L. J.,
zastoupeného JUDr. Danem Dvořáčkem, advokátem se sídlem Opletalova 37, Praha 1, proti
odpůrci: Frymburk, se sídlem Náměstí 78, Frymburk, zastoupenému Mgr. Janem Röhrichem,
advokátem se sídlem Tylova 382/2, Písek, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č.
1/2012 - změny č. 3 územního plánu sídelního útvaru Frymburk, schváleného usnesením
zastupitelstva odpůrce ze dne 31. 10. 2012, č. 93/2012, o kasační stížnosti navrhovatele proti
rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 1. 2016, čj. 10 A 191/2015 - 63,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 1. 2016,
čj. 10 A 191/2015 – 63, se zrušuje .
II. Opatření obecné povahy č. 1/2012 - změna č. 3 územního plánu sídelního útvaru
Frymburk, schválené usnesením zastupitelstva odpůrce ze dne 31. 10. 2012, č. 93/2012,
se zrušuje v části týkající se pozemků parc. č. X a X v k. ú. F. dnem právní
moci tohoto rozsudku.
III. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli náhradu nákladů řízení ve výši
18 228 Kč k rukám zástupce navrhovatele do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Zastupitelstvo odpůrce usnesením ze dne 31. 10. 2012, č. 93/2012, schválilo rozhodnutí
o vydání Změny č. 3 územního plánu sídelního útvaru Frymburk formou opatření obecné povahy
č. 1/2012 (dále jen „změna č. 3 územního plánu“ nebo „opatření obecné povahy“). V něm
odpůrce zařadil navrhovatelovy pozemky (parc. č. X a X v k. ú. F., dále také jen „pozemky“),
nacházející se v plochách č. 3403 a č. 3404, k funkčnímu typu „Veřejná prostranství – nábřežní
promenáda (X)“.
[2] V průběhu projednávání změny č. 3 územního plánu navrhovatel brojil proti návrhu
na přeřazení pozemků, jichž je vlastníkem, do ploch funkčního typu „Veřejná prostranství – nábřežní
promenáda (X)“ námitkami. Požadoval přiřadit tyto pozemky do funkční plochy jako ostatní
sousední pozemky [„Rezidenčně komerční plochy nižší intenzity (VII)“], neboť i před změnou
č. 3 územního plánu tvořily s těmito jednu plochu se stejným funkčním využitím. Odpůrce
námitkám navrhovatele nevyhověl.
II.
[3] Navrhovatel se u Krajského soudu v Českých Budějovicích domáhal zrušení opatření
obecné povahy č. 1/2012 - změny č. 3 územního plánu sídelního útvaru Frymburk, v části
týkající se pozemků v jeho vlastnictví. Krajský soud napadeným rozsudkem jeho návrh na zrušení
části opatření obecné povahy zamítl. Návrhové body uplatněné stěžovatelem neshledal
důvodnými. Dospěl k závěru, že změna č. 3 územního plánu není vůči navrhovateli
diskriminační, jelikož do funkční plochy (X) byly zahrnuty i jiné než jen navrhovatelovy pozemky,
jejichž vlastníci jsou v užívání svých pozemků omezeni stejně jako navrhovatel. Krajský soud
sice dovodil, že změnou č. 3 územního plánu bylo zasaženo do vlastnického práva navrhovatele,
současně ale uvedl, že územní plánování je třeba zásadně považovat za ústavně legitimní.
I tvrzený zásah do vlastnického práva navrhovatele proto považoval za ústavně legitimní
a „o zákonné cíle opřený důvod“. Krajský soud shledal, že úprava funkčních ploch v dotčeném území,
kde se nacházejí i navrhovatelovy pozemky, je v souladu s cíli a úkoly územního plánování a není
v rozporu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů. Nakonec doplnil, že není oprávněn
se vyjadřovat ke vhodnosti a účelnosti způsobu využití území, které ohledně ploch, v nichž
se nacházejí i navrhovatelovy pozemky, zvolil odpůrce.
III.
[4] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační
stížností z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Domáhal se zrušení napadeného
rozsudku, jakož i opatření obecné povahy v části týkající se jeho pozemků.
[5] Změna č. 3 územního plánu podle stěžovatele odporuje zákonu a vybočuje ze zásad
územního plánování, jelikož nedostatečně poměřuje veřejné a soukromé zájmy vlastníků
pozemků, kterých se dotýká, a nesměřuje k dosažení zamýšleného cíle nejšetrnějším z možných
způsobů. Důsledkem změny č. 3 územního plánu je nepřiměřený zásah do vlastnického práva
stěžovatele.
[6] Stěžovatel v kasační stížnosti vytkl, že pozemky, které shodně jako jeho náležely před
změnou č. 3 územního plánu mezi „Komerční plochy a plochy občanského vybavení specifikované“ odpůrce
v převážné většině přeřadil do plochy s funkcí „Rezidenčně komerční plochy nižší intenzity (VII)“.
Naproti tomu jeho pozemky spolu s dalšími dvěma ve vlastnictví odpůrce (parc. č. X a X), které
také před změnou č. 3 územního plánu byly součástí plochy s regulativem „Komerční plochy a plochy
občanského vybavení specifikované“, přeřadil do ploch s funkcí „Veřejná prostranství – nábřežní promenáda
(X)“. Stěžovatel proto vznesl námitku diskriminace, tj. nestejného zacházení ve srovnatelných
případech, jelikož s jeho pozemky bylo v rámci změny č. 3 územního plánu bez legitimního
důvodu naloženo nápadně odlišně než s většinou okolních pozemků, funkčně souvisejících s těmi
jeho. Krajský soud důvod pro toto odlišné zacházení s pozemky neozřejmil, proto stěžovatel
považoval napadený rozsudek za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[7] Stěžovatel v kasační stížnosti vyslovil nesouhlas s aplikací §3 odst. 1 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“),
týkající se požadavku na sjednocování či nerozdrobování ploch územním plánem, na nějž
poukázal odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy, který vzal krajský
soud v napadeném rozsudku za směrodatný. Poukázal na to, že právě vzhledem k požadavku
na ochranu vlastnického práva a minimalizace zásahů nelze vyloučit výjimky z požadavků
vyplývajících z §3 odst. 1 této vyhlášky.
[8] Při projednávání změny č. 3 územního plánu pracoval odpůrce v souvislosti s uplatněnou
námitkou stěžovatele s alternativní variantou vymezení funkčních ploch v předmětném území.
Podle ní by zůstala zachována nábřežní promenáda v šíři 15 m a zbylá část pozemků
nacházejících se v plochách č. 3403 a č. 3404 (kam spadaly i pozemky stěžovatele)
by byla přiřazena k plochám č. 87 a č. 116 s funkcí „Rezidenčně komerční plochy nižší intenzity (VII)“
(dále také jen „variantní návrh vypořádání námitek“). Takový postup pokládal stěžovatel
za proporcionální a v souladu s požadavky vyhlášky č. 501/2006 Sb. Za přepjatý formalismus
proto považoval, že odpůrce uvedené variantní řešení uspořádání funkčních ploch v dotčené části
území odmítl právě s odkazem na §3 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., což navíc vysvětlil teprve
ve vyjádření k návrhu na zrušení části opatření obecné povahy v řízení před krajským soudem.
[9] Krajský soud podle stěžovatele dospěl k nesprávnému právnímu závěru, pokud
upřednostnil v napadeném rozsudku právě požadavky podzákonné (technické) regulace
vyplývající z vyhlášky č. 501/2006 Sb. před principem ochrany vlastnického práva, požadavkem
minimalizace zásahů do něj a pokud nerespektoval zásadu proporcionality a subsidiarity zásahů.
Stěžovatel svoji argumentaci podpořil poukazem na závěry vyplývající z usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 – 120 a také z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2011, čj. 1 Ao 4/2011 – 42. Zdůraznil, že vymezením
nejnutnějších částí jeho pozemků pro vybudování pobřežní promenády a přístupové cesty,
jak odpůrce alternativně zvažoval (viz bod [8]), by bylo dosaženo obdobného cíle jako změnou
č. 3 územního plánu, avšak šetrněji vůči stěžovateli. Krajský soud k této nabízející se variantě
řešení situace v území nepřihlédl a v rozsudku se k ní nevyjádřil. I proto je jeho rozsudek
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[10] Stěžovatel dále namítal, že v důsledku změny č. 3 územního plánu došlo k zásadnímu
snížení užitné hodnoty jeho pozemků. Územní plán před nynější změnou řadil jeho pozemky
mezi „Komerční plochy a plochy občanského vybavení specifikované“. To mu umožňovalo realizovat záměr
na vystavění jednopodlažní dřevostavby se zastavěnou plochou 35 m
2
nebo jinak své pozemky
komerčně využít. Přeřazení jeho pozemků mezi funkční plochy „Veřejná prostranství – nábřežní
promenáda (X)“ však brání výstavbě jakýchkoliv budov, s výjimkami drobných dočasných staveb.
Textová část výroku opatření obecné povahy charakterizuje plochy zařazené k funkčnímu
typu (X) jako „[p]lochy pro architektonizaci a zprůchodnění pobřežního pásu ve vazbě na promenádní
a cyklistickou stezku.“ Přestože uvažovaná promenáda či cyklostezka by procházela pouze
západním cípem pozemků stěžovatele (v šíři asi 2 m, využito pro tento účel by bylo celkem
asi 6 m
2
plochy jeho pozemků), zahrnul odpůrce do funkční plochy (X) tyto pozemky v celé
jejich výměře (53 m
2
+ 335 m
2
). Uvedený zásah do vlastnického práva považoval stěžovatel
za nepřiměřený. K zamýšlenému cíli bylo možno dojít právě volbou variantního návrhu
vypořádání námitek.
[11] Stěžovatel měl za to, že krajský soud vyslovil nesprávné právní závěry k otázce
neexistence přístupové cesty na pozemky. Dospěl totiž k závěru, že k pozemkům neexistovala
v době jejich koupě přístupová cesta, čímž odůvodnil nižší užitnou hodnotu stěžovatelových
pozemků. Z toho dovodil, že změnou č. 3 územního plánu není stěžovatel poškozen. Na jiném
místě rozsudku konstatoval, že územní plán odpůrce počítá s vybudováním cesty vedoucí právě
přes pozemek stěžovatele, která má propojit centrální část sídla s nábřežím lipenské přehrady.
Uvedené závěry považoval stěžovatel za rozporné. Krajský soud nadto důkazně ignoroval
fotodokumentaci předloženou stěžovatelem k prokázání faktické existence přístupové cesty jako
veřejné účelové komunikace.
[12] Stěžovatel konečně namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku též pro jeho
vnitřní rozpornost. Tu spatřoval v protikladných závěrech, ke kterým krajský soud dospěl
při hodnocení míry omezení vlastnického práva k pozemkům. Na straně jedné vyslovil,
že k omezení vlastnického práva stěžovatele došlo a tento jej musí strpět, na straně druhé však
dovodil, že k zásahu do vlastnického práva nedošlo.
IV.
[13] Ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl odpůrce kasační stížnost zamítnout. Měl za to,
že stěžovatel nepřípustným způsobem rozšiřuje svoji argumentaci o další důvody, které neuplatnil
v řízení před krajským soudem. Stěžovatel v řízení před krajským soudem napadal způsob
vypořádání námitek uplatněných v procesu pořizování změny č. 3 územního plánu, nikoli však
zákonnost celého procesu jejího pořízení, jak činí nyní v kasační stížnosti.
[14] Odpůrce odkázal na své vyjádření učiněné v řízení před krajským soudem a v rámci něj
též na vyjádření projektanta změny č. 3 územního plánu, Ing. Arch. F. P., Ph. D., které bylo jeho
součástí. Z vyjádření projektanta citoval důvody, které jej vedly k zařazení pozemků do funkční
plochy (X) a pro něž nelze považovat zásah do vlastnického práva stěžovatele za nepřiměřený.
Způsob vypořádání námitky, proti němuž se stěžovatel vymezil, odhlasovalo zastupitelstvo
odpůrce v rámci své samostatné působnosti, do níž podle odpůrce nelze zasahovat.
[15] K námitce nesprávného použití §3 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. odpůrce uvedl,
že odkazem na tuto podzákonnou normu ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné
povahy podpořil svá tvrzení v řízení před krajským soudem. Požadavky uvedené vyhlášky nebyly
stěžejní pro přehodnocení způsobu vypořádání námitek stěžovatele. Vzhledem k malé výměře
dotčených pozemků stěžovatele však nepovažoval odkaz na §3 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb.
za přepjatý formalismus.
[16] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti potvrdil, že při projednávání změny
č. 3 územního plánu pracoval s variantním návrhem vypořádání námitek stěžovatele ve znění
předestřeném v kasační stížnosti. Přehodnocení původního návrhu vypořádání námitek v tomto
variantním návrhu vypořádání námitek (viz bod [8]) nepovažoval za rozporné se zákonem.
[17] Nakonec odpůrce doplnil, že stěžovatel není provedenou změnou č. 3 územního plánu
„poškozen“. Územní plán není nástrojem pro automatické zhodnocení pozemků. Ačkoli nelze
vyloučit, že ke zhodnocení dojít může, neexistuje na něj právní nárok. K pozemkům stěžovatele
v současné době není zajištěn přístup z veřejné komunikace; změna č. 3 územního plánu navrhuje
teprve budoucí komunikační propojení břehu a centra sídla.
V.
[18] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[19] Kasační stížnost je důvodná.
[20] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku pro nedostatek důvodů. Pokud by totiž námitku shledal opodstatněnou,
bylo by to zjevně překážkou věcného přezkumu napadeného rozsudku z dalších kasačních
důvodů. Při tomto posouzení kasační soud shledal, že stěžovatelově námitce je třeba přiznat
důvodnost; napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[21] Není sporu o tom, že stěžovatel uplatnil řádně a včas námitky proti návrhu změny
č. 3 územního plánu odpůrce ve smyslu §52 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), kterými brojil proti zařazení svých pozemků do funkční
plochy „Veřejná prostranství – nábřežní promenáda (X)“. Považoval za nepřiměřené, že odpůrce
převážnou část sousedních pozemků, jež původně tvořily s těmi jeho jednu funkční plochu,
zařadil mezi „Rezidenčně komerční plochy nižší intenzity (VII)“, pouze úzký pás jejich výměry při břehu
vodní nádrže Lipno určil pro zahrady (plochy funkčního typu XXI), kdežto jeho pozemky
se staly v celé své výměře součástí funkční plochy (X). V námitkách proto vznesl požadavek,
aby odpůrce přiřadil jeho pozemky do funkční plochy s kódem (VII), stejně jako je tomu
u pozemků sousedních (např. parc. č. 150/5, 150/6, 154/8). Takové řešení považoval
za šetrnější, protože plochy s regulativem (VII) se z hlediska přípustného využití nejvíce
blíží charakteristice původních ploch, kam stěžovatelovy pozemky spadaly před změnou
č. 3 územního plánu.
[22] Mezi účastníky je také nespornou skutečností, že odpůrce před schválením změny
č. 3 územního plánu pracoval s variantním řešením vypořádání námitek v následujícím znění:
„VYHOVĚT ČÁSTEČNĚ, podél břehu zůstane zachována nábřežní promenáda v potřebné šíři cca 15m.
Zbylá část předmětných pozemků (plochy č. 3403 a 3404) bude přiřazena k lokalitám č. 87 a 116 s kódem
VII. Komunikace mezi plochami 3403 a 3404 (resp. mezi plochami 87 a 116), musí zůstat zachována.“
[23] V průběhu projednávání změny č. 3 územního plánu odpůrce uvedený variantní návrh
vypořádání námitek přehodnotil a nakonec o námitkách rozhodl tak, že jim ani zčásti nevyhověl
s odůvodněním, že „[p]rimární je zde zachování průchozího pruhu podél břehu pobřežní promenády, jinak
by byl zcela narušen a popřen tento významný prvek urbanistické koncepce celého sídla. Návrh ploch veřejné
zeleně, podtyp VEŘEJNÁ PROSTRANSTVÍ – NÁBŘEŽNÍ PROMENÁDA (X.) navíc naplňuje
potřeby obyvatel blízkých bytových domů. Tento návrh ploch veřejné zeleně rovněž doplňuje propojení břehu Lipna
s centrální částí sídla komunikací východ – západ.“
[24] Jak dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 11. 2010, č. 1 Ao 5/2010 – 169,
na odůvodnění rozhodnutí o námitkách je třeba klást stejné obsahové požadavky jako na jakékoli
jiné správní rozhodnutí, mezi něž náleží i požadavek přezkoumatelnosti rozhodnutí.
Z rozhodnutí musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje odpůrce námitky uplatněné osobou
oprávněnou za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané osobou
oprávněnou za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené.
Ve smyslu §172 odst. 5 s. ř. je rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní
odůvodnění, součástí odůvodnění opatření obecné povahy.
[25] Pokud tedy oprávněná osoba (zde stěžovatel) uplatnila proti návrhu územního plánu
námitky, bylo povinností odpůrce o nich rozhodnout, důvody svého rozhodnutí vyložit a uvést,
proč uplatněné námitky považoval za nedůvodné. V nyní posuzované věci odpůrce sice splnil
svoji formální povinnost o námitkách stěžovatele rozhodnout a své rozhodnutí odůvodnil,
toto odůvodnění však nesplňuje materiální požadavky na odůvodnění rozhodnutí ve smyslu §68
odst. 3 s. ř. ve smyslu judikaturních požadavků vyložených v bodě [24].
[26] Ačkoliv si je Nejvyšší správní soud vědom závěru obsaženého v nálezu Ústavního soudu
ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, v němž vyslovil: „Požadavky (…) vůči zastupitelstvu obce,
pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti územnímu
plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu (…)“, v nyní
posuzované věci přesto shledal odůvodnění obsažené v rozhodnutí o námitkách, jež se stalo
součástí napadeného opatření obecné povahy, z dále uvedených důvodů nedostatečným.
[27] Požadavky na detailnost odůvodnění rozhodnutí o námitkách jsou nepochybně dány
určitostí samotných námitek. Jestliže však sám odpůrce již v počátku vnesl do procesu pořizování
územního plánu variantní řešení vymezení funkčních ploch, které v podstatě odpovídalo tomu,
co namítal i stěžovatel, a v úvahu tedy přicházely dva způsoby uspořádání daného území, a tedy
i vypořádání námitek stěžovatele, bylo na odpůrci, aby pečlivě tyto varianty zvážil a volbu
přijatého řešení oproti jiným náležitě odůvodnil (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 8. 2016, čj. 10 As 145/2015 – 82). Této povinnosti odpůrce
nedostál.
[28] K otázce posuzování nabízejících se variant řešení situace v území při projednávání
územního plánu se přitom vyjádřil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 9. 2008,
čj. 9 Ao 1/2008 - 34, tak, že „[k] tomu, aby bylo možné následně posoudit, zda se příslušné rozhodnutí
nachází v mantinelech daných zákonnými pravidly územního plánování obsaženými zejména ve stavebním
zákoně, je nezbytné, aby příslušné správní orgány velice pečlivě zvážily všechny v úvahu přicházející varianty řešení
území, a to především s ohledem na zajištění harmonického rozvoje lokality. Jimi zvolená varianta musí
být následně dostatečným a přesvědčivým způsobem zdůvodněna, (…) Konkrétním odrazem těchto variabilit
v území jsou nesporně právě námitky dotčených vlastníků, jež by měly být na pozadí výše uvedeného důkladně
a zároveň citlivě posouzeny a zhodnocena jejich důvodnost, příp. nedůvodnost.“ Uvedené závěry jsou přitom
plně použitelné i v nyní projednávané věci.
[29] V posuzované věci odpůrce na stěžovatelovy námitky reagoval v odůvodnění rozhodnutí
pouze vyslovením potřeby zachování průchozího pásu podél břehu Vodní nádrže Lipno,
což prostě kopíruje část z popisu změny č. 3.5 obsažené v části C.a urbanistické koncepce
(srov. str. 11 textové části výroku opatření obecné povahy). Odpůrce ani stručně nevysvětlil,
z jakých důvodů nepostačuje ve variantním řešení zvažovaný pás pro nábřežní promenády
v šíři 15 m nebo proč pro průchod pobřežím není dostatečný stávající prostor mezi hranicí
pozemků stěžovatele a úrovní vodní hladiny lipenské přehrady, zvláště když urbanistická
koncepce vychází z potřeby „zachování průchozího pásu“ a z opatření obecné povahy nevyplývá,
proč stěžovatelem v námitkách uplatňovaný požadavek této potřebě bránil.
[30] Odpůrce v odůvodnění rozhodnutí o námitkách také vyslovil, že vymezení plochy (X)
na pozemcích stěžovatele „naplňuje potřeby obyvatel blízkých bytových domů“. Nikterak ale nevyjasnil,
o jaké potřeby se jedná, a proč tyto potřeby obyvatel bytových domů upřednostnil před zájmy
stěžovatele.
[31] Za řádné vypořádání námitek stěžovatele nelze považovat ani poslední část odůvodnění,
ve které odpůrce argumentuje potřebou propojení břehu Lipna s centrální částí sídla ve směru
východ – západ. Z grafické části změny č. 3 územního plánu vyplývá, že plocha silniční dopravy
vymezená mezi plochami č. 3403 a č. 3404 zasahuje svým umístěním jižní cíp pozemků
stěžovatele. Se záměrem umístění pozemní komunikace však počítal již původní územní plán
odpůrce před jeho změnou č. 3, jak kasační soud ověřil z grafické části napadeného opatření
obecné povahy a v něm vyznačených změn. S tímto vymezením funkční plochy na části svých
pozemků byl stěžovatel srozuměn a k uvedenému námitky nevznášel. Vypořádání jeho námitek
poukazem na řešení nezpochybňované, které nedoznalo změn oproti předchozímu územnímu
plánu, se tak jeví vzhledem k obsahu námitek jako zcela mimoběžné.
[32] V odůvodnění rozhodnutí o námitkách tedy odpůrce přesvědčivě nevypořádal, proč bylo
nutné zařadit pozemky stěžovatele v celé jejich výměře do plochy „Veřejná prostranství – nábřežní
promenáda (X)“ a proč byla nevyhovující původně zvažovaná varianta uspořádání daného území,
ani z jakých důvodů zájem na vytvoření ploch veřejných prostranství v subtypu „nábřežní
promenáda“ v dotčené lokalitě převážil nad zájmy stěžovatele. Nezabýval se ani namítanou
nepřiměřeností omezení práv stěžovatele plynoucí ze změny č. 3 územního plánu.
Za nedostatečný je z tohoto pohledu třeba považovat též prostý odkaz na urbanistickou koncepci
obsažený v odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Z urbanistické koncepce, ani jejího odůvodnění
bližší důvody přeřazení stěžovatelových pozemků do jiných funkčních ploch nelze bez dalšího
dovodit.
[33] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že teprve v řízení před krajským soudem odpůrce
uváděl věcné a zcela konkrétní důvody, pro které se rozhodl stěžovatelovým námitkám
nevyhovět a kterými se vypořádává s tvrzeními v nich obsaženými. Nedostatek odůvodnění
rozhodnutí (zde opatření obecné povahy) však nelze nahrazovat argumentací uvedenou teprve
ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003 - 58, či rozsudek ze dne 17. 12. 2008,
čj. 1 As 80/2008 - 68).
[34] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že rozhodnutí o námitkách stěžovatele
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť z něj není zřejmé, proč odpůrce považuje
námitky stěžovatele za liché, mylné či vyvrácené a proč považuje jím předestírané skutečnosti
za nesprávné. Z rozhodnutí odpůrce nelze bez pochyb seznat, z jakých důvodů se přiklonil
k jedné z možných variant vymezení funkčních ploch v území a proč variantní návrh vypořádání
námitek, který původně zvažoval, nadále nevyhovuje zamýšlenému uspořádání daného území.
Jelikož je ve smyslu §172 odst. 5 s. ř. rozhodnutí o námitkách součástí odůvodnění napadené
části opatření obecné povahy, trpí vadou nepřezkoumatelnosti i samotné opatření obecné
povahy.
[35] K vadě nepřezkoumatelnosti přitom soud přihlíží z úřední povinnosti, neboť je pojmově
spjata s jeho soudním přezkumem. Není podstatné, zda ji stěžovatel namítal (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2004, čj. 5 A 157/2002 - 35). Krajský soud
proto pochybil, pokud napadenou část opatření obecné povahy pro nedostatek důvodů
nezrušil a naopak podrobil věcnému přezkumu. Z uvedeného důvodu je nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. i napadený rozsudek
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, čj. 5 Afs 115/2006 - 91).
[36] Nejvyšší správní soud nad rámec nutného uvádí následující. Ze spisového materiálu
krajského soudu se podává, že navrhovatel v návrhu na zrušení části opatření obecné
povahy označil soubor listinných důkazů (17 listin) a také v replice k vyjádření odpůrce navrhl
dalších 9 listinných důkazů k prokázání svých tvrzení. Též odpůrce ve svém vyjádření učiněném
v řízení před krajským soudem navrhl provést 4 listinné důkazy. Z obsahu protokolu
o jednání před krajským soudem se však provedení žádného konkrétního důkazu nepodává
a ani z napadeného rozsudku není zjevné, jak soud pojednal o těchto důkazních návrzích
obou účastníků řízení. Vypořádáním důkazních návrhů nemůže být v protokolu o jednání
zaznamenaná věta „[d]oplnění dokazování navrhováno není“ za situace, kdy krajský soud žádné
dokazování neprovedl (a pokud ano, tak to z protokolu o jednání neplyne – ke způsobu
provedení listinných důkazů srov. §129 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s). Ačkoli
z §52 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že rozhodnutí, které z navržených důkazů provede a které nikoliv,
je výlučně na úvaze soudu, nezbavuje jej to povinnosti takový postup odůvodnit
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 5 Afs 147/2004 - 89,
nebo nález Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94 ). Této povinnosti
v projednávané věci krajský soud nedostál. I v případě, že by vada nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku nebyla založena důvody označenými shora v bodech [20] až [33] tohoto
rozsudku, byl by Nejvyšší správní soud povinen podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. napadený
rozsudek zrušit z důvodu opomenutých důkazů, neboť uvedená vada řízení předcházejícího
vydání rozsudku mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
VI.
[37] Nejvyšší správní soud ze všech uvedených důvodů rozsudek krajského soudu zrušil podle
§110 odst. 1 věty první s. ř. s. S ohledem na skutečnost, že důvody pro zrušení napadené části
opatření obecné povahy existovaly již v řízení před krajským soudem, postupoval Nejvyšší
správní soud podle §110 odst. 2 písm. b) s. ř. s. a zrušil též napadenou část opatření obecné
povahy, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku (§101d odst. 2 s. ř. s.).
[38] Jelikož vytčený nedostatek přezkoumatelnosti postačoval ke zrušení napadeného
rozsudku i napadené části opatření obecné povahy, Nejvyšší správní soud se dalšími kasačními
námitkami nezabýval, neboť to považoval za předčasné.
[39] Tímto rozsudkem je řízení před správními soudy skončeno, proto Nejvyšší správní soud
rozhodl rovněž o celkových nákladech soudního řízení (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.).
Podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Procesně úspěšným byl v dané věci stěžovatel, proto Nejvyšší správní
soud zavázal odpůrce k náhradě jemu vzniklých nákladů řízení.
[40] Náklady řízení před krajským soudem zahrnují zaplacený soudní poplatek ve výši
5000 Kč. Náklady řízení o kasační stížnosti sestávají ze zaplaceného soudního poplatku ve výši
5000 Kč, z nákladů spojených se zastoupením za dva úkony právní služby po 3100 Kč (převzetí
a příprava zastoupení, sepis kasační stížnosti) a za dvě paušální náhrady hotových výdajů ve výši
300 Kč náležejících ke každému z těchto úkonů [§7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. a), d)
a §13 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb., odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif)]. Částku nákladů za zastoupení ve výši 6800 Kč zvýšil Nejvyšší
správní soud podle §57 odst. 2 s. ř. s. o částku 1428 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty,
kterou je zástupce stěžovatele jako její plátce povinen odvést. Celková výše nákladů řízení
o kasační stížnosti činí 13 228 Kč.
[41] Odpůrce je tedy povinen nahradit stěžovateli k rukám jeho zástupce náklady řízení ve výši
18 228 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 20. prosince 2016
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu