ECLI:CZ:NSS:2016:8.AS.79.2014:108
sp. zn. 8 As 79/2014 - 108
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy
a soudců Aleše Roztočila, Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové, Barbary
Pořízkové a Karla Šimky v právní věci žalobce: CHOVSERVIS, a. s., se sídlem
Zemědělská 897/5, Hradec Králové, zast. JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem, se sídlem
Sokolovská 5/49, Praha 8, adresa pro doručování: Resslova 1253/17, Hradec Králové, proti
žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245,
Hradec Králové, za účasti osoby zúčastněné na řízení: M. P., zast. JUDr. Stanislavem Kadečkou,
Ph.D., advokátem, se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
4. 3. 2013, čj. 2361/UP/2013/Kd, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v
Hradci Králové ze dne 25. 4. 2014, čj. 30 A 27/2013 – 52,
takto:
I. Prodloužení trvání dočasné stavby nebo její změnu na stavbu trvalou bez stavebně
technických změn stavební úřad projedná v řízení o povolení změny v užívání
stavby podle §85 odst. 1 stavebního zákona č. 50/1976 Sb. Žadatel o takovou
změnu v užívání stavby je povinen doložit, že je vlastníkem pozemku, na němž
je stavba umístěna, anebo že má k němu jiné právo, které jej opravňuje
k (dalšímu) umístění stavby na cizím pozemku.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí osmému senátu.
Odůvodnění:
I.
Přehled dosavadního řízení
[1] Magistrát města Hradec Králové rozhodnutím ze dne 20. 12. 2012, čj. 64443/2006 ST1/Kru ,
povolil osobě zúčastněné na řízení podle §85 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (dále též jen „stavební zákon z roku 1976“), a §35 vyhlášky
č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, změnu v užívání
stavby „Budova – provozní kanceláře a sklady firmy Martin Páral – MALZED, umístěné v areálu společnosti
CHOVSERVIS, a. s., Hradec Králové, Slezské Předměstí č. p. 1053, Zemědělská 3a“ na pozemku
p. č. 1726 v katastrálním území Slezské Předměstí. Dočasná stavba s dobou trvání omezenou
do 31. 12. 1999 se tím změnila na stavbu trvalou. Současně stavební úřad stanovil podmínky pro
změnu v užívání stavby.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí magistrátu odvolání, které žalovaný rozhodnutím
uvedeným v záhlaví zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Řízení
o změně v užívání stavby bylo zahájeno na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení ze dne
24. 1. 2000. Správní orgány postupovaly podle ustanovení stavebního zákona z roku 1976, neboť
z §190 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen
„stavební zákon z roku 2006“), účinného od 1. 1. 2007, vyplývá, že řízení zahájená přede dnem
nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Stavba, která
byla předmětem řízení, je složena z UNIMO buněk a byla postavena na základě rozhodnutí
Městského národního výboru v Hradci Králové ze dne 21. 8. 1973. Jejich užívání bylo povoleno
rozhodnutím téhož orgánu ze dne 8. 10. 1974 s tím, že objekty budou odstraněny nejdéle
do 14 dnů od konce roku 1980. Úřad města Hradec Králové poté rozhodl dne 7. 2. 1997
o povolení užívání téže dočasné stavby do 31. 12. 1999. Osoba zúčastněná na řízení získala
stavbu do svého vlastnictví základě kupní smlouvy uzavřené dne 20. 11. 1992 se společností
Východočeský chovatelský servis, a. s. (právním předchůdcem žalobce). Tato kupní smlouva
se však nevztahovala na pozemek parc. č. 1726 v kat. území Slezské předměstí, na kterém
je stavba umístěna. Tento pozemek je stále ve vlastnictví žalobce. Osoba zúčastněná na řízení
pozemek užívala na základě nájemní smlouvy ze dne 17. 12. 1992, která byla uzavřena na dobu
určitou do 31. 12. 1999. Další nájemní smlouva na pozemek pod stavbou byla mezi žalobcem
a osobou zúčastněnou na řízení uzavřena 31. 12. 1999, a to opět na dobu určitou do konce roku
2005. Poté osoba zúčastněná na řízení pozemek užívala bez právního titulu.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové,
který ji rozsudkem ze dne 25. 4. 2014, čj. 30 A 27/2013 – 52, zamítl. Souhlas žalobce jako
vlastníka pozemku není dle krajského soudu podmínkou povolení změny v užívání stavby.
[4] Žalobce („stěžovatel“) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností. Namítl,
že krajský soud porušil ústavně zaručené základní právo stěžovatele na pokojné užívání majetku.
Rozsudek byl založen na výkladu stavebního zákona z roku 1976, který není ústavně konformní
a jednostranně upřednostňuje vlastnické právo osoby zúčastněné na řízení ke stavbě. Žalobce byl
v podstatě zbaven ochrany vlastnického práva k pozemku, to bylo fakticky vyprázdněno, aniž
se mu za tento zásah dostalo jakéhokoli protiplnění. Podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod
má vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu a vyvlastnění nebo nucené
omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za úplatu.
Rozsudek krajského soudu je založen na nesprávné interpretaci závěrů Nejvyššího správního
soudu vyslovených v rozsudku ze dne 18. 6. 2009, čj. 7 As 26/2008 – 140. Správní orgán i soud
měl v souladu s principem rovnosti vlastnického práva nalézt rovnováhu mezi vlastnickými právy
stojícími v kolizi, tj. nemohl jednostranně a bez dalšího upřednostnit vlastnické právo jednoho
z vlastníků. Nelze akceptovat závěr krajského soudu o irelevanci stanoviska vlastníka pozemku,
resp. omezení ochrany vlastníka pozemku tím, že se jako účastník správního řízení pouze dozví
o změně užívání stavby. Žalobou napadené rozhodnutí nicméně vytváří právní stav, kdy
se z dočasně povolené stavby stává stavba trvalá a stěžovatel je fakticky zbaven svého
vlastnického práva. Jedná se tedy o opatření, které je adekvátní vyvlastnění.
[5] Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Ve vyjádření odkázal na žalobou napadené
rozhodnutí a rozsudek krajského soudu, se kterým se ztotožnil. Argumenty kasační stížnosti
žalovaný nepovažoval za důvodné.
[6] Osoba zúčastněná na řízení podala ke kasační stížnosti obsáhlé vyjádření, ve kterém
argumentovala, že nedošlo k faktické změně stavby, ale pouze z formálního hlediska ke změně
jejího užívání. Z materiálního hlediska je stavba užívána stejně jako dosud. Poměry mezi
vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby se z hlediska ochrany vlastnických práv nezměnily.
Stěžovatel navíc své vlastnické právo sám dobrovolně omezil svým svobodným
soukromoprávním úkonem – prodejem stavby na svém pozemku.
II.
Postoupení věci rozšířenému senátu
[7] Osmý senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru
odlišnému od názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v dřívějších rozhodnutích. Podle
rozsudku ze dne 18. 9. 2009, čj. 7 As 26/2008 – 140, pro povolení změny v užívání stavby podle
stavebního zákona z roku 1976 nebylo zapotřebí souhlasu vlastníka pozemku, na němž byla
stavba umístěna. K témuž závěru Nejvyšší správní soud dospěl i v rozsudku ze dne 8. 10. 2014,
čj. 1 As 128/2014 – 59, ve vztahu ke změně v užívání stavby podle stavebního zákona z roku
2006. V posledně citovaném rozsudku soud řešil skutkově i právně velmi podobný případ změny
v užívání stavby, kterou se změnila stavba dočasná ve stavbu trvalou, a vyslovil závěr,
že nesouhlas vyslovený vlastníkem pozemku, na kterém je stavba umístěna, není na překážku
povolení takové změny v užívání stavby.
[8] Podle osmého senátu naopak přeměna stavby ze stavby dočasné na stavbu trvalou
představuje natolik podstatnou kvalitativní změnu stavby, že má být považována za změnu
dokončené stavby ve smyslu §139b odst. 3 stavebního zákona z roku 1976, byť není spojena
s žádnou stavebně technickou přestavbou. Fakticky se totiž jedná o vytvoření „nové“ trvalé
stavby namísto dosavadní dočasné stavby, která měla být po uplynutí doby jejího trvání
odstraněna. Taková změna zasahuje do práv vlastníka pozemku, na kterém je stavba umístěna,
i do práv vlastníků sousedních pozemků takovým způsobem, že musí být projednána jako změna
dokončené stavby ve stavebním řízení podle §85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 a musí
k jejímu povolení být předložen souhlas vlastníka pozemku. Osmý senát poukázal i na judikaturu
civilních soudů, podle níž teorii o rovnocennosti vlastnických práv vlastníka stavby a vlastníka
pozemku, kterou zmiňoval Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 1 As 128/2014 – 59, nelze
aplikovat v případě, že stavba nebyla zřízena na základě trvalého práva k pozemku.
[9] Proto osmý senát postoupil věc rozšířenému senátu.
III.
Vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[10] K postoupení věci rozšířenému senátu se vyjádřila podáním ze dne 25. 9. 2015 osoba
zúčastněná na řízení. Poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. ledna 2009,
čj. 1 Afs 140/2008 - 77, č. 1792/2009 Sb. NSS, a nález Ústavního soudu ze dne 22. června 2009,
sp. zn. IV. ÚS 610/06, z nichž vyplývá, že důvěra jednotlivců v konstantní soudní judikaturu
představuje významnou hodnotu, proto by ke změně existující judikatury mělo být přistupováno
zdrženlivě a pouze tehdy, pokud pro to existují naléhavé důvody. Názor, jehož popření se osmý
senát domáhá, nepředstavuje ojedinělý exces, nýbrž ustálenou judikaturu. Kromě obou výše
citovaných rozsudků osoby zúčastněná poukazuje na to, že i sám osmý senát v rozsudku ze dne
15. 3. 2007, čj. 8 As 28/2005 - 120, č. 1200/2007 Sb. NSS, vyslovil názor, že změnu spočívající
v prodloužení trvání stavby povolené jako stavba dočasná, má stavební úřad projednat v režimu
změny v užívání stavby podle §85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. I publikace citovaného
rozsudku sedmého senátu, jakož i posledně citovaného rozsudku osmého senátu ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu po jejich schválení plénem představuje podstatný prvek,
z něhož lze dovozovat legitimitu takového právního názoru a rovněž i větší důvěru adresátů
práva v takto vyslovenou interpretaci právního předpisu. Výkladový spor se navíc týká již
k 1. 1. 2007 zrušeného právního předpisu, proto legitimita změny judikatury je v takovém případě
problematická. Osoba zúčastněná na řízení požádala o změnu v užívání stavby již v roce 2000,
jednala v důvěře v převládající výklad stavebního zákona. Proto by dodatečně učiněná změna
výkladu právního předpisu nepřípustným způsobem zasáhla do ochrany její dobré víry.
[11] Osoba zúčastněná dále zpochybnila složení senátu, v němž bylo rozhodnuto
o postoupení věci rozšířenému senátu, neboť byla poučena o jeho určitém složení, nebyla
vyrozuměna o tom, že ve složení senátu došlo v průběhu řízení ke změně, a nemohla tak uplatnit
námitky proti soudci dočasně přidělenému Mgr. Petru Sedlákovi, který se na vydání usnesení
o postoupení věci rozšířenému senátu podílel, a to navíc v den, kdy jeho stáž na Nejvyšším
správním soudu končila (30. 6. 2014). Tím bylo zasaženo do práva na zákonného soudce.
[12] Nesprávné je dle vyjádření pojetí změny v trvání stavby jako změny stavby, která má být
projednávána dle osmého senátu v režimu §85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976. Stavební
zákon z roku 1976 jasně vymezuje pojem změny stavby, která má být takto projednána,
v §139b odst. 3. Tuto úpravu zachoval i nový stavební zákon z roku 2006 (srov. jeho §2 odst. 5).
Stavební zákon z roku 2006 nyní již v §129 odst. 6 výslovně uvádí, že u staveb, u kterých
uplynula doba jejich trvání, lze v řízení o změně v užívání stavby prodloužit jejich trvání. Soudu
nepřísluší pravomoc měnit zákon, pouze v mezích jeho znění jej interpretovat a aplikovat.
Zákonodárce měl zjevně v úmyslu řešení soukromoprávní otázky vztahu k pozemku, na němž
je stavba umístěna, ponechat při prodlužování trvání stavby na soukromoprávním jednání
vlastníků stavby a pozemku, případně na rozhodnutí soudů v občanském soudním řízení.
[13] Osoba zúčastněná poukazuje na to, že pokud by se jednalo v případě projednávané stavby
o stavbu neoprávněnou, mohl by se vlastník pozemku domáhat nařízení jejího odstranění v řízení
před civilními soudy. Za zcela nepřípadnou (tj. za „střelbu do vlastní nohy“) označila osoba
zúčastněná i odkaz osmého senátu na judikaturu civilních soudů. Ta se totiž vztahuje pouze
na „neoprávněné stavby“ tj. stavby, které byly zřízeny bez souhlasu vlastníka pozemku. To ovšem
rozhodně není případ stavby projednávané v nynějším řízení. Tuto stavbu totiž na svém vlastním
pozemku před lety zřídil sám stěžovatel (resp. jeho právní předchůdce), který následně v roce
1992 ze své svobodné vůle rozdělil právní režim stavby a pozemku, neboť stavbu prodal osobě
zúčastněné, zatímco převod pozemku pod stavbou, o nějž osoba zúčastněná po dlouhá léta
usilovala, navzdory smlouvě o smlouvě budoucí z roku 1992 odmítl, a to i za nabízenou cenu
několikanásobně převyšující cenu obvyklou. Na projednávanou věc je proto třeba aplikovat
závěry vyplývající z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 6. 2013, sp. zn. 22 Cdo 4681/2009:
„zřídil-li na cizím pozemku stavbu stavebník, který měl časově neomezené právo mít na tomto pozemku stavbu,
nelze se v zásadě domáhat vyklizení této stavby podle §126 odst. 1 obč. zák., a to ani proti jeho právnímu
nástupci. To platí tím spíše, zřídil-li stavbu ten, kdo byl právě vlastníkem pozemku, k čemuž podle zjištění
odvolacího soudu došlo v daném případě.“ I v projednávané věci je navíc civilními soudy vedeno řízení,
v němž se osoba zúčastněná snaží prokázat své oprávnění k umístění stavby na pozemku
stěžovatele. Toto civilní soudní řízení však bylo přerušeno do skončení řízení před správními
orgány, resp. správními soudy. Celá situace proto připomíná známou Hlavu XXII. Legitimní
očekávání stěžovatele, že stavba bude po uplynutí její doby trvání odstraněna, zpochybnila osoba
zúčastněná tím, že již v době převodu stavby (v roce 1992), se jednalo o stavbu nelegální, neboť
její doba trvání stanovená ve stavebním povolení z roku 1974 do roku 1980 již dávno uplynula.
Osoba zúčastněná dále upozornila, že projednávaná stavba není souborem UNIMO buněk,
nýbrž budovou pro administrativu a sklad, která má devítinásobnou cenu oproti pozemku
stěžovatele.
[14] Stěžovatel v replice k vyjádření osoby zúčastněné nesouhlasil s názorem,
že by předkládací usnesení bylo v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Rozsudek čj. 1 As 128/2014 - 59 se týká právní úpravy obsažené ve stavebním zákoně z roku
2006, tudíž na posuzovanou věc nedopadá. Rovněž rozsudek čj. 8 As 28/2005 - 120
se posuzované právní otázky netýká. Rozsudek čj. 7 As 26/2008 - 140 se také týkal odlišné věci,
nikoli změny stavby z dočasné na trvalou, proto tento rozsudek nebrání osmému senátu vyslovit
názor vyjádřený v předkládacím usnesení. Stěžovatel je toho názoru, že změna stavby z dočasné
na trvalou představuje změnu podmínek, za kterých byla stavba původně povolena, proto by tato
změna měla být povolována ve stavebním řízení, v němž má být zjištěno stanovisko vlastníka
pozemku. Pro rozhodnutí správních orgánů a tedy i správních soudů jsou rozhodné i otázky
soukromoprávní, včetně ochrany vlastnického práva. Ke spletité historii právních vztahů mezi
stěžovatelem a osobou zúčastněnou uvedl, že tyto okolnosti jsou pro posouzení obecné otázky
výkladu práva, která byla rozšířenému senátu postoupena k rozhodnutí, bezvýznamné a mohou
být posouzeny tříčlenným senátem poté, co mu věc bude rozšířeným senátem vrácena. Stěžovatel
je tedy toho názoru, že věc nemá být meritorně posouzena rozšířeným senátem.
[15] Žalovaný se k usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
IV.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[16] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
[17] Předkládající senát se domnívá, že (i) prodloužení doby trvání stavby povolené jako
stavba dočasná, resp. změna na stavbu trvalou má být projednávána jako změna dokončené
stavby v režimu podle §85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 a (ii) že k povolení takové
změny je nezbytné, aby žadatel (vlastník stavby) předložil stavebnímu úřadu souhlas vlastníka
pozemku, na němž je stavba umístěna, jedná-li se o osobu odlišnou od vlastníka stavby.
[18] K otázce ad (i) se Nejvyšší správní soud vyjádřil tak, že prodloužení doby trvání stavby
v případě stavby, u níž uplynula doba jejího trvání stanovená ve stavebním povolení, řeší stavební
úřad v řízení o změně v užívání stavby dle §85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976.
V rozsudku ze dne 15. 3. 2007, čj. 8 As 28/2005 - 120, č. 1200/2007 Sb. NSS (dále jen „rozsudek
ve věci ZEAS“, Nejvyšší správní soud uvedl: „[Ze spisu vyplývá, že] stavba byla povolena jako stavba
dočasná (cca na 10 let) a že již uplynula stanovená doba jejího trvání a rovněž pominul účel, pro který byla
zřízena. Dne 31. 3. 2004 tedy bylo v souladu s ustanovením §88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona (ex officio)
zahájeno řízení o odstranění této stavby. Pokud však během tohoto řízení vlastník stavby – stěžovatel – požádal
dle §85 stavebního zákona o změnu užívání stavby, měl stavební úřad řízení o odstranění stavby přerušit a vést
řízení o podané žádosti s tím, že bylo-li by této žádosti vyhověno, řízení o odstranění stavby by se zastavilo
a v opačném případě by se v něm pokračovalo. To se však v daném případě nestalo, když došlo naopak
k přerušení řízení o žádosti stěžovatele na změnu v účelu užívání stavby, kterou podal dne 14. 4. 2004, a řízení
o odstranění stavby bylo stavebním úřadem dokončeno. (…) [V] podmínkách nové právní úpravy na úseku
stavebního práva je daná otázka již explicitně řešena, a sice v ustanovení §129 odst. 5 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, který stanoví, že: ‘Stavební úřad nařídí
odstranění dočasné stavby, u které uplynula stanovená doba jejího trvání. Pokud vlastník stavby
požádá o prodloužení doby trvání stavby nebo o změnu v jejím užívání, stavební úřad řízení
o odstranění stavby přeruší a vede řízení o podané žádosti; na řízení se přiměřeně vztahuje
ustanovení §127. Bude-li žádosti vyhověno, stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví.‘
Z hlediska budoucího vývoje na úseku stavebního práva jde tedy o otázku zřejmou a bezrozpornou. Nicméně
v daném případě s ohledem na výše uvedené Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než konstatovat nezákonnost
napadeného rozhodnutí, spočívající v nesprávném posouzení právní otázky Krajským soudem v Hradci Králové,
pobočka v Pardubicích, když tento soud aproboval shora popsaný inverzní postup stavebního úřadu, který namísto
přerušení řízení o odstranění stavby přerušil řízení ve věci žádosti stěžovatele o změnu v účelu užívání stavby
a o prodloužení doby jejího trvání a následně dokončil řízení o odstranění stavby.“
[19] Tento názor zopakoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 30. 9. 2008,
čj. 4 As 2/2007 - 285: „Správní orgán by nemohl zmíněnou žádost pominout ani v případě, že by předmětné
stavby vyhodnotil jako dočasné. Každé podání účastníka řízení totiž musí být vykládáno podle jeho obsahu
a za dané situace by mělo být podání žalobkyně považováno za žádost o změnu užívání stavby. Podle konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu ‘v případě, že vlastník dočasné stavby v průběhu řízení o jejím
odstranění podle §88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z r. 1976 podá žádost o změnu užívání
této stavby nebo prodloužení doby jejího trvání, stavební úřad řízení o odstranění stavby přeruší
a vede řízení o podané žádosti. Pokud této žádosti stavební úřad vyhoví, řízení o odstranění
zastaví; v opačném případě v řízení o odstranění stavby pokračuje‘ (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 3. 2007, č. j. 8 As 28/2005 - 120). O takové žádosti musí správní orgán
pochopitelně rozhodnout i tehdy, byla-li podána před zahájením řízení o odstranění stavby podle
§88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, což nastalo v projednávané věci. Z citovaného judikátu je přitom zřejmé,
že o odstranění stavby může být rozhodnuto teprve poté, kdy správní orgán o žádosti o změnu užívání stavby
rozhodne.“
[20] Otázkou postupu stavebního úřadu při uplynutí stanovené doby trvání dočasné stavby,
byť na půdorysu stavebního zákona z roku 2006, se zabýval Nejvyšší správní soud dále
i v rozsudku ze dne 31. 3. 2015, čj. 4 As 217/2014 - 37, v němž posuzoval kasační stížnost ve
věci zamítnutí žádosti OKD, a. s., o změnu v užívání staveb v areálu Dolu Frenštát spočívající
v prodloužení doby jejich trvání do roku 2031.
[21] Co se týče posouzení nutnosti doložení souhlasu vlastníka pozemku s prodloužením doby
trvání stavby [otázka předložená rozšířenému senátu ad (ii)], Nejvyšší správní soud se touto
otázkou výslovně zabýval v rozsudku ze dne 8. 10. 2014, čj. 1 As 128/2014 - 59, kde uvedl:
„S nářky stěžovatele se lze ztotožnit pouze do té míry, že změna dočasné stavby na stavbu trvalou se dotýká práv
vlastníka pozemku intenzivněji nežli změna spočívající např. ve způsobu provozu stavby (resp. v případech, kdy
stavba stále stojí a její účinky navenek jsou v podstatě stejné jako před změnou v užívání). V případě posuzování
změny dočasné stavby na stavbu trvalou se totiž de facto rozhoduje o tom, zda se bude stavba na pozemku
i nadále nacházet či nikoliv. Vzhledem k charakteru takové změny by se mohlo zdát jako vhodnější tuto změnu
řešit v rámci řízení o povolení stavby, které by bylo patrně přiléhavější než postup stanovený pro změnu v užívání
stavby. Stavební zákon ovšem zcela jednoznačně považuje změnu dočasné stavby na stavbu trvalou za typ změny
v užívání stavby dle §126 stavebního zákona (viz §129 odst. 5 stavebního zákona), a proto není pochyb o tom,
že i v případě posuzování této změny musí stavební úřad postupovat dle ustanovení §126 a §127 stavebního
zákona. Nepřipadá tak v úvahu přiměřená aplikace ustanovení upravujících stavební řízení, neboť tu pro tyto
případy zákon nepřipouští. (…) Své soukromoprávní nároky tedy mohla osoba zúčastněná na řízení uplatnit vůči
žalobci v rámci civilního soudnictví, nikoliv v řízení u stavebního úřadu o změně v užívání stavby, kde stavební
zákon nedává pro jejich posuzování prostor. Není možné připustit, aby absence práva k pozemku zcela
znemožnila vlastníku stavby provedení jakékoliv změny v užívání stavby. Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší
správní soud shrnuje, že krajský soud dospěl ke správnému závěru, že v řízení o změně v užívání stavby nemusí
vlastník stavby dokládat soukromoprávní titul k pozemku pod stavbou. Toto rozhodnutí odpovídá smyslu
stavebního zákona a nejedná se neproporcionální rozhodování, jež by bylo v rozporu s logikou celého právního
řádu.“
[22] Rozšířený senát zdůrazňuje, že jakkoli právní úprava změny v užívání stavby ve stavebním
zákonu z roku 1976 a ve stavebním zákonu z roku 2006 vykazuje určité dílčí odlišnosti (např.
možnost v některých případech povolit změnu v užívání stavby souhlasem mimo správní řízení),
ohledně řešených otázek (i) a (ii) lze považovat tuto úpravu za shodnou, a proto by bylo krajně
nežádoucí tato v zásadě shodná ustanovení vykládat zcela odlišným způsobem pouze s odkazem
na to, že se jedná (formálně) o jiný právní předpis.
[23] S ohledem na výše uvedené rozšířený senát konstatuje, že osmý senát v usnesení
o postoupení věci vyjádřil ohledně otázek (i) i (ii) odlišný názor od názoru dosud zastávaného
v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu §17 odst. 1
s. ř. s. je tedy dána.
[24] K procesní námitce uplatněné osobou zúčastněnou na řízení ohledně nesprávného
složení senátu při postoupení věci rozšířenému senátu lze uvést, že osoba zúčastněná byla
přípisem ze dne 27. 5. 2014 poučena o složení osmého senátu (JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Jan
Passer a Mgr. David Hipšr) s tím, že toto složení může být změněno a změny rozvrhu práce jsou
k nahlédnutí na webových stránkách Nejvyššího správního soudu (www.nssoud.cz). Rozvrhem
práce na rok 2015 bylo stanoveno, že členem osmého senátu bude soudce dočasně přidělený
Mgr. Petr Sedlák. Podle bodu 6. 1. Pravidel pro přidělování, která jsou obsažena v tomto rozvrhu
práce, soudci dočasně přidělení se na výkonu soudnictví podílejí tak, že jim první předseda
senátu, do něhož byli zařazeni, postupně přiděluje již napadlé kasační stížnosti. Seznam
přidělených věcí se bezprostředně po přidělení zveřejní formou přílohy rozvrhu práce. Při výběru
jednotlivých kasačních stížností předseda senátu přihlédne k počtu neskončených věcí
u jednotlivých členů senátu, a dbá o to, aby soudce dočasně přidělený nebyl z projednávání
a rozhodování o kasační stížnosti vyloučen pro předchozí podíl na projednávání a rozhodování
věci. Podle bodu 6. 2. soudci dočasně přidělení projednají a rozhodnou věci v senátech, v nichž
jim byly tyto věci přiděleny. Projednávaná věc byla takto přidělena předsedou senátu
JUDr. Michalem Mazancem soudci dočasně přidělenému Mgr. Petru Sedlákovi, který se podílel
jako člen senátu na vydání usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu, a to v době jeho
dočasného přidělení k Nejvyššímu správnímu soudu v době od 1. 1. 2015 do 30. 6. 2015
(byť právě v poslední den doby dočasného přidělení). Názor osoby zúčastněné na řízení, že osmý
senát o postoupení věci rozšířenému senátu rozhodl v chybném složení, je proto nesprávný.
Osoba zúčastněná navíc nenamítá podjatost Mgr. Petra Sedláka a z jejího podání není nijak
zřejmé, jak by jeho účastí v senátu měla být poškozena.
IV.2. Posouzení věci
[25] Podle §85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 (ve znění účinném do 31. 12. 2006)
stavbu lze užívat jen k účelu určenému v kolaudačním rozhodnutí, popřípadě ve stavebním povolení. Změny
ve způsobu užívání stavby, v jejím provozním zařízení, ve způsobu nebo podstatném rozšíření výroby, popřípadě
činnosti, která by mohla ohrozit zdraví a život nebo životní prostředí, jsou přípustné jen na základě rozhodnutí
stavebního úřadu o změně v užívání stavby; na řízení se vztahují přiměřeně ustanovení §76 až 84. Odstavec
2 stanoví, že změnu v užívání stavby, která je spojena se změnou stavby, projedná stavební úřad ve stavebním
řízení a po jejím dokončení provede kolaudaci změny stavby. Podle §85 odst. 3 tohoto zákona změna
v užívání stavby nemůže být povolena, pokud je v rozporu se závaznou částí územně plánovací dokumentace.
[26] Podle §35 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního
zákona (ve znění účinném do 31. 12. 2006), k návrhu na povolení změny v užívání stavby
se přiloží: a) dokumentace s vyznačením stávajícího a nového způsobu užívání jednotlivých prostorů; u starších
staveb, kde se dokumentace nezachovala, lze k návrhu předložit pasport stavby (§45 odst. 2), b) doklad
o vlastnickém právu ke stavbě, popřípadě souhlas vlastníka stavby se změnou ve způsobu jejího užívání, není-li
navrhovatel vlastníkem stavby, c) doklady o jednání s orgány státní správy a s účastníky řízení, pokud byla
předem o návrhu vedena, a rozhodnutí, stanoviska, vyjádření, souhlasy, posouzení, popřípadě jiná opatření
dotčených orgánů státní správy vyžadovaná zvláštními předpisy, d) kolaudační rozhodnutí, popřípadě stavební
povolení, ze kterého je zřejmé, k jakému účelu byla stavba povolena, anebo doklad podle §45 odst. 5.
[27] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda lze prodloužení trvání stavby (bez toho,
aby byly prováděny jakékoli faktické stavebně technické změny stavby) považovat za změnu
stavby ve smyslu §85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976. Je nutno vycházet z toho, že pojem
„změna stavby“ je definován v §139b odst. 3 téhož předpisu, kde je stanoveno, že změnami
dokončených staveb (na rozdíl od změn staveb před jejich dokončením, které jsou definovány
v §139b odst. 4 téhož zákona) jsou a) nástavby, jimiž se stavby zvyšují, b) přístavby, jimiž se stavby
půdorysně rozšiřují a které jsou vzájemně provozně propojeny s dosavadní stavbou, c) stavební úpravy, při nichž
se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby. Výklad podle legální definice má přednost před
výkladem podle obecného jazyka. Pokud zákonodárce sám definuje určitý právní pojem, činí tak
zpravidla proto, že mu chce dát odlišný význam, než má tento pojem v obecném jazyce (srov.
Wintr, J.: Metody a zásady interpretace práva, Praha: Auditorium, 2013, s. 52). Ačkoli tedy
i změna doby trvání stavby, resp. změna ze stavby dočasné na stavbu trvalou, představuje
v obecném smyslu určitou změnu, která se stavby týká, nelze ji považovat za změnu stavby
ve smyslu stavebních předpisů. Stavební zákon z roku 1976 a shodně i stavební zákon z roku
2006 totiž za změnu stavby považují pouze stavební změnu ve smyslu změny výšky, půdorysu,
či vnitřního stavebního uspořádání.
[28] Toto „stavebně technické“ pojetí změn stavby ostatně odpovídá tradicím českého
stavebního práva: Zákon č. 5/1889 z. z., stavební řád pro království České, stanovil v §27,
že za podstatné opravy nebo změny pokládány buďtež ty, a) jimiž předmět stavební změní se ve svých zevnějších
rozměrech vůbec nebo ve své façadě, b) jimiž hlavní části jeho se vyměňují, odstraňují nebo se posunují, nebo které
mají jakýmkoli způsobem vliv na pevnost stavení, na bezpečnost jeho před ohněm, na zdravotní poměry jeho neb
na práva sousedů. Podobně byla definována změna stavby v §3 zákona č. 87/1958 Sb., o stavebním
řádu.
[29] Proto je třeba za změnu stavby spojenou se změnou v jejím užívání, kterou je ve smyslu
§85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 nutno projednat ve stavebním řízení, považovat
pouze změnu stavebně technickou ve smyslu §139b odst. 3 téhož zákona, tj. změny výšky,
půdorysu nebo vnitřního uspořádání stavby. Pouhé prodloužení trvání stavby povolené jako
stavba dočasná bez potřeby těchto stavebně technických změn tedy nelze projednávat
ve stavebním řízení. Takové prodloužení trvání stavby bez stavebně technických změn stavby
stavební úřad projedná v řízení o povolení změny v užívání stavby podle §85 odst. 1 stavebního
zákona z roku 1976. Jak ostatně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci ZEAS, tato
změna je již dle stavebního zákona z roku 2006 výslovně řešena v režimu změny v užívání stavby
(srov. §129 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006, ve znění zákona č. 350/2012 Sb.).
[30] Další otázkou, kterou musel rozšířený senát posoudit, je to, zda pro povolení takové
změny v užívání stavby spočívající v prodloužení jejího trvání nebo v její změně na stavbu trvalou
je třeba, aby vlastník stavby prokázal své právo k pozemku, na kterém je stavba umístěna, resp.
souhlas vlastníka pozemku s takovou změnou.
[31] Nejprve je třeba konstatovat, že mezi doklady, které požaduje k žádosti o změnu
v užívání stavby doložit vyhláška č. 132/1998 Sb., takový požadavek obsažen není. To ostatně
konstatoval Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 1 As 128/2014 i ve vztahu ke stavebním
předpisům platným od 1. 1. 2007. Správní řád přitom stanoví v rámci základních zásad činnosti
správních orgánů, že podklady mohou správní orgány od dotčené osoby vyžadovat jen tehdy,
stanoví-li tak zvláštní předpis (srov. §6 odst. 2 věta druhá správního řádu). Tento silný argument
jistě mluví ve prospěch názoru vysloveného v rozsudku ve věci sp. zn. 1 As 128/2014, že nelze
od žadatele (vlastníka stavby) o změnu v užívání stavby dočasné spočívající v prodloužení jejího
trvání nebo její změně na stavbu trvalou vyžadovat doklad o tom, že je (i nadále) oprávněn
k umístění stavby na pozemku.
[32] Podle rozšířeného senátu však existují ještě silnější důvody pro přijetí opačného výkladu.
Změna v užívání stavby dočasné spočívající v prodloužení doby trvání nebo změně na stavbu
trvalou představuje skutečně kvalitativně zcela odlišnou změnu právního režimu stavby od jiných
změn v užívání existujících staveb. Prodloužení závazné časové meze existenci stavby, po jejímž
uplynutí musí být stavba odstraněna [srov. §88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976,
resp. §129 odst. 1 písm. g) stavebního zákona z roku 2006, ve znění zákona č. 350/2012 Sb.]
představuje závažný a nevratný zásah do práv vlastníka pozemku (je-li odlišný od vlastníka stavby
na něm umístěné), který je srovnatelný se zřízením zcela nové stavby nebo s přístavbou stávající
stavby. Z pohledu veřejného práva se vytváří zcela nová situace, kterou je vlastník pozemku
podstatným způsobem omezen na praktických možnostech výkonu svého vlastnického práva
k pozemku. I z hlediska fyzikálního je čas někdy považován za čtvrtou dimenzi tzv. časoprostoru,
který určuje podobu světa, v němž žijeme. Proto nelze zcela odlišovat požadavky na ochranu
vlastnického práva vlastníka pozemku v případě zřízení nové stavby, resp. její změny spočívající
např. v nástavbě nebo přístavbě na jedné straně a v případě změny v užívání dočasné stavby
spočívající v prodloužení jejího trvání nebo její změně na stavbu trvalou na straně druhé. Naopak
v obou případech je třeba práva vlastníka pozemku zohlednit obdobným způsobem.
[33] Vlastník pozemku jistě má legitimní očekávání, že stavba dočasná umístěná na jeho
pozemku, jejíž stanovená doba trvání již uplynula a ohledně jejíhož dalšího umístění na svém
pozemku se s jejím vlastníkem nedohodl, bude odstraněna. Vlastník stavby, která byla provedena
bez stavebního povolení, a který požádá o její dodatečné povolení, musí předložit doklad, jímž
stavebník prokazuje, že je vlastníkem pozemku nebo stavby anebo že má k pozemku či stavbě
jiné právo, které jej opravňuje zřídit na pozemku požadovanou stavbu nebo provést změnu
stavby [srov. §88 odst. 1 písm. b) na konci stavebního zákona z roku 1976 ve spojení
s §16 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 132/1998 Sb., resp. §129 odst. 2 věta pátá stavebního zákona
z roku 2006, ve znění zákona č. 350/2012 Sb., ve spojení s přílohou 9 část B vyhlášky
č. 503/2006 Sb.]. Neexistuje žádný racionální důvod, proč by stejná ochrana práv vlastníka
pozemku neměla být zajištěna v řízení o změně v užívání dočasné stavby, jejíž doba trvání
uplynula, jako je tomu v nyní projednávaném případě.
[34] Naopak, rozšířený senát má za to, ve shodě s rozsudkem ve věci ZEAS, že situace
vlastníka nepovolené stavby je v zásadě srovnatelná se situací vlastníka stavby, jejíž doba trvání
uplynula, a která má být proto odstraněna. Je sice pravdou, že vlastník pozemku zřejmě musel
v době povolování dočasné stavby udělit stavebníku (následně vlastníku stavby) právo stavbu
na pozemku zřídit, zpravidla svůj souhlas s tímto záměrem vyjadřoval ve vztahu ke konkrétnímu
záměru dočasné stavby, přičemž právo stavbu trvalou by odlišné osobě neposkytl, resp. nikoli
za stejných podmínek. Jinými slovy, dočasnost stavby představovala typicky podstatnou okolnost
podmiňující vyslovení původního souhlasu vlastníka pozemku se zřízením stavby (udělení práva
stavbu zřídit) a po uplynutí stanovené doby trvání stavby již není možné se tohoto původního
práva zpravidla dovolávat, nevyplývá-li ovšem z něho jinak, např. nebylo-li sjednáno jako věcné
břemeno na dobu neurčitou nebo na dobu určitou přesahující původně veřejnoprávně
stanovenou dobu trvání stavby, popř. jako právo stavby podle §1240 a násl. občanského
zákoníku z roku 2012, které dosud trvá. Zákonodárce ostatně přijetím nového občanského
zákoníku, kodifikujícího zásadu superficies solo cedit, vyjádřil vůli omezit do budoucna případy
odlišného vlastnického režimu stavby a pozemku, na němž je stavba umístěna.
[35] Rozšířený senát si je vědom, že geneze vzniku komplikovaných právních poměrů
v projednávaném případě je jiná a souvisí spíše se společenskou a právní entropií panující v době
transformace společnosti, majetkových poměrů a právního řádu v devadesátých letech minulého
století. Na posouzení věci to však nic nemění. Pokud se osoba zúčastněná dovolává své dobré
víry v dosavadní judikaturu, lze poukázat na to, že veškeré rozhodné skutkové okolnosti a jednání
osoby zúčastněné (uzavření kupní smlouvy na stavbu, podání žádosti o změnu v užívání stavby)
nastaly v době před vydáním rozsudků, kterých se osoba zúčastněná nyní dovolává. Tudíž logicky
tato osoba nemohla v době před vznikem nyní částečně korigované judikatury jednat v důvěře
v ní. Zásah do práv osoby zúčastněné je rovněž relativizován tím, že již v době uzavření kupní
smlouvy na posuzovanou stavbu mezi právním předchůdcem stěžovatele a osobou zúčastněnou
na řízení se jednalo o stavbu, jejíž stanovená doba trvání uplynula (v roce 1980), což jistě bylo
možné ověřit na stavebním úřadu. Navzdory této skutečnosti po dobu 24 let po zakoupení této
„nelegální“ stavby osoba zúčastněná na řízení stavbu užívala a užívá pro své podnikání. Dále
je třeba vzít v úvahu, že k následně podané žádosti osoby zúčastněné o změnu v užívání stavby
došlo k prodloužení doby trvání stavby, avšak pouze na dobu do konce roku 1999, po kterou
měla osoba zúčastněná právo k umístění stavby na pozemku stěžovatele na základě nájemní
smlouvy ze dne 17. 12. 1992. Osoba zúčastněná si tak musela být vědoma toho, že další
prodloužení doby trvání stavby, resp. její změna na stavbu trvalou, nemůže být bez prokázání
práva k pozemku pod stavbou povolena. Pokud se dále osoba zúčastněná odvolává na smlouvu
o budoucí smlouvě kupní, kterou se právní předchůdce stěžovatele zavázal pozemek pod stavbou
prodat osobě zúčastněné, je třeba konstatovat, že taková kupní smlouva nikdy uzavřena nebyla
a ze spisu nijak nevyplývá, že by se osoba zúčastněná na řízení domáhala uzavření takové kupní
smlouvy soudní cestou (srov. zásadu vigilantibus iura). Vzhledem k těmto okolnostem případu
má rozšířený senát za to, že změna výkladu právních předpisů, k níž nyní přistupuje, nedopadne
na osobu zúčastněnou nepřiměřeně tvrdě a nespravedlivě [srov. nález ze dne 5. 8. 2010
sp. zn. II. ÚS 3168/09 (N 158/58 SbNU 345), body 23 násl.].
[36] Pokud tedy prováděcí předpisy ke stavebnímu zákonu z roku 1976 ani ke stavebnímu
zákonu z roku 2006 nestanoví žadateli o povolení změny v užívání dočasné stavby spočívající
v prodloužení doby trvání stavby, příp. změně na stavbu trvalou, povinnost doložit,
že je vlastníkem pozemku nebo stavby anebo že má k pozemku či stavbě jiné právo, které
jej opravňuje k (dalšímu) umístění stavby na cizím pozemku, lze v tom shledávat mezeru
v zákoně (resp. zde v jiném právním předpise).
[37] Rozšířený senát v této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008 - 116, č. 1953/2009 Sb. NSS, ve kterém se soud zabýval
řešením obdobné situace: „Dále je proto třeba posoudit, zda se jedná o mezeru v zákoně (srov. F. Melzer,
Metodologie nalézání práva, služba Knihovnička, Brno, 2008, str. 174 a násl., který hovoří o teleologické
mezeře; resp. Z. Kühn, Aplikace práva ve složitých případech, k úloze právních principů v judikatuře,
Karolinum, Praha, 2002, str. 205 a násl., který hovoří o axiologické mezeře), nebo o úmysl zákonodárce.
Existence mezery v zákoně je podmíněna nezamýšlenou neúplností právního řádu. Ta nastává tehdy,
když zákonodárce nevzal v potaz hodnoty, principy, či argumenty, které jsou imanentní právnímu řádu jako
celku. Nelze jí rozumět rozpor s principem účelnosti nebo právně politickými představami interpreta, ale
s teleologickým pozadím celého právního řádu. Prvně zmíněný rozpor je řešitelný pouze změnou právní úpravy,
zatímco teleologická mezera v zákoně obecně připouští její vyplnění, podle charakteru mezery buď analogií, nebo
teleologickou redukcí.“
[38] Rovněž Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, posuzoval
situaci do určité míry srovnatelnou s nyní posuzovanou věcí, kdy neaplikace podzákonného
předpisu na určité případy v souladu s jeho doslovným výkladem vedla k protiústavním
důsledkům. V bodě 37 nálezu Ústavní soud uvedl: „Jinak řečeno, zatímco na advokáty
(a zprostředkovaně tedy i na jimi zastoupené účastníky řízení) dopadá jasná podzákonná úprava vymezující výši
paušální náhrady hotových výdajů, na nezastoupené účastníky řízení žádná výslovná právní úprava nedopadá,
což je nutno chápat jako mezeru v právu, způsobující protiústavní důsledky, jak bylo vyloženo výše. Tuto mezeru
je nutno překlenout použitím analogie iuris, tedy tím, že na řešení situace, na niž žádná – v tomto případě
podzákonná – právní úprava výslovně nedopadá, se použije ustanovení toho podzákonného právního předpisu,
který řeší situaci nejpodobnější, v daném případě tedy ustanovení §13 odst. 3 advokátního tarifu, pokud
by nepoužití takové analogie mělo protiústavní důsledky. Nejde přitom o použití analogie nepřípustné, neboť nejde
o oblast, v níž by její použití bylo vyloučeno, jako je tomu v trestním právu hmotném, a její použití jde v daném
případě ve prospěch nezastoupených účastníků řízení, na něž toto analogické vztažení advokátního tarifu dopadne.
Zároveň jde o analogické použití podzákonného předpisu, jež výslovně umožňuje text předpisu zákonného, totiž
ona výše zmíněná demonstrativní povaha výčtu hrazených nákladů řízení v §137 odst. 1 občanského soudního
řádu. Jde pak především o analogické použití, které je přikázáno imperativem ústavně konformního výkladu
podústavního práva, a to ve výše vymezených situacích, kdy by vztažení možnosti paušální náhrady hotových
výdajů jen na advokáty založilo protiústavní nerovnost mezi zastoupenými a nezastoupenými účastníky. Text
zákonné úpravy tedy toto analogické vztažení podzákonné úpravy i na nezastoupené účastníky umožňuje,
čl. 37 odst. 3 Listiny jej v určitých situacích přikazuje.“
[39] V nyní posuzované věci má rozšířený senát za to, že se jedná o mezeru v zákoně
nevědomou a nepravou (ohledně podrobnějšího výkladu k těmto kategoriím rozšířený senát pro
stručnost odkazuje na rozsudek ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015 - 17). Taková mezera může
a s ohledem na čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod musí být zaplněna pomocí
analogie legis, tj. aplikováním požadavku na doložení toho, že žadatel o změnu v užívání stavby
je vlastníkem pozemku, na němž je stavba umístěna, anebo že má k pozemku jiné právo, které jej
opravňuje k (dalšímu) umístění stavby na cizím pozemku dle §16 odst. 2 písm. a) vyhlášky
č. 132/1998 Sb., resp. dle přílohy 9 část B vyhlášky č. 503/2006 Sb. Tomuto požadavku vlastník
stavby umístěné na cizím pozemku, u níž má být povoleno prodloužení jejího trvání nebo změna
na stavbu trvalou, zpravidla vyhoví tím, že doloží souhlas vlastníka pozemku, na němž je stavba
umístěna, s povolením takové změny v užívání stavby.
[40] Rozšířený senát zdůrazňuje, že v nyní projednávané věci se nejedná o případ
nepřípustnosti analogie (např. zákaz analogie v neprospěch pachatele v trestním právu hmotném,
založení daňové povinnosti v důsledku analogické aplikace daňových předpisů, srov. Wintr,
cit. dílo, str. 161) či založení pravomoci správního orgánu pomocí analogie (srov. Boguszak, J.,
Čapek, J., Gerloch, A.: Teorie práva, 2. přepracované vydání, Praha: ASPI 2004, str. 183).
[41] Analogickou aplikací ustanovení vyhlášek vydaných k provedení stavebního zákona
z roku 1976, resp. stavebního zákona z roku 2006, nedojde ani k nespravedlivému porušení práv
vlastníka stavby. I vlastník stavby totiž musí počítat s tím, že po uplynutí doby, na kterou byla
stavba povolena, bude muset být odstraněna. Neexistuje zde nárok na jakési automatické
prodloužení doby trvání stavby a stavební úřad při posuzování žádosti o změnu v užívání stavby
musí vzít v úvahu celou řadu dalších faktorů, zejm. veřejné zájmy, jako jsou ochrana života
a zdraví osob, životního prostředí atp. (srov. §85 odst. 1 na konci ve spojení s §81 odst. 1 věta
druhá stavebního zákona z roku 1976), resp. i s územně plánovací dokumentací, s cíli a úkoly
územního plánování a obecnými požadavky na výstavbu (srov. §126 odst. 3 stavebního zákona
z roku 2006, ve znění zákona č. 350/2012 Sb.). Nejedná se o žádnou formalitu. Vlastník stavby
musí její dočasnost, resp. podmíněnost dalšího trvání stavby mj. i dohodou s vlastníkem
pozemku, zohlednit jak v rámci případných investic do své stavby, tak i ve vztazích a jednání
s vlastníkem pozemku. Je totiž zřejmé, že cena stavby (jak v posuzovaném případě dokládá osoba
zúčastněná na řízení) může být vyšší než cena pozemku pod ním, je však také zřejmé, že reálná
cena stavby, u níž uplynula doba jejího trvání a má být odstraněna, je dramaticky odlišná
od stavby, jejíž další trvání je z hlediska práva neproblematické. Je rovněž odlišná reálná cena
pozemku, na kterém je zřízena stavba cizího vlastníka, který majiteli pozemku nehradí nic, neboť
není uzavřena ani nájemní smlouva na pozemek, případně pouze nízkou kompenzaci,
od stavebního pozemku, který je nezastavěný a jeho vlastník s ním může volně nakládat. Nelze
pak jednostranně zvýhodnit pouze vlastníka stavby, jejíž právní status je obdobný jako u stavby
nepovolené, oproti vlastníkovi pozemku. Naopak ochrana práv vlastníka pozemku musí
mít v zásadě podobná v případě nepovolené cizí stavby na svém pozemku jako v případě cizí
stavby, jejíž doba trvání uplynula.
[42] Rozšířený senát dodává, že v případě jiných změn v užívání stavby, než je prodloužení
doby jejího trvání, se použije výčet dokladů, které je žadatel povinen připojit k žádosti
dle §35 vyhlášky č. 132/1998 Sb., resp. dle části B přílohy č. 14 k vyhlášce č. 503/2006 Sb.,
tj. v takových řízeních se od žadatele nepožaduje doložení souhlasu vlastníka pozemku. Tím
samozřejmě nejsou nijak dotčeny povinnosti vlastníka stavby ve vztahu k vlastníku pozemku
vyplývající ze soukromoprávních vztahů (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 9. 2004,
sp. zn. 22 Cdo 1340/2004). Pokud by se ovšem jednalo o podstatnou změnu v užívání stavby,
která má vliv na životní prostředí, resp. nároky na veřejnou dopravní či technickou infrastrukturu,
žadatel by musel nejprve získat územní rozhodnutí o změně vlivu užívání stavby na území podle
§81 stavebního zákona z roku 2006. K žádosti o vydání územního rozhodnutí by byl povinen
doložit i souhlas vlastníka pozemku s takovou změnou v užívání stavby (srov. §5 odst. 2 a část B
přílohy č. 3 k vyhlášce č. 503/2006 Sb.).
V.
Závěr
[43] Rozšířený senát tedy uzavřel, že prodloužení trvání dočasné stavby nebo její změnu
na stavbu trvalou bez stavebně technických změn stavby stavební úřad projedná v řízení
o povolení změny v užívání stavby podle §85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. Žadatel
o takovou změnu v užívání stavby je povinen doložit, že je vlastníkem pozemku, na němž
je stavba umístěna anebo že má k pozemku jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění
stavby na cizím pozemku.
[44] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. V souladu
s §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce
a věc vrací osmému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. května 2016
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu