ECLI:CZ:US:2009:4.US.610.06.1
sp. zn. IV. ÚS 610/06
Nález
Nález Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedkyně senátu Vlasty Formánkové a soudců Miloslava Výborného a Michaely Židlické - ze dne 22. června 2009 sp. zn. IV. ÚS 610/06 ve věci ústavní stížnosti Les Architectes CVZ Česká republika, s. r. o., se sídlem v Praze 6, Na Dělostřílnách 1060/4, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. července 2006 č. j. 4 Ads 60/2005-79 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. dubna 2005 č. j. 12 Cad 46/2004-46, vydaným ve věci nedoplatku na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a České správy sociálního zabezpečení, se sídlem v Praze 5, Křížová 25, jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2006 č. j. 4 Ads 60/2005-79 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 20. 4. 2005 č. j. 12 Cad 46/2004-46 bylo porušeno základní právo stěžovatelky zakotvené v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2006 č. j. 4 Ads 60/2005-79 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 4. 2005 č. j. 12 Cad 46/2004-46 se ruší.
Odůvodnění:
I.
1. Návrhem předaným k poštovní přepravě dne 19. 9. 2006 se obchodní společnost Les Architectes CVZ Česká republika, s. r. o., (dále jen "stěžovatelka") domáhala, aby Ústavní soud nálezem zrušil v záhlaví uvedená rozhodnutí obecných soudů vydaná ve věci nedoplatku na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a penále z tohoto dlužného pojistného v celkové výši 1 369 365 Kč.
II.
2. Z ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 12 Cad 46/2004 vyplývají následující skutečnosti.
Dne 16. 9. 2004 na základě kontroly odvodu pojistného, provádění nemocenského pojištění a plnění úkolů v důchodovém pojištění, provedené Pražskou správou sociálního zabezpečení ve dnech 25. 8. až 26. 8. 2004 a dne 10. 9. 2004, byl stěžovatelce předepsán nedoplatek na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti ve výši 943 195 Kč a penále z tohoto dlužného pojistného ve výši 426 170 Kč, a to platebním výměrem č. 791/2238/04. Zjištěný nedoplatek na pojistném vznikl tím, že stěžovatelka nezahrnula, v souladu s ustanovením §5 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v tehdy platném znění (tj. do 31. 12. 2003), do vyměřovacího základu pro odvod pojistného příjmy za období leden až prosinec 2003 v celkové výši 2 774 053 Kč, zúčtované v souvislosti s výkonem zaměstnání, které zakládalo účast na nemocenském pojištění zaměstnancům, kteří byli státními občany Francouzské republiky.
3. Dne 15. 11. 2004 Česká správa sociálního zabezpečení odvolání stěžovatelky proti platebnímu výměru ze dne 16. 9. 2004 zamítla a napadený platební výměr č. 791/2238/04 potvrdila.
4. Dne 20. 4. 2005 Městský soud v Praze (dále též "nalézací soud" nebo "městský soud") žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 15. 11. 2004 zamítl. V odůvodnění mj. uvedl, že Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií ze dne 12. 10. 1948, vyhlášená pod č. 215/1949 Sb., která vstoupila v platnost 1. 7. 1949, ve znění Dodatkové úmluvy k Všeobecné úmluvě o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií z 12. října 1948, vyhlášené pod č. 68/1970 Sb., (dále jen "Všeobecná úmluva") měla dle čl. 10 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") přednost před vnitrostátními předpisy, konkrétně pak úpravou obsaženou v §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, neboť aplikace posledně citovaného ustanovení by byla v rozporu s čl. 1 §1 a čl. 2 §1 bodem 1 v části období po 30. 6. 1964 písm. b) Všeobecné úmluvy. Nalézací soud uzavřel, že se na francouzské státní příslušníky zaměstnané na území České republiky podle francouzských předpisů vztahovala česká úprava sociálního zabezpečení za stejných podmínek jako na české občany; nešlo proto uplatnit vynětí z nemocenského pojištění podle §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb.
5. Dne 27. 7. 2006 Nejvyšší správní soud (dále též "kasační soud") kasační stížnost stěžovatelky zamítl (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (výrok II). Své rozhodnutí (oproti městskému soudu) založil na tom, že i když v případě Všeobecné úmluvy jde o jednu ze smluv, které Česká republika převzala spolu s právy a závazky, jež pro Českou a Slovenskou Federativní Republiku vyplývaly z mezinárodního práva (čl. 5 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky), a touto tzv. prezidentskou mezinárodní smlouvou je Česká republika vázána, nejsou jejím předmětem lidská práva a základní svobody; její věcné zaměření proto bránilo tomu, aby před novelou Ústavy (do 31. 5. 2002) byla sama o sobě považována za bezprostředně závaznou a mající přednost před zákonem. Uvedl dále, že novela Ústavy sice rozšířila okruh mezinárodních smluv, jež byly součástí vnitrostátního právního řádu i mimo rámec těch smluv, které se týkaly lidských práv a základních svobod, avšak navíc podmínila jejich vnitrostátní účinky souhlasem Parlamentu, k čemuž v případě Všeobecné úmluvy nedošlo, a její postavení jako pramene práva je proto podmíněno zákonným odkazem, což znamená, že ji lze přímo aplikovat pouze tehdy, existuje-li zákon, který jí takový právní status přiznává. Podle Nejvyššího správního soudu byl tímto zákonem zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, podle jehož §1 mají ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Pravidla obsažená ve Všeobecné úmluvě byla proto aplikovatelná přímo a měla přednost před zákonem, který stanovil něco jiného. K otázce, do jaké míry Všeobecná úmluva ovlivňovala aplikovatelnost §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., uzavřel, že toto ustanovení bylo třeba vykládat v duchu čl. 1 §1 a čl. 3 §1 Všeobecné úmluvy tak, že francouzští státní příslušníci zaměstnaní v jednom ze smluvních států podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání, což přímo zakládalo stěžovatelce povinnost zahrnout jejich příjem do vyměřovacího základu a odvádět pojistné a za dobu prodlení s placením i zákonné penále.
III.
6. Stěžovatelka v odůvodnění ústavní stížnosti tvrdila, že napadenými rozsudky obecných soudů byl porušen čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 Ústavy. Popsala skutkový stav a polemizovala se způsobem aplikace příslušných právních předpisů o sociálním zabezpečení a čl. 10 Ústavy správními orgány a správními soudy. Poukázala na stranu 10 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2006, kde bylo uvedeno, že v rozhodné době nebylo snadné pro adresáty těchto předpisů stanovené povinnosti zjistit a dodržet.
7. Stěžovatelka dále uvedla, že rozhodovací praxe správních orgánů i správních soudů nebyla jednotná, v důsledku čehož neměla právní jistotu o tom, zda nějakou povinnost má či nikoliv. Přístup České republiky k cizím státním příslušníkům i jejich zaměstnavatelům označila za diskriminační a nemravný.
IV.
8. Městský soud v Praze jako účastník řízení ve vyjádření k ústavní stížnosti mimo jiné nesouhlasil s tvrzením stěžovatelky o porušení práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny a uvedl, že v řízení jí byl dán dostatečný prostor k vyjádření svého stanoviska, ve věci bylo nařízeno jednání, kterého se mohla zúčastnit, vyjádřit se ke všem důkazům a zaujmout konečné stanovisko. Nesouhlasil ani s tvrzením, že o povinnosti platit pojistné za své pracovníky, kteří jsou francouzskými státními občany, nevěděla nebo nemohla vědět, protože již v žalobě odkazovala na Všeobecnou úmluvu. Jednalo se pouze o výklad čl. 1 §1 s odkazem na čl. 2 §1 a čl. 3 §1 Všeobecné úmluvy. Dále uvedl právní názory, na nichž založil své rozhodnutí, včetně názoru na právní relevanci Všeobecné úmluvy ve vazbě na novelizaci čl. 10 Ústavy, a polemizoval s právními názory stěžovatelky ohledně důvodu přednosti Všeobecné úmluvy před zákonem.
9. Nejvyšší správní soud jako účastník řízení ve vyjádření k ústavní stížnosti vyslovil přesvědčení, že ve věci aplikovaná právní úprava byla vyložena ústavně konformním způsobem; odůvodnění rozsudku podrobně objasňuje, jak a proč bylo třeba příslušná zákonná ustanovení vyložit; ze samotné skutečnosti, že tato právní úprava nebyla vyjádřena z hlediska legislativně-technického ideálně, nelze dovozovat protiústavnost její aplikace. Poukázal na str. 8 a 9 odůvodnění svého rozhodnutí, kde se vyjádřil k otázce nadřazenosti Všeobecné úmluvy nad zákonem a jejímu postavení v systému práva. Vyjádřil přesvědčení, že stěžovatelka se ústavní stížností v podstatě domáhá, aby Ústavní soud napadený rozsudek přezkoumal jako soud třetí instance. Závěrem navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl, případně jako nedůvodnou zamítl.
10. Česká správa sociálního zabezpečení jako vedlejší účastník řízení v podrobném vyjádření k ústavní stížnosti vyslovila své právní názory k závaznosti Všeobecné úmluvy a její vnitrostátní účinnosti a uvedla argumenty, jež dle jejího přesvědčení vedly k závěru, že pro správní orgány České republiky bylo nezbytné respektovat ustanovení Všeobecné úmluvy jak v období do 31. 5. 2002, tak i od 1. 6. 2002, a vycházet z ní tam, kde stanovila něco jiného než vnitrostátní právní předpis, tzn. přiznávat na jejich základě dotčeným osobám oprávněné nároky a také vyžadovat splnění jim Všeobecnou úmluvou stanovených povinností. Dále se podrobně vyjádřila ke způsobu aplikace §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném v roce 2003, na občany smluvních států a k otázce jistoty právního postavení stěžovatelky. Mimo jiné konstatovala, že příslušný výklad Ministerstva práce a sociálních věcí k aplikaci zákona o nemocenském pojištění zaměstnanců v souvislosti s mezinárodními smlouvami o sociálním zabezpečení byl vydán pro všechny subjekty předem v prosinci 2002. Závěrem vyslovila přesvědčení, že jí uvedené okolnosti činily její postup legitimním a nezakládaly libovůli ve změně správní praxe. Uvedla, že pokud Ústavní soud "v další rozhodovací praxi potvrdí již vyslovené závěry, přivodí v mezinárodně-právních vztazích České republiky bezprecedentní zásah v podobě otřesu sociálních jistot a nabytých práv několika desítek tisíc, většinou starších osob.". Závěrem odkázala na své rozhodnutí ze dne 30. 3. 2004 ve věci odvolání proti platebnímu výměru Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 5. 2. 2004 a na své písemné vyjádření ze dne 16. 7. 2004 k žalobě proti jejímu rozhodnutí.
V.
11. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení (stěžovatelka, Městský soud v Praze a Nejvyšší správní soud) vyjádřili příslušný souhlas, Ústavní soud od ústního jednání, od něhož další objasnění věci neočekával, v dané věci upustil (§44 odst. 1, 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnosti je třeba zcela vyhovět z následujících důvodů.
12. Ústavní soud především konstatuje, že posuzovaná ústavní stížnost se jak z hlediska předmětu, tak i otevřeného výkladového sporu zcela identifikuje se stížnostmi, o nichž Ústavní soud již dříve rozhodl, naposledy nálezem sp. zn. I. ÚS 591/06 ze dne 6. 5. 2009 (N 111/53 SbNU 383) a nálezem sp. zn. III. ÚS 619/06 ze dne 12. 2. 2009 (N 24/52 SbNU 227); dále též nález sp. zn. I. ÚS 629/06 ze dne 15. 1. 2008 (N 11/48 SbNU 111), nález sp. zn. I. ÚS 605/06 ze dne 15. 1. 2008 (N 10/48 SbNU 95), nález sp. zn. I. ÚS 520/06 ze dne 23. 1. 2008 (N 18/48 SbNU 195), nález sp. zn. III. ÚS 705/06 ze dne 14. 2. 2008 (N 35/48 SbNU 435), nález sp. zn. I. ÚS 2373/07 ze dne 27. 3. 2008 (N 62/48 SbNU 949) a nález sp. zn. I. ÚS 629/06 ze dne 15. 1. 2008 (N 11/48 SbNU 111).
13. Ve všech těchto věcech Ústavní soud ústavním stížnostem stěžovatelů vyhověl a napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, stejně jako předcházející rozhodnutí Městského soudu v Praze, zrušil. To je významné potud, že se tyto závěry uplatní i v dané věci; není totiž důvodu se od nich zde jakkoliv odchýlit, neboť závaznost vykonatelných nálezů ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy zásadně dopadá i do rozhodovacích poměrů Ústavního soudu samého.
14. Nyní ústavní stížností napadená rozhodnutí tedy trpí stejným ústavněprávním deficitem, který byl identifikován v obdobných věcech jiných stěžovatelů, pročež na příslušná (výše označená) rozhodnutí Ústavního soudu, resp. jejich plná odůvodnění, zde postačí již jen odkázat. Je proto praktické jen připomenout vůdčí názory Ústavního soudu vyjádřené jmenovitě v nálezu ze dne 23. 1. 2008 sp. zn. I. ÚS 520/06.
15. Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 520/06 především zdůraznil, že ke znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Povaha materiálního právního státu přitom obsahuje rovněž s ním spjatou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon (resp. v právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán. Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo pak předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takového předpisu orgány veřejné moci, včetně (zde) konstantní správní praxe správních úřadů a výkladu práva podávaného správními soudy (srov. odstavce 8 a 9 citovaného nálezu).
16. Přehodnocení výkladu ze strany správních úřadů nebo soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů přitom není vyloučeno, avšak lze v něm spatřovat závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno vždy posuzovat ve světle konkrétní situace. Platí však, že změna dlouhodobé správní praxe nebo soudní judikatury, ale za nezměněného stavu právních předpisů, může nastat jen ze závažných a principiálních důvodů směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty; v žádném případě se však tak nesmí dít svévolně (srov. odstavec 10 citovaného nálezu).
17. Podle Ústavního soudu nevyhověly obecné soudy zejména v imperativu plynoucím z čl. 4 Ústavy, ze kterého vyplývá požadavek ústavně konformního výkladu podústavního práva; naopak Nejvyšší správní soud poté, co odmítl výklad žalované a městského soudu jako nesprávný, legitimizoval zřejmý protiústavní exces v postupu správního úřadu zcela novou a evidentně nesprávnou interpretací českého ústavního pořádku (srov. odstavec 12 citovaného nálezu).
18. Ústavní soud již dříve konstatoval, že ani Všeobecná úmluva ani Dodatková úmluva k Všeobecné úmluvě nebyly ratifikovány se souhlasem Národního shromáždění ČSR, respektive Federálního shromáždění ČSSR (srov. odstavec 15 citovaného nálezu).
19. Závěr, že se Všeobecná úmluva stala od 1. 6. 2002 součástí právního řádu České republiky právě s ohledem na znění čl. 10 Ústavy sice Nejvyšší správní soud odmítl, přesto postup správního orgánu legalizoval způsobem libovolným a zcela nepředvídatelným, když přímou aplikovatelnost pravidel ve Všeobecné úmluvě obsažených dovodil za použití zákona č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, a vyslovil, že "v relevantní době" byla Všeobecná úmluva k zákonu č. 54/1956 Sb. v poměru právního předpisu speciálního k předpisu obecnému (srov. odstavce 17 až 19 citovaného nálezu).
20. Podle Ústavního soudu však za situace, kdy postup správního orgánu jednajícího vůči stěžovatelce právě s poukazem na nové znění čl. 10 Ústavy ztratil s ohledem na Nejvyšším správním soudem provedený výklad tohoto článku svou oporu, nelze takto zdůvodněný postup správního orgánu zhojit legalistickou konstrukcí, která podepřela aplikovatelnost Všeobecné úmluvy na základě 70 let starého zákona, který nikdy nebyl ve vztahu ke stěžovatelce ani vůči jiným subjektům aplikován (pozn.: z kontextu se jednoznačně podává, že je zde míněna jeho aplikace ve vztahu ke Všeobecné úmluvě), ačkoliv by tak - ve smyslu zastávaného právního názoru Nejvyššího správního soudu - mohlo být činěno kdykoliv předtím (srov. odstavec 19 citovaného nálezu).
21. Ústavní soud v odkazovaném nálezu dále zdůraznil, že právě soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení vytvořila oprávněná očekávání adresátů příslušných právních norem v oblasti nemocenského pojištění a "dotvořila" české právo v jeho materiální podobě tak, že v relevantní době nemohla být použita Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti místo úpravy zákonné (odstavec 21 citovaného nálezu). Odmítl-li Nejvyšší správní soud důvod změny praxe orgánů sociálního zabezpečení, spočívající v nesprávném výkladu novely Ústavy, účinné od 1. června 2002, bylo na něm, aby (spolu s krajskými soudy) chránil oprávněná očekávání adresátů v trvající existenci jejich práv a povinností, a to za právního stavu existujícího v nezměněné podobě až do 31. 12. 2003. Odpadl-li jako nesprávný argument použitím čl. 10 Ústavy v novém znění, nutno na změnu praxe správního orgánu nahlížet jako na libovůli, a nikoliv legitimní a principiální změnu výkladu práva. Pokud Nejvyšší správní soud změnu správní praxe takto "ex post de facto justifikoval", dopustil se podle Ústavního soudu libovůle mající rozměry protiústavní (srov. odstavec 22 citovaného nálezu).
22. Ústavní soud poté v odstavci 21 citovaného nálezu uzavřel, že francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní na jejím území pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, nebyli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003 [a to s odkazem na ustanovení §5 písm. b) citovaného zákona].
23. Stejně jako ve věci sp. zn. I. ÚS 520/06 (jakož v dalších shora označených věcech) i zde proto Ústavní soud pro porušení základního práva zakotveného v čl. 36 odst. 2 Listiny ústavní stížnosti zcela vyhověl a napadená rozhodnutí podle ustanovení §82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.