ECLI:CZ:US:2008:1.US.629.06.1
sp. zn. I. ÚS 629/06
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedkyně senátu Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Františka Duchoně - ze dne 15. ledna 2008 sp. zn. I. ÚS 629/06 ve věci ústavní stížnosti Sodexho společné stravování a služby, s. r. o., proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 45/2005-79 ze dne 20. 7. 2006 a proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 12 Cad 20/2004-48 ze dne 2. 3. 2005, vydaným ve věci platebního výměru Pražské správy sociálního zabezpečení, kterým byla stěžovatelce stanovena povinnost uhradit nedoplatek na pojistném na sociální zabezpečení a na příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 45/2005-79 ze dne 20. 7. 2006 a rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 12 Cad 20/2004-48 ze dne 2. 3. 2005 se zrušují.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností brojí stěžovatelka proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 45/2005-79 ze dne 20. 7. 2006, jímž byla zamítnuta její kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze (dále též jen "městský soud") č. j. 12 Cad 20/2004-48 ze dne 2. 3. 2005, kterým byla zamítnuta její žaloba proti České správě sociálního zabezpečení na zrušení rozhodnutí č. j. 332-6003-303-16.4.04/JZ ze dne 14. 5. 2004. Napadenými rozhodnutími byla podle názoru stěžovatelky porušena ustanovení čl. 1 Ústavy České republiky a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Porušení práva na spravedlivý proces spatřuje stěžovatelka v následujících skutečnostech:
Rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení v Praze (dále jen "ČSSZ") bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky proti platebnímu výměru Pražské správy sociálního zabezpečení č. 174/566/04 ze dne 2. 3. 2004, kterým jí byla uložena povinnost doplatit nedoplatek na pojistném na sociální zabezpečení a na příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (dále též jen "pojistné") a penále z dlužného pojistného za kontrolované období od 1. 1. 2003 do 31. 12. 2003. Nedoplatek na pojistném vznikl údajně tak, že stěžovatelka neplatila pojistné za francouzské státní občany, které zaměstnávala na našem území, přičemž pracovní vztah se řídil cizími právními předpisy. Správní orgány tvrdily, že v důsledku změny čl. 10 Ústavy České republiky provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 6. 2002, jsou na systému nemocenského a důchodového pojištění České republiky účastni i zaměstnanci, kteří mají uzavřenu pracovní smlouvu podle francouzského práva, jsou francouzskými státními občany a mají trvalý pobyt na území Francie. Tato účast - podle jejich názoru - vyplývá z toho, že v důsledku změny Ústavy České republiky je součástí českého právního řádu i Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií ze dne 12. 10. 1948 (dále též jen "Úmluva"). Právní situace těchto zaměstnanců byla nesporná do nabytí účinnosti novely čl. 10 Ústavy České republiky. Jejich postavení je rovněž nesporné od 1. 1. 2004, kdy nabyla účinnosti novela zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, protože do okruhu pojištěných osob podle ustanovení §2 byla začleněna kategorie "pracovníci v pracovním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů". Stěžovatelka tvrdí, že právní postavení zaměstnavatelů a výše specifikovaných zaměstnanců je v období od 1. 6. 2002 do 1. 1. 2004 sporné a nejasné. Ke skutkovému stavu pak stěžovatelka uvedla, že až do 1. 1. 2004 byli tito zaměstnanci účastni sociálního zabezpečení ve Francii, kde rovněž platili pojistné, a nepobírali žádné dávky sociálního zabezpečení podle právních předpisů České republiky. Neměli být proto podrobeni ve sporném časovém období účasti na sociálním zabezpečení České republiky, a proto nemělo být stěžovatelce doměřeno pojistné včetně penále.
K právnímu základu věci stěžovatelka prohlásila, že změnou čl. 10 Ústavy České republiky nedošlo k žádné změně v právním postavení těchto zaměstnanců, protože stále platila úprava obsažená v původním ustanovení §5 zákona č. 54/1956 Sb., která je vyňala z nemocenského pojištění zaměstnanců. Správní orgány dovodily účast těchto zaměstnanců z čl. 3 §1 Úmluvy, protože v důsledku změny Ústavy České republiky byla prý tato Úmluva inkorporována do českého právního řádu. Stěžovatelka však tvrdí, že změnou Ústavy České republiky tato Úmluva do českého právního řádu inkorporována nebyla, protože nesplňuje podmínky stanovené v čl. 10 Ústavy České republiky. Úmluva sice byla řádně vyhlášena a ratifikována prezidentem republiky, ale nebyla projednána Parlamentem České republiky, který tedy souhlas k její ratifikaci nedal. Dále stěžovatelka namítá, že i za předpokladu, že by Úmluva byla součástí českého právního řádu, nevyplývá z ní účast zaměstnanců zaměstnaných podle cizích právních předpisů (francouzských státních občanů zaměstnaných podle francouzského práva) na českém sociálním zabezpečení. Úmluva sama účast na českém sociálním zabezpečení nezakládá, ale pouze odkazuje na zákonodárství příslušného smluvního státu, z něhož však nelze ve sporném období účast na sociálním zabezpečení dovodit. Stěžovatelka tvrdí, že výklad provedený správními orgány je zjevně diskriminační, protože by pak občané Francouzské republiky byli zvýhodněni oproti občanům českým, kteří měli v roce 2003 uzavřenu pracovní smlouvu podle cizího práva, a byli tak vyňati z povinnosti účastnit se systému nemocenského a důchodového pojištění.
Stěžovatelka dále uvedla, že výše uvedený postup správních orgánů byl založen stanoviskem Ministerstva práce a sociálních věcí České republiky (dále jen "MPSV") k provádění mezinárodních smluv při posuzování účasti na nemocenském pojištění ze dne 11. 2. 2003. Z uvedeného stanoviska vyplývá, že správní orgány mají jednoznačně doměřit pojistné za rok 2003 všem zaměstnavatelům, kteří mají se svými zaměstnanci uzavřeny pracovní smlouvy podle cizího práva. MPSV se pro tento závěr odvolává na nařízení Rady EHS č. 1408/71 a ignoruje přitom skutečnost, že v roce 2003 nebyla Česká republiky členem Evropské unie, a nařízení proto nebylo pro ni závazné.
Stěžovatelka poukázala rovněž na skutečnost, že v právním posouzení věci není jednota ani mezi správními orgány, ani mezi soudy. Podle jejích zjištění např. ČSSZ, detašované pracoviště Praha, odvolání proti platebním výměrům zamítá, naproti tomu ČSSZ, detašované pracoviště Brno, tyto platební výměry ruší s odůvodněním, že Úmluva nebyla ratifikována Parlamentem, a nelze ji na daný případ použít. Stejně tak různé senáty správních soudů přistupují ke správním žalobám odlišně.
Stěžovatelka dovozuje, že postup správních orgánů je naprosto bezprecedentním využitím nejasného právního postavení zaměstnavatelů a zaměstnanců, kteří mají uzavřenou pracovní smlouvu podle cizího práva. Jde o snahu vylepšit nezanedbatelným způsobem státní příjem na úkor zaměstnanců, kteří byli nuceni hradit sociální zabezpečení ve svých domovských státech, protože se na ně nevztahoval systém sociálního zabezpečení České republiky. K vymáhání plateb za rok 2003 bylo navíc přistoupeno až od roku 2004, kdy bylo jisté, že žádný ze zaměstnanců nemůže čerpat výhody ze sociálního zabezpečení. Nelze též přehlédnout skutečnost, že ani zaměstnanci, ani zaměstnavatelé nebyli upozorněni na změnu výkladu zákona a ke kontrolám bylo přistoupeno až po uplynutí celého roku 2003, kdy se penále v některých případech blíží výši údajného nedoplatku.
Stěžovatelka uzavřela, že za existence nejednotnosti výkladu sporných ustanovení nemohla mít právní jistotu v tom, zda nějakou povinnost má, či nemá. Právní povinnost jí vznikla teprve příslušnými napadenými rozhodnutími. Navrhla proto, aby Ústavní soud obě napadená rozhodnutí zrušil.
II.
Městský soud v Praze v obsáhlém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že v předmětném řízení nebyla porušena práva stěžovatelky na soudní ochranu a spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Ve věci bylo nařízeno jednání, v němž měla možnost vyjádřit se ke všem důkazům a zaujmout konečné stanovisko. K věci samé pak prohlásil, že pokud čeští a francouzští státní příslušníci podléhají příslušným právním předpisům o sociálním zabezpečení uvedeným v čl. 2 Úmluvy a platným v České republice nebo ve Francii a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto států, mohou být francouzští státní příslušníci vyňati z pojištění podle ustanovení §5 zákona č. 54/1956 Sb. jen při splnění podmínek, za kterých mohou být vyňati z pojištění též čeští občané. Vynětí z pojištění podle §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. se týká pouze cizinců, nikoliv českých občanů, a proto s ohledem na Úmluvu nemohou být vyloučeni podle citovaného ustanovení ani francouzští občané. K Úmluvě samotné městský soud uvedl, že byla prezidentskou mezinárodní smlouvou a podle Ústavy Československé republiky z roku 1948 nepotřebovala ke své platnosti schválení parlamentem. Úmluva nebyla nikdy vypovězena a po vzniku samostatné České republiky dne 1. 1. 1993 byla jednou ze smluv, které Česká republika převzala. Úmluva se proto od 1. 1. 1993 stala součástí právního systému České republiky. Městský soud v Praze dále poukázal na to, že podle čl. 10 Ústavy České republiky ve znění do 31. 5. 2002 byly bezprostředně závazné a měly přednost před zákonem pouze vyhlášené a ratifikované mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Předmětná Úmluva takovou smlouvou bezpochyby nebyla, a byť byla podle ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, součástí českého právního řádu, neměla až do účinnosti novelizace Ústavy České republiky, tedy do 1. 6. 2002, přednost před zákonem. Tato situace se změnila novelizací Ústavy České republiky ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., podle níž od 1. 6. 2002 mají přednost před zákonem veškeré mezinárodní smlouvy, kterými je Česká republika vázána. Od 1. 6. 2002 má tedy přednost před zákonem i předmětná Úmluva a může být přímo aplikována bez ohledu na vnitrostátní úpravu České republiky. Městský soud v Praze prohlásil, že sama nadřazenost Úmluvy nevyplývá ze zákona č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, protože tento zákon v ustanovení §1 pouze stanoví účinnost mezinárodní smlouvy, nikoliv její nadřazenost vnitrostátním zákonům, a to tak, že po dobu své účinnosti mezinárodní mají tyto smlouvy též účinnost vnitrostátní. Městský soud dodal, že Úmluva, která se stala součástí českého práva podle ústavního zákona č. 4/1993 Sb., nepotřebovala ke své účinnosti po 1. 6. 2002 ratifikaci Parlamentem.
Městský soud v Praze byl rovněž dotázán, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem, s tím, že pokud tak neučiní, bude mít Ústavní soud za to, že s upuštěním od ústního jednání souhlasí. Na tento dotaz Městský soud v Praze ve stanovené lhůtě nereagoval, a proto Ústavní soud jeho souhlas předpokládá.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku, v němž je uvedeno, jakými úvahami se při svém rozhodování řídil; jeho podstatnou část zopakoval ve svém vyjádření. Dále uvedl, že aplikovatelnost Úmluvy dovodil z ustanovení §1 zákona č. 100/1932 Sb., podle něhož ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Uvedenému závěru předcházela i úvaha, zda a za jakých podmínek zůstala tato Úmluva pramenem práva i po 31. 5. 2002. Soud dospěl k závěru, že se tak stalo na základě zákonného odkazu, tj. v důsledku existence zákona, který jí takový právní status přiznává; tímto zákonem je právě zákon č. 100/1932 Sb. Poněvadž Úmluva splňuje podmínku publikace ve Sbírce zákonů a nebyla dosud zrušena ani nahrazena jinou, její mezinárodní účinnost trvá. Z toho je nutno dovodit vnitrostátní účinnost ustanovení v ní obsažených; tedy pravidla v ní zahrnutá jsou aplikovatelná přímo, přednostně před obecným zákonem, který stanoví něco jiného. Tento závěr pak byl stěžejní při úvaze, zda a jak znění Úmluvy ovlivňuje použitelnost ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. ve znění do 31. 12. 2003 v tom směru, zda vynětí cizích státních příslušníků z pojištění podle tohoto zákona odpovídá duchu čl. 1 §1 a čl. 3 §1 Úmluvy. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že věcná působnost ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. ve znění do 31. 12. 2003, tj. výluka z účasti na pojištění, se v posuzovaném případě neuplatní proto, že existuje platná mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu České republiky, tedy aplikovatelná, a jež stanoví, že francouzští státní příslušníci podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání, v tomto případě v České republice, a tudíž podléhají i jejím zákonným předpisům o sociálním zabezpečení a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci České republiky. Navrhl proto zamítnutí ústavní stížnosti a vyslovil i souhlas s upuštěním od ústního jednání.
Ústavní soud požádal o vyjádření k ústavní stížnosti i příslušný ústřední správní orgán, tedy MSPV (ustanovení §48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
MPSV se vyjádřilo jednak k otázce vnitrostátní závaznosti Úmluvy, jednak k aplikaci ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2003. K první otázce uvedlo, že vnitrostátní závaznost Úmluvy vyplývá především z ustanovení §1 zákona č. 100/1932 Sb. K tvrzení, že s Úmluvou nebyl před její ratifikací vysloven souhlas zákonodárným sborem, uvedlo, že podle tehdejší ústavní úpravy souhlas Národního shromáždění k uvedené Úmluvě potřeba nebyl. Poukázalo rovněž na ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky, podle něhož Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva, a na ustanovení čl. 5 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., podle něhož Česká republika přebírá práva a závazky pro ni vyplývající z mezinárodního práva, k nimž Česká a Slovenská Federativní Republika přistoupila. Povinnost dodržovat mezinárodní smlouvy vyplývá jednoznačně i z Vídeňské úmluvy o smluvním právu, zejména z jejích článků 26 a 27. MPSV tedy zastává stanovisko, že Úmluva byla v roce 2003 součástí českého právního řádu. Z toho důvodu bylo nutno na zaměstnance - francouzského občana v České republice pohlížet pro účely sociálního zabezpečení stejně jako na zaměstnaného českého občana; právní předpisy o nemocenském pojištění bylo nutno vykládat podle čl. 1 Úmluvy tak, že čeští nebo francouzští státní příslušníci podléhali příslušným zákonným předpisům o sociálním zabezpečení uvedeným v čl. 2 Úmluvy a platným v České republice nebo Francii a požívali jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto států, a to za předpokladu, že prokáží svou státní příslušnost podle právních předpisů každého ze smluvních států. Podle čl. 3 Úmluvy platí, že čeští nebo francouzští státní příslušníci, zaměstnanci v jednom ze smluvních států, podléhají zákonodárství platnému v místě zaměstnání, tj. v případech uvedených v ústavní stížnosti zákonodárství České republiky. MPSV k druhé otázce uvedlo, že pro český právní řád přestal být na základě Úmluvy francouzský občan cizincem, a nebylo tudíž možné na něho aplikovat zákonná ustanovení vztahující se na cizince. Nepřicházela proto v úvahu aplikace ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2003, podle něhož jsou z nemocenského pojištění vyňati cizí státní příslušníci, kteří nemají trvalý pobyt na území České republiky a kteří jsou zde činní pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů. Na osobu, která má sjednán pracovněprávní vztah podle cizích právních předpisů a na niž se vztahuje uvedená Úmluva, se z důvodu výkonu pracovní činnosti v České republice vztahují české právní předpisy, a je proto účastna nemocenského pojištění v České republice. K tomu, že dotyční zaměstnanci údajně platili pojistné ve Francii, podotklo MPSV, že tato skutečnost není k posouzení jejich účasti na nemocenském pojištění v České republice podstatná; francouzské právo nebylo na ně podle Úmluvy aplikovatelné, a proto nezahrnutí do českého systému pojištění by vedlo ke zbavení jejich ochrany. MPSV se konečně vyjádřilo k tvrzením stěžovatelky, že důvodem doměření pojistného je nařízení Rady EHS č. 1408/71 a že MPSV ignoruje skutečnost, že v roce 2003 nebyla Česká republika členem Evropské unie. Uvedlo, že existence citovaného nařízení nebyla důvodem doměření pojistného, neboť ve zmíněném stanovisku MPSV se pouze konstatovalo, že navrhovaný postup je též s tímto nařízením v souladu.
Výše uvedená vyjádření byla zaslána stěžovatelce k eventuální replice. Ta v ní v podstatě uvedla, že je přesvědčena o vadném právním posouzení věci oběma obecnými soudy, a zdůraznila, že nejasnost a neurčitost právních předpisů jí nemůže být k tíži. Na své ústavní stížnosti trvala. Ke stanovisku MPSV se nevyjádřila.
Stěžovatelka byla dále dotázána, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, s tím, že pokud nesdělí své stanovisko ve lhůtě deseti dnů od doručení této výzvy, bude mít Ústavní soud za to, že s upuštěním od ústního jednání souhlasí. Výzva byla stěžovatelce doručena dne 29. 11. 2007, lhůta k možnému vyjádření uplynula dne 9. 12. 2007. Vzhledem k tomu, že se stěžovatelka ve stanovené lhůtě nevyjádřila, vychází Ústavní soud z předpokladu, že s upuštěním od ústního jednání souhlasí.
III.
K posouzení ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spis sp. zn. 12 Cad 20/2004 vedený u Městského soudu v Praze. Ze spisu zjistil, že stěžovatelka napadla správní žalobou rozhodnutí ČSSZ č. j. 332-6003-303-16.4.04/JZ ze dne 14. 5. 2004, jímž bylo zamítnuto její odvolání proti platebnímu výměru Pražské správy sociálního zabezpečení č. 174/566/04 ze dne 2. 3. 2004. Platební výměr byl vydán k zaplacení nedoplatku na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, který vznikl i tím, že do vyměřovacího základu pro výpočet pojistného za rok 2003 nebyly zahrnuty příjmy francouzského občana pana S. G., které mu byly zúčtovány v souvislosti s výkonem jeho zaměstnání u stěžovatelky. Stěžovatelka v žalobě namítala, že napadené rozhodnutí je nezákonné, protože je v rozporu s ustanovením §3 odst. 1 písm. c) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v tehdy platném znění, ve spojení s ustanovením §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2003. ČSSZ v odůvodnění uvedla, že se citovaná ustanovení nepoužijí, protože tomu brání Úmluva, a proto mělo být za období od 1. 1. 2003 do 31. 12. 2003 za tohoto zaměstnance zaplaceno pojistné. Stěžovatelka v žalobě tvrdila, že tento závěr ČSSZ není správný, protože předmětná Úmluva se nestala součástí právního řádu České republiky, neboť k její ratifikaci nedal souhlas Parlament České republiky a - nadto - Úmluva odkázala na právní řád místa zaměstnání. Městský soud v Praze rozsudkem č. j. 12 Cad 20/2004-48 ze dne 2. 3. 2005 žalobu zamítl. Vycházel z toho, že předmětná Úmluva, i když byla uzavřena před vznikem České republiky, je součástí právního řádu České republiky, protože nikdy nebyla vypovězena. Česká republika při svém vzniku prohlásila, že je vázána veškerými mezinárodními smlouvami, které uzavřela její právní předchůdkyně a které byly v účinnosti k 31. 12. 1992. Obecný soud dále rozebral ustanovení Úmluvy, z nichž vyplývá, že na francouzského státního příslušníka zaměstnaného na našem území podle francouzských předpisů se vztahuje česká úprava sociálního zabezpečení za stejných podmínek jako na české občany a nelze zde uplatnit vynětí z nemocenského pojištění podle §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. Argumentoval dále i čl. 10 Ústavy České republiky, podle něhož je prý uzavřená mezinárodní smlouva, publikovaná ve Sbírce zákonů, nadřazena vnitrostátnímu zákonodárství.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost - opřenou o námitky korespondující správní žalobě - rozsudkem č. j. 4 Ads 45/2005-79 ze dne 20. 7. 2006 zamítl. Za podstatnou označil otázku, zda je Úmluva mezinárodní smlouvou ve smyslu čl. 10 Ústavy České republiky ve znění účinném od 1. 6. 2002 a zda má přednost před zákonem. K věci uvedl, že Úmluva, vyhlášená pod č. 215/1949 Sb., byla ratifikována prezidentem republiky dne 15. 2. 1949 a účinnosti nabyla dne 1. 7. 1949. Tato smlouva, jejímž původním účastníkem bylo Československo, byla jednou z těch, které Česká republika převzala spolu s právy a závazky, jež pro Českou a Slovenskou Federativní Republiku vyplývaly z mezinárodního práva (podle čl. 5 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb.). Jde - jak uvedl Nejvyšší správní soud - o tzv. prezidentskou mezinárodní smlouvu, kterou je Česká republika vázána a jejímž předmětem nejsou lidská práva a základní svobody, a sama o sobě tedy nemůže být považována za bezprostředně závaznou a mající přednost před zákonem. Před novelou Ústavy České republiky (do 31. 5. 2002) tomu bránilo její věcné zaměření, tj. že předmětem její úpravy nejsou lidská práva a základní svobody. Novela Ústavy České republiky sice rozšířila okruh mezinárodních smluv, jež jsou součástí vnitrostátního právního řádu i mimo rámec těch smluv, které se týkají lidských práv a základních svobod, avšak navíc podmínila jejich vnitrostátní účinky souhlasem Parlamentu, k čemuž v případě Úmluvy nedošlo. Její postavení jako pramene práva je proto podmíněno zákonným odkazem, což znamená, že ji lze přímo aplikovat pouze tehdy, existuje-li zákon, který jí takový právní status přiznává. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že takovým zákonem je právě zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, který v ustanovení §1 praví, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Pravidla obsažená v Úmluvě jsou proto aplikovatelná přímo a mají přednost před zákonem, který stanoví něco jiného. Dále se Nejvyšší správní soud zabýval posouzením, jaký dopad mají ustanovení Úmluvy na aplikovatelnost ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. Dospěl k závěru, že uvedené ustanovení je nutno vykládat v duchu čl. 1 §1 a čl. 3 §1 Úmluvy. V nich se stanoví, že českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci podléhají příslušným zákonným předpisům o sociálním zabezpečení uvedeným v čl. 2 Úmluvy a platným v Československu nebo Francii a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto států za předpokladu, že prokáží svou státní příslušnost podle právních předpisů každého ze smluvních států; českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci zaměstnaní v jednom ze smluvních států podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání. Dovodil proto, že v tomto případě nelze uplatnit vynětí z pojištění podle ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., neboť zde existuje platná mezinárodní smlouva, která je na základě odkazu pojatého do zákona č. 100/1932 Sb. součástí právního řádu České republiky, a tedy přímo aplikovatelná.
IV.
Ústavní stížnost je důvodná.
1. Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí obecné soudní soustavy, a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, k porušení jeho základních práv či svobod chráněných ústavním pořádkem České republiky. Vzhledem k tomu, že se stěžovatelka dovolávala ochrany svého základního práva na spravedlivý proces, přezkoumal Ústavní soud z tohoto hlediska napadená rozhodnutí i řízení jim předcházející a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud opakovaně poukázal na jeden z nejvýznamnějších aspektů právního státu, tj. na to, že ke znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 215/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 30, str. 227, a konstantní judikaturu). Povaha materiálního právního státu potom vyzařuje rovněž s ním spjatou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon (resp. v právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán (viz citovaný nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 a konstantní judikaturu).
Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takovéhoto předpisu orgány veřejné moci, včetně praxe správních úřadů a výkladu práva správními soudy. Takováto konstantní správní praxe a na ni případně navazující rozhodování správních soudů (vyvolá-li ovšem taková správní praxe vůbec potřebu žalob ve správním soudnictví) a v nich obsažená interpretace tvoří v materiálním smyslu součást příslušné interpretované právní normy, od níž se odvíjí ochrana důvěry adresátů právních norem v právo (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kruslin proti Francii, stížnost č. 11801/85 rozhodnutá dne 24. 4. 1990).
Přehodnocení interpretace ze strany správních úřadů nebo soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů jistě není vyloučeno. Představuje však závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno posuzovat vždy ve světle individuální situace. Legitimita změny správní praxe závisí na otázce, do jaké míry mohl adresát normy rozumně počítat s tím, že se výklad dané normy změní, a to i za nezměněných právních předpisů. To platí zejména se zřetelem na ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe, na význam daného výkladu práva pro adresáty právní normy i s ohledem na změnu právních předpisů s danou správní praxí souvisejících a na eventuální změnu relevantních společenských okolností, které mohou objektivně přispívat k poznání správného výkladu práva (a tedy k poznání práva v materiálním smyslu). V každém případě ovšem platí, že změna dlouhodobé správní praxe nebo soudně-správní judikatury - za nezměněného stavu právních předpisů - může nastat jen ze závažných a principiálních důvodů směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se však nesmí dít svévolně.
2. Aplikace obecných úvah uvedených výše vede k závěru, že napadená rozhodnutí správních soudů nemohou z ústavního hlediska obstát. Nejvyšší správní soud, tak jako kterýkoli jiný soud, není vyvázán z imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy České republiky, z něhož vyplývá ústavní požadavek ústavně konformního výkladu podústavního práva. Tomuto imperativu ani Nejvyšší správní soud, ani Městský soud v Praze - podle názoru Ústavního soudu - v této věci nevyhověly. Naopak Nejvyšší správní soud poté, co odmítl výklad práva učiněný ČSSZ a městským soudem jako nesprávný, legitimizoval zřejmý protiústavní exces v postupu správního úřadu zcela novou a evidentně nesprávnou interpretací českého ústavního pořádku.
Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že ústavní otázky vyvolává toliko praxe ČSSZ za dobu počínaje 1. červnem 2002 (účinnost novely Ústavy České republiky ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. - tzv. euronovela) a konče 1. lednem 2004, kdy celou věc vyřešila změna zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců. ČSSZ a Městský soud v Praze na jedné straně a Nejvyšší správní soud na straně druhé zaujaly dva různé výklady Ústavy České republiky, které oba - jakkoliv jsou navzájem odlišné - odůvodnily uložení povinnosti stěžovatelce zaplatit dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti včetně penále.
Podle ČSSZ a městského soudu je s ohledem na znění čl. 10 Ústavy České republiky počínaje 1. červnem 2002 Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií (vyhlášená pod č. 215/1949 Sb.), změněná Dodatkovou úmluvou (vyhlášenou pod č. 68/1970 Sb.), součástí právního řádu České republiky. Stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Výkladem Úmluvy, která byla použita místo zákona [zákon č. 54/1956 Sb. francouzské i jiné cizí státní příslušníky z účasti na pojištění vyňal ustanovením §5 písm. b), pokud tito neměli na území České republiky trvalý pobyt a byli činní v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů], došly uvedené orgány veřejné moci k závěru, že francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli zde činní pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, byli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2003.
Takovýto výklad je ve zjevném rozporu s doslovným zněním čl. 10 Ústavy České republiky účinným od 1. června 2002. Předpokladem toho, aby byla mezinárodní smlouva součástí právního řádu, je i to, že tato mezinárodní smlouva byla ratifikována se souhlasem Parlamentu, resp. některým z předchůdců Parlamentu na území České republiky nebo bývalého Československa. Tak tomu ovšem nebylo ani u Všeobecné úmluvy o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, ani u Dodatkové úmluvy k ní. V obou případech nebyla mezinárodní smlouva ratifikována se souhlasem Národního shromáždění ČSR, respektive Federálního shromáždění ČSSR.
Podstatnější pro tuto věc je však skutečnost, že i kdyby snad byl dán předpoklad čl. 10 Ústavy České republiky, a Úmluva by tedy byla součástí právního řádu České republiky (což v tomto případě ovšem není), nemůže být novela Ústavy České republiky ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. vykládána orgány veřejné moci tak, že překvapivě a v rozporu s principem ochrany oprávněného očekávání adresátů právní normy zasahuje do práv a povinností těchto adresátů.
Nejvyšší správní soud závěry Městského soudu v Praze a ČSSZ sice odmítl, ale přesto dovodil aplikovatelnost Úmluvy, která má podle něj přednost před zákonem. Bez jakékoliv právní argumentace uvedl, že všechny mezinárodní smlouvy, které byly ratifikovány "dříve, tj. před účinností" novely Ústavy České republiky provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., si zachovávají dosavadní status. K tomu Ústavní soud uvádí, že takový právní závěr je zjevně nesprávný; je v rozporu s judikaturou Ústavního soudu, podle které i mezinárodní smlouvy ratifikované před 1. červnem 2002, splňují-li jinak podmínky čl. 10 Ústavy České republiky, jsou součástí právního řádu (srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 405/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 30, nález č. 80, str. 245, aplikující jako součást právního řádu Smlouvu mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, vyhlášenou pod č. 228/1993 Sb.).
V daném případě je podle Nejvyššího správního soudu postavení Úmluvy jako pramene práva podmíněno zákonným odkazem, což znamená, že ji lze přímo aplikovat pouze tehdy, existuje-li zákon, který jí tento právní status přiznává. Takovým zákonem má být - podle něj - zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, jehož §1 říká, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Na základě zákona č. 100/1932 Sb. jsou proto pravidla obsažená v Úmluvě aplikovatelná přímo a Úmluva sama byla - podle názoru Nejvyššího správního soudu - v relevantní době k zákonu č. 54/1956 Sb. v poměru předpisu speciálního k obecnému. Proto měla ve smyslu čl. 10 věty za středníkem Ústavy České republiky přednost před zákonem. Ústavní soud k tomu jako obiter dictum upozorňuje (i když níže odmítá celou tuto konstrukci) na navzájem rozporné úvahy Nejvyššího správního soudu, který sice odmítá, že by byla Úmluva součástí právního řádu ve smyslu čl. 10 Ústavy České republiky, současně však protismyslně aplikuje čl. 10 větu za středníkem Ústavy České republiky, což by nasvědčovalo opaku.
Uvedeným právním závěrem sice Nejvyšší správní soud postup správních úřadů legalizoval, ovšem způsobem libovolným a zcela nepředvídatelným. Správní úřady vůči stěžovatelce postupovaly zmíněným způsobem proto, že jednaly s ohledem na nové znění čl. 10 Ústavy České republiky. Pokud ovšem tento postup s ohledem na výklad čl. 10 Ústavy České republiky učiněný Nejvyšším správním soudem v dané věci ztratil svou oporu, nebylo možné jednání správních úřadů zhojit legalistickou konstrukcí, která podepřela aplikovatelnost Úmluvy na základě 70 let starého zákona. Tento zákon nikdy nebyl ve vztahu ke stěžovatelce aplikován a podle publikované judikatury, např. č. 941/2006 Sb. NSS, nebyl aplikován ani vůči jiným subjektům. Přitom podle právního názoru zastávaného Nejvyšším správním soudem mohl být aplikován i kdykoliv v době před rokem 2002. Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení vytvořila oprávněná očekávání adresátů příslušných právních norem v oblasti nemocenského pojištění. Ostatně stěžovatelka sama v duchu těchto úvah Ústavního soudu tvrdí, že nikdo z jejích francouzských zaměstnanců v relevantní době žádné dávky sociálního zabezpečení nepobíral. Tito zaměstnanci (francouzští státní příslušníci) platili podle stěžovatelky do 1. ledna 2004 v duchu do té doby existující praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení své pojistné na sociální zabezpečení ve Francii.
Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení, kontinuálně existující až do počátku roku 2004, tedy dotvořila české právo v jeho materiální podobě tak, že v relevantní době nemohla být použita Úmluva místo úpravy zákonné. Francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní v České republice pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, tedy nebyli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2003 [s odkazem na ustanovení §5 písm. b) citovaného zákona].
V okamžiku, kdy Nejvyšší správní soud odmítl důvod změny praxe orgánů sociálního zabezpečení, spočívající v nesprávném výkladu novely Ústavy České republiky účinné od 1. června 2002, bylo na správních soudech v čele s Nejvyšším správním soudem, aby chránily oprávněná očekávání adresátů v trvající existenci jejich práv a povinností za právního stavu existujícího v nezměněné podobě až do 31. prosince 2003. Jak již bylo uvedeno výše, Ústavní soud nevylučuje ani případnou změnu kontinuálně trvající praxe správních úřadů při výkladu zákona. V daném případě však poté, co jako nesprávný odpadl argument použití čl. 10 Ústavy České republiky v novém znění, nemohla být změna praxe orgánů správy sociálního zabezpečení ničím jiným než libovůlí, a nikoliv legitimní a principiální změnou výkladu práva. Pokud Nejvyšší správní soud změnu správní praxe zcela novým způsobem ex post de facto justifikoval, dopustil se sám libovůle mající rozměry protiústavní.
Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že napadenými rozhodnutími správních soudů byla porušena základní práva a svobody stěžovatelky plynoucí z čl. 4 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny, stejně jako ochrana důvěry stěžovatelky v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky.
Za tohoto stavu Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí obou správních soudů podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zrušil.
Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustil, neboť od něho nelze očekávat další objasnění věci (§44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).