ECLI:CZ:US:2008:3.US.705.06.1
sp. zn. III. ÚS 705/06
Nález
Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Muchy a soudců Vladimíra Kůrky a Jana Musila (soudce zpravodaj) - ze dne 14. února 2008 sp. zn. III. ÚS 705/06 ve věci ústavní stížnosti společnosti Ségécé Česká republika, s. r. o., proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. května 2006 č. j. 6 Ads 14/2005-63 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. prosince 2004 č. j. 12 Cad 32/2004-32, jež byly vydány ve věci platebního výměru předepisujícího stěžovatelce úhradu dlužného pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a České správy sociálního zabezpečení jako vedlejšího účastníka řízení.
1. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. května 2006 č. j. 6 Ads 14/2005-63 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 15. prosince 2004 č. j. 12 Cad 32/2004-32 byla porušena základní práva stěžovatelky zakotvená v článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, stejně jako byla porušena ochrana důvěry stěžovatelky v právo podle článku 1 Ústavy České republiky.
2. Uvedená rozhodnutí se z těchto důvodů zrušují.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností podanou včas (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů) a co do formálních náležitostí ve shodě se zákonem [§30 odst. 1, §34, §72 odst. 1 písm. a), odst. 4 zákona o Ústavním soudu] napadá stěžovatelka rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2006 č. j. 6 Ads 14/2005-63, kterým byla zamítnuta kasační stížnost žalobkyně FMC CENTRAL EUROPE, s. r. o., se sídlem Praha 5, Radlická 19/1 - právní předchůdkyně stěžovatelky proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 č. j. 12 Cad 32/2004-32. Tímto rozsudkem Městského soudu v Praze bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti platebnímu výměru Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 1. 7. 2004 č. 578/1727/04, jímž bylo stěžovatelce předepsáno k úhradě dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti (dále též jen "pojistné"), včetně penále. Napadenými rozhodnutími byla podle jejího názoru porušena práva zakotvená v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a byl rovněž porušen čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
V obsáhle odůvodněné ústavní stížnosti stěžovatelka zdůrazňuje, že pokud podle čl. 1 Ústavy je Česká republika demokratickým státem, musí její právní řád mimo jiné odpovídat principům předvídatelnosti důsledků (účinků) právního předpisu, určitosti, srozumitelnosti a vnitřní nerozpornosti. Naproti tomu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, který zakotvuje právo na spravedlivý proces, neměly soudy při vědomí nejasnosti právní úpravy svými rozhodnutími stanovovat dodatečně povinnosti, o kterých adresát normy nemohl mít v okamžiku, kdy je měl plnit, povědomost.
Stěžovatelka popisuje skutkovou situaci v projednávané věci následovně:
Kontroly jednotlivých místně příslušných správ sociálního zabezpečení (dále jen "správní úřad") se v roce 2003 zaměřily na šetření, zda zaměstnavatelé, kteří zaměstnávají francouzské státní příslušníky mající trvalý pobyt na území Francie, odvedli za ně za rok 2003 pojistné na sociální zabezpečení, přičemž správním úřadům bylo známo, že z důvodu jejich právní jistoty uzavřeli tito zaměstnavatelé s takovými zaměstnanci pracovní smlouvy podle předpisů francouzského práva. Správní úřady zjistily, že pojistné za tyto zaměstnance nebylo v roce 2003 sraženo z jejich mzdy, a tedy ani odvedeno. Proto byly ve všech případech zaměstnavatelům vyměřeny nedoplatky na pojistném a penále. Celkovou výši doměřeného pojistného a příslušného penále vyčísluje stěžovatelka v jí známých případech na částku přesahující 100 000 000 Kč. Zaměstnavatelé zaměstnávající francouzské státní občany za výše uvedených podmínek totiž vycházeli z dosavadního právního stavu, tj. že takoví zaměstnanci nebyli účastni na sociálním zabezpečení podle českého práva.
Kontroly správních úřadů u zaměstnavatelů byly podle stěžovatelky účelově zaměřené a vycházely ze změny čl. 10 Ústavy, provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (nabyl účinnosti dne 1. 6. 2002), který změnil dosavadní praxi ohledně povinnosti podrobovat i zaměstnance s francouzským občanstvím a trvalým pobytem na území tohoto státu systému sociálního zabezpečení platného pro české občany.
S účinností od 1. 1. 2004 došlo ke změně ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, vymezujícího okruh osob zúčastněných na nemocenském pojištění nově i o pracovníky v pracovním vztahu uzavřeném podle cizozemských právních předpisů.
Ze změny Ústavy a zákona č. 54/1956 Sb. vyvstal podle stěžovatelky problém, jak chápat právní postavení takových pracovníků v období od 1. 6. 2002 do 1. 1. 2004. Předmětné "sporné období", resp. jeho právní režim pro vymezený okruh pracovníků, byl správními úřady působícími v oblasti sociálního zabezpečení interpretován tak, že se změnou Ústavy došlo v přímé souvislosti i ke změně právního postavení zaměstnanců a jejich zaměstnavatelů, kteří měli dosud uzavřenu pracovní smlouvu podle cizího práva. Stěžovatelka zdůrazňuje, že francouzští státní příslušníci platili až do 1. 1. 2004 pojistné na sociální zabezpečení ve Francii, takže až do výše uvedeného data žádný ze zmíněných pracovníků nepobíral (resp. nevyužíval) jakékoli dávky sociálního zabezpečení.
V další části ústavní stížnosti se stěžovatelka zabývá rozborem právní podstaty projednávané věci, přičemž především popírá právní argumentaci správních úřadů a tvrdí, že novela Ústavy, především jejího článku 10, nepřinesla "žádné novoty" v postavení zmiňovaných zaměstnanců. Na této situaci se však podle jejího názoru nemohlo nic změnit ani poté, neboť Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií ze dne 12. 10. 1948, vyhlášená ve Sbírce zákonů pod č. 215/1949 Sb. (dále jen "Všeobecná úmluva"), nebyla před změnou čl. 10 Ústavy součástí českého právního řádu a nebyla jí ani po této změně, neboť Parlament nikdy nedal souhlas s její ratifikací. Jestliže však Všeobecná úmluva sama účast na sociálním zabezpečení "bez dalšího" nezakládá, nýbrž jen odkazuje na právní předpisy o sociálním zabezpečení státu místa výkonu zaměstnání, nelze jen na jejím podkladu dovodit aplikovatelnost výhradně českého zákonodárství.
Stěžovatelka zdůrazňuje, že v roce 2003 její francouzští pracovníci hradili pojistné na sociální zabezpečení v domovském státě, přičemž kontrolující správní úřady tuto skutečnost nejen neprověřovaly, ale ani se jí vůbec nezabývaly.
Jestliže za této po právní stránce zcela nejednoznačné a nejasné situace vydávaly příslušné správní úřady celou řadu platebních výměrů, jimiž doměřovaly pojistné na sociální zabezpečení v předmětném období včetně statisícového penále až v roce 2004, kdy zpětně žádný z takových zaměstnanců již nemohl využít výhody "duplicitně" zaplaceného pojistného, jde nejen o přístup diskriminační a nerovnoprávný, ale současně i s ohledem na použitou argumentaci ryze účelový.
II.
K posouzení námitek obsažených v ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spis vedený Městským soudem v Praze pod sp. zn. 12 Cad 32/2004. Z předmětného spisu zjistil, že stěžovatelka (dříve žalobkyně - FMC CENTRAL EUROPE, s. r. o., se sídlem v Praze 5, Radlická 19/1, IČ: 26209241) napadla správní žalobou rozhodnutí žalované - České správy sociálního zabezpečení ze dne 27. 8. 2004 č. j. 332-6003-551-5.8.04/JZ, kterým bylo zamítnuto její odvolání a potvrzen platební výměr Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 1. 7. 2004 č. 578/1727/04, jímž byla stěžovatelce uložena povinnost zaplatit žalované nedoplatek na pojistném za své zaměstnance O. C. a X. L. T. - francouzské státní občany, kteří nemají na území České republiky trvalý pobyt a jejichž pracovněprávní vztah se řídí režimem cizího práva, a to za období od ledna do prosince 2003. Stěžovatelka považovala správní rozhodnutí za nezákonné v důsledku nesprávné aplikace příslušných právních předpisů.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 12. 2004 č. j. 12 Cad 32/2004-32 žalobu zamítl. Za podstatnou považoval otázku, zda je Všeobecná úmluva mezinárodní smlouvou ve smyslu čl. 10 Ústavy ve znění účinném od 1. 6. 2002 a zda má přednost před zákonem. V odůvodnění svého rozhodnutí dovodil, že Všeobecná úmluva byla ratifikována prezidentem republiky a nebyla nikdy zrušena, byla tedy součástí právního řádu Československé republiky a ke dni 1. 1. 1993, kdy vznikla Česká republika jako nový subjekt mezinárodního práva, se stala součástí právního řádu České republiky i s ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy.
Městský soud v Praze se dále zabýval jednotlivými ustanoveními Všeobecné úmluvy a dovodil, že na francouzské občany zaměstnané na území České republiky se vztahují příslušná ustanovení českých zákonných předpisů upravujících sociální zabezpečení za stejných podmínek jako na české občany, a není proto možné na ně aplikovat vynětí z podmínek nemocenského pojištění podle ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. Podle jeho názoru skutečnost, že pracovníci stěžovatelky si v rozhodném období platili pojistné ve své domovské zemi, není s odkazem na čl. 3 §2 písm. a) Všeobecné úmluvy rozhodné.
Nejvyšší správní soud (dále též "kasační soud") rozsudkem ze dne 31. 5. 2006 č. j. 6 Ads 14/2005-63 kasační stížnost stěžovatelky zamítl (výrok I.), neboť dospěl k závěru, že není důvodná. Za důvod kasační stížnosti označila stěžovatelka nesprávné posouzení právní otázky městským soudem.
Za zásadní v předmětné věci shledal kasační soud otázku, zda je Všeobecná úmluva ve smyslu čl. 10 Ústavy ve znění účinném od 1. 6. 2002 mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu České republiky, a zda má přednost před zákonem. Při hledání odpovědi na tuto otázku kasační soud zjistil, že Všeobecná úmluva byla ratifikována prezidentem republiky a nabyla účinnosti dne 1. 7. 1949. Později byla tato Všeobecná úmluva převzata do právního řádu České republiky. Protože však jejím předmětem nejsou základní lidská práva a svobody, není sama o sobě bezprostředně závazná a nemá přednost před zákonem. Před novelou Ústavy (ve znění účinném do 31. 5. 2002) tomu bránila její věcná úprava. Po novele Ústavy byla odstraněna omezení takových mezinárodních závazků a vnitrostátní závaznost mezinárodních smluv (které se však netýkají základních práv a svobod) byla rozšířena i na ty, které byly schváleny Parlamentem, což se v případě Všeobecné úmluvy nestalo. Protože její přímá aplikovatelnost vyžaduje odkaz na konkrétní zákon, který jí takový status přiznává, je v daném případě nutné vycházet ze zákona č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění. Citovaný zákon v ustanovení §1 stanoví, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Z uvedeného tedy vyplývá, dovozuje dále kasační soud, že vnitrostátní účinnost pravidel obsažených ve Všeobecné úmluvě nastala přímo, přičemž tato pravidla mají přednost před zákonem, který stanoví něco jiného.
Dále se kasační soud zabýval tím, jaký dopad mají ustanovení Všeobecné úmluvy na aplikovatelnost ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. V této souvislosti dospěl k závěru, že uvedené ustanovení je nutné vykládat ve smyslu čl. 1 §1 a čl. 3 §1 Všeobecné úmluvy. V nich se uvádí, že českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci podléhají příslušným zákonným předpisům o sociálním zabezpečení uvedeným v čl. 2 Všeobecné úmluvy a platným v Československu nebo ve Francii a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto států za předpokladu, že prokáží svoji státní příslušnost podle právních přepisů každého z těchto smluvních států.
Závěrem kasační soud dospěl k závěru, že dva francouzští zaměstnanci stěžovatelky byli v rozhodné době účastni nemocenského pojištění podle předpisů platných v místě jejich zaměstnání, tedy České republiky. Z tohoto důvodu bylo povinností stěžovatelky z jejich mzdy odvádět stanovené pojistné, přičemž součástí této povinnosti je odvést za dobu prodlení i penále v zákonem stanovené výši.
K argumentaci stěžovatelky dále kasační soud dodává, že "přednostní použití Všeobecné úmluvy nemá logické opodstatnění" a připomíná, že s účinností od 1. 1. 2004 byl novelizován zákon č. 54/1956 Sb., který vymezil podmínky, za nichž jsou vyňati cizí státní příslušníci z povinnosti hradit pojistné svých zaměstnanců podle českých právních předpisů.
III.
Ústavní soud požádal o vyjádření účastníky řízení a vedlejšího účastníka.
Nejvyšší správní soud, za který jedná předseda senátu JUDr. Bohuslav Hnízdil, ve svém vyjádření odkázal na odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku, přičemž ještě sám stručně shrnul důvody, které ho vedly k závěru o aplikovatelnosti Všeobecné úmluvy a Dodatkové úmluvy na projednávanou věc, stejně jako k závěru, že je Všeobecná úmluva pramenem práva i po 31. 5. 2002. V této souvislosti dovodil, že se tak stalo na základě zákonného odkazu, a to zákonem č. 100/1932 Sb. Z uvedeného podle jeho názoru vyplynulo, že pravidla obsažená ve Všeobecné úmluvě jsou přímo aplikovatelná a mají přednost před zákonem, pokud tento stanoví něco jiného.
Závěrem Nejvyšší správní soud zdůraznil, že veškeré jeho úvahy ho vedly ke konečnému názoru, že "výluka z účasti na pojištění se v posuzovaném případě neuplatní proto, že existuje platná mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu České republiky, tedy aplikovatelná, a tato stanoví, že francouzští státní příslušníci podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání, tedy v České republice, a z tohoto důvodu se na ně vztahují zákonné předpisy o sociálním zabezpečení a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci České republiky". Závěrem tento účastník řízení navrhuje předmětnou ústavní stížnost zamítnout.
Městský soud v Praze (dále též "městský soud") ve svém vyjádření nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že došlo k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny. Podle jeho názoru stěžovatelka o své povinnosti platit pojistné za své zaměstnance, francouzské státní občany, věděla, neboť již v samotné žalobě odkazovala na Všeobecnou úmluvu, přičemž podle jeho názoru sporným se stal "pouze výklad článku 1 §1 s odkazem na článek 2 §1 a článek 3 §1 této Všeobecné úmluvy a její vztah k ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/56 Sb.". Městský soud ve svém stanovisku rekapituluje svůj právní názor obsažený v odůvodnění napadeného rozhodnutí s tím, že stěžovatelce mimo jiné vytýká, že nepochopila smysl a účel zákona č. 100/1932 Sb., zejména jeho §1, který stanoví vnitrostátní účinnost mezinárodních smluv o sociálním pojištění vyhlášených ve Sbírce zákonů, a to tak, že po dobu své mezinárodní účinnosti mají též účinnost vnitrostátní.
K dílčím námitkám stěžovatelky městský soud uvádí, že odmítá tvrzení stěžovatelky o nejednotnosti rozhodování správních soudů v obdobných věcech, neboť ve věci rozhodující senát vždy rozhodoval věci obdobného charakteru konzistentně, na základě stejného výkladu Všeobecné úmluvy. Nelze tedy tvrdit, že se v projednávané věci jednalo o "nepředvídatelnost práva". Městský soud odmítá jako ve věci irelevantní námitky stěžovatelky spočívající v poukazech na to, že oba její pracovníci - francouzští státní občané platili pojistné ve své zemi a že nevyužívali výhod systému nemocenského pojištění České republiky, neboť tato skutečnost by podle jeho názoru mohla být zohledněna při vzniku nároku na důchodové pojištění.
Česká správa sociálního zabezpečení - vedlejší účastník řízení ve svém stanovisku k ústavní stížnosti shrnula průběh pravomocně skončeného řízení i svůj výklad ve věci relevantních právních předpisů a Všeobecné úmluvy s tím, že vždy respektuje při provádění dvoustranných mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení základní princip těchto smluv - jediné pojištění každé osoby, a to v místě, kde tato osoba, zahrnutá do režimu mezinárodní smlouvy, vykonává výdělečnou činnost. Účelem mezistátních smluvních dokumentů je podle jejího mínění vyloučit účast migrujících osob na dvojím pojištění, resp. zamezit neexistenci jejich pojištění. Podle zjištění České správy sociálního zabezpečení u stěžovatelky nebylo prokázáno, ani stěžovatelkou doloženo, že hradí či hradila pojistné za své zaměstnance ve Francii. Stěžovatelce dále vytýká, že v jejím postupu, zejména v jejích podáních, je zjevný určitý paušalizující názor, který nereflektuje reakci České správy sociálního zabezpečení na změnu právní úpravy, a tedy i určitý přechodný stav, pokud se týká jejího postupu ohledně roku 2003. Ze všech důvodů ve stanovisku podrobně vyložených navrhuje zamítnutí ústavní stížnosti.
Oba účastníci i vedlejší účastník vyslovili souhlas s upuštěním od ústního jednání ve smyslu ustanovení §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
IV.
Z připojeného výpisu z obchodního rejstříku, vedeného Městským soudem v Praze, oddílu C, vložky 79917 se podává, že stěžovatelka (dříve FMC CENTRAL EUROPE, s. r. o.) byla zapsána do obchodního rejstříku vedeného Městským soudem v Praze, oddílu C, vložky 79917 dne 2. 6. 2006 a téhož dne FMC CENTRAL EUROPE, s. r. o., výmazem z obchodního rejstříku zanikla.
Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí soustavy obecných soudů České republiky, a nepřísluší mu proto z tohoto důvodu právo vykonávat přezkumný dohled nad rozhodovací činností těchto soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout jen tehdy, došlo-li pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla stěžovatelka účastnicí, k porušení jejích základních práv a svobod chráněných ústavním pořádkem. S ohledem na skutečnost, že se stěžovatelka v ústavní stížnosti dovolává ochrany svého základního práva na spravedlivý proces, přezkoumal Ústavní soud z tohoto hlediska napadená rozhodnutí i řízení, která jim předcházela, a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud opakovaně poukázal na jeden z nejvýznamnějších aspektů právního státu, tj. že ke znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy [viz nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 ze dne 8. 6. 1995 (N 30/3 SbNU 227)]. Povaha materiálního právního státu přitom obsahuje s ním rovněž spjatou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v určitý zákon (resp. v právo jako takové), nemá být ve své důvěře zklamán.
Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takového předpisu orgány veřejné moci, včetně praxe správních úřadů a výkladu práva správními soudy. Taková již zcela konstantní správní praxe České správy sociálního zabezpečení a na ni případně navazující rozhodování správních soudů (vyvolá-li ovšem taková správní praxe vůbec potřebu žalob ve správním soudnictví) a v nich obsažená interpretace tvoří v materiálním smyslu součást příslušné interpretované právní normy, od níž se odvíjí ochrana důvěry adresátů právních norem v právo (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kruslin proti Francii, stížnost č. 11801/85 rozhodnutá dne 24. 4. 1990).
Přehodnocení interpretace ze strany správních úřadů nebo soudů, za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů, jistě není vyloučeno. Představuje však závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno vždy posuzovat ve světle konkrétní situace. Legitimita změny správní praxe závisí na otázce, do jaké míry mohl adresát normy rozumně počítat s tím, že se výklad dané normy změní, a to i za nezměněných právních předpisů. Uvedené platí zejména se zřetelem na ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe, dále na význam daného výkladu práva pro adresáty právní normy i s ohledem na změnu právních předpisů s danou správní praxí souvisejících a na eventuální změnu relevantních společenských okolností, které mohou objektivně přispívat k poznání správného výkladu práva (a tedy k poznání práva v materiálním smyslu). V každém případě ovšem platí, že změna dlouhodobé správní praxe nebo soudní judikatury, ale za nezměněného stavu právních předpisů, může nastat jen ze závažných a principiálních důvodů směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se však tak nesmí dít svévolně.
Aplikace těchto obecných úvah vede nutně k závěru, že napadená rozhodnutí správních soudů nemohou z ústavního hlediska obstát. Nejvyšší správní soud, tak jako kterýkoli jiný soud, není vyvázán z imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy, z něhož vyplývá ústavní požadavek ústavně konformního výkladu podústavního práva. Tomuto imperativu ani Nejvyšší správní soud ani Městský soud v Praze - podle názoru Ústavního soudu - v předmětné věci nevyhověly. Naopak. Nejvyšší správní soud poté, co odmítl výklad práva učiněný Českou správou sociálního zabezpečení a městským soudem jako nesprávný, legitimizoval zřejmý protiústavní exces v postupu správního úřadu zcela novou a evidentně nesprávnou interpretací českého ústavního pořádku.
Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že ústavní otázky vyvolává toliko praxe za dobu počínaje 1. červnem 2002 (účinnost novely Ústavy provedená ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. - tzv. euronovela Ústavy) a konče 1. lednem 2004, kdy celou věc vyřešila změna zákona č. 54/1956 Sb. Česká správa sociálního zabezpečení a Městský soud v Praze na straně jedné a Nejvyšší správní soud na straně druhé zaujaly dva různé výklady Ústavy, které - jakkoliv jsou navzájem odlišné - oba odůvodnily uložení povinnosti stěžovatelce zaplatit dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, včetně penále.
Podle názoru České správy sociálního zabezpečení a městského soudu je s ohledem na znění čl. 10 Ústavy počínaje 1. červnem 2002 Všeobecná úmluva, změněná Dodatkovou úmluvou vyhlášenou pod č. 68/1970 Sb., součástí právního řádu České republiky. Stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Výkladem Všeobecné úmluvy, která byla použita místo zákona [zákon č. 54/1956 Sb. francouzské i jiné státní příslušníky z účasti na pojištění vyjímal ustanovením §5 písm. b), pokud tito neměli na území České republiky trvalý pobyt a byli činní v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů], došly uvedené orgány veřejné moci k závěru, že francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli zde činní pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, byli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2003.
Takovýto výklad je však ve zjevném rozporu s doslovným zněním čl. 10 Ústavy, účinným od 1. června 2002. Předpokladem toho, aby mezinárodní smlouva byla součástí právního řádu, je i to, že tato mezinárodní smlouva byla ratifikována se souhlasem Parlamentu, resp. některého z předchůdců Parlamentu na území České republiky nebo bývalé Československé republiky. Tak tomu ovšem nebylo ani u Všeobecné úmluvy, v původním znění vyhlášené pod č. 215/1949 Sb., ani u Dodatkové úmluvy k Všeobecné úmluvě o sociální bezpečnosti uzavřené mezi Československem a Francií, vyhlášené pod č. 68/1970 Sb. V obou případech nebyla mezinárodní smlouva ratifikována se souhlasem Národního shromáždění ČSR, respektive Federálního shromáždění ČSSR.
Podstatnější pro tuto věc je však skutečnost, že i kdyby snad byl dán předpoklad čl. 10 Ústavy, a Všeobecná úmluva by tedy byla součástí právního řádu České republiky (což v tomto případě splněno ovšem není), nemůže být novela Ústavy provedená ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. vykládána orgány veřejné moci tak, že překvapivě a v rozporu s principem ochrany oprávněného očekávání adresátů právní normy zasahuje do práv a povinností těchto adresátů.
Nejvyšší správní soud závěry Městského soudu v Praze a České správy sociálního zabezpečení sice odmítl, ale přesto dovodil aplikovatelnost Všeobecné úmluvy, která má podle něj přednost před zákonem. Bez jakékoliv právní argumentace pak uvedl, že všechny mezinárodní smlouvy, které byly ratifikovány "dříve, tj. před účinností" novely Ústavy provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., si zachovávají dosavadní status. K tomu Ústavní soud uvádí, že tento právní závěr je zjevně nesprávný; je v rozporu s judikaturou Ústavního soudu, podle které i mezinárodní smlouvy, ratifikované před 1. červnem 2002, splňují-li jinak podmínky čl. 10 Ústavy, jsou součástí právního řádu [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003 (N 80/30 SbNU 245), aplikující jako součást právního řádu Smlouvu o sociálním zabezpečení uzavřenou mezi Českou republikou a Slovenskou republikou, vyhlášenou pod č. 228/1993 Sb.].
V daném případě je podle Nejvyššího správního soudu postavení Všeobecné úmluvy jako pramene práva podmíněno zákonným odkazem, což znamená, že ji lze přímo aplikovat pouze tehdy, existuje-li zákon, který jí tento právní status přiznává. Takovým zákonem má být zákon č. 100/1932 Sb., jehož §1 říká, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Na základě zákona č. 100/1932 Sb. jsou proto pravidla obsažená ve Všeobecné úmluvě aplikovatelná přímo a Všeobecná úmluva sama byla - podle závěru Nejvyššího správního soudu - v relevantní době k zákonu č. 54/1956 Sb. v poměru předpisu speciálního k obecnému. Proto měla ve smyslu čl. 10 věty za středníkem Ústavy přednost před zákonem. Ústavní soud k tomu jako obiter dictum upozorňuje (i když podle níže uvedených úvah odmítá celou tuto konstrukci) na navzájem rozporné úvahy Nejvyššího správního soudu, který sice odmítá, že by Všeobecná úmluva byla součástí právního řádu ve smyslu čl. 10 Ústavy, současně se však nerozpakuje zcela protismyslně aplikovat větu za středníkem článku 10 Ústavy, což by nasvědčovalo opaku.
Uvedeným právním závěrem sice Nejvyšší správní soud postup správních úřadů legalizoval, ovšem způsobem libovolným a zcela nepředvídatelným. Správní úřady vůči stěžovatelce postupovaly zmíněným způsobem proto, že jednaly s ohledem na nové znění čl. 10 Ústavy. Pokud ovšem tento postup, s ohledem na výklad čl. 10 Ústavy učiněný Nejvyšším správním soudem, v dané věci ztratil svou oporu, nebylo možno jednání správních orgánů zhojit legalistickou konstrukcí, která podepřela aplikovatelnost Všeobecné úmluvy na základě 70 let starého zákona. Tento zákon nikdy nebyl ve vztahu ke stěžovatelce aplikován a podle publikované judikatury, např. č. 941/2006 Sb. NSS, nebyl aplikován ani vůči jiným subjektům. Přitom podle právního názoru zastávaného Nejvyšším správním soudem mohl být aplikován i kdykoliv v době před rokem 2002. Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení vytvořila oprávněná očekávání adresátů příslušných právních norem v oblasti nemocenského pojištění. Ostatně stěžovatelka sama tvrdí, že nikdo z jejích francouzských zaměstnanců v relevantní době žádné dávky sociálního zabezpečení nepobíral. Tito zaměstnanci (francouzští státní příslušníci) platili podle tvrzení stěžovatelky do 1. 1. 2004 v duchu do té doby existující praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení své pojistné na sociální zabezpečení ve Francii.
Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení, kontinuálně existující do počátku roku 2004, tedy "dotvořila" české právo v jeho materiální podobě tak, že v relevantní době nemohla být použita Všeobecná úmluva místo úpravy zákonné. Francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní na jejím území pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, tedy nebyli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2003 [a to s odkazem na ustanovení §5 písm. b) citovaného zákona].
V okamžiku, kdy Nejvyšší správní soud odmítl důvody změny praxe orgánů sociálního zabezpečení spočívající v nesprávném výkladu novely Ústavy účinné od 1. června 2002, bylo na správních soudech, v čele s Nejvyšším správním soudem, aby chránily oprávněná očekávání adresátů v trvající existenci jejich práv a povinností, za právního stavu existujícího v nezměněné podobě až do 31. 12. 2003. Jak již bylo zmíněno výše, Ústavní soud nevylučuje ani případnou změnu kontinuálně trvající praxe správních úřadů při výkladu zákona. V daném případě však poté, co jako nesprávný padl argument odkazující na použití čl. 10 Ústavy v novém znění, nemohla být změna praxe orgánů správy sociálního zabezpečení ničím jiným než libovůlí, a nikoliv legitimní a principiální změnou výkladu práva. Pokud Nejvyšší správní soud změnu správní praxe zcela novým způsobem ex post aproboval, dopustil se sám libovůle mající rozměry porušení ústavnosti.
Ze všech výše vyložených důvodů proto Ústavní soud dospěl k závěru, že napadenými rozhodnutími byla porušena základní práva a svobody stěžovatelky vyplývající z čl. 36 odst. 1 Listiny, stejně jako ochrana důvěry stěžovatelky v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
Za tohoto stavu Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí obou správních soudů zrušil podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustil, neboť od něho nelze očekávat další objasnění věci (§44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).