ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.320.2016:27
sp. zn. 1 As 320/2016 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Mgr. A. G., zastoupeného
JUDr. Michalem Vihanem, advokátem se sídlem Školní 349/2, Teplice, proti žalovanému:
Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 4. 2014, č. j. MMR-1209/2014-83/160, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 19. 10. 2016, č. j. 15
A 30/2014 – 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce podal Magistrátu města Teplice podnět k zahájení řízení o odstranění stavby
opěrné zdi a plotu, stojící neoprávněně na jeho pozemku č. parc. X, k. ú. X. Magistrát neshledal
důvody k zahájení řízení o odstranění stavby, a proto věc odložil. Na žalobcův podnět vydal
Krajský úřad Ústeckého kraje opatření ke zjednání nápravy podle §80 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Výrokem I tohoto opatření přikázal zrušit usnesení Magistrátu města Teplice
o odložení věci a výrokem II přikázal zahájit řízení o odstranění stavby podle §129 odst. 3
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). K zahájení
řízení však nedošlo. Usnesením ze dne 1. 11. 2013, č. j. 206/UPS/2013 - 5 Krajský úřad
Ústeckého kraje zrušil výrok II opatření k zjednání nápravy. Proti tomuto rozhodnutí podal
žalobce odvolání, v němž znovu shrnul důvody, pro které mělo být zahájeno řízení o odstranění
stavby. Žalovaný jako odvolací orgán žalobou napadeným rozhodnutím odvolání zamítl podle §
92 odst. 1 správního řádu jako nepřípustné, neboť žalobce nebyl účastníkem správního řízení, a
proto není oprávněn k podání odvolání.
[2] V žalobě proti rozhodnutí žalovaného žalobce uvedl, že rozhodnutí odvolacího orgánu
je nezákonné a ve svých důsledcích porušuje jeho právo na spravedlivý proces. Porušení
spravedlivého procesu spatřuje v tom, že postupem správních orgánů byla stěžovateli fakticky
odepřena možnost účastnit se správního řízení o odstranění stavby na jeho pozemku. Krajský
soud v Ústní nad Labem žalobu zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. V něm s odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu konstatoval, že postup správního orgánu při vydání
opatření proti nečinnosti, i když je iniciován ve smyslu §42 správního řádu, není správním
řízením, a proto nemá žádné účastníky. Vydávaná opatření nejsou rozhodnutími, ale akty interní
povahy. Okruh účastníků navazujícího přezkumného řízení se pak odvíjí od původního řízení,
v němž byl vydán přezkoumávaný úkon správního orgánu. Vzhledem k tomu, že žádné
z žalobcových podání nevedlo k zahájení správního řízení, nemohl se stát jeho účastníkem
a nemohla mu náležet práva z toho plynoucí, včetně práva na podání odvolání.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu žalobce (stěžovatel) podává z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)
pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení. Tato nesprávnost spočívá ve vyhodnocení otázky přípustnosti odvolání stěžovatele. Podle
stěžovatele je zrušení dříve vydaného opatření proti nečinnosti vrchnostenským aktem, vydaným
ve správním řízení. Jednak se i podle §156 odst. 2 správního řádu přiměřeně použijí ustanovení
o přezkumném řízení (§94 a násl. správního řádu), jednak i zde rozhoduje správní orgán
usnesením. Proto měl být považován za účastníka tohoto řízení v materiálním smyslu. Dále
poukazuje na to, že zrušení opatření proti nečinnosti bylo v rozporu s požadavkem ochrany jeho
práv nabytých v dobré víře a že jím byl přímo dotčen na svých právech. Závěrem stěžovatel
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek a rozhodnutí Ministerstva pro místní
rozvoj zrušil a věc vrátil správnímu orgánu k dalšímu řízení.
[4] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěrem krajského soudu.
Úkony správních orgánů taktéž považuje za akty interní povahy a vyjádření vztahu nadřízenosti
a podřízenosti správních orgánů. Z toho důvodu navrhnul stížnost jako nedůvodnou zamítnout
dle §110 odst. 1 s. ř. s.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[5] Kasační stížnost je podána včas, osobou oprávněnou, je proti označenému rozsudku
krajského soudu přípustná (§102 s. ř. s.) a není dán ani jiný důvod nepřípustnosti (§104 s. ř. s.).
Kasační stížnost však není důvodná.
[6] Podle §80 odst. 2 správního řádu „[o]patření proti nečinnosti učiní nadřízený správní orgán
i tehdy, nezahájí-li příslušný správní orgán řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech
odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední“, přičemž zvolí některé z opatření podle odstavce 4. Podle
ustálené judikatury správních soudů, na kterou ostatně výslovně odkázal i krajský soud, mají tato
opatření povahu „pouhých“ aktů interní povahy, která je odrazem hierarchického uspořádání
veřejné správy, nejde tedy o rozhodnutí vydávaná ve správním řízení, adresovaná osobám
stojícím mimo její strukturu (za všechny viz rozsudek ze dne 18. 12. 2012,
č. j. 9 Ans 16/2012 - 84). Na tom nic nemění, jsou-li některá z těchto opatření vydávána formou
usnesení. Je tomu tak (pouze) proto, že takovou formu výslovně stanoví zákon; tato usnesení
se sice doručují účastníkům řízení, jsou-li nějací, ani ti se však proti nim nemohou odvolat
(§80 odst. 6 správního řádu). V posuzované věci navíc bylo krajským úřadem přijato a následně
zrušeno opatření podle §80 odst. 4 písm. a) s. ř., které formu usnesení podle zákona nemá
(§76 odst. 1 správního řádu).
[7] Přezkum takového interního aktu, který nemá ani jen formu usnesení, se řídí §156 odst. 2
za použití §158 odst. 2 správního řádu. Takové opatření, je-li nezákonné, „…zruší usnesením
správní orgán, který je vydal nebo učinil, a to s účinky ode dne, kdy bylo zrušované vyjádření nebo osvědčení
vydáno nebo sdělením učiněno, nestanoví-li zákon jiný postup; takové usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají
účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Na tento postup se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé
o přezkumném řízení.“ Podle §95 odst. 4 správního řádu pak: „[ú]častníky přezkumného řízení jsou
účastníci původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, jichž se přezkumné řízení týká nebo
jejich právní nástupci.“
[8] Krajský soud z výše uvedeného správně dovodil, že účastníky přezkumného řízení by byli
titíž účastníci, kteří byli účastníky řízení původního. Vzhledem k tomu, že zde nebylo žádné
původní řízení, přičemž je v dané situaci lhostejno, jakým způsobem by bylo zahájeno, nebylo
tedy z povahy věci možné, aby mělo nějaké účastníky. Proto nebyli ani žádní účastníci
přezkumného řízení, a to ani účastníci de facto, nebo (jak uvádí stěžovatel) v materiálním smyslu.
Stěžovatel, ani nikdo jiný tak nemohl být oprávněn k podání odvolání proti usnesení o přezkumu
opatření proti nečinnosti.
[9] Je pochopitelné, že stěžovatel v důsledku přijatého opatření krajského úřadu proti
nečinnosti očekával jeho respektování a zahájení jím požadovaného správního řízení Městským
úřadem v Teplicích. Stejně tak lze chápat, že se následným zrušením přijatého opatření cítí
poškozen a zklamán. S ohledem na výše uvedenou argumentaci o toliko interní povaze opatření
proti nečinnosti však v uvedeném jednání správních orgánů nelze spatřovat porušení
stěžovatelových práv nabytých v dobré víře.
[10] Odkazy na judikaturu, které uvedl stěžovatel ve své stížnosti, konkrétně na rozsudky
Nejvyššího správního soudu, č. j. 1 As 35/2016 - 38 (ze dne 25. 5. 2016) a 1 As 62/2015 - 32
(ze dne 29. 7. 2015) byly zcela nepřiléhavé. Citovaná rozhodnutí totiž řešila otázku účastenství
v probíhajících správních řízeních, zatímco v případě stěžovatele žádné správní řízení
neprobíhalo. Obdobně ani ostatní stěžovatelem odkazovaná rozhodnutí soudů nemají vztah
k otázkám rozhodným pro posouzení této věci.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[11] Krajský soud proto posoudil správně nedůvodnost žaloby proti napadenému rozhodnutí
žalovaného. Kasační stížnost je tudíž nedůvodná a Nejvyšší správní soud ji zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
[12] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl v souladu §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s., neboť stěžovatel neměl ve věci úspěch a žalovanému správnímu orgánu žádné
náklady řízení nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. listopadu 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu